《“凤凰计划”顾问手册》的封面

“凤凰计划”与

美国对越“反叛乱”政策（1967—1971）南京大学出版社图书在版编目（ＣＩＰ）数据“凤凰计划”与美国对越“反叛乱”政策（1967—1971）　/　朱玲著.　—南京:　南京大学出版社,　2020.10

（南大亚太论丛　/　石斌主编.　美国海外隐蔽行动

研究系列）

ISBN　9787305237010Ⅰ.①凤…Ⅱ.①朱…Ⅲ.①越南战争政策研究

美国1967—1971Ⅳ.　①K333.52②D871.20中国版本图书馆CIP数据核字(2020)第161018号出版发行南京大学出版社

社址南京市汉口路22号邮编　210093

出版人金鑫荣丛书名南大亚太论丛·美国海外隐蔽行动研究系列

主编石斌

书名“凤凰计划”与美国对越“反叛乱”政策（1967—1971）

著者朱玲

责任编辑田甜

助理编辑江潘婷照排南京紫藤制版印务中心

印刷南京爱德印刷有限公司

开本787×10921／32印张11.5字数151千

版次2020年10月第1版2020年10月第1次印刷

ISBN　9787305237010

定价58.00元网址:http://www.njupco.com

官方微博:http://weibo.com/njupco

官方微信号：njupress

销售咨询热线：（025）83594756

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图书销售部门联系调换“凤凰计划”与美国对越“反叛乱”政策（1967—1971）目录目录

绪论001

第一章美国对越政策的发展与在南越“反叛乱”的由来017

第一节美国的东南亚冷战政策021

一、　初步规划021

二、　最终确立026

第二节对越政策与越战进程030

一、　法国势力退出030

二、　艾森豪威尔政府逐步介入036

三、　美国破坏越南大选044

第三节“反叛乱”的由来054

一、　艾森豪威尔政府“反叛乱”计划054

二、　肯尼迪政府“反叛乱”小组的成立064

三、　肯尼迪民事“反叛乱”的扩大070

第二章约翰逊政府“反叛乱”政策的发展及“凤凰计划”的出现079

第一节军事、民事“反叛乱”的结合082

一、　军事“反叛乱”的开始082

二、　军事、民事“反叛乱”的初步协调089

三、　协调机制的形成096

第二节　“凤凰计划”的出现：战争“越南化”的初尝试108

一、　军事、民事“反叛乱”的融合108

二、　“情报收集和开发”项目115

三、　“凤凰计划”机构设置的决策122

第三节　“凤凰计划”的情报基础：“召回计划”132

一、　由来及其发展过程中的决策132

二、　“召回计划”的情报获取及与“凤凰计划”的关系142

三、　“召回计划”在少数民族地区的实施及作用153

第三章约翰逊政府“反叛乱”政策调整及“凤凰计划”的扩大163

第一节背景166

一、　溪山战役及春节攻势的发动166

二、　关于是否增兵越南的大争论173

第二节调整179

一、　对南越“反叛乱”的调整179

二、　对南越周边国家“反叛乱”的调整184

第三节　“凤凰计划”的扩大193

一、　“凤凰计划”的正式化193

二、　“凤凰计划”情报机构的建立205

第四章尼克松政府第一次“越南化”政策及“凤凰计划”改革213

第一节初期军事行动对“反叛乱”的支持217

一、　“反叛乱”政策的争议217

二、　对柬埔寨的轰炸222

第二节　“凤凰计划”的改革229

一、　评估效果及存在的问题229

二、　“凤凰计划”的改革235

第三节第一次“越南化”政策及其失败244

一、　尼克松的战争“越南化”政策244

二、　在印度支那的军事升级249

三、　第一次“越南化”政策的失败258

第五章尼克松中后期“反叛乱”的转型及“凤凰计划”的

衰落267

第一节　第二次“越南化”政策：“反叛乱”的“越南化”270

一、　对“反叛乱”的反思及第二次“越南化”的开始270

二、　“凤凰计划”的“越南化”278

第二节　“凤凰计划”衰落前的过渡期289

一、　在巴黎和谈中的威慑作用289

二、　在撤军中的辅助作用296

第三节　“凤凰计划”的衰落302

一、　评估效果及其失败原因302

二、　“凤凰计划”的替代品——F6计划的实施和失败313

结论320

一、　“凤凰计划”在“反叛乱”中的位置320

二、　“凤凰计划”对美国越战进程的影响325

参考文献332《南大亚太论丛》

主办南京大学亚太发展研究中心学术委员会（以姓氏拼音排列）

蔡佳禾（南京大学中美文化研究中心）

蔡永顺（香港科技大学人文社会科学院）

陈志敏（复旦大学国际关系与公共事务学院）

樊吉社（中国社会科学院美国研究所）

洪银兴（南京大学商学院）

孔繁斌（南京大学政府管理学院）

沈志华（华东师范大学周边国家研究院）

石斌（南京大学亚太发展研究中心）

石之瑜（台湾大学政治学系）

时殷弘（中国人民大学国际关系学院）

孙江（南京大学学衡研究院）

王月清（南京大学哲学系）

阎学通（清华大学国际关系研究院）

张凤阳（南京大学政府管理学院）

朱庆葆（南京大学历史学院）编辑委员会：

主编：石斌

副主编：李里峰毛维准

成员：祁玲玲舒建中赵光锐吴小康宋文志《美国海外隐蔽行动研究系列》

编辑部：

主编：石斌

副主编：毛维准舒建中

成员：赵光锐葛腾飞

《南大亚太论丛》总序《南大亚太论丛》总序

“南京大学亚太发展研究中心”于2016年夏初创设并渐次成长，得“南京大学亚太发展研究基金”之专项全额资助，实乃一大助缘、大善举；众多师友、同道的鼓励、扶持乃至躬身力行，同样厥功至伟。

此一学术平台之构建，旨在通过机制创新与成果导向，以国际性、跨国性与全球性议题为枢纽，将人文社会科学诸领域具有内在关联之学科方向、研究内容与学术人才，集成为国际关系、国家治理、经济发展、社会文化等多个“研究群”，对大亚太地区展开全方位、多层次、跨学科研究，并致力于承担学术研究、政策咨询、人才培养、社会服务与国际交流等功能。

所谓“亚太”，取其广义，乃整个亚洲与环太平洋地区之谓。不特如此，对于相关全球性问题的关切，亦属题中之义。盖因世界虽大，却紧密相连。值此全球相互依存时代，人类命运实为一荣损相俦、进退同步之共同体，断难截然分割。面对日益泛滥的全球性难题，东西南北，左邻右舍，各国各族，除了风雨同舟，合作共赢，又岂能独善其身，偷安苟且？所谓“发展”，固然有“政治发展”、“经济发展”、“社会发展”等多重意蕴，亦当有“和平发展”与“共同发展”之价值取向，其理亦然。

吾侪身为黉门中人，对于大学之使命，学人之天职，理当有所思虑。故欲旧话重提，在此重申：育人与问学，乃高等教育之两翼，相辅相成、缺一不可。大学之本是育人，育人之旨，在“养成人格”，非徒灌输知识、传授技能；大学之根是学问，学问之道，在“善疑、求真、创获”。二者之上，更需有一灵魂，是为大学之魂。大学之魂乃文化，文化之内核，即人文价值与“大学精神”：独立、开放、理性、包容、自由探索、追求真理、秉持理想与信念。大学之大，盖因有此三者矣！

南京大学乃享誉中外之百年老校，不独底蕴深厚、人文荟萃，且英才辈出、薪火相续。于此时代交替、万象更新之际，为开掘利用本校各相关领域之丰厚学术资源，凝聚研究团队，加强对外交流，促进学术发展，展示亚太中心学术同仁之研究成果与学术思想，彰显南京大学之研究水平与学术风格，我们在《南大亚太评论》、《现代国家治理》、《人文亚太》、《亚太艺术》等学术成果已相继问世的基础上，决定再做努力，编辑出版《南大亚太论丛》。

海纳百川，有容乃大。自设门户、画地为牢，绝非智者所为。所谓“智者融会，尽有阶差，譬若群流，归于大海”，对于任何社会政治现象，唯有将各种研究途径所获得的知识联系起来，方能得到系统透彻的理解，否则便如朱子所言，“见一个事是一个理”，难入融会贯通之境。办教育、兴学术，蔡元培先生主张“囊括大典，网罗众家，思想自由，兼容并包”。《论丛》的编纂，亦将遵循此种方针。

故此，《论丛》之内容，并不限于一般所谓国际问题论著。全球、区域、次区域及国家诸层面，内政外交、政治经济、典章制度与社会文化诸领域的重要议题，都在讨论范围之内。举凡个人专著、合作成果、优秀论文、会议文集，乃至特色鲜明、裨利教学的精品教材，海外名家、学术前沿的迻译之作，只要主题切合，立意新颖，言之有物，均在“网罗”、刊行之列。此外我们还将组织撰写或译介各种专题系列丛书，以便集中、深入探讨某些重要议题，推动相关研究进程，昭明自身学术特色。

要而言之，南京大学亚太发展研究中心所执守之学术立场，亦即《论丛》之编辑旨趣：一曰“本土关怀，世界眼光”；再曰“秉持严谨求实之学风，倡导清新自然之文风”；三曰“科学与人文并举，学术与思想共生，求真与致用平衡”。

一事之成，端赖众力。冀望学界同仁、海内贤达继续鼎力支持、共襄此举，以嘉惠学林，服务社会。值出版前夕，爰申数语，以志缘起。

石斌2018年元旦于南京主编的话主编的话

世界政治波谲云诡、错综复杂。自现代民族国家体系成型以来，国家间关系的常态始终是共识与分歧、合作与冲突、妥协与竞争并存，绝对的和谐或绝对的冲突，都不符合实际。就国际竞争而言，国家可能采用的战略手段与对外政策工具多种多样，有的温和、友好，有的则带有敌意与攻击性；有的公开透明，有的则秘而不宣。既不友好也不公开的对外活动，一般还被统称为“隐蔽行动”。“隐蔽行动”同样种类繁多，按照学术界的一般看法，至少可分为隐蔽宣传行动、隐蔽政治行动、隐蔽经济活动、准军事行动等类型。

对外隐蔽行动，尤其是二战后以来美国等西方国家的对外隐蔽行动，是国际关系史研究，特别是冷战史研究的一个重要领域。这类课题在欧美学术界既属于军事与战略情报史研究的范围，也是国际关系和外交史研究的对象。保罗·肯尼迪、厄内斯特·梅、理查德·伊默曼、约翰·路易斯·加迪斯等著名战略学、国际政治学或国际关系史学者，或多或少都曾从事过这方面的研究和论述。较之西方学者对这一主题的持续关注及其不断问世的大量论著，中国学者所做的努力虽然比过去多了一些，但还非常有限，差距也很明显。

西方大国在冷战时期遍及全球的隐蔽行动，是其对外战略与对外政策的一个重要组成部分。以美国中央情报局等部门为主所进行的对外隐蔽活动，包括对他国的秘密干涉与颠覆活动，以及政治战、心理战、宣传战等等，是美国对外政策与对外行为的一个重要而又特殊的侧面，更是美国冷战政策的一大“特色”。然而过去由于文献史料方面的限制，人们往往一知半解，难闻其详。就冷战时期的相关问题而言，欧美学者从自身的立场和观察角度所得出的结论，自然也需要加以分辨，未可照单全收。自冷战结束以来，美国等东西方相关国家陆续开放了许多原始档案文献，这使我们有可能借助更为全面和可靠的材料，揭开隐蔽活动的神秘面纱，打破陈说、道听途说或西方学者的一家之言，进一步揭示历史真相，弥补国内相关学术空白或研究短板，拓展国际关系和外交史研究的论题与视域，从而有助于对战后以来的国际关系和有关国家的对外政策获得更加全面的认识。

因此，我们决定首先从一些与美国有关的典型案例入手，组织一批来自军队与地方高等院校、科研机构的国际战略、国际关系或外交史学者，共同编纂“美国海外隐蔽行动”专题研究系列。

为了实现此项研究的初衷，在研究目标、学术规范与编写体例等方面保持必要的一致性，我们希望各位作者在研究和写作的过程中，尽可能遵循以下几项原则。

其一，就研究性质而言，这套系列丛书属于历史案例研究（“案例”在此可以较为宽泛地理解为具有典型意义的事件、政策、计划、行动或议题），研究对象与主题非常明确，故要以叙事为主，议论为辅，紧扣主题，突出重点，主要靠事实与证据说话。

其二，就研究目的而言，要联系相关国际与国内背景，尽可能准确描述事情的来龙去脉，尤其是美国政府有关政策或计划的决策与实施过程，以说明其动因、目标与得失，反映该案例的性质、特点、影响及其相对于其他类似案例所具有的独特性与认识论价值；此外还要注意揭示美国海外隐蔽行动与美国冷战战略、国家安全战略或地区战略之间的联系，并就美国对外政策与对外行为的一些重要特点或一般规律，提出中国学者的独立见解。

其三，在研究方法上，要严格遵循外交史或国际关系史研究之学术规范，立足翔实、可靠的外交档案文献和其他第一手资料，尽可能还原历史真相，纠正错误认识，并力求反映国内外最新研究成果。

其四，在写作风格上，不妨在注重学术性与思想性的同时，兼顾趣味性与可读性，俾使学术著作能够走出书斋，走向大众，为更多的人所赏阅。故篇幅宜短小精悍，语言要简洁生动，惟陈言、赘语、套话之务去。以厘清事情之原委、揭示问题之实质为首要目的，不必连篇累牍，任意敷衍，徒增读者负担。当然，在符合研究宗旨，遵循基本规范的前提下，作者可以也应该有自己的叙事、行文与思想风格。

最后需要说明的是，美国作为一个全球性大国，一向热衷海外干涉，其对外隐蔽行动频率之高、事例之多、影响之大，并世无双。限于研究能力，我们目前所选择的十数个分析案例仅仅是其中一小部分，如果条件允许，还可以逐步扩充。而且，就整体考察乃至战略与理论层面的探讨而言，历史案例研究也还只是一项基础性工作，今后还有大量的工作要做。因此，我们非常希望有更多对此项课题感兴趣的学术同行加入我们的研究队伍。对于此项工作中所存在的缺点与不足，也真诚欢迎学界同仁予以批评和指正。

2018年1月20日

“凤凰计划”与美国对越“反叛乱”政策（1967—1971）绪论绪论

本书主要论述了越战时期美国在南越实施“反叛乱”政策的背景下，“凤凰计划”缘起、扩大、改革、衰落的历史事实。关于“反叛乱”的定义，学界有不少阐释。究其实质，“反叛乱”就是综合运用政治、经济、军事、准军事等手段击败“叛乱”。而在越战中，具体是指美、南越运用上述手段打击北越及越南南方民族解放阵线。“凤凰计划”则是美、南越实施的众多“反叛乱”项目的子项目之一，最初的目的是共享情报，准确打击越共的领导人。不过，后来在实际实施过程中，一些实施单位使用了逮捕、劝降、暗杀等准军事手段，偏离了“凤凰计划”的初始目标。

虽然“凤凰计划”采取了准军事行动准军事行动(Paramilitary　Operation）　是美国对外隐蔽行动(Covert　Operation）　的主要子战略之一，是冷战时期美国频繁使用的一种重要政策工具。主要指介于传统军事行动与非军事行动之间的隐蔽行动，包括由中情局等部门对他国秘密进行或暗中组织、训练、协助目标国反政府力量所从事的武装破坏、颠覆政权、暗杀政治领导人等活动。详见石斌：《1953年美英对伊朗的“准军事行动”及其相关问题——基于新史料的重新探讨》，《外交评论》2012年第2期，第96页。，但它的性质并不是隐蔽行动隐蔽行动是冷战期间美国与苏联集团进行公开较量、秘密争夺的重要战略武器，是美国冷战遏制大战略的重要组成部分，是美国在外交折冲、军事干涉之外的“第三种选择”。详见白建才：《20世纪50年代美国对中国的隐蔽行动探析》，《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》第44卷第3期，2015年5月，第95页。，主要原因在于“凤凰计划”不是隐秘事件。在创立时期，“凤凰计划”创始人孔墨（Robert　W.　Komer）1967年孔墨被约翰逊派到越南，负责“民事行动与革命发展计划”（CORDS）。在越南，孔墨得到一个外号“喷灯”。“喷灯”形容他办事的风格火爆。邀请记者报道宣传过“凤凰计划”。在后期，美国前中情局局长科尔比（William　Colby）把“凤凰计划”的年终报告发给了众多相关部门。这些都说明“凤凰计划”不是保密级别高的行动，与中情局实施的隐蔽行动是不同的。而且NSC10/2号等文件规定，隐蔽行动不包括战争期间可识别行动者的、以取得战争胜利为目的的秘密活动。“凤凰计划”有徽标、有组织、有明确的执行机构，可以识别。只不过“凤凰计划”每一次的具体行动是不同的，有的时候使用了暗杀手段，这时的具体行动或可以称为一次隐蔽行动。但《美国对外关系文件集》（FRUS）明确指出“凤凰计划”是“反叛乱”项目。综上所述，“凤凰计划”的性质当界定为“反叛乱”项目的子项目。

“凤凰计划”作为越南战争的一个侧面，是研究越战的一个新角度。对越战进程进行研究的成果有很多，但大多没有专门从越战“越南化”的角度审视越战进程，更不用说审视美国对南越的“反叛乱”政策，甚至“凤凰计划”与越战“越南化”之间的关系了。

国内外关于“反叛乱”及“凤凰计划”的相关研究十分有限。首先，“反叛乱”的研究权威极少。在国外学者中，最著名的“反叛乱”理论研究专家是加吕拉（David　Galula）。加吕拉的专著《反叛乱战争：理论与实践》（Counterinsurgency　Warfare:　Theory　and　Practice），概述了“反叛乱”战略，是“反叛乱”理论研究的先驱。David　Galula，　Counterinsurgency　Warfare:　Theory　and　Practice，Praeger　Security　International，　2006.国内研究“反叛乱”理论比较权威的是葛腾飞。葛腾飞的研究成果中比较重要的两篇文章是《美国“反叛乱”理论的发展及其困境》葛腾飞、苏听：《美国“反叛乱”理论的发展及其困境》，《美国研究》2012年第1期。和《美国在伊拉克的“反叛乱”战略》。葛腾飞：《美国在伊拉克的“反叛乱”战略》，《外交评论》2013年第2期。前一文厘清了“反叛乱”的定义，“反叛乱”理论的来源、发展及面临的困境；后一文则是以伊拉克为个案的“反叛乱”案例研究。其次，国内对“凤凰计划”的全面研究几乎没有，提及“凤凰计划”的学术成果也屈指可数。时殷弘教授的专著《美国在越南的干涉和战争（1954—1968）》中有一章提到过“凤凰计划”。时殷弘：《美国在越南的干涉和战争（1954—1968）》，北京：世界知识出版社，1993年，第288页。舒建中教授的文章《美国的准军事行动理论》，在文中的越南案例中提到了“凤凰计划”。舒建中：《美国的准军事行动理论》，《国际资料信息》2012年第12期，第14页。还有一篇段灵敏的硕士学位论文《美国在越战期间的乡村绥靖政策研究》，文中一个小节里提到过“凤凰计划”。段灵敏：《美国在越战期间的乡村绥靖政策研究》，硕士学位论文，华中师范大学，2015年5月。

越南战争是第一次在电视直播中出现的战争，加之水门事件的影响，美国对“凤凰计划”进行了多次国会听证会；所以“凤凰计划”为美国公众所熟知，美国关于“凤凰计划”的研究相对较多。

在“凤凰计划”发生的当时和不久之后，出现了一些由新闻报道、对重要人物的采访、涉事者的回忆录，以及对参与“凤凰计划”实施的士兵采访汇集而成的口述史资料。这些材料构成了“凤凰计划”最初步的历史。

首先，有关“凤凰计划”的新闻报道。最初报道“凤凰计划”的新闻分为两种：一是对“凤凰计划”的赞誉，从美国角度全方位介绍“凤凰计划”及其执行情况；二是一些记者对“凤凰计划”的批评，基本是揭露美国使用残忍手段消灭越南南方民族解放阵线的情况。

美国新闻界从1968年开始就有了关于“凤凰计划”的报道。1968年6月29日，在《纽约客》上罗伯特·沙普伦（Robert　Shaplen）使用了越南语的“凤凰”二字对“凤凰计划”进行报道，称其为全能鸟。1968年9月，《华尔街日报》记者康比德（Peter　Kann）的一篇关于“凤凰计划”的报道称越南南方民族解放阵线是看不见的敌人。1969年1月6日，《纽约时报》记者杜伦孟德·艾尔斯（Drummond　Ayres）对“凤凰计划”做了一个回顾。　Douglas　Valentine，　The　Phoenix　Program，　New　York：William　Morrow　and　Company，　1990，　pp.275276.1969年1月6日，国际新闻处有一篇名为《凤凰计划的目标是越南南方民族解放阵线基层组织》的文章，介绍了“凤凰计划”的来源和执行的基本情况。International　Press　Service，　“Phoenix　Operation　Aims　at　VC　Infrastructure”，　January　6，　1969.1969年7月14日，公用事业局新闻办公室发布了《在越南的绥靖政策》一文，专门介绍了“凤凰计划”，并提到了“凤凰计划”的情报来源、情报协调和消灭越南南方民族解放阵线的成效。Office　of　Media　Services，　Bureau　of　Public　Affairs，　Department　of　State，　“Pacification　in　Vietnam”，　July　14，1969.1971年7月1日，《纽约时报》有一篇介绍科尔比的文章，说科尔比主要负责美国在越南的绥靖政策，他与南越紧密合作，试图有效发展“凤凰计划”。Alvin　Shuster，　“Colby，　U.S.　Chief　of　Pacification　for　Vietnam”，The　New　York　Times，　July　1，1971.

科尔比在越战期间主要负责“凤凰计划”。1971年6月30日他结束了在越南的“反叛乱”工作回到美国，据《纽约时报》报道，他离开越南回到美国的原因是其女儿生病了；1973年成为中情局局长；1996年不明原因死亡。邦克（Ellsworth　Bunker）认为科尔比在越南贡献突出：他在越南比较恶劣的环境中，穿梭于越南各地视察安全和发展情况，骑着摩托车了解三角洲地区，乘着吉普车了解丛林地区，坐船了解运河系统。1973年2月4日，唐纳德·柯克（Donald　Kirk）在《费城问讯报》发表《为什么越南战争没有真正结束》，详细描述了“凤凰计划”的分支行动F6计划。　Donald　Kirk，　“Why　the　Vietnam　War　Isnt　Really　Over”，PHILADELPHIA　INQUIRER，　February　4，　1973.美越巴黎和谈停火协议达成后，美方以F6的名义实施“凤凰计划”的内容。1980年11月《老爷》杂志刊载《五角大楼的重要人物》，介绍了孔墨的事迹，提到1968年春节攻势以后，孔墨和科尔比开始负责实施“凤凰计划”，并指出这个计划是用暗杀手段消灭越南南方民族解放阵线基层组织。“Pentagon　Players　Number　1　Blowtorch　Bob　and　the　Persian　Gulf”，　Esquire，　November，　1980.

加拿大和南越新闻界也进行了相关报道。1973年1月31日，约翰·盖尔纳（John　Gellner）在《多伦多环球邮报》发表题为《在越南持久和平的机会》的文章。他对“凤凰计划”误伤平民的情况有所研究，称西贡的情报部宣称在“凤凰计划”实施的一次行动中误杀了40994名平民。John　Gellner，　“Chances　of　peace　lasting　in　Vietnam”，　TORONTO　GLOBE&MAIL，　January　31，　1973.南越特稿新闻社发表了《凤凰计划——根除共产党的影子政府》一文，给出了1967年12月和1968年前11个月“凤凰计划”消灭越南南方民族解放阵线成员的数量，也提及了“召回计划”与“凤凰计划”的关系，还介绍了协调委员会、情报分享和要消除的对象等相关情况。Vietnam　Feature　Service,“Operation　Phung　Hoang...Rooting　out　the　Communists　Shadow　Government”.

其次，大致介绍一些重要的访谈材料、回忆录和口述史材料。因很多访谈材料经过整理后汇编成口述史材料，故访谈材料和口述史材料归在一起进行介绍。

道格拉斯·瓦伦丁（Douglas　Valentine）的《凤凰项目》（The　Phoenix　Program）一书用了很多访谈材料，既有对重要人物的访谈，也有对普通人物的访谈。此书对“凤凰计划”持批判态度，认为这个计划暗杀了越南平民，批评南越警察和政客的腐败。　Douglas　Valentine，　The　Phoenix　Program，　New　York：William　Morrow　and　Company，　1990，　p.14.《直面凤凰：中情局与美国在越南的政治失败》（Facing　the　Phoenix:　The　CIA　and　the　Political　Defeat　of　the　United　States　in　Vietnam）一书也使用了访谈材料。此书作者在对负责实施“凤凰计划”的重要人物中情局情报官员兰斯代尔（Edward　Lansdale）和科尔比进行访谈后，在书中诠释了美国官僚部门之间的冲突。　Zalin　Grant，　Facing　the　Phoenix:　The　CIA　and　the　Political　Defeat　of　the　United　States　in　Vietnam，　New　York:　W　W　Norton　&　Co.　Inc，　1991.贝勒大学的硕士论文《凤凰计划：回顾性评估》（“The　Phoenix　Program:　A　Retrospective　Assessment”）也使用了访谈材料，该文基于作者对科尔比和驻越副大使波特（William　J.　Porter）的访谈。该文成文于1989年，距离“凤凰计划”发生的年代不足20年，因此使用的档案材料不是太丰富，只使用了美国国家档案馆的几份档案。文章的内容主要是“凤凰计划”的起源、组织方式等，重点落在对“凤凰计划”实施效果的评估上。　Douglas　J.Brooks，　“The　Phoenix　Program:　A　Retrospective　Assessment”，　Master　of　Arts，　Baylor　University，　1989.除此之外，还有口述史材料。《我们拥有的一切：33名美国大兵的越南战争口述史》（Everything　We　Had:　An　Oral　History　of　the　Vietnam　War　as　Told　by　33　American　Men　Who　Fought　It）是一部关于越南战争的口述史著作，书中有关于海豹突击队员迈克·比蒙（Mike　Beamon）参与“凤凰计划”的口述资料。　Al　Santoli，　Everything　We　Had:　An　Oral　History　of　the　Vietnam　War　as　Told　by　33　American　Men　Who　Fought　It，　New　York:　Ballantine，　1982.

参与“凤凰计划”实施的负责人及士兵的个人回忆录也是重要史料，可以作为未解密档案的补充材料。科尔比的回忆录《情报生涯三十年：美国中央情报局前局长科尔比回忆录》（Honorable　Men:　My　Life　in　the　CIA）揭露了从第二次世界大战末期到20世纪70年代中期很多事件的内幕，也论述了中央情报局及其政策的变迁情况，其中有一章描述了“凤凰计划”。科尔比主要回忆了“凤凰计划”实施的原因，南越当局的行动及其与美国的配合，他评价“凤凰计划”是“民事行动与革命发展计划”子项目里最引人注目的。William　Colby　and　Peter　Forbath，　Honorable　Men:　My　Life　in　the　CIA，　New　York:　Simon　and　Schuster，　1978，　p.266.《情报协调：越南的凤凰计划》（ICEX　Intelligence:　Vietnams　Phoenix　Program）是一个“凤凰计划”顾问的个人回忆录。该书作者回忆了其在越南训练、作战的经历，从个人的视角告诉人们他们的具体行动是什么。G.　LaVerne　Crowell，　ICEX　Intelligence:　Vietnams　Phoenix　Program，　Baltimore:　Publish　America，　2006.《顾问：越南的凤凰计划》（The　Advisor:　The　Phoenix　Program　in　Vietnam）也是一个顾问的回忆录，该书并不局限于叙事，还抒发了该书作者关于越南战争的想法。该书作者是以安县顾问，曾参与“凤凰计划”摧毁越南南方民族解放阵线基层组织，书中记述了越南南方民族解放阵线在以安县和边和省的行动。　John　L.　Cook，　The　Advisor:　The　Phoenix　Program　in　Vietnam，　Pennsylvania:　Dorrance　&　Co.，　1973.《跟踪越共：凤凰行动：个人自述》（Stalking　the　Vietcong:　Inside　Operation　Phoenix:　A　Personal　Account）一书的作者是一名军队情报官员，在西贡附近的厚义省工作，负责从北越叛逃者和战俘那里获取信息，以便传递给南越军方。该书对越南文化和越南人民的评判很有思想性，也尝试为解决一些问题提供经验总结。比如，如何做一个地方部队的顾问，怎么对付北越影子政府，还提到酷刑在审讯中不起作用等问题。　Stuart　Herrington，　Stalking　the　Vietcong:　Inside　Operation　Phoenix:　A　Personal　Account，　California:Presidio　Press，　2004.越南方面的回忆录有《与河内分道扬镳：一个越南官员的回忆录》（A　Vietcong　Memoir:　An　Inside　Account　of　the　Vietnam　War　and　Its　Aftermath），这本回忆录是一份非常重要的补充材料。作者张如藏（Truong　Nhu　Tang）曾经是越南南方民族解放阵线的成员，后来又离开越南在法国生活。Truong　Nhu　Tang，　A　Vietcong　Memoir:　An　Inside　Account　of　the　Vietnam　War　and　Its　Aftermath，　New　York:　Harcourt　Brace　Jovanovich，　1985.

总的来说，新闻报道、口述史材料和个人回忆录主观色彩比较浓，这些材料注定难以反映事件的全部。新闻报道具有片面性；口述史材料的真实性也容易受到质疑；个人回忆录由于个人主观性和政治因素等原因，可信度也大打折扣。故纵然有新闻报道、口述史材料和个人回忆录，人们还是不能全面整体地了解“凤凰计划”。基于以上原因，需要借重档案材料来勾勒事件的轮廓，才能做到真实可信地还原事件真相。

本书主要以《美国对外关系文件集》作为研究“反叛乱”政策的档案材料。而“凤凰计划”的原始材料来源主要包括三部分：第一，德克萨斯理工大学的电子化越南战争档案。第二，中情局档案。根据《信息自由法》25年自动解密原则，中情局的档案也要解密。因此从2000年开始，中情局开设了一个检索系统CREST。CREST提供了一些关于“凤凰计划”的档案，并且每年都有新档案解密。第三，乔治·华盛顿大学的国家安全档案简报，其中包括《分解越战之谜》和《中情局在越南的历史》等相关子集档案。此外，因为本书是研究美国外交的决策过程，所以需要倚重美国国家安全档案。美国国家安全档案主要来自《美国对外关系文件集》、解密后的数字化美国国家安全档案（DNSA）、美国解密档案在线（DDRS）、肯尼迪图书馆、约翰逊图书馆、尼克松图书馆。通过系统解读《美国对外关系文件集》可以理清美国在1967—1971年对越南的“反叛乱”政策，再通过解读散落在各个数据库的档案文件，可以还原出“凤凰计划”的历史脉络。

Ⅰ

第一章美国对越政策的发展与

在南越“反叛乱”的由来第一章美国对越政策的发展与在南越“反叛乱”的由来二战后，美国在国内一手发展军事力量，一手发展经济。与此同时，美国在外交方面也逐步形成两大战略，一个是现实主义的遏制战略，另一个是恢复经济的自由主义战略。　G.　John　Ikenberry，　“Americas　Imperial　Ambition”，　Foreign　Affairs，　Vol.　81，　No.　5　(Sep.　Oct.，　2002），　pp.　4546.而苏联作为战胜国，也想增强政治、军事实力，把自己的意识形态推广到更多地区。因此，美苏对世界霸权和势力范围的争夺在所难免。

二战期间，苏联红军在与法西斯军队较量时，进入过一些东欧国家。其中，阿尔巴尼亚、波兰、罗马尼亚、匈牙利、捷克斯洛伐克、保加利亚、南斯拉夫等国成了社会主义国家。战后不久，这些国家的共产党实际执政，学习苏联模式。东欧成为苏联的势力范围。

此外，战后苏联不愿履行从伊朗撤军的协定。上述举动引发了伊朗危机。与此同时，苏联废除《苏土中立和互不侵犯条约》，并一再要求修订《蒙特勒公约》。此举又引发了土耳其危机和持续时间较长的希腊危机。在美国的支持下，伊朗危机得以化解，苏联从伊朗撤军。在土耳其发生危机时，美国势力趁机进入了土耳其。在希腊发生危机时，美国向希腊政府提供了大量经济和军事援助。

苏联从上述两个地方着手构建其地缘政治安全的行为引起了英美等西方国家的强烈反对。随着英国等传统大国在战争中的衰落，在处理这一系列欧洲危机时，英国需要邀请美国参与解决。而美苏作为国家制度和意识形态迥异的两个国家，开始从战时的合作走向战后的对抗。不久之后，冷战开始。美苏意识形态之争愈演愈烈。

1947年3月12日，“杜鲁门主义”的提出标志着美国遏制共产主义的指导思想正式形成。欧洲是美苏争夺的重要地区。美国对欧洲的意识形态争夺主要体现在两个方面：经济上实行“马歇尔计划”，援助西欧，以实现其经济复苏；政治上分裂德国。而正是德国的分裂形成了东西方两种意识形态在欧洲对峙的局面。

在亚洲，美国冷战政策的主要内容是规划了“两条遏制线”：位于西太平洋一线上的日本、琉球群岛和菲律宾等地，“由美军抵挡外来进攻”；亚洲大陆上的朝鲜半岛和东南亚“由盟友进行遏制，不投入美国部队”。时殷弘：《1950年美国远东政策剧变的由来》，《南开学报（哲学社会科学版）》1995年第5期，第46页。

第一节美国的东南亚冷战政策

一、　初步规划

1948年秋，美国开始“加强扶植东南亚国家的反共力量”，拉开对中国“遏制”政策的序幕，并把对中国的“遏制”推到了中国边缘地区。资中筠：《追根溯源：战后美国对华政策的缘起与发展，1945—1950》，上海：上海人民出版社，2000年，第172页。东南亚是美国在亚洲大陆这一条遏制线上的重要一环。美国试图通过向东南亚受到共产主义影响的政府提供政治、经济、军事援助和顾问援助把共产主义遏制在中国南部边境。

为此，美国开始规划对东南亚的政策，以遏制共产主义在东南亚地区的发展。此时美国已经接受了这样一个事实，即印度尼西亚和印度支那的激进民族主义问题无法通过全力支持荷兰和法国来解决。Policy　Planning　Staff　Paper　on　United　States　Policy　Toward　Southeast　Asia，　March　29，　1949，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1949，　Volume　Ⅶ，　Part　2，　The　Far　East　and　Australasia，　pp.11281133.1949年7月1日，上述规划在国家安全委员会NSC51号文件中发布。国家安全委员会工作人员还对之进行审议，以作为编写NSC48/1号文件的参考。

1949年10月1日，中华人民共和国成立。美国于1949年12月30日发布了《美国在亚洲的地位》，即NSC48/1、NSC48/2号文件。该文件确定了美国在亚洲选定非共产主义国家来发展足够的军事力量，以防止共产主义的进一步扩张，并最终消除苏联在亚洲的优势权力和影响力的目标。另外，该文件还强调要特别关注法国在印度支那的问题，不惜采取行动清除越南末代皇帝保大（Bao　Dai）或其他非共产主义领导人的障碍。且根据1949年《共同防卫援助法》第303条的规定，美国向泛中国区提供了7500万美元的紧急事项援助。Memorandum　by　the　Executive　Secretary　of　the　National　Security　Council　(Souers）　to　the　National　Security　Council，　December　30，　1949，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1949，　Volume　Ⅶ，　Part　2，　The　Far　East　and　Australasia，　pp.12151220.

美国对东亚，尤其是东南亚的关注不仅限于上述行动，在1949年12月美国还派遣国务院巡回大使菲利普·杰赛普（Philip　Jessup）考察团“考察远东14国”。杰赛普认为“东南亚岌岌可危”，而在东南亚“印度支那是局势的关键”。刘莲芬：《论杜鲁门时期的美国东南亚政策》，《史学月刊》2007年第12期，第91页。

此后，美国国务院发布了专门针对东南亚的政策。国务院于1950年2月底向国安会提交了政策报告书《关于美国对印度支那的立场》，即NSC64号文件。该文件认为：因为共产主义在印度支那的扩张只是共产主义计划夺取整个东南亚的一个阶段，所以美国要采取所有切实可行的措施，防止共产主义在该地区的扩大。因为印度支那是与中国相邻的唯一一个有大型欧洲军队的地区，所以在印度支那边境遏制共产主义扩张是防止共产主义影响力扩展到东南亚其他地区的关键。如果印度支那由共产党主导的政府控制，泰国和缅甸等邻国可能会变为由共产党执政。然后，东南亚的平衡将被严重破坏。Report　to　the　National　Security　Council　by　the　Department　of　State，　February　27，　1950，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1950，　Volume　Ⅵ，　East　Asia　and　the　Pacific，　pp.744747.

1950年4月24日，杜鲁门批准了NSC64号文件，指示国务卿协调相关事务，并让所有相关部门和机构执行。不过在具体事务（如对东南亚的援助）的实施上，各部门还是有不同意见的。如菲律宾和东南亚事务办公室就曾否决过NSC64/1号文件，认为其“太过于学术”，可以“不采用”，或者进行“修订”。Memorandum　by　Mr.　Robert　E.　Hoey　of　the　Office　of　Philippine　and　Southeast　Asian　Affairs　to　the　Ambassador　at　Large　(Jessup），　December　27，　1950，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1950，　Volume　Ⅵ，　East　Asia　and　the　Pacific，　pp.955957.

此后不久，朝鲜战争爆发。朝鲜战争的爆发对美国东南亚政策的最终确立产生了较大影响。美国在经过近两年的调查研究后，最终通过制定NSC124/1和NSC124/2号文件确立了其东南亚政策。

图11朝鲜战争场景

（图片来源：https://m.baidu.com/sf_bk/item/朝鲜战争/5310?ms=1&rid=10526650108807954925）二、　最终确立

1950年6月25日，朝鲜战争爆发。当天国务院情报处对局势进行了评估。首先，提出美国需要援助韩国。其次，认为朝鲜战争是苏联事先指示朝鲜采取的行动，朝鲜战争“必须被视为苏联的举动”。再次，美国不采取行动的话，将影响美国在整个亚洲乃至欧洲的声望——尤其对日本及台湾当局的负面影响较大，也将有利于中共政权。东南亚地区将对美国失去信心，“增加共产主义在东南亚渗透的机会”。Intelligence　Estimate　Prepared　by　the　Estimates　Group，　Office　of　Intelligence　Research，　Department　of　State，　June　25，　1950，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1950，　Volume　Ⅶ，　Korea，　pp.148154.

1950年6月27日，杜鲁门命令美国空军和海上部队给予韩国部队掩护和支持，下令第七舰队进入台湾海峡，增加在菲律宾的美国部队，加快对菲律宾政府的援助。同样加速向印度支那提供军事援助，并派遣军事特派团到印支。且指示美国驻联合国安全理事会的代表沃伦·奥斯汀（Warren　Robinson　Austin）向安理会报告这些步骤。Statement　Issued　by　the　President，　June　27，　1950，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1950，　Volume　Ⅶ，　Korea，　pp.202203.

1950年7月7日，安理会第84号决议决定派遣“联合国军”援助韩国。7月25日，联合国表示要向韩国提供军事援助。The　Special　Assistant　to　the　Secretary　of　Defense　for　Foreign　Military　Affairs　and　Assistance　(Burns）　to　the　Deputy　Undersecretary　of　State　(Matthews），　July　27，　1950，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1950，　Volume　Ⅶ，　Korea，　p.481.这些援助包括紧急救济援助和医疗援助。7月27日，在美国的鼓动和压力下，“十六国部队组成的联合国军在南朝鲜釜山登陆，介入朝鲜战争”。刘莲芬：《论杜鲁门时期的美国东南亚政策》，《史学月刊》2007年第12期，第92页。

朝鲜战争的爆发进一步激起了美国对东南亚的关注。美国强化并扩大了其对东南亚的援助计划。1950年6月30日，美国组建了由国务院、国防部以及经济合作局组成的东南亚国家调查团，旨在调查东南亚国家军事互助协作情况。1950年7月3日，美国决定拨款1600万美元用于向印度支那提供额外的军事援助。1950年7月10日，国务院和国防部又同意了向泰国提供军事援助的方案。Memorandum　by　the　Secretary　of　State　to　the　President，　July　10，　1950，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1950，　Volume　Ⅵ，　East　Asia　and　the　Pacific，　pp.115116.

1950年10月中国参战，经过两次战役后，美军退到“三八线”附近。1951年1—4月初又打了第三、第四次战役。1951年4月11日上午10点30分，杜鲁门向美国人民发表了关于韩国和美国远东政策的电台报道。他多次重申讲话的主题：美国打击朝鲜共产党的行动是征服整个亚洲计划的一部分，此举不仅能削弱共产党的势力，还能阻挠苏联接管远东。Editorial　Note，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1951，　Volume　Ⅶ，　Part　1，　Korea　and　China，　p.337.

1951年5月17日，美国发布NSC48/5号文件，即《美国在亚洲的目标、政策和行动》：鉴于共产主义在亚洲的扩张对美国的安全利益构成威胁，美国应该以一切切实可行的方式阻止共产主义在南亚和东南亚的扩张，协助南亚和东南亚国家培养抵抗共产主义的意志和能力，向印度支那提供及时和适当的军事援助，激化中国和苏联之间的矛盾，并通过海军和空军对中国沿海实施封锁，旨在使共产主义的军事行动尽可能地付出高昂代价。Report　to　the　National　Security　Council　by　the　Executive　Secretary　(Lay），　May　17，　1951，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1951，　Volume　Ⅵ，　Part　1，　Asia　and　the　Pacific，　pp.3363.总之，对美国来说，NSC48/5号文件建构了东南亚重要的战略地位——东南亚有美国所需的供不应求的战略物资，其战略位置可以限制共产主义向亚洲其他地区扩张。

在朝鲜战争第五次战役后，双方进入边打边谈的战略相持阶段。为了对抗中国，1952年2月13日，美国发布《鉴于共产主义在东南亚的侵略，美国的目标和行动方针》，即NSC124号文件。该文件把限制共产主义在亚洲（尤其是在东南亚）扩张的想法变成了实际可执行的方针，旨在达到防止东南亚国家进入共产主义轨道的目的。

至此，从最初的“杜鲁门政府无法在东亚确定一种恰当的‘遏制’范围”，演变成了东南亚最终成为美苏冷战在亚洲的前沿阵地，“杜鲁门政府赋予这一地区新的战略重要性”。蔡佳禾：《双重的遏制：艾森豪威尔政府的东亚政策》，南京：南京大学出版社，1999年，第10—11页。

第二节对越政策与越战进程

一、　法国势力退出

美国在欧洲与苏联对峙，在亚洲又面临着“朝鲜的僵局”；故美国将目光投到东南亚地区，尤其关注法属印度支那。其中越南紧邻中国，作为遏制共产主义的前沿，其地理位置尤为重要。不过鉴于此时越南是法属印支的一员，美国并不想超越法国的领导地位。

1950年1月29日，法国批准越南自治，把行政权交给保大。美国愿意承认并倾向于使用不明显的经济、军事和政治措施加强保大的统治，Memorandum　by　the　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Butterworth）　to　the　Deputy　Under　Secretary　of　State　for　Political　Affairs　(Rusk），　January　5，　1950，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1950，　Volume　Ⅵ，　East　Asia　and　the　Pacific，　p.690.以期非共产主义政权能得到越南人民的支持。但此时，越南人民反对法国殖民主义的民族解放运动蓬勃发展。1950年之前，已经有大片国土得以解放。不过北越的处境依然非常艰难，他们向中国寻求援助。在朝鲜战争打响后不久，即1950年9月，在中国的援助下，越南人民军在北越与中国接壤的边境地区向法国发起了边界战役。在边界战役中，法军节节败退。法军的失败导致法国在越南的存在遭到了来自美国的质疑，可法国仍不愿意撤出印度支那地区。

上述形势坚定了美国要插手东南亚，使其免受共产主义影响的决心。不过，此时美国依然认为：到目前为止，法国军队似乎是抵制共产主义势力的唯一有效保障。Memorandum　by　the　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Rusk）　to　the　Secretary　of　State，　September　11，　1950，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1950，　Volume　Ⅵ，　East　Asia　and　the　Pacific，　p.880.美国愿意增加对法国的军事援助。

1950年12月6日，法国著名军事将领塔西尼（JeanMarieGabriel　de　Lattre　de　Tassigny）被任命为法国远东军总司令，兼任印度支那高级专员，被派遣到越南。且法国表示愿意接受美国的军事援助。

图12塔西尼

（图片来源：https://m.baidu.com/sf_bk/item/塔西尼/10751234?fr=kg_general&ms=1&rid=10684947467716575899）

1950年12月23日，美、法、印支三国签署《共同防御援助协议》。法国鉴于法美关系已经得到了较为充分的发展，便向美国索要更多的技术、物资、设备援助，且对美国软硬兼施，威胁道“如果印度支那失落，结果将是灾难性的”Minutes　of　the　First　Meeting　with　General　de　Lattre　de　Tassigny，　at　the　Department　of　State，　September　17，　1951，　10:30　a.m.，　September　17，　1951，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1951，　Volume　Ⅵ，　Part　1，　Asia　and　the　Pacific，　p.508.。塔西尼则说：“有时在美国，我觉得自己像个乞丐一样要东西。”可见美国并没有全部答应法国的援助请求，法国也已经明显力不从心了。塔西尼只得跟美国说：“这不是我的剧院，这里是我们的剧院。”Record　of　a　Meeting　at　the　Pentagon　Building，　Washington，　September　20，　1951，　3:30　p.m.，　September　20，　1951，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1951，　Volume　Ⅵ，　Part　1，　Asia　and　the　Pacific，　pp.520521.

而美国正忙于朝鲜战争。因为印度支那事务是优先级次于朝鲜战争的事项，所以美国对法援助金额没有增加。同时，美国也希望减少负担过重的维修费用，在其他相关项目上，也不愿意承担财务或其他方面的责任。The　Acting　Secretary　of　State　to　the　Legation　at　Saigon，　December　3，　1951，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　1951，　Volume　Ⅵ，　Part　1，　Asia　and　the　Pacific，　pp.551552.美国决定在进一步与法国合作之前，重新审视自己的远东政策。

1952年1月11日，塔西尼去世。同时，法国也面临着财政困难的问题，无法同时负担在欧洲和亚洲的军事开支，故决定削减在印支的支出。有“欧洲之父”之称的法国政治家让·莫内（Jean　Monnet）曾坦率地说：“法国别无选择，因未能履行在欧洲的承诺，所以只能退出印支。”Memorandum　of　Conversation，　by　Paul　J.　Sturm，　March　21，　1952，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　1，　Indochina，　p.75.

美国可以确定其自身目前没有任何部队能来到印支取代法国的位置，所以美国只能继续向印支提供军事援助，而且要增加援助份额。虽然美国指责法国的做法，但在法国自愿撤离的情况下，美国开始考虑制定自己的印支方案。

1952年6月25日，美国最终确定了NSC124/2号文件，即《美国在东南亚的目标和行动方针》。该文件明确提出防止东南亚落入共产主义轨道，东南亚任何一个国家的失落都可能引起连锁反应。东南亚国家可能与中东等地的共产主义势力联合，这将危及欧洲的稳定和安全，危害美国在远东地区的安全利益。此外，共产主义对东南亚构成威胁，而法国无力维持其在印支的驻军会导致局势恶化。美国开始考虑采取单方面的军事行动。Report　to　the　National　Security　Council　by　the　Executive　Secretary　(Lay），　June　25，　1952，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　Ⅻ，　Part　1，　East　Asia　and　the　Pacific，　pp.127134.NSC124/2号文件标志着美国在亚洲遏制共产主义的战略取代了法国在印支的殖民政策。

二、　艾森豪威尔政府逐步介入

1953年，艾森豪威尔上台。其时，美苏冷战争夺的态势激烈。尤其在东亚，朝鲜战争还在进行，中美也处于对抗状态。出于地缘政治的考量，艾森豪威尔政府对印度支那地区较为重视。加之法国力量在印支的衰微，为了遏制共产主义，艾森豪威尔政府决定介入印支事务。

1953年5月，法国制订纳瓦尔计划以夺回印支战场主动权，并得到了美国的大力支持。但越方在越南人民军总司令武元甲（V　Nguyên　Gip）的指挥及中国军事顾问团的帮助下，把法军围困在奠边府。针对这种状况，美国内部关于是否出兵越南有一次争论。

关于美国介入印支的争论主要是围绕军事介入的可行性问题进行的。共和党政府在1953年10月通过了“新面貌”基本政策。印度支那被列为对美国具有“战略重要性”的地区，对这些重要地区的攻击“可能会迫使美国在当地用军事力量作出反应”。The　Pentagon　Papers，Volume　one，　The　Senator　Gravel　Edition，　Boston:　Beacon　Press，　p.88.

虽然美国决策层对印支的战略地位没有怀疑，也已经有相关的政策作为出兵干涉印支的基础，但是美国内部对于出兵印支的可行性问题仍然存在严重分歧。为此，美国决定成立一个工作组来评估法国的军事实力，旨在对美国的未来行动提供参考。工作组向副国务卿沃尔特·比德尔·史密斯（Walter　Bedell　Smith）报告工作。

1954年1月16日，美国发布《美国在东南亚的行动目标和方针》，确认只要法国继续在印度支那履行其主要责任，美国就会继续支持下去，因为如果越南变成共产主义国家，美国连取代法国的机会都没有了。美国保证如果共产主义危及东京三角洲地区，美国将协同其他盟国协助法国部队击退“侵略”，控制印度支那并恢复其安全与和平。Report　to　the　National　Security　Council　by　the　Executive　Secretary　(Lay），　January　16，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　1，　Indochina，　pp.971976.

1954年1月底，美国向印度支那提供了200名穿制服的美国空军机械师作为军事援助顾问团（Military　Assistance　Advisory　Group）的增援部队。Memorandum　of　the　Meeting　of　the　Presidents　Special　Committee　on　Indochina，　Washington，　January　29，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　1，　Indochina，　pp.10021006.但上述措施并没有扭转法军溃败的局面。1954年3月13日，越军向奠边府法军发起攻击，法军陷入困境。

在1954年3月24日的新闻发布会上，艾森豪威尔就奠边府战役和即将举行的日内瓦会议发表了评论，他将东南亚地区描述为“最具超越性的重要性”。Editorial　Note，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　1，　Indochina，　p.1160.参联会主席雷德福（Arthur　W.　Radford）也表示：“我们在华盛顿的所有人都对奠边府战役的进展深感兴趣”，美国正在提供一切可能的援助（美国武装部队除外）；“我非常高兴”纳瓦尔将军（Général　Henri　Navarre）接受美国军官作为教练协助训练越南军队；如果法国要求美国出兵，将得到美国政府的迅速和彻底的审议。The　Chairman　of　the　Joint　Chiefs　of　Staff　(Radford）　to　the　Chief　of　Staff　of　the　French　Armed　Forces　(Ely），　April　12，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　1，　Indochina，　pp.13171318.

1954年4月26日，日内瓦会议召开，讨论和平解决朝鲜问题和印度支那问题。与此同时，美国已经意识到奠边府很可能将在“三到四天内陷落”。Memorandum　of　Conversation，　by　the　Assistant　Secretary　of　State　for　European　Affairs　(Merchant），　April　26，1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　1，　Indochina，　p.1387.在参会前，美国定下基调：关于印度支那的谈判，如果法国很明显做出了令人不满意的安排，而且如果美国认为没有足够的预防措施，那么在法国达成这样一项协议后，美国将不得不决定离会。Memorandum　by　the　Adviser　to　the　United　States　Delegation　(Stelle）　to　the　Special　Adviser　to　the　United　States　Delegation　(Bowie），　May　1，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅥ，　The　Geneva　Conference，　pp.645646.

1954年5月7日，奠边府陷落。美国提出，如果满足五个条件，将向国会要求授权“出动地面部队干涉”印支事务。五个条件包括：印支获得“真正的自由”；美国承担培训当地军队的主要责任；美国负责制订军事计划；法国军队继续留在印支，且不得要求美军替代法军；争取英国、澳大利亚、泰国、菲律宾等国参与。详见The　Pentagon　Papers，Volume　one，　The　Senator　Gravel　Edition，　Boston:　Beacon　Press，　p.503.

5月8日，日内瓦会议进入最后阶段。法国提交提案：越南事务和老挝、柬埔寨事务分开讨论。关于越南，法国提出将在解除战斗部队武装、释放战俘、签署协议后立即停止敌对活动。关于老挝和柬埔寨，法国提出撤离所有入侵的正规和非正规部队。以上内容均由参加日内瓦会议的成员国监督实施。The　United　States　Delegation　to　the　Department　of　State，　May　8，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅥ，　The　Geneva　Conference，　pp.730731.这项提案与美国的预期背道而驰，美国不乐意看到共产党接管东南亚。国安会特别会议立即决定“在可接受的停战协议达成之前，美国不会同意关于停火协议的任何提案”。The　Secretary　of　State　to　the　United　States　Delegation，　May　8，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅥ，　The　Geneva　Conference，　p.731.

直至6月中旬，日内瓦会议参会各方的分歧仍不能消除。但此时法国政府更迭，新政府决心在短期内达成停火协议。为此，美国国务卿、美国代表团团长杜勒斯（John　Foster　Dulles）和副国务卿、美国代表团副团长史密斯都不回日内瓦参会。杜勒斯说：“现在感觉不回去更好。”美国代表不想违背华盛顿制定的七点协议The　Secretary　of　State　to　the　Embassy　in　the　United　Kingdom，　July　7，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅥ，　The　Geneva　Conference，　p.1294.七点协议的主要内容是印度支那不能让共产党接管。详见The　Secretary　of　State　to　the　Embassy　in　France，　June　28，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅥ，　The　Geneva　Conference，　pp.12561257.，而且此前杜勒斯已经做好了对可能达成的解决方案“公开拒绝”的准备。The　Secretary　of　State　to　the　United　States　Delegation，　June　24，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅥ，　The　Geneva　Conference，　p.1238.

1954年7月21日，会议发布《日内瓦会议最后宣言》，结束在印支三国的敌对活动，恢复印支和平。在与柬埔寨、老挝和越南的关系方面，与会成员国承诺尊重上述国家的主权独立、统一和领土完整，并且不干涉其内政。The　Final　Declaration　on　Indochina，　July　21，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅥ，　The　Geneva　Conference，　pp.15401542.

美国代表拒绝签字，美国准备干涉印支事务的决心昭然若揭。史密斯发表声明：“在日内瓦会议上达成的协议包含了美国不喜欢的特征。”Statement　by　the　Under　Secretary　of　State　(Smith），　July　23，　1954，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅥ，　The　Geneva　Conference，　p.1551.在7月21日的新闻发布会上，艾森豪威尔指出，印度支那问题的主要责任在于“参与战斗的国家”，美国不是“受其约束的一方”。且表示美国正与其他盟国讨论在东南亚组织防御，防止该区域被共产主义影响。Editorial　Note，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅥ，　The　Geneva　Conference，　p.1503.

最终在1954年8月20日，美国制定了一份名为《关于美国对远东政策的研究》的文件，在此文件中阐述了“美国在印度支那排挤、取代法国的政策”。马晋强编著：《当代东南亚国际关系》，北京:世界知识出版社，2000年，第138页。这份文件是美国对亚洲政策的细化，进一步明确了美国的远东政策。其后，美国介入越南的程度逐步加深。最终，美国取代法国，继续介入越南事务。

三、　美国破坏越南大选

日内瓦协议规定：越南以北纬17度线为临时军事分界线，越盟控制该线以北的越南地区，法军则在该线以南地区集结；1956年6月，越南将举行全国大选。到1954年7月，法军有18.5万人留在南越，其他任何军队暂时无法替代这支力量。南越军队在目前的训练和纪律状况下，不能与越盟部队进行战斗。The　Ambassador　at　Saigon　(Heath）　to　the　Department　of　State，　July　16，　1954，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　2，　Indochina，　p.1842.在日内瓦会议期间，美国已开始策划南越未来的“政治安排”。美国愿意承担起对南越部队进行训练的责任，但是对越南全国大选的可取性持强烈保留态度。The　Ambassador　in　France　(Dillon）　to　the　Department　of　State，　May　26，　1954，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　2，　Indochina，　p.1615.日内瓦协议的规定与美国对越南的“政治安排”是有冲突的，故美国开始想办法在南越取代法国的地位。

南越保大腐败，法国也仍然在南越进行殖民统治，美国越发深信胡志明会赢得选举的胜利。美国担心其在印度支那的不作为会导致越南的选举提前以及共产党接管印度支那。既然选举无疑会导致越南成为共产主义国家，那么越南分裂才是最佳解决方案，故而美国打算敦促法国给予南越完全的政治和经济独立，并通过适当措施来强化这种独立。Memorandum　by　the　Director　of　the　Policy　Planning　Staff　(Bowie）　to　the　Secretary　of　State，June　25，　1954，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　2，　Indochina，　pp.17481751.

虽然美国、法国与时任南越首相吴庭艳（Ngo　Dinh　Diem）之间有龃龉（吴庭艳在处理南越局势方面非常无效），但是美国仍有支持吴庭艳建立南越政权的意愿。一方面，吴庭艳持反对法国殖民统治及反共的立场，且拥有不少南越知识分子的支持，而这恰好是美国看中的“品质”。同时，美国鼓励吴庭艳将天主教徒和其他反共武装分子从北越转移到南越，旨在通过移民增加吴庭艳赢得全国选举的可能性。

另一方面，吴庭艳或其他人组建的政府有必要在越南举行自由选举，以确立政府的合法性和权威性。美国驻西贡大使馆参赞基德尔（Randolph　A.Kidder）建议，“应该让南北越分开举行选举，并尽可能使其产生广泛的分歧，以增加南越获胜的机会”。The　Charge　in　Vietnam　(Kidder）　to　the　Department　of　State，　November　16，　1954，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　2，　Indochina，　p.2256.实现越南南部的政治稳定成为更为紧迫、更为关键的问题。

直到1954年12月初，美国对帮助吴庭艳维护和巩固南越政权仍感到前景非常黯淡。而在12月18日，法国驻印度支那总司令保罗·伊利（Paul　Ely）与雷德福通电话，通话内容让雷德福非常惊讶。因为伊利“坦率地”告知雷德福最终结果：他正在和美国驻越大使柯林斯（J.　Lawton　Collins）合作以支持吴庭艳。伊利说：“有两个强大的国家支持吴庭艳，吴庭艳应该能够成功。”Memorandum　of　Conversation，　by　the　Chairman　of　the　Joint　Chiefs　of　Staff　(Radford），　December　18，　1954，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　2，　Indochina，　p.2399.同时，中情局也一直在背后支持吴庭艳。中情局打算通过制造一个“有说服力的”、“有据可查的”越盟违反日内瓦协议的案例，为推迟或取消1956年的选举创造更有利的舆论氛围。Memorandum　by　the　CIA　Member　of　the　Special　OCB　Working　Group　on　Indochina　(Bissell），　December　20，　1954，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19521954，　Volume　ⅩⅢ，　Part　2，　Indochina，　p.2408.

在1954年年底，美国最终的决定是：扶持吴庭艳，在1956年举行大选。在其看来，这些措施是解决越南问题的“最佳手段”。但一直到1955年中期，美国又经历了帮助吴庭艳巩固政权、与法国一起承担培训南越军队的责任、考虑换掉吴庭艳、西贡危机，以及最终又决定支持吴庭艳等一系列事件。直到此时，吴庭艳才算刚刚渡过了非常严重的“危机”。保大解除吴庭艳对军队控制权的努力完全失败了。Editorial　Note，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　p.415.

为了使吴庭艳政权具有合法性，1955年5月，美国开始帮助吴庭艳在关于越南全国选举的问题上出谋划策。美国认为南越应采取以下立场：选举应旨在建立一个国民议会，国民议会的唯一任务是起草宪法。Telegram　from　the　Secretary　of　State　to　the　Embassy　in　Vietnam，　May　27，　1955，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　p.423.这将为吴庭艳政权提供新的宪法基础。随后，在1955年6月8日，美国发表了解决越南选举问题政策声明草案。但吴庭艳反对在1955年7月20日与越盟举行磋商。原因有三：南越没有签署日内瓦协议；在国民议会选举后，南越才能考虑协商和选举问题；必须解决法国军队在越南的地位问题，以便在选举前，南越可以毫无疑问地拥有完全的“主权”。Memorandum　from　the　Deputy　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Sebald）　to　the　Secretary　of　State，　June　8，　1955，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.436438.与吴庭艳协商迅速成为美国主要的政治和外交问题。

1955年6月14日，随着局势的改变和发展，美国稍微改变了态度，开始同情吴庭艳的上述立场，认为吴庭艳“在逻辑上和道德上都是正确的”，毕竟他没有拒绝越南全国大选的提议；并决定，如果吴庭艳声称有其他正当理由，“我们不会敦促他于7月20日开始磋商”。Memorandum　from　the　Deputy　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Sebald）　to　the　Secretary　of　State，　June　14，　1955，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.449455.

1955年7月6日，美国国务院已准备好了吴庭艳就任南越总统的贺信。Draft　Telegram　from　the　Secretary　of　State　to　the　Embassy　in　Vietnam，　July　6，　1955，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.480481.同时，美国也在为吴庭艳掌权寻找其他法律依据。“如果吴庭艳在不承认日内瓦协议的情况下默认并接受国际刑事法院的存在，那么就不会有任何因素能限制南越坚持采取额外措施来举行选举的行为。”Telegram　from　the　Acting　Secretary　of　State　to　the　Embassy　in　Vietnam，　July　15，　1955，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.487488.

1955年7月16日，吴庭艳在广播中声明：“我们没有签署日内瓦协议。……除非能获得真正的自由，否则就没有任何理由举行选举。……我们对在北部获得自由选举条件的可能性仍持怀疑态度。”Telegram　from　the　Ambassador　in　Vietnam　(Reinhardt）　to　the　Department　of　State，　July　16，　1955，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.489490.并开始公然违背日内瓦协议，拒绝进行越南全国大选。南越拒绝越南全国大选的实际原因是担心越盟影响力过大，从而导致南越输掉选举。

日内瓦会议后，越盟已脱颖而出，享誉国际，并且在印度支那的实力和威望也大大提高。“日内瓦会议结束后，越南南方的抗战骨干大都随人民军部队北撤，但仍有1万人左右留下。”时殷弘：《美国在越南的干涉和战争（1954—1968）》，北京：世界知识出版社，1993年，第62页。针对吴庭艳破坏选举、不打算举行选举的态度，越盟通过宣传战、游击战等措施削弱吴庭艳政权。越盟的政治活动在农村地区以体育团体、农民协会等形式广泛存在，为越盟打下了坚实的群众基础。北越考虑到国际舆论的影响，没有以公开的军事行动打击南越，而是决定通过心理战、政治战、准军事措施隐秘地反击南越政权。并且北越准备大量增加准军事力量，以进行广泛的游击活动。Telegram　from　the　Chief　of　the　Military　Assistance　Advisory　Group　in　Indochina　(ODaniel）　to　the　Commander　in　Chief，　Pacific　(Stump），　August　9，　1955，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.506510.

美国的目标变成了尽可能长时间地拖延越南北南协商，同时打算在必要时对越南进行军事干预。1955年8月16日，国安会制定了《北越再次入侵南越时的美国政策》，称“如果越南共产党再次进行敌对行动，在适当和可行的情况下，将要求国会授权使用美国武装部队进行干涉”。Memorandum　from　the　Executive　Secretary　(Lay）　to　the　National　Security　Council　Planning　Board，　August　16，　1955，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.515516.

1955年8月，南越进行了一次人口普查。吴庭艳说，这次人口普查“有双重目的：第一，为越南南部预期的选举做准备；第二，征兵”。在讨论宗派问题时，吴庭艳认为，“实际上所有持不同政见者都被击败了”。至于农村的共产主义力量，吴庭艳认为“已经减少了约50％”。Memorandum　of　a　Conversation，　Saigon，　August　18，　1955，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　p.519.到1955年8月底，美国认为除非北越入侵，否则吴庭艳在南越的地位得以巩固的概率极高。这种情况得以存在，很大程度上归因于越南缺乏有组织的反对吴庭艳的力量。吴庭艳更坚决地表示，他不会与共产党就选举问题打交道。

1955年9月16日，美国出台《北越敌对行动升级时的美国政策》，继续纵容吴庭艳不与北越进行选举磋商，暗示吴庭艳在越南南部单独举行选举。英国、美国和法国都敦促吴庭艳在切实可行的情况下尽快举行此类选举。1955年10月5日，美国驻越大使已向南越发出了两次全民投票和国民议会选举的计划Memorandum　from　the　Director　of　the　Office　of　Philippine　and　Southeast　Asian　Affairs　(Young）　to　the　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Robertson），　October　5，　1955，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.550551.，试图说服南越尽快建立国民议会。

1955年10月25日，吴庭艳发起与保大竞选总统的全民投票。全民公投的特点是“积极、单边地”支持吴庭艳。吴庭艳得票率约为98％。美国宣称，除了在发生和好教暴乱的几个地区外，有90％以上的注册选民参与了选举。Telegram　from　the　Ambassador　in　Vietnam　(Reinhardt）　to　the　Department　of　State，　October　25，　1955，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.565566.至此，美国扶持吴庭艳出任南越第一任总统，建立了南越傀儡政权。“越南南方事实上一步步变成美国的新型殖民地。”王绳祖主编：《国际关系史（1960—1969）》（第九卷），北京：世界知识出版社，1995年，第227页。

第三节“反叛乱”的由来

一、　艾森豪威尔政府“反叛乱”计划

针对美、南越违反日内瓦协议的情况，越盟开始在南越山区和偏远地区采取一些公开的军事行动。吴庭艳在统一了南越其他几支军事力量后，自1955年开始了清除越南共产党的“反叛乱”行动。但吴庭艳把权力集中在自己手中，不肯任命副总统以协调国防部与内政部的“反叛乱”工作。为了防止发生军事政变，吴庭艳亲自管理国防部，还直接领导重要军事力量国民警卫队国民警卫队是南越最大的内部安全部队，大约有52000人（吴庭艳多次扩大国民警卫队规模），但是国民警卫队在维护南越内部安全方面效果不佳。。他甚至还把资源分散到各省，日常事务交由各省省长处理。因为省长任命权由总统决定，所以杜绝了军人政变的可能性。吴庭艳的专权埋下了与美国矛盾的种子。此外，在“反叛乱”方面，美国认为南越缺乏建设性的方案。

美国认为吴庭艳面临着北越渗透的糟糕局面Editorial　Note，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.624625.，所以美国对越南政策最直接的考虑是通过消除南越内部的“叛乱”来建立一个稳定的南越政权，并打算通过为南越军队创造条件及扩大南越准军事部队规模的方式来实现。

1956年，吴庭艳对进入南越的北越共产党员实施残酷镇压。尼克松回忆录记载，“吴在全国范围内对共产党人和他们的同情者进行了残酷的清洗，将数以万计的南越人遣送到艰苦严酷的思想改造营地”。［美］尼克松著，王绍仁、吴明、王为译：《不再有越战》，北京：世界知识出版社，1999年，第41页。这个数据来自尼克松的回忆录，本来吴庭艳政权就是美国扶植建立的，尼克松还说数以万计的南越人被送到艰苦严酷的营地，应该说这个叙述是客观的。

1956年1月，吴庭艳发布了一项政令，这条政令的内容是逮捕所有被认为危害国家安全的人。Dale　Andradé，Ashes　to　Ashes:　The　Phoenix　Program　and　the　Vietnam　War，　Lexington　and　Toronto:　Lexington　Books，　1990，　p.34.此举无疑升级了清除共产党的行动。充当吴庭艳打手的有：刑警、市政警察、国民警卫队、民兵和宪兵。在威廉·罗西瑙（William　Rosenau）的《美国对南越的内部安全援助：叛乱、颠覆和公共秩序》（US　Internal　Security　Assistance　to　South　Vietnam:　Insurgency，　Subversion　and　Public　Order）一书中，具体介绍了这5种组织：刑警是一支3000人的部队，主要职责是犯罪侦查和反破坏、反假冒和反走私。在美国官员眼中，这个组织类似于美国联邦调查局（FBI），具有执法和反颠覆的功能。市政警察主要执行日常公共安全任务，如巡逻、交通管制及守卫公共建筑物。西贡的部队规模是全国最大的，总计超过5000人。此时，国民警卫队有44000人，负责巡逻、守护桥梁，以及保护沿通信干线的哨所。吴庭艳通过1955年4月的法令，合并各省地方和私人势力（美国使馆称之为“杂牌军”），成立国民警卫队。民兵，南越农村地区的安全自救组织。宪兵是由753人组成的相对训练有素的部队。与法国殖民时期不同，宪兵不是一个普通的内部安全部队，而是一个专门的警察组织，军民两用，职责是出具交通事故报告和调查军事人员。见书中第39—40页。正是因为这些准军事力量，美国和南越产生了分歧。

1957年，美国政府内部以及美国政府与吴庭艳政权之间产生了分歧，分歧集中在自卫队（SDC，另有译为保安队）上。自卫队是民兵组织，散落在农村，是驻扎的静态安全部队，不是移动战斗单位，负有巡逻、保卫南越村庄和战略村，对抗越南南方民族解放阵线基层组织的任务，向村庄和战略村的人民提供保护。自卫队负起上述责任的目的是让南越军队不再分心于“反叛乱”，专心于常规战争。最初美国资助自卫队时已打算好，当南越政权稳定后，便不再向自卫队提供经济援助。

1957年8月时，自卫队大约有51000人。吴庭艳希望扩大规模到60000人，而美国大使埃尔布里奇·杜布罗（Elbridge　Durbrow）认为30000人就绰绰有余了。William　Rosenau，　US　Internal　Security　Assistance　to　South　Vietnam:　Insurgency，　Subversion　and　Public　Order，　New　York:　Routledge，　2005，　p.57.尽管两年来自卫队得到了美国大量的资金援助，但是民兵的表现却不佳，北越已经彻底渗透到南越各地。不过美国军方并不想放弃这支力量。1957年11月，美国决定不削减自卫队的开支。但杜布罗表示，对他们“应该给予一些警告”。Memorandum　for　the　Record，　by　Colonel　James　I.　Muir　of　the　Military　Assistance　Advisory　Group　in　Vietnam，　November　5，　1957，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19551957，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.856861.经过讨论，美方最终决定：在南越当局做出改进之前，不予以资金资助。

此外，杜布罗和越南军事援助顾问团团长威廉姆斯（Samuel　T.　Williams）关于国民警卫队的归属问题看法也不同。杜布罗不同意把国民警卫队归入国防部，为此还采取了强硬路线。威廉姆斯则采取曲线方式规避杜布罗的辖制。1958财年援越计划中，大约有500万美元的装备交付给国民警卫队。杜布罗决定代扣一部分预定转让的武器。威廉姆斯则采取了更戏剧性的措施来规避武器禁运，他干脆从美国军方资产中转移了5000支汤普森冲锋枪给国民警卫队。William　Rosenau，　US　Internal　Security　Assistance　to　South　Vietnam:　Insurgency，　Subversion　and　Public　Order，　New　York:　Routledge，　2005，　pp.7075.

关于国民警卫队，爱德华·兰斯代尔描述了南越农村国民警卫队哨所的滑稽场面：

（它们）是温馨的家庭事务。其中，国民警卫队……与家人同住。我沿着省道开车过去，似乎用田园风光来描述这些哨所更为适合。各家各户在阳光下洗涤晾晒，还有成群的孩子们在院子里玩耍。William　Rosenau，　US　Internal　Security　Assistance　to　South　Vietnam:　Insurgency，　Subversion　and　Public　Order，　New　York:　Routledge，　2005，　pp.6269.

随着南越共产党游击队实力的持续增长以及南越吴庭艳政权“反叛乱”单位的无能，美、南越开始克服他们之间的分歧。1959年3月底，威廉姆斯与吴庭艳讨论了美国顾问与南越部队一起参与反游击战的可能性。5月，美国政府授权扩大了驻越美国军事顾问的职能。军事顾问开始参与南越军队具体作战计划的制订，并随军以备咨询。刘金质：《冷战史（1945—1991）》，北京：世界知识出版社，2003年，第461页。在美国的帮助下，吴庭艳在“反叛乱”方面取得了进展，巩固了政权。

鉴于吴庭艳政权严厉摧残越南南方革命力量的状况，南方强烈要求展开武装斗争。在越南劳动党第三次全国代表大会上，“决议要求在南方建立一个反对美吴统治的‘民族统一阵线’。它将以工农联盟为基础，集合所有爱国人士，不分其阶级、阶层、政党、民族和信仰，为解放南方、统一祖国而奋斗”。时殷弘：《美国在越南的干涉和战争（1954—1968）》，北京：世界知识出版社，1993年，第70页。南越的知识分子、精英、工人、商人都对吴庭艳政权不满。在这些因素的促使下，北越在南越建立了与南越政权平行的政治机构，在南方成立了越南南方民族解放阵线。越南南方民族解放阵线有自己的人民革命党（PRP）、旗帜和军事力量（游击队），对外以独立的力量示人（实际控制权在北越）。越南领导人黎笋（Le　Duan）在1975年5月说：“我们党从革命的第一天起就是组织、控制和领导整个越南人民斗争的唯一领导者。”转引自［美］尼克松著,王绍仁、吴明、王为译：《不再有越战》，北京：世界知识出版社，1999年，第55页。

美国面对南越持续的、系统的共产党游击战的现实情况，担心南越政权因此垮台。南越已投入了约70%的军队从事“反叛乱”工作。Outline　Plan　Prepared　by　the　Military　Assistance　Advisory　Group　in　Vietnam，　October　27，　1960，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19581960，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　p.616.南越正规军作为南越“反叛乱”的主力，在“反叛乱”工作中被严重消耗。制订系统的南越“反叛乱”计划，以改变南越混乱的“反叛乱”状况，再次被提上日程。

1960年9月，美军太平洋司令部提出“南越反叛乱计划”。彭永福：《英国与越南战略村计划起源的再探讨》，《冷战国际史研究》2014年第2期，第63页注释。军事援助顾问团建议让国民警卫队接管一部分“反叛乱”工作。Paper　Prepared　by　the　Military　Assistance　Advisory　Group　in　Vietnam，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19581960，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.550556.上述措施的目的是帮助南越当局建立系统的“反叛乱”计划，打败“叛乱”，恢复南越政治和经济的稳定。

最终，美国国防部和参谋长联席会议批准了太平洋司令部的“反叛乱”计划。该计划的范围大致包括：支持太平洋司令部和国防部在南越的“反叛乱”行动；调整军方人员、物资、预算和组织运营；加快培训和武装南越准军事部队及警察；改变南越政府（军事）结构，将国民警卫队移交给国防部；拦截越南边境的“叛乱分子”；协调南越警察和军队行动以及协调南越与老挝、柬埔寨等邻国的行动；高度重视情报的作用，准确及时地了解南越境内越共的组织和活动；充分利用民事方案支持安全行动；把越共和对越共的同情者区分开，通过登记、识别、食品控制、信息支持等措施来实施这项行动，以获取民众的信任和支持；因南越在少数民族地区无法实施“反叛乱”任务，要在边境巡逻，防止“叛乱分子”从南越以外的地区获得支持。Outline　Plan　Prepared　by　the　Military　Assistance　Advisory　Group　in　Vietnam，　October　27，　1960，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19581960，　Volume　Ⅰ，　Vietnam，　pp.613620.

美国制订的南越“反叛乱”计划内容丰富，是一个涉及方方面面的完整的计划。在这项计划的支持下，军事援助顾问团迅速把国民警卫队纳入南越陆军。国民警卫队成为陆军辅助的话，陆军就可以专心于正规战斗。民事执法交由市政警察部队负责。但警察仅存在于城市地区，故执法真空依然存在。William　Rosenau，　US　Internal　Security　Assistance　to　South　Vietnam:　Insurgency，　Subversion　and　Public　Order，　New　York:　Routledge，　2005，　pp.7075.该计划并没有超出美国提供顾问咨询的范围，但初步规划了南越“反叛乱”的范围，为肯尼迪在南越的“反叛乱”政策出台打下了基础。肯尼迪弥补了艾森豪威尔时期“反叛乱”的执法真空。

二、　肯尼迪政府“反叛乱”小组的成立

肯尼迪本就热衷于“反叛乱”理论，大学期间曾写过名为《慕尼黑的绥靖政策——英国民主从裁军政策缓慢转化为重整军备政策的必然后果》的论文。国家安全事务助理罗斯托（Walt　W.　Rostow）是肯尼迪政府时期游击战方面的权威，他的理论学说为肯尼迪所尊崇。有了理论支持，且为了对抗共产主义的影响，肯尼迪政府特别重视使用“反叛乱”战略对抗南越内部的共产党“叛乱”。

肯尼迪政府初期基本按照艾森豪威尔时期制订的美国在南越的“反叛乱”计划行事。在肯尼迪入主白宫前后，也就是1961年1月，国务院文件显示美国驻越使馆还是维持了艾森豪威尔时期制订的南越“反叛乱”计划。Paper　Prepared　by　the　Country　Team　Staff　Committee，　January　4，　1961，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.112.2月，肯尼迪批准了驻越大使馆和军事援助顾问团制订的南越基本“反叛乱”计划（CIP）。William　Rosenau，　US　Internal　Security　Assistance　to　South　Vietnam:　Insurgency，　Subversion　and　Public　Order，　New　York:　Routledge，　2005，　p.74.这份计划与艾森豪威尔时期的南越“反叛乱”计划内容几乎一样，没有什么变化。变化出现在1961年2月底。

1961年2月28日，南越提出希望重组联合参谋部以集中力量进行“反叛乱”，并提供了经济支持方案。且南越当局打算在省、市、村里成立内部安全委员会。基于在马来西亚的成功经验，英国支持南越当局的提议Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　February　28，　1961，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.3740.，并打算参与南越的“反叛乱”事务。

肯尼迪也担心南越抵制不住共产党的压力。白宫要求各部门研究并完善实施步骤以进一步增强南越防务。为了加快对南越武装部队的培训和利用英国在马来西亚的经验，国务院同英国协商，请求派遣2到3名英国或者马来西亚官员到军事援助顾问团帮助实施“反叛乱”培训项目。Telegram　from　the　Department　of　State　to　the　Embassy　in　Vietnam，　March　1，　1961，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.4042.“3月底，英国驻南越大使馆军事顾问李上校（Colonel　Lee）为南越政府开设反叛乱课程……4月初，在英联邦事务部督促下，马来亚向南越派遣以罗伯特·汤普森为首的顾问小组。”彭永福：《英国与越南战略村计划起源的再探讨》，《冷战国际史研究》2014年第2期，第60页。

1961年4月中旬，南越“反叛乱”面临新的形势。吴庭艳想集权力于一身，这就要求美国下放一些权力。但美国时任驻越大使杜布罗认为情报和“反叛乱”计划的制定权不能与南越共享。Memorandum　from　the　Presidents　Deputy　Special　Assistant　for　National　Security　Affairs　(Rostow）　to　the　President，　April　15，　1961，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.7273.肯尼迪支持杜布罗的建议，但决定先派一个工作组到越南实地考察。

1961年4月20日，肯尼迪成立了一个总统工作小组，由国防部副部长吉尔帕特里克（Roswell　L.　Gilpatric）负责。1961年4月24日，总统工作小组举行第一次会议，决定派兰斯代尔随工作小组访越，由驻越军事援助顾问团制定“反叛乱”准则。Draft　Notes　on　the　First　Meeting　of　the　Presidential　Task　Force　on　Vietnam，　the　Pentagon，　April　24，　1961，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.7780.

1961年4月27日，吉尔帕特里克向肯尼迪提交报告。应肯尼迪的要求，报告中评估了南越的共产党“叛乱”状况。报告主要指出：南越内部问题急需解决，同时面临着共产党影响的严峻外部问题，外部的主要威胁来自北越和老挝。1960年9月，北越再次对南越进行秘密战。1960年8月9日，老挝伞兵上尉贡勒（Kong　Le）发动政变。整个东南亚的形势有利于共产党，共产党的数量从1960年的4400人上升到12000人。Gareth　Porter，　Gloria　Emerson，　Vietnam，　A　History　in　Documents，　New　York:　New　American　Library，　Inc.，　1981，　pp.208209.总之，南越内忧外患，其安全问题到了需要解决的时刻。

1961年5月3日，吉尔帕特里克又向国家安全委员会提交了一份越南行动计划，建议美国扩大在东南亚的行动，成立一个由国务院、国防部、财政部、中情局、国际合作总署、新闻署和总统办公室组成的跨部门工作小组，任命兰斯代尔为工作小组的作战军官，让英国承担一部分对南越的责任（主要承担南越军队反游击战的培训任务）。Memorandum　from　the　Deputy　Secretary　of　Defense　(Gilpatric）　to　the　President，　May　3，　1961，Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　p.92.至此，吉尔帕特里克认为其工作小组已完成任务，建议将小组解散。但肯尼迪认为时机尚不成熟，工作小组提出的行动纲领不会在周五的国家安全委员会上讨论。这意味着工作小组还要对建议进行修改。

1961年5月4日，工作小组召开第二次会议。吉尔帕特里克宣布修改草案。会议最终决定：跨部门工作小组由国务院负责，国防部派兰斯代尔作为代表，工作小组报告的主要内容与“叛乱”问题有关，国防部单独提交报告。Draft　Memorandum　of　the　Conversation　of　the　Second　Meeting　of　the　Presidential　Task　Force　on　Vietnam，　the　Pentagon，　May　4，　1961，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.115123.跨部门工作小组成立的目的是希望各部门能够合作，不是一个部门以优先权力去压倒另一个部门，且跨部门工作小组的主要工作是“反叛乱”。

1961年5月11日，肯尼迪看了吉尔帕特里克工作小组的报告后，批准了报告中的多项提议，同意使用军事、政治、经济、心理战和隐蔽行动等方式对抗南越的共产党，同意成立一个由国务院领导的越南特别工作小组。National　Security　Action　Memorandum　No.　52，　May　11，　1961，Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.132134.这样美国不但没有下放权力，还成立了一个专门的“反叛乱”机构。美国政府的文职机构也奉命加入了“反叛乱”行列。

三、　肯尼迪民事“反叛乱”的扩大

美国国务院在承担报告南越“反叛乱”问题的责任后，建议南越分阶段实施“反叛乱”，让南越优先考虑军事“反叛乱”，等进入安全阶段后，再使用准军事、民事“反叛乱”手段。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　August　14，　1961，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.274279.这显然与英国的“反叛乱”理念大为不同。但在1961年8月，东德开始修建柏林墙，美苏部队在柏林墙下对峙。这个状况导致美国肯定不能减弱北约的军事力量，美国注定不会分兵越南，故肯尼迪急需盟友的帮助。

恰好，英国派出了“反叛乱”专家团到越南。“9月17日，英国正式宣布派遣以罗伯特·汤普森为首的英国顾问团援助南越。”彭永福：《英国与越南战略村计划起源的再探讨》，《冷战国际史研究》2014年第2期，第65页。汤普森代表团到南越后，经过实地考察，向南越当局提交了一份关于三角洲地区的“反叛乱”纲要。该纲要的主要内容是建议南越按照其他国家的“反叛乱”模式，在中央和地方设立有效的内部安全委员会Briefing　Paper　Prepared　by　the　Embassy　in　Vietnam，　October　17，　1961，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.386388.和实施战略村计划。由此可以看出，英国的“反叛乱”理念是坚持以民事手段为主，以争取民心。

美国对英国的“反叛乱”建议心存疑虑。1961年10月中旬，肯尼迪派遣其军事代表泰勒（Maxwell　D.　Taylor）率调查团到南越实地考察。彼时湄公河三角洲地区正在遭遇罕见的洪灾，南越当局和民众关系原本就比较紧张，洪灾又增加了南越当局的经济和行政负担。南越当局急于得到美国的援助，便以“反叛乱”为名，要求修复被洪水损坏的道路、桥梁。Telegram　from　the　Chief　of　the　Military　Assistance　Advisory　Group　in　Vietnam　(McGarr）　to　the　Commander　in　Chief.　Pacific　(Felt），　October　23，　1961，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.424425.

1961年11月3日，泰勒向肯尼迪建议：为了帮助南越应对危机，应取消驻越军事援助顾问团的人数上限；以抗洪救灾的名义向南越派遣部队；成立一个由总统助理领导的特别小组，以专属的沟通渠道和财政权及时处理南越的紧急状况；让一个高级军官负责美国在南越的一切“反叛乱”事务。Letter　from　the　Presidents　Military　Representative　(Taylor）　to　the　President，　November　3，　1961，Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.477532.总之，泰勒的建议可以归纳为美国应该与南越建立“有限伙伴”关系。

时任国防部长麦克纳马拉（Robert　S.　McNamara）以及参谋长联席会议都支持泰勒调查团的建议。“他们反对渐进主义的做法，建议派遣美国战斗部队部署在北纬17度线以南地区。”但最终肯尼迪经过权衡，“把美国的对越政策确定为‘有限伙伴’政策”。吕桂霞：《“泰勒调查团”与美国对越“有限伙伴”政策的确立》，《历史教学》2006年7期，第28—29页。相应的，美国在越南只是实施“特种战争”，即“反叛乱”战争，通过出钱、出武器装备的方式和用美国地面部队以外的军事力量及军事顾问干涉的手段参与战争。1961年11月22日，肯尼迪签署了《国家安全行动备忘录第114号》，以确保美国的援助有助于南越的“反叛乱”。William　Rosenau，　US　Internal　Security　Assistance　to　South　Vietnam:　Insurgency，　Subversion　and　Public　Order，　New　York:　Routledge，　2005，　p.92.此后掀起了对越援助的高潮。

美国要大量援助南越，肯定要加强自己对南越的掌控及削弱英国在南越“反叛乱”事务中的作用。汤普森代表团没能协调美英在南越的“反叛乱”政策，他绕过美国直接向南越当局提出建议。而吴庭艳利用他规避了美国所要求的南越改革，这直接降低了美国在南越的作用。为了反击英、南越的上述行动，美国在南越成立了军事司令部，并在白宫成立了“反叛乱”特别小组。

1961年12月，国防部、中情局和国际开发署（AID）讨论南越的“反叛乱”活动，并提出了在南越成立军事司令部、设立美军司令的草案。军队的角色是协调与“反叛乱”紧密相关的援助活动。政治问题和基本政策仍然由驻越大使瑙尔汀（Frederick　E.　Nolting）负责。Letter　from　the　Secretary　of　Defense　(McNamara）　to　the　Secretary　of　State，　December　7，　1961，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅰ，　pp.720723.驻越大使和美军司令的职责明确，目的是避免在越南的美国高级官员被离间。1962年2月，美国最终成立了驻越军援司令部。

1962年1月18日，肯尼迪批准了《国家安全行动备忘录第124号》，在白宫成立了“反叛乱”特别小组。National　Security　Action　Memorandum　No.　124，　January　18，　1962，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅱ，　pp.4850.这是白宫成立的一个规格比较高的“反叛乱”机构，其目的是确保官僚机构仍然把重点放在新的“反叛乱”任务上，统一调动资源。特别小组由泰勒主持，包括国务卿腊斯克（Dean　Rusk）、国防部长麦克纳马拉、国际开发署负责人福勒·汉密尔顿（Fowler　Hamilton）、中情局局长约翰·麦科恩（John　A.　McCone）、司法部部长罗伯特·肯尼迪（Robert　Kennedy）等成员。William　Rosenau，　US　Internal　Security　Assistance　to　South　Vietnam:　Insurgency，　Subversion　and　Public　Order，　New　York:　Routledge，　2005，　pp.8990.

吴庭艳不甘心权力被美国独揽，所以不赞同美国的“反叛乱”方式，不肯签署《三角洲计划》　其中，战略村计划是核心，吴庭艳不希望权力被分散，所以不肯签署旨在协调人口及涉及战略村的任何计划。且吴庭艳坚决拒绝以增加南越政权赤字的方式为“反叛乱”提供资金支持。美国决策层认为这是“敲诈勒索”。。此时，汤普森已经向美国妥协，与美国军方协调他的“反叛乱”计划，Paper　Prepared　for　the　Special　Group　(Counterinsurgency），　March　7，　1962，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅱ，　pp.200206.　听命于美国军方。肯尼迪政府决定优先支持扩大了的“反叛乱”计划。为此，肯尼迪接连签署《国家安全行动备忘录第131号》和《国家安全行动备忘录第132号》，全力支持“反叛乱”计划，支持南越警察部队。Editorial　Note，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅱ，　p.156.在大量美援面前，1962年3月19日，在推迟了一个月后，吴庭艳最终签署了《三角洲计划》。Memorandum　from　Michael　V.　Forrestal　of　the　National　Security　Council　Staff　to　the　President，　June　20，　1962，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅱ，　pp.463466.

不过，到1962年6月底，“反叛乱”的资金问题仍然困扰着美国。南越一直要求美国提供现金援助。1962年7月1日，越南特遣部队　越南特遣部队解散后，其后续工作由新成立的东南亚特别工作组下属的越南工作组继续执行。详见Final　Report　of　the　Vietnam　Task　Force，　July　1，　1962，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅱ，　pp.484497.提交最后一次报告，决定支持南越的“反叛乱”，为其提供经济援助。驻越大使也建议国务院应该专门为南越的“反叛乱”设计一个援助计划。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　August　3，　1962，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅱ，　pp.576579.1962年8月7日，肯尼迪发布《国家安全行动备忘录第177号》，大幅增加了对南越的非军事援助，还下令重组国际开发署。William　Rosenau，　US　Internal　Security　Assistance　to　South　Vietnam:　Insurgency，　Subversion　and　Public　Order，　New　York:　Routledge，　2005，　pp.9394.

虽然给了南越非军事援助，但是在1962年8月24日，肯尼迪又批准了“反叛乱”特别小组起草的《美国海外内部防务政策》。该文件详细说明了“反叛乱”的措施，即要同时在城市和乡村进行“反叛乱”United　States　Overseas　Internal　Defense　Policy，　September　1962，　pp.429.，同时强调南越自己也要承担相应的“反叛乱”支出和责任。

最终，肯尼迪政府通过向南越的警察、准军事部队增加援助的方式扩大了在南越的“反叛乱”战争，制定了同时在城市和农村开展“反叛乱”的政策，纠正了艾森豪威尔时期只重视城市“反叛乱”的路线，同时强调了南越也要承担“反叛乱”责任。

Ⅱ

第二章约翰逊政府“反叛乱”政策的发展

及“凤凰计划”的出现第二章约翰逊政府“反叛乱”政策的发展及“凤凰计划”的出现20世纪60年代初期是美苏争霸的高峰时期。在连续经历了第二次柏林危机、古巴导弹危机后，美国的霸权受到挑战。不过在这两次危机中，美国的利益均未受损，其战略优势仍很明显。

欧洲是美国全球霸权最主要的支柱，也是美国维持霸权的最基本条件。故从20世纪50年代起，美国的冷战思维一直主导着人们对欧洲一体化的理解，西欧联合变成美国的外交目标之一。A.　S.　Milward，　The　Frontier　of　National　Sovereignty:　History　and　Theory，　19451992，　London，　1993，　p.1.　1965年西欧合并欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体，成立了欧共体。欧洲一体化极大地支持了美国的外交大战略，联盟的稳固让美国再次有精力把目光转向亚洲。

肯尼迪政府把远东作为战略和权力平衡的关键地区，认为中国是美国在远东地区面临的中心问题，所以打算帮助其他亚洲国家建立足够的防御措施以抵御所有形式的共产主义扩张。Guidelines　for　U.S.　policy　and　operations　in　Southeast　Asia.　Topics　include:　U.S.Chinese　relations;　defense　against　Communist　expansionism　in　Southeast　Asia;　U.S.　military　and　economic　assistance;　U.S.　military　presence　in　Southeast　Asia;　U.S.　efforts　to　strengthen　nonCommunist　and　nonleftist　educational　institutions　in　Southeast　Asia;　encouragement　for　the　flow　of　private　capital　to　Southeast　Asia;　recognition　of　the　economic　importance　of　Japan;　assistance　to　nations　threatened　by　guerrilla　warfare　activity，1962，　CK2349484769，　DDRS，　pp.14.

第一节军事、民事“反叛乱”的结合

一、　军事“反叛乱”的开始

美国对远东（尤其是越南）的重视导致其与吴庭艳的权力争夺更甚。尤其在“反叛乱”方面，吴庭艳不愿意减损“南越主权”。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　April　26，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　pp.254256.如1963年5月9日，“反叛乱”特别小组与吴庭艳曾就联合“反叛乱”基金的拟议协议进行讨论。美国认为这份拟议协议显著降低了美国对这些资金的控制；Minutes　of　a　Meeting　of　the　Special　Group　for　Counterinsurgency，　May　9，　1963，Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　p.279.　而吴庭艳认为这份拟议协议是对“南越主权的侵犯”。Memorandum　from　the　Deputy　Director　of　the　Vietnam　Working　Group　(Heavner）　to　the　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Hilsman），　May　9，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　pp.280283.美国深感操纵不了吴庭艳，所以一直考虑除掉吴庭艳。

1963年6月11日，越南僧人释广德（Thich　Quаng　Duc）在西贡自焚。沸腾的国际舆论给吴庭艳政权带来了更大的压力，可是吴庭艳却敷衍应对国际舆论和国内民众，并未进行改革。之前美国就有换“马”的想法，到1963年9月11日，美国已下定决心除掉吴庭艳了。在时任远东事务助理国务卿希尔斯曼（Roger　Hilsman）汇报越南近况的一份文件中，有一个小标题就是“除掉吴庭艳”。该文件还表达了这样的观点：如果吴庭艳不答应美国的要求，“他对我们来说就是无用之人，我们不会再支持他”。Paper　Prepared　by　the　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Hilsman），　September　11，1963,Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅳ，P.179.此后，美国多次向吴庭艳表达对其政治行动的不满。终于在1963年11月2日，美国支持军人发动政变推翻了吴庭艳政权。

20天后，即1963年11月22日，肯尼迪遇刺身亡。副总统约翰逊继任总统。4天后，即1963年11月26日，约翰逊签署了关于美国对越南政策的《国家安全行动备忘录第273号》文件。National　Security　Action　Memorandum　No.　273，　November　26，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　pp.637640.该文件提到了准军事部队进入老挝南部，加速实施战略村计划，提醒南越注意与苗民、柬埔寨的关系等一些关系“反叛乱”实施的因素。Memorandum　from　the　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Hilsman）　to　the　Secretary　of　State，　December　5，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　pp.666679.上述行为足以看出约翰逊对越南和“反叛乱”的重视。

由于政变，南越政局的连续动荡和随之而来的人事变动对“反叛乱”冲击极大。有证据显示，吴庭艳政权倒台后越南南方民族解放阵线有壮大的趋势Thomas　L.　Ahern，　Jr.　CIA　and　Rural　Pacification　in　South　Vietnam，　Center　for　the　Study　of　Intelligence，　CIA，　p.279.，共产党游击队在南越的活动威胁到了南越当局的生存。此外，越南共产党在老挝的活动也给南越当局带来了外部威胁。美国担心北越吞并南越，所以和南越再次寻找对付“叛乱”的方法。

中情局、参谋长联席会议和国防部均要求立即采取措施振兴南越的“反叛乱”活动。此时，南越当局是阮庆（Nguyen　Khanh）执政。1964年5月14日，阮庆接受了提高“反叛乱”计划有效性的行动声明。麦克纳马拉再次强调，美国将完全支持那些促进“反叛乱”有效性的项目所需的财政支出。Notes　Prepared　by　the　Secretary　of　Defense　(McNamara），　May　14，　1964，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅰ，　pp.322327.

1964年7月25日，阮庆在执政六个月后得出结论，他的政府仅依靠“反叛乱”手段不足以对抗越共。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　July　25，　1964，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅰ，　pp.563566.同一天，约翰逊在白宫召开了一个高级别会议（这次会议没有会议记录）。会上，时任参联会主席惠勒（Earl　G.　Wheeler）被要求准备一份军事行动方案清单，以支持南越的“反叛乱”计划。Telegram　from　the　Department　of　State　to　the　Embassy　in　Vietnam，　July　25，　1964，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅰ，　p.571.1964年7月27日，参联会同意将在军事上为南越的“反叛乱”取得成功做出贡献，并对南越边境以外的敌人采取措施。Memorandum　from　the　Joint　Chiefs　of　Staff　to　the　Secretary　of　Defense，　July　27，　1964，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅰ，　pp.583585.美国打算把军事行动（主要是空袭）作为振奋南越“反叛乱”活动的“兴奋剂”。

1964年是美国总统选举年，约翰逊没有时间和精力把上述军事“反叛乱”付诸行动，在其顺利当选后，才又开始关注军事“反叛乱”事务。美国不愿面对南越“反叛乱”的失败和自己的失败，更无法承受将这种失败公之于世。1965年3月初，美军对北越开展“滚雷行动”，同时其地面部队在岘港登陆。美国正式介入越战。

在此形势下，参联会更加认为军事形势已变得至关重要，建议将美军及盟军部队部署到南越的作战任务中（包括“反叛乱”作战行动）。1965年4月1日，美国授权陆军部队参与南越的“反叛乱”行动。此前，地面部队一直担任咨询顾问和防御的角色。Memorandum　from　Director　of　Central　Intelligence　McCone　to　the　Deputy　Director　of　Central　Intelligence　(Carter），　April　1，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　January–June　1965，　Volume　Ⅱ，　pp.512514.同时，美国加强海军力量以支持海上“反叛乱”活动。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　April　17，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　January–June　1965，　Volume　Ⅱ，　pp.564567.1965年4月13日，美国又授权空军参与“反叛乱”行动。当天下午1点50分到3点10分，约翰逊在白宫举行午餐会，讨论越南问题。会议达成图21美军在越南的军事行动

（图片来源：https://m.baidu.com/sf_bk/item/越南战争/299960?ms=1&rid=11056344980617811464）

的决议之一是立即将第173空降旅部署到边和—头顿（Bien　HoaVung　Tau）地区执行“反叛乱”任务。Editorial　Note，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　January–June　1965，　Volume　Ⅱ，　pp.553554.

二、　军事、民事“反叛乱”的初步协调

美国向越南增兵的结果是北越恢复游击战。面对北越的游击战，美国在南越的“反叛乱”单位却各自为政。由此出现了一个重要的政治问题，即美国在南越的“反叛乱”单位的地位低于大使级别，甚至连美国驻越大使也抱怨，“很少有机会”与南越或者军方讨论“反叛乱”事务。　Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　July　18，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.163.　这暴露出美、南越以及国务院与军方之间的协调机制存在问题。

其实，上述问题在肯尼迪当政时期就已经存在了。而约翰逊发起军事“反叛乱”之后，在1965年，军方的“反叛乱”行动就显现出了局限性。不过，美国特派团联络小组（the　US　Mission　Liaison　Group）在美、南越合作方面仍然率先取得了一些突破。其工作人员已经开始与乡村建设（“反叛乱”）委员会阮台雍　(Nguyen　Tat　Ung）部长、总理的工作人员，以及南越当局各部参与“反叛乱”工作的关键技术人员建立了非正式联络，取得了良好的早期进展。但不久阮台雍在空难中死亡Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　September　18，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　pp.394396.，这让本来预期的丰硕成果夭折了。此后，美国国务院、军方及南越当局对于“反叛乱”事务依旧按照各自的定义实施。

1965年8月，洛奇（Henry　Cabot　Lodge）再次出任驻越大使，在兰斯代尔（洛奇助理）的陪同下到越南上任。1965年9月30日，时任南越总理阮高祺（Nguyen　Cao　Ky）任命兰斯代尔为南越“反叛乱”机构的美方联络委员会主席，还为兰斯代尔一行举行了午餐会。关于振兴“反叛乱”计划，阮高祺与美方人员进行了长达5个小时的广泛的非正式会谈。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　September　30，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.424.

因为阮高祺要求兰斯代尔小组10月2日再次与他会面，所以9月30日上午，美国驻越使馆内部开会。阮高祺的意图是：在某些地区协调美、南越的“反叛乱”，而其他的大部分地区不用协调。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　September　30，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　pp.425427.驻越使馆希望就阮高祺的提议作出建设性回应。

10月21日，美国军方确定：南越军队在美军背后负责“反叛乱”行动，美军负责在军事区与越共主力部队战斗。南越赞同这个方案。Paper　by　the　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Bundy），　October　23，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.486，note　2.而“反叛乱”部正处于最后组建阶段。自从阮台雍死后，该部大部分文职人员辞职。国家行政学院正在培训“反叛乱”人才，将从中选取优秀者作为地区“反叛乱”助理。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　November　3，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.509.兰斯代尔只得尝试与南越新的“反叛乱”部长及人员进行不断的紧密接触。显然，此时的民事“反叛乱”计划落后于军事计划。

1966年1月8日至11日，美、南越在越南举行沃伦顿会议（Warrenton　Meeting）。沃伦顿会议最初是在1965年12月中旬召开的，目的是召集美国西贡特派团、越南协调委员会和华盛顿的一些官员来审查南越与美国的联合“反叛乱”项目，促进“反叛乱”项目的有效运行。而在1966年初的这次会议上，美国提出设置一名全职负责“反叛乱”项目的美国高级官员，同样在华盛顿也设置一个官员处理相应事务，即设置一个高级别联络点。Report　Prepared　by　the　Deputy　Ambassador　to　Vietnam　(Porter）　and　the　Deputy　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Unger），　January　13，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.5861.

1966年1月11日，约翰逊召开会议，强调要重视非军事方面及南越农村的“反叛乱”，希望能找一个人负责南越的“反叛乱”项目，并询问兰斯代尔是否合适。国际开发署署长贝尔（David　E.Bell）向约翰逊汇报：兰斯代尔与南越方面接触良好，却在美国内部造成了分裂，“这是兰斯代尔的个性造成的。不过总的来说，兰斯代尔的工作值得认可”。Notes　of　Meeting，　January　11，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　p.43.兰斯代尔显然不是合适人选。

在寻找“反叛乱”负责人的同时，美国军方与国务院关于“反叛乱”的分歧依然存在。太平洋司令部司令夏普（Ulysses　S.　Grant　Sharp）说，“反叛乱”是“漫长而昂贵的，消耗美国和南越的生命和物质资源”。Telegram　from　the　Commander　in　Chief，　Pacific　(Sharp）　to　the　Joint　Chiefs　of　Staff，　January　12，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　p.52.驻越大使则持相反观点：因为北越军队进入南越，所以战争的本质改变了，它实际上是一场新的战争。1966年的根本性进展在于军事和“反叛乱”两个方面。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　January　12，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.5354.而1966年2月7日的檀香山会议再次特别强调了“反叛乱”及其他非军事方案的重要性，也就是强调要打好“另一场战争”，那么尽快找到合适的“反叛乱”负责人刻不容缓。

1966年2月16日，美国任命波特为“反叛乱”项目负责人，这只是在驻越使馆内部新设立了一个秘书职位。波特本就只是洛奇的得力助手，分身乏术，且级别不够，并不能解决檀香山会议所强调的问题，不能确保所有参与“反叛乱”的部门之间进行有效协调。Paper　Prepared　by　the　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Bundy），　February　23，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　p.249.

1966年3月8日，孔墨提出：希望“反叛乱”负责人拥有完全的操作权，而不是处于助理秘书的级别；建议设置一个总统特别助理直接与总统和腊斯克联系。为了更有说服力，孔墨附上了国安会工作人员切斯特·库珀（Chester　Cooper）给约翰逊的备忘录。切斯特·库珀在过去18个月里一直在越南推动南越当局的各项工作，鉴于此项工作经验，他强烈认为：如果想赢得“反叛乱”战争，“仅仅有一个委员会是不够的”。Memorandum　from　the　Presidents　Acting　Special　Assistant　for　National　Security　Affairs　(Komer）　to　President　Johnson，　March　8，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.274275.

1966年3月28日，约翰逊发布《国家安全行动备忘录第343号》文件。文件规定：必须专门设立一个联络点，以指导、协调和监督与越南有关的美国非军事项目。并指定孔墨担任约翰逊的特别助理，以负责履行上述职责。孔墨和他的副手伦哈特（William　Leonhart）制订和协调计划（包括调动美国军事资源），以确保“反叛乱”项目与军事行动之间的妥善协调。National　Security　Action　Memorandum　No.　343，　March　28，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.302303.此后，孔墨成为华盛顿的联络点负责人，负责与在南越参与“反叛乱”事务的美国官员联系。

三、　协调机制的形成

在担任约翰逊的特别助理（负责华盛顿与南越的“反叛乱”事务联络）这一职务后，孔墨与洛奇、波特、美军驻越军援司令部总司令威斯特摩兰（William　C.　Westmoreland）建立了密切的工作关系。孔墨提议：必须密切协调军事“反叛乱”和民事“反叛乱”，使二者同步进行。原因很简单，美军虽然可以暂时取得军事行动胜利，但是不能长久占领一个地区，所以必须协调军事和民事“反叛乱”计划，在南越建立从波特办公室到地区的民事“反叛乱”统一指挥链。

1966年6月23—29日，孔墨第二次访越后，还向约翰逊提交了一份备忘录。孔墨称开始发现“反叛乱”“真正的问题”。首先，“反叛乱”行动最大的弱点是没有扩大对农村的控制，进而丧失了军事行动争取来的主动权。其次，执行“反叛乱”任务的部门十分混乱（如警察部队与地方部队功能重叠）。再次，急需实施有效的经济战，从而更有效地控制资源。最后，孔墨向威斯特摩兰强调了要建立麦克纳马拉—孔墨这一单独沟通路径，目的是满足民用部门的需求，节省资金和提高效率。Memorandum　from　the　Presidents　Special　Assistant　(Komer）　to　President　Johnson，　July　1，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.474481.关于第三点“真正的问题”，孔墨先下手为强，已经着手将国际开发署的物资纳入军用物资调度，以确保物资能够顺畅进入南越。

中情局负责审查孔墨的提案。孔墨提案中的缺陷引起了中情局对孔墨的批评：重要的是孔墨“激进的语气掩盖了其对越战本质的误解”，这源于他对“反叛乱”性质的错误定义。其主要错误有两点：一、　解决农村“反叛乱”问题的提法过于宽泛。二、　过分强调“反叛乱”改善的核心是更好地管理美国—南越资源。Memorandum　from　George　Carver　of　the　Vietnamese　Affairs　Staff，　Central　Intelligence　Agency，　to　Director　of　Central　Intelligence　Helms，　July　7，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　p.487.1966年7月18日，时任中情局局长赫尔姆斯（Richard　M.　Helms）在肯定“反叛乱”工作重要的同时，委婉地提出反对意见：“过分强调美国一方的行政手段”可能会导致美国在“反叛乱”领域“付出巨大努力”。Memorandum　from　Director　of　Central　Intelligence　Helms　to　the　Presidents　Special　Assistant　(Komer），　July　18，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.505507.言外之意是不同意孔墨的方案。

8月9日，孔墨向洛奇和波特转达约翰逊的口头信息。约翰逊不满意“反叛乱”进程，希望有更一致的美、南越“反叛乱”战略及管理结构。8月底，波特已经把所有的民事“反叛乱”机构整合起来，与军方组成联合计划小组研究指导方针，与南越定期举行会议和联合实地考察。Memorandum　from　William　Leonhart　of　the　White　House　Staff　to　President　Johnson，　August　30，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.609610.　波特的民事行动办公室（OCO）首次在民事方面建立了机构间的统一指导，以及从西贡到地区和省份的指挥和通信链，让美国和南越之间的现场协调事务由一名美国官员负责。它提供了一个民事方面的框架，可以更有效地与美国军方合作，进行政治军事协调和更加一体化的规划。美、南越军事、民事协调开始了初步规划。

1966年9月22日，麦克纳马拉向约翰逊提交备忘录，提出美国各部门的分裂、官僚部门的冲突是“反叛乱”缺乏进展的一个主要原因。最佳解决方案是所有参与“反叛乱”的人员都归驻越美军司令领导，并为驻越美军司令配备一个副手，副手专门负责管理“反叛乱”人员及“反叛乱”活动。Draft　Memorandum　from　Secretary　of　Defense　McNamara　to　President　Johnson，　September　22，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　p.659.这个建议犹如重磅炸弹，在官僚部门内部引起了激烈争论。

中情局拒绝被纳入军方控制的统一的“反叛乱”体系中，认为这会导致政治目标从属于军事目标，况且波特的现任职位就是协调各部门的“反叛乱”工作，军方不必再多此一举。Memorandum　from　the　Special　Assistant　for　Vietnamese　Affairs，　Central　Intelligence　Agency　(Carver）　to　Director　of　Central　Intelligence　Helms，　September　28，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.668672.中情局对军方的这个提案不愿意让步，决定用语言策略拖延时间的方式应对。

国务院也质疑军方的提案，还是希望由波特充分有效地履行其职责。Action　Memorandum　from　the　Deputy　Under　Secretary　of　State　for　Political　Affairs　(Johnson）　to　Secretary　of　State　Rusk，　October　1，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.680682.

孔墨同意麦克纳马拉的提案。他在给麦克纳马拉的备忘录中详细阐述了理由：

由于我和我的小职员逐渐沉浸在民事方面，我们坚持认为加强“反叛乱”是成功的关键。在过去，民事—军事“反叛乱”一度分裂。未来也不可能加强合作。鉴于美国和南越方面“反叛乱”所需的大部分资源和管理的资产都是军方提供的这一简单事实，我认为没有任何其他选择。坦率地说，波特的协调不足以产生所需的结果，民事统一管理的方案行不通。总而言之，这项工作要由军方完成。Memorandum　from　the　Presidents　Special　Assistant　(Komer）　to　Secretary　of　Defense　McNamara，　September　29，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.672677.

孔墨主动请缨为威斯特摩兰提供“反叛乱”管理方面的帮助。理由是：驻越美军已达到40万，仅靠洛奇无法做好任务量巨大的协调工作。故孔墨说：“麦克纳马拉、副国务卿卡岑巴赫（Nicholas　deB.　Katzenbach）和我可以提供很多帮助。”Memorandum　from　the　Presidents　Special　Assistant　(Komer）　to　President　Johnson，　October　5，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.707711.

约翰逊也很买孔墨的账，希望能在10月8日麦克纳马拉一行去越南之前做出决定。但在1966年10月6日，国际开发署、国务院，以及波特强烈反对麦克纳马拉的提案。约翰逊听取了腊斯克的反驳观点，但未被说服。

1966年10月14日，麦克纳马拉再次提出，适当关注“反叛乱”可以防止永无休止的军事升级，可以促使北越回到谈判桌前。Memorandum　from　Secretary　of　Defense　McNamara　to　President　Johnson，　October　14，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.727738.

参联会同意将“反叛乱”项目转交给驻越美军司令部，同时保留意见：如果出于政治原因，总统强制将“反叛乱”组织视为民事组织的话，“我们也不反对”。Memorandum　from　the　Joint　Chiefs　of　Staff　to　Secretary　of　Defense　McNamara，　October　14，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　p.740.参联会的决定是：如果约翰逊不反对的话，同意在驻越司令部设置一名副手，专司“反叛乱”事务。

到1966年10月15日，中情局联合国务院仍不同意麦克纳马拉的提案。约翰逊既不愿意驳回这些部门的建议，又对“反叛乱”的现状不满意，寄希望于在90天内采取行动统一“反叛乱”力量。暗含的意思是：约翰逊害怕在届满时承担“转移责任”的指责，Telegram　from　the　Chairman，　Joint　Chiefs　of　Staff　(Wheeler）　to　the　Commander，　Military　Assistance　Command，　Vietnam　(Westmoreland），　October　17，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.756757.故要尽可能快速有效地统一“反叛乱”力量。

1966年11月16日，约翰逊给出一个妥协方案。这是一份详细的安排，目的是明确划分波特和驻越司令的责任，然后让他们各自组织并执行分配的任务。Letter　from　President　Johnson　to　the　Ambassador　to　Vietnam　(Lodge），　November　16，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.848849.洛奇基本同意上述安排，但威斯特摩兰拒绝指派一名助手负责“反叛乱”事务。

1966年12月30日，伦哈特访越。其在给约翰逊的备忘录中称，缺乏详细、有效协调和有针对性的军民“反叛乱”计划的情况“令人震惊”，并提出规划建议：最迟在1967年2月1日之前协调民事和军事计划（包含具体和详细的省级目标）。Memorandum　from　William　Leonhart　of　the　White　House　Staff　to　President　Johnson，　December　30，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.974981.

1966年年底、1967年年初“反叛乱”行动进程放缓，所以约翰逊政府又加强了地面部队的作用以及对北越的空中轰炸。在美军的军事压力下，越共更多地采取游击战略。美国部队又参与到清除北越游击队的“反叛乱”行动中。而对于北越的这种战略转变，显然美、南越还没有足够快地转向“反叛乱”，以跟上北越的变化，出现了伤亡率增加等问题。

1967年1月1日，泰勒认为，虽然美军的这些行动不可或缺，但他更担心美国地面部队将“反叛乱”作为首要任务而与南越民众近距离接触，这可能会产生新的长期性问题。Paper　Prepared　by　the　Presidents　Special　Consultant　(Taylor），　January　1，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　pp.14.故还是要让南越当局承担起责任，要首先确保南越军队在“反叛乱”中的作用。而美军在“反叛乱”中的作用则要有一个明确的政策进行说明。

此时，合并军事和民事“反叛乱”再次被提出来讨论。虽然1966年的讨论因官僚部门之间的斗争而搁浅，但是也奠定了一定的政策和实践基础。那么，寻求跨部门合作，解决官僚部门之间的竞争，协调官僚部门之间的情报成了这次探讨的关键点。

现实情况是，将美国和南越众多机构的资源整合起来是困难的。不过驻越大使波特领导的民事行动办公室已经重组了美国的民事“反叛乱”资源。可是约翰逊认为，国务院没有能力担负起“反叛乱”的管理责任。Telephone　Conversation　Between　President　Johnson　and　Senator　J.　William　Fulbright，　January　20，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　p.55.

为了完成这项事务，约翰逊把孔墨派到越南了解情况。从1966年开始到1967年2月，孔墨一共有6次越南之行，待在越南的时长累计将近一年。在1967年2月13日到23日，孔墨又进行了一次越南之行。核心决策层在等孔墨回来，然后再商讨下一步怎么做。Memorandum　from　the　Presidents　Special　Assistant　(Rostow）　to　President　Johnson，　February　20，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　p.198.

孔墨回来后持更乐观的态度，并指出了目前面临的问题。南越和美国的一些项目已经开始互相妨碍了，所以目前最大的需求是将多种项目整合到一起，设定优先事项。关键是美国在越南要有一个好的管理团队，以更好地协调民事、军事“反叛乱”以及与南越当局进行有效协调。Memorandum　from　the　Presidents　Special　Assistant　(Komer）　to　President　Johnson，　February　28，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　pp.208210.

1967年3月16日，约翰逊任命孔墨为美国在越南的“反叛乱”负责人，并将其置于驻越美军司令管辖之下。孔墨将在越南负责监督民事、军事方面的“反叛乱”事务。Blowtorch　Bob　and　the　Persian　Gulf，　November　1980，　2360804003，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.对此，孔墨抱以极大的热情，甚至发誓“没人比我更懂如何推进反叛乱”。Memorandum　from　the　Presidents　Special　Assistant　(Komer）　to　President　Johnson，　March　25，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　pp.285287.

第二节“凤凰计划”的出现：战争“越南化”的初尝试一、　军事、民事“反叛乱”的融合

1967年3月20—21日，美、南越在关岛召开高层会议。南越总统阮文绍（Nguyen　Van　Thieu）、总理阮高祺参加。美国参会的有总统约翰逊，威斯特摩兰，即将出任驻越大使的邦克，即将出任驻越副大使的洛克（Eugene　Locke），即将赴越上任的孔墨。在3月20日的会议上，约翰逊强调，希望看到“反叛乱”能“蓬勃发展”。美国和南越都需要进行密切的民事和军事协调，这是一项非常重要的“反叛乱”努力。Memorandum　for　the　Record，　March　20，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　pp.268274.

为了实现约翰逊的目标，威斯特摩兰和孔墨决定用“民事行动与革命发展计划”取代民事行动办公室。在去西贡的飞机上，威斯特摩兰和孔墨商讨了“民事行动与革命发展计划”的细节。他们认为南越从地方到上层的“反叛乱”机构都要由美国领导，并且要求各部门要互补合作，而不是相互竞争。这条原则成为后来“凤凰计划”的重要指导原则。“民事行动与革命发展计划”负责的范围有：“召回计划”、新生活发展计划（The　New　Life　Development　Program）、难民项目、心理战、准军事部队和公共安全项目等。Ralph　William　Johnson，　“Phoenix/Phung　Hoang:　A　Study　of　Wartime　Intelligence　Management”，　The　American　University，　Ph.D.　1982，　pp.　129142.

1967年5月9日，约翰逊签署《国家安全行动备忘录第362号》，明确提出把美国在越南的民事和军事责任统一管理的概念。因为所涉及的大部分人员和资源都是军方的，所以由驻越司令部负责这项事务。作为约翰逊的安全事务顾问，孔墨是约翰逊在南越“反叛乱”事务的代理人，受驻越司令领导。民事行动办公室成为驻越司令部的一部分。伦哈特被任命为总统特别助理，接替了孔墨在华盛顿的职务。National　Security　Action　Memorandum　No.　362，　May　9，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　pp.398399.

5月11日，邦克公布了约翰逊的上述决定。5月31日，孔墨提交了行动方案，为了软化“另一场战争”的形象，他把“反叛乱”项目命名为“民事行动与革命发展计划”，得到了威斯特摩兰和邦克的批准。自此，民事和军事项目真正融合。

“民事行动与革命发展计划”修正了以前的不足，产生了一种新结构。在这种结构中，所有人都在一条指挥链下工作。这样美国各驻越机构打破了部门之间的壁垒，军方和非军方互有人员在对方的部门工作。美国军方与中情局、国务院等部门先达成一致，然后再共同与南越当局协商合作，美国开始在南越用统一的声音处理越南问题。方案还强调了美国的顾问咨询角色，“反叛乱”最终必须由越南人承担主要责任，否则就无法成功。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　June　28，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　p.557.

南越政权内部意见却不统一。阮高祺说，“省长是这个过程中至关重要的因素，应该控制部队”。阮高祺想要替换掉他不满意的人，掌握住权力。阮文绍当然不同意这个提议，认为“反叛乱”应由司法部门负责。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　July　12，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　pp.594596.对于南越的腐败和权力斗争阻碍“反叛乱”的状况，美国持明显的反感态度，不断敲打南越。

为了回应美国，1967年8月16日，南越当局对“反叛乱”及武装部队进行重组，省长成为省级“反叛乱”的关键人物，意图改善与地方军队之间的关系；任命专门负责“反叛乱”的副总理，全面控制有关部委的“反叛乱”活动等。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　August　16，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　pp.693694.阮文绍、威斯特摩兰、孔墨、邦克同意这个改革方案。这解决了以前未解决的问题，明晰了南越军事部门在指挥链中的作用。省长对行动具有控制权，所以省长的地位得到了提升。

从垂直管理系统来看，“民事行动与革命发展计划”帮助各省制订计划。省领导区县，省级顾问监督区县顾问，通常每位省级顾问有8位工作人员（具体规模视具体情况而定）。区县顾问帮助区县领导制订“反叛乱”计划。Dale　Andrade　and　Lieutenant　Colonel　James　H.　Willbanks，　“CORDS/Phoenix:　Counterinsurgency　Lessons　from　Vietnam　for　the　Future”，　Military　Review，　MarchApril　2006，　p.16.总之，美国顾问的工作是与南越当局合作，提出建议并协调工作。

“民事行动与革命发展计划”协调的部门很广，包括国家警察、特警、“召回计划”、省侦察部队、人民自卫队、卡森侦察兵、民情调查机构、革命开发计划、公民非正规军自卫队、G2军、民兵等。Ralph　William　Johnson，　“Phoenix/Phung　Hoang:　A　Study　of　Wartime　Intelligence　Management”，　The　American　University，　Ph.D.　1982，　pp.　148151.这些机构为“凤凰计划”的实施奠定了基础，其中有些为“凤凰计划”的实施提供了人力，有些提供了情报，而有些则起到了辅助作用。

在管理上，孔墨使用了先进的计算机战略村评价系统（Hamlet　Evaluation　System）对行动进行打分。战略村评价系统是为了评价“反叛乱”进度而设的。由于各种原因，系统评估的结果并不准确。如战略村评估系统显示，1969年到1970年“民事行动与革命发展计划”在2600个战略村（300万人）中作出了“反叛乱”努力。到1970年代初，93%的南越人民生活在安全村庄中，这一比例比1968年中期增长了20%。最重要的一个原因是调查是由美国顾问主导的。另一个问题是系统得出的评估结果在官僚部门内部容易引起分歧。Report—A　Solution　Was　at　Hand:　Phoenix　/　Phung　Hoang　and　the　Attack　on　the　Viet　Cong　Infrastructure，　December　11，　1989，　8850608001，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.虽然战略村评价系统的分析结果与实际情况严重不符，但是孔墨却十分信任分析结果。

“民事行动与革命发展计划”虽然打破了部门间的壁垒，但这并不意味着官僚部门之间竞争的消失。比如，刚开始实施“民事行动与革命发展计划”时，中情局全力支持此项目，但随着官僚部门的竞争，中情局有了自己的想法。科尔比警告西贡站，“要坚决抵制‘反叛乱’行动的军事化”。Thomas　L.　Ahern，　Jr.，　CIA　and　Rural　Pacification　in　South　Vietnam，　Center　for　the　Study　of　Intelligence，　CIA，　pp.251252.意思是，虽然军方在中情局西贡站当顾问，但并不能说明军方可以管理中情局的项目。其实，“民事行动与革命发展计划”改变的只是美国顾问和南越当局沟通的渠道，美越关系的本质并没有发生变化。

二、　“情报收集和开发”项目

1967年3月，孔墨有意提升情报在“反叛乱”中的作用，所以提出“中情局不应该静悄悄地单独工作”。William　Colby　and　Peter　Forbath，　Honorable　Men:　My　Life　in　the　CIA，　New　York:　Simon　and　Schuster，　1978，　p.267.针对现实情况，孔墨提出“情报收集和开发”项目。在孔墨的推动下，驻越军援司令部和中情局合作推出“情报收集和开发”项目，即“凤凰计划”的前身。

1967年5月，孔墨批准了这个项目。因为该项目尚处于早期阶段，所以还没有确定该机构的人员配备要求。只是提出该项目的目的是有选择地瞄准越共干部，而不是像军队行动那样围捕整个可疑村庄。“情报收集和开发”项目与南越的“对应关系”被视为加速该计划的最佳方式。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　December　28，　1967，Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　pp.11291130，　note　5.

孔墨首先征得威斯特摩兰的同意。因为实施“情报收集和开发”项目意味着军事顾问的安排将发生重大变化，所以孔墨需要得到威斯特摩兰的批准。驻越美军司令部曾在1966年年底加入过一个类似的试点项目（仅限于西贡和嘉定省），所以这次更全面的“情报收集和开发”项目的提案遇到了相当大的阻力。Thomas　L.　Ahern，　Jr.　CIA　and　Rural　Pacification　in　South　Vietnam，　Center　for　the　Study　of　Intelligence，　CIA，　pp.287288.

孔墨极力说服威斯特摩兰，为此让中情局做了一项专项研究，并亲自修改了研究报告。此外，他还威胁威斯特摩兰：“如果您没有看到，我将主持召集拟议的西贡级‘情报收集和开发’项目委员会，审查并提交给有关人员，分阶段实施该计划。”Memorandum　from　the　Deputy　for　Civil　Operations　and　Revolutionary　Development　(Komer）　to　the　Commander，　Military　Assistance　Command，　Vietnam　(Westmoreland），　June　14，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　p.506.实质上，孔墨想要亲自监控一部分项目，所以早就批准了这个报告，只是试试威斯特摩兰是否有异议，并向威斯特摩兰索要更多的人员编制。

驻越美军司令部同意报告中所提问题的重要性，在更详细地研究了增加人员的问题后，最终同意了孔墨的提案，并以文件的方式进行了再次确认：为了协调美国和南越的行动，为了提供新的动力以消灭越共基层组织，为了确保美、南越不同部门执行任务的时候（包括情报收集处理和行动）能具有一致性、连续性和有效性，驻越美军司令部决定实施情报协调项目，简称为ICEX（Infrastructure　Intelligence　Coordination　and　Exploitation）。Military　Intelligence:　Intelligence　Coordination　and　Exploitation　for　Attack　on　V.C.　Infrastructure—Short　Title:　ICEX，　July　9，1967，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.

至于美国驻越大使，孔墨根本没放在眼里，说：“可以通过信函通知邦克大使我们所采取的行动，我不相信我们需要他的正式同意，我相信他不会反对。”Memorandum　from　the　Deputy　for　Civil　Operations　and　Revolutionary　Development　(Komer）　to　the　Commander，　Military　Assistance　Command，　Vietnam　(Westmoreland），　June　14，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　p.506.　1967年6月18日，孔墨向邦克明确提出“反叛乱”的薄弱环节是不能深入到越共基层，而系统地对付这个问题的方法是实施“情报收集和开发”项目；他同时表示，威斯特摩兰已经同意了这项计划，“如果你也同意”，则应立即成立“情报收集和开发”项目委员会，监督并将这个项目付诸实施，然后在各军区、省和地区设立分支机构。Organization　for　Attack　on　V.C.　Infrastructure，　June　18，　1967，　Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.

1967年6月，邦克和威斯特摩兰同意升级对越南南方民族解放阵线基层组织的攻击。1967年7月9日，美国驻越军援司令部发布一项指令(#38141），标题是《攻击越南南方民族解放阵线基层组织的情报协调和利用》，打算通过“情报收集和开发”项目建立民事和军事联合行动。同时，南越中央、省和县都被指派了美国人担任该项目顾问。Phoenix　Program，　pp.23，　CK2349427295，　DDRS.

中情局给予“情报收集和开发”项目极大的支持。中情局西贡站把自己的行动中心和情报协调中心合并，组建新的“情报收集和开发”项目。到7月份，中情局已经把中情局的区域官员作为“情报收集和开发”项目的协调员任命为军团高级顾问，把中情局或驻越司令部的工作人员任命为地区顾问，以实现统一指挥。中情局越南事务特别助理卡佛（George　Carver）也于7月份访越，他进一步指出：“对共产党目标的普遍攻击必须要低于村庄级别，应下到战略村和人口密集地区。”Memorandum　from　the　Special　Assistant　for　Vietnamese　Affairs，　Central　Intelligence　Agency　(Carver）　to　Secretary　of　Defense　McNamara，　July　26，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　pp.643646.中情局为了完善该项目，把工作人员亚当斯（Samuel　Adams）继续留在西贡，与该项目官员详细讨论整个计划。

从“情报收集和开发”项目的决策过程来看，它是孔墨、威斯特摩兰和邦克一致决策的结果，体现的是国家安全委员会、军方及国务院的中层官员的决策过程。事前，孔墨只是含糊地向约翰逊汇报情报对“反叛乱”有重要作用，他并没有明确向约翰逊提到“情报收集和开发”项目，所以约翰逊肯定没有参与决策。孔墨之所以避免直接向约翰逊汇报，主要是因为害怕引起官僚部门之间的竞争。用他自己的话说：“您应该知道我不愿意直接给您写信的原因。麦克纳马拉等人对这件事非常敏感，况且我觉得通过实际行动为您服务比向您直接汇报更好。”Robert　Komer　prepares　an　assessment　for　President　Johnson　on　what　the　U.S.　can　do　to　“accelerate”　the　war.　Komer　believes　that　from　what　he　has　seen　in　the　last　five　months　the　U.S.　is　forging　ahead　in　Vietnam，　Oct.　4，　1967，　CK2349104169，　DDRS.

而负责与孔墨联系的伦哈特也是事后才知道，还是从担任总统军事事务助理的华纳（Volney　Warner）处听说的这个项目。1967年7月27日，华纳给伦哈特发去备忘录。备忘录附有一份驻越军援司令部对“情报收集和开发”项目的指令，并告知伦哈特“情报收集和开发”项目非常有趣且具有积极意义。Military　Intelligence:　Intelligence　Coordination　and　Exploitation　for　Attack　on　V.C.　Infrastructure—Short　Title:　ICEX　\[Attached　to　Cover　Memorandum　Dated　July　27，　1967;　Includes　Organization　Chart　and　Document　Entitled　“Guide　for　Working　with　the　New　Village　Government”］，　July　9，　1967，　pp.118，　Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.

由此，“情报收集和开发”项目被纳入孔墨的操控之下。此项目由中层官员负责发起、决策和管理的传统甚至延续到了尼克松时期，这通过白宫会议可以得到佐证。11月8日，伦哈特给罗斯托的备忘录中记录：11月9日要召开一次高级别会议，主要讨论“情报收集和开发”项目的要求和如何实施。Notes　of　Meeting，　November　21，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　P.1052.这次会议是在项目发起半年后才召开的，甚至连会议记录都没有留下来。

美国在创建“情报收集和开发”项目的同时，也鼓励南越当局建立自己的人员体系。1967年12月20日，南越总理发布行政命令启动这个项目，该项目的代号为“凤凰”。与此同时，美国把“情报收集和开发”项目改为“凤凰计划”。Phoenix　Program，　pp.23，　CK2349427295，　DDRS.美国的“凤凰计划”是为了给南越的“凤凰计划”提供咨询和帮助。

南越发布“凤凰计划”政令代表着南越当局对孔墨实施的“反叛乱”项目的认同。而孔墨则认为美方要认可南越所选取的“凤凰”这个词，以强调这是南越当局主导的项目。AntiInfrastructure　Operations;　From　Robert　Komer，December　20，　1967，　pp.12.Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.正如国会记录显示的那样，如众多美国发起的项目一样，“凤凰计划”早在1967年12月就开始“越南化”了。Pages　from　the　Congressional　Record　(Senate），　October　11，　1972:　Aid　to　Thieu，　October　11，　1972，　0440326013，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.

三、　“凤凰计划”机构设置的决策

在越南文化中，凤凰是传说中的鸟，是权力的象征。为了准确打击越南南方民族解放阵线组织，“凤凰计划”被提出。“凤凰计划”实施的目的是找出农村中的越南南方民族解放阵线组织人员，然后逮捕他们以得到更多的情报，使越南南方民族解放阵线基层组织“无效化”，让南越乡村更“安全”。“无效化”的具体含义是逮捕、劝降或者杀死越南南方民族解放阵线成员。Testimony　of　Maj.　James　F.　Arthur，　District　Senior　Adviser，　Binh　Chanh　District，　Gia　Dinh　Province，　South　Vietnam，　March　01，　1970，　2131507014，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.

图22《“凤凰计划”顾问手册》的封面

（图片来源：https://vva.vietnam.ttu.edu/search?utf8=！！&op%5B%5D=AND&q%5B%5D=1370406001+&field%5B%5D=&commit=Search&from_year%5B%5D=&to_year%5B%5D=）

在“情报收集和开发”项目改为“凤凰计划”的最初阶段，伦哈特与孔墨通过信件往来谈论“凤凰计划”的地位。伦哈特称已经批准了驻越军援司令部要求设置114名“情报收集和开发”项目顾问的申请，拘留设施的资金要等待驻越军援司令部的申请。Status　of　ICEX/SIDE　Programs　\[For　Robert　Komer　from　William　Leonhart\]，January　10，　1968，　Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.　在文件中，“情报收集和开发”项目和“凤凰计划”的名称还在同时使用。此外，伦哈特还通报了国防部、国务院为“凤凰计划”批准的人员进行配置及到位情况。

九天后，孔墨回复了伦哈特，主要提到了“凤凰计划”的执行机构——联合培训部（JTD）的人员设置和安排问题。1968年1月13日，“凤凰计划”联合培训部向太平洋司令部申请再配备103名军事顾问。孔墨预计，因为这是在军方内部调剂职位，不增加名额，故应该会得到批准。民事顾问只需要再增加2个速记打字员。“我们会自己在联合培训部内调剂以容纳9名军事顾问和11名民事顾问。”Status　of　ICEX/SIDE　Programs　\[For　William　Leonhart　from　Robert　Komer\]，　January　19，　1968，　Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.

军方在人员设置上有其自主性和独特的体系，其参与“凤凰计划”的相关部门比较复杂。驻越军援司令部有直接要求配备“凤凰计划”顾问的权力。国防部在批准“民事行动与革命发展计划”时也有安排“凤凰计划”顾问的权力。此外，上文已提到太平洋司令部也有向“凤凰计划”联合培训部输送顾问的义务。在伦哈特与孔墨的往来文件中显示：国防部正在批准驻越军援司令部的“民事行动与革命发展计划”项目的人员设置。这些人员中包括12名“凤凰计划”顾问，因此军方共有126名“凤凰计划”顾问。Status　of　ICEX/SIDE　Programs　\[For　Robert　Komer　from　William　Leonhart\]，January　10，　1968，　Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.

“凤凰计划”的民事顾问来源至少包括国际开发总署和中情局两部分。伦哈特在与孔墨的信件中也透露了“凤凰计划”民事顾问的安排情况：“国际开发总署已经批准了你要求的6个民事顾问名额，2名已经到位，其余4名60天内到位。”Status　of　ICEX/SIDE　Programs　\[For　Robert　Komer　from　William　Leonhart\]，January　10，　1968，　Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.此外，中情局局长赫尔姆斯给国家安全事务助理罗斯托的备忘录中显示，1968年年初邦克、威斯特摩兰和孔墨都同意了让科尔比参与南越的“反叛乱”工作。Memorandum　for　Mr.　Walt　Rostow，　Jan.　22，　1968，　CK2349141559，　DDRS.这是“凤凰计划”创立时期在决策过程中体现的美国对“凤凰计划”民事方面的人员安排。

在“民事行动与革命发展计划”的众多项目中，“凤凰计划”最引人注目。“凤凰计划”顾问的工资当然应由“民事行动与革命发展计划”支付。“凤凰计划”的资金来源有美国国际开发署、国防部和中情局。Operation　Phoenix　and　the　Failure　of　Pacification　in　South　Vietnam，　November　1973，　2122905004，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.此外，驻越大使助理办公室（OSA）在1969年7月1日之前向“凤凰计划”提供了三分之一的资金支持。Phoenix　1969　End　of　Year　Report，　February　28，　1970，　p.13，　Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.

由上观之，“凤凰计划”的顾问人员来自美国各相关部门，而“凤凰计划”执行机构的具体安排是由孔墨负责的。但关于“凤凰计划”人员的设置，孔墨需要跟伦哈特互通信息。对此，伦哈特解释说，他们的理解是基于目前华盛顿对“凤凰计划”及其相关项目的支持。Status　of　ICEX/SIDE　Programs　\[For　Robert　Komer　from　William　Leonhart\]，January　10，　1968，　Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.

孔墨还极力邀请美国记者报道“凤凰计划”，指望通过媒体的报道得到美国国内对“反叛乱”的支持。但其实记者对于美国在南越“反叛乱”活动的报道却充满争议。

部分争议是关于孔墨的，说孔墨公开推销“反叛乱”及“凤凰计划”，以及“过于乐观”。部分则认为“反叛乱”比过去那种不稳定的、广为宣传的努力更有效。Peter　Braestrup，　Big　Story:　How　the　American　Press　and　Television　Reported　and　Interpreted　the　Crisis　of　Tet　1968　in　Vietnam　and　Washington，　Garden　City，　New　York:　Anchor　Press/Doubleday，　1978，　p.404.

而更多的是在“凤凰计划”实施后，各大报刊对孔墨和“凤凰计划”的暗杀行为进行了报道，这引起了舆论的轩然大波。如越战记者菲茨杰拉德（Fitzgerald）曾报道，“凤凰计划”是南越当局及美国军队逮捕、折磨、杀害越南人民的“许可证”。Report—A　Solution　Was　At　Hand:　Phoenix　/　Phung　Hoang　and　the　Attack　on　the　Viet　Cong　Infrastructure，　p.87，　December　11，　1989，　8850608001，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.《新闻周刊》驻西贡的负责人报道，“凤凰计划”常常暗杀支持越南南方民族解放阵线的普通民众。George　Kahin　In　End　Of　Vietnam　War:　8/75，　p.12，　August　01，　1975，　2123301014，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.媒体的报道并没有如孔墨所期待的那样朝着对其有利的方向发展。

对于媒体对“凤凰计划”的批评态度和负面报道，科尔比辩解道，美国记者的职责就是报道负面的、有问题的事情，而不是报道正确的事情。Report—A　Solution　Was　At　Hand:　Phoenix　/　Phung　Hoang　and　the　Attack　on　the　Viet　Cong　Infrastructure，　p.92，　11　December　1989，　8850608001，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.

除了要协调美方内部人员以外，孔墨还需要跟南越内政部沟通。美方人员的主要任务是与指定的南越相应人员建立和保持密切联系。Phoenix　Program，　pp.34，　CK2349427295，　DDRS.比如，南越“凤凰计划”的组织管理模式就是孔墨谋划后再向南越当局建议，得到南越当局认可后再执行。1967年12月，美国驻越大使邦克发给国务院的电报证实了这个事实：“我从孔墨处得到消息”，他建议由南越内政部长领导“凤凰计划”国家委员会，省级委员会由省长领导，区县级委员会由区县长领导。上述安排是基于南越独特的行政体系。由地方政府最高官员负责可以避免在执行“反叛乱”行动时南越陆军和南越警察之间的矛盾。AntiInfrastructure　Operations;　From　Robert　Komer，December　20，　1967，　pp.12.Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.南越基本上按照孔墨的设想，让内政部主管“凤凰计划”，并成立了各级“凤凰计划”委员会。此外，美国还协助南越在全国范围内建立了“凤凰中心”。

“凤凰计划”的主要执行者是警察、民兵、临时侦察部队和军队等。国家警察、特警是消灭越南南方民族解放阵线基层组织的主要力量。在农村地区，民兵是“反叛乱”的重要力量。其中，临时侦察部队Memorandum　for　the　303　Committee，　December　11，　1969，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19691976，　Volume　Ⅵ，　pp.510514.

临时侦察部队（PRU）原是《国家安全行动备忘录第328号》中的一个项目，最初的名字是“反恐小组项目”（CounterTerror　Team　Program）。1966年年初对其职责进行了一次大的改革，从最初对越南南方民族解放阵线的骚扰转变为收集情报和逮捕越南南方民族解放阵线基层组织中的重要人物。计划到1969财年年底时把这个项目从原有的3500人扩充到了6000人。1968年和1969年两年，这个项目花费1320万美元。临时侦察部队项目是在南越针对越南南方民族解放阵线的最新形式的准军事行动，使用伏击、伪装、夜间作业等隐蔽行动的手段执行任务。鉴于管理中的弊端和实施中的问题，1966年改名为临时侦察部队，主要任务是通过逮捕农村中重要的越南南方民族解放阵线成员以获取情报。鉴于这个项目效果显著，因此美方建议扩大这个项目。助理国务卿邦迪、驻越大使邦克、威斯特摩兰都同意这个计划，南越也很配合。是执行单位中比较特殊的，在第三战区对黎文钢（Le　Van　Ngot）上校的抓捕就是临时侦察部队有效利用“凤凰计划”情报实施的一次行动。Paper　Prepared　in　the　Central　Intelligence　Agency,　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.851854.临时侦察部队在行动时通常会当场杀害嫌疑人，根本不会将其带到审讯中心。故“凤凰计划”的暗杀名声很大程度上是由临时侦察部队造成的。Plaintiffs　proffer　of　evidence/Certificate　of　Service，　p.4，1540236003，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.

第三节“凤凰计划”的情报基础：

“召回计划”一、　由来及其发展过程中的决策

“凤凰计划”能够顺利实施，还得益于“召回计划”。“召回计划”由吴庭艳政府发起，旨在争取更多的北越军人和干部叛逃到南越，打击北越士气。“召回计划”带有明显的心理战性质，为叛逃者提供良好的居住条件，提供职业培训，提供就业机会，提供与家人团聚的机会，提供南越公民身份；同时也为叛逃者的家人提供经济援助。“召回计划”的徽章标志是一只白色大鸟正在飞越一团火焰，其寓意是被越南共产党控制的人民历经艰辛后“回归”南越政权。

图23“召回计划”徽章

（图片来源：http://www.psywarrior.com/ChieuHoiProgram.html）

在“召回计划”的筹备阶段，美国方面的负责机构是农村事务办公室（Rural　Affairs　Office）。美方向时任南越国防部部长阮庭淳（Nguyen　Dinh　Thuan）建议：把退役陆军上校博安农（Bohannon）从菲律宾调来，协助南越当局启动“召回计划”。这得到了吴庭艳和阮庭淳的同意。1962年11月底，博安农到达西贡。1963年，他调来一批菲律宾顾问帮助南越实施“召回计划”。美国的国际开发署、联合公共事务局、驻越军援司令部和中情局也负有实施“召回计划”的责任。Herbert　A.　Friedman，　“The　Chieu　Hoi　Program　of　Vietnam”,　http://www.psywarrior.com/ChieuHoiProgram.html.

1963年2月参议员曼斯菲尔德（Mike　Mansfield）在访问东南亚后，提交了一份《曼斯菲尔德报告》。报告强调，南越需要政治改革，要依靠越南人自己赢得战争的胜利。1963年2月25日，驻越大使馆与南越当局讨论了这份报告，南越反应强烈。吴庭艳非常沮丧，吴庭艳的兄弟、主管战略村事务的吴庭儒（Ngo　Dinh　Nhu）甚至认为这是美国退出的前奏。Editorial　Note，Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　p.124.美国驻越大使馆工作人员梅克林（John　Mecklin）在报告发布后的第二天早晨碰巧与吴庭儒会面，讨论“召回计划”实施事宜。吴庭儒的主要观点是：《曼斯菲尔德报告》会阻碍“召回计划”的实施，美国的支持力度下降会减少北越人员的叛逃行为。Memorandum　From　the　Counselor　and　Public　Affairs　Officer　of　the　Embassy　in　Vietnam　(Mecklin）　to　the　Public　Affairs　Adviser　in　the　Bureau　of　Far　Eastern　Affairs　(Manell），　March　15，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　p.153.不过美国并没有减少对南越的资金支持，反而在1963年3月与南越签署了新的资助协议Letter　From　the　Ambassador　in　Vietnam　(Nolting）　to　Secretary　of　State　at　the　Presidency　and　Assistant　Secretary　of　State　for　National　Defense　Thuan，　March　18，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　p.156.，　使南越的“反叛乱”资金得到保障。

1963年4月17日，吴庭艳发布“召回宣言”Telegram　From　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　January　11，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　p.18.，　“召回计划”正式实施。按照这个项目的最初设计，美国的任务是协助南越当局培训人员，提供资金和物资，建立“召回中心”Herbert　A.　Friedman，　The　Chieu　Hoi　Program　of　Vietnam.　http://www.psywarrior.com/ChieuHoiProgram.html.。其中，最主要的是向南越提供设备和资金支持。美国也为改善“召回计划”“回归者”的待遇和医疗条件做过努力。比如，在1963年5月6日的檀香山会议上，美军驻越司令哈金斯（Paul　D.　Harkins）提出为“召回计划”提供扬声器。在南越列好其他所需物资清单后，美国国防部继续批准援助。Memorandum　for　the　Record　of　the　Secretary　of　Defense　Conference，　May　6，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　pp.265267.

1963年11月2日，南越发生政变。吴庭艳政权的倒台对“召回计划”的实施产生了一些影响。11月8日，国务院下属情报研究局对南越军事形势进行评估，指出：“召回者已从每月3200人减少到每月约1600人，这是军事倒退的证据。”Memorandum　from　the　Director　of　the　Bureau　of　Intelligence　and　Research　(Hilsman）　to　the　Secretary　of　State，　November　8，　1963，Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　p.585.美国驻越大使提出加强“召回计划”，但此时的阮庆政权对“召回计划”没有太多的期望，认为“该项目不能触及共产党的核心，显然只能获得有限的结果。不过既然在场的所有人都同意，那就保留”。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　January　10，　1964，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅰ，　pp.2021.由于南越政权更迭不断，整个1964年的“召回计划”呈现颓势。

1965年随着大量美军的到来，美国开始控制“召回计划”。1965年中期，美国国务院主张向所有停止战斗的越共党员提供大赦。这项提议被认为是“召回计划”的扩展，面向的是南方的越共成员而不是北方的指挥官。Paper　Prepared　by　the　Under　Secretary　of　State　(Ball），　May　13，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　January–June　1965，　Volume　Ⅱ，　p.657.但南越阮文绍新政权并不买账，为此还与美国有一番争夺。

1965年6月29日，阮高祺将“召回计划”暂时置于心理战部之下。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　June　29，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.72.这意味着单独的“召回计划”部被取消了，“召回计划”的行政级别降低了。时任驻越大使泰勒担心这会影响“召回计划”的地位，因此劝说阮高祺，“重要的是要迅速采取行动，抵消任何关于‘召回计划’失去其部级地位的印象”。Letter　from　the　Ambassador　to　Vietnam　(Taylor）　to　Prime　Minister　Ky，　July　1，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.96.

麦克纳马拉对于南越当局取消“召回计划”部很是吃惊。麦克纳马拉询问“是否有与‘召回计划’相媲美的计划”。阮文绍回答说：“‘召回计划’还在继续，但让它附属于心理战部更合适。”阮高祺则更直白地说：“‘召回计划’应该重新受南越当局控制，这是更为重要的事情。”Memorandum　of　Conversation，　July　16，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.161.

驻越大使跟阮高祺进行了交谈，阮高祺表示他将在公开演讲中具体宣传“召回计划”。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　July　27，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.259.但是美国驻越大使并不相信阮高祺：“鉴于他辞藻华丽的倾向，我不会相信他公开说的话。”Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　August　17，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.333.

虽然1965年美、南越对“召回计划”的归属问题有争议，但是1965年美军对北越持续的军事行动使召回率上升。其中，空袭和炮击发挥了重要作用。越共叛逃者在11月份前往召回难民营的人数为1482人，达到了有史以来的最高峰Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　December　15，　1965，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.642.，　故南越当局希望美国不要停止轰炸。阮高祺告诉洛奇，“轰炸一暂停，召回率就降低。轰炸一恢复，就有更多的人从北越进入召回中心”。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　January　5，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　p.15.但越共其实已经将召回中心当作“休息营”了。时任驻越大使洛奇对“召回计划”及其运行方式感到厌恶，并说“美国的大量资金被浪费了”。　Memorandum　for　President　Johnson，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　June–December　1965，　Volume　Ⅲ，　p.352.

1966年1月8日至11日的沃伦顿会议额外举行了一天会议，专门讨论苗民、“召回计划”等问题。经讨论，美、南越一致认为：目前，“召回计划”最需要有效接收和重新安置“返回者”。Report　Prepared　by　the　Deputy　Ambassador　to　Vietnam　(Porter）　and　the　Deputy　Assistant　Secretary　of　State　for　Far　Eastern　Affairs　(Unger），　January　13，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　p.62.由此可知，“召回计划”有两个明显的弱点：一、　召回中心拥挤不堪；二、　行政人员短缺妨碍了其有效性。

此后，鉴于“召回计划”的衰落，孔墨开始借用军方机构协助“召回计划”。但最终孔墨的机构间委员会的方法没有奏效。1966年7月1日，孔墨又提议让南越主导“召回计划”。但“召回计划”的成本是军事行动成本的1/100Memorandum　from　the　Presidents　Special　Assistant　(Komer）　to　President　Johnson，　July　1，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　p.478.，　成本低廉，故美国也不想放弃“召回计划”的领导权。为了继续处理召回工作，美国招募了一位首席顾问，让其直接在波特手下工作，以确保这项计划能跟上军事行动的步伐。1966年9月，“召回计划”又被归到驻越司令的管理范围Memorandum　from　the　Presidents　Special　Assistant　(Komer）　to　Secretary　of　Defense　McNamara，　September　29，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.672677.，　由“民事行动与革命发展计划”指挥。到1967年，美国完全主导了“召回计划”。南越内政部则在“召回计划”之外另设“反叛乱”资金，以奖励逮捕或者杀害越共干部的人。Paper　Prepared　in　the　Central　Intelligence　Agency,　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅵ，　p.852.由此可知，美、南越仍然处于不协调的状态。

二、　“召回计划”的情报获取及与“凤凰计划”的关系

从政治角度来说，“召回计划”十分重要，其实施过程也贯穿整个越战。据越南特稿新闻社的一篇报道：自1963年以来，“召回计划”诱降了85000多名越南共产党员Vietnam　Feature　Service　Report，　p.10，　1070323005，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.，　从而获取了许多关于越南南方民族解放阵线的情报。因此，在1967年12月“凤凰计划”启动后，“召回计划”为“凤凰计划”提供了重要的情报支持，为“凤凰计划”的实施奠定了基础。

“召回计划”的第一个阶段是宣传，通过贴招贴画、发传单、拍照片、贴标语等方式以及电视、广播、报纸等新闻媒体让共产党知道南越的政策。根据美国驻越专家保罗·米勒（Paul　Merrell，主要参与“召回计划”的宣传工作）的描述，他们通常让宣传队进行宣传。“我们可以随时从营总部获得叛逃人员的照片和信息。我们由第173空降旅管辖。”宣传队由两个士兵和一个越南翻译组成的三人小组组成，他们散发传单，宣传“召回计划”，也经常对特定的敌方单位做重点任务，传递该部队某人被捕或者叛逃的信息。Herbert　A.　Friedman，　The　Chieu　Hoi　Program　of　Vietnam,　http://www.psywarrior.com/ChieuHoiProgram.html.

第二个阶段是越南南方民族解放阵线成员或者北越军人叛逃。叛逃者会被安排进召回中心南越共有52家召回中心。西贡有一个国家召回中心，每个地区有一个召回中心，有44个省召回中心，在头顿、金兰、岘港还有市召回中心。这些召回中心的规模按照回归人数而有所不同。，在召回中心停留60天。首先，召回中心要确认叛逃者的身份，录指纹、照相、填表Report，　Chieu　Hoi　Division，　MACCORDS，　SaigonThe　Chieu　Hoi　Program:　Questions　and　Answers，　pp.912，　June　1967，　25590104002，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.、　体检，制作好叛逃者的档案，按照叛逃者之前的工作进行分类。其次，各个相关部门的工作人员（“凤凰计划”项目的工作人员也会及时对该类人员进行审讯以得到有价值的信息）会审问叛逃者，通过一些小伎俩诱使叛逃者说出有价值的情报（诸如敌人位置、武器粮食藏匿地等信息）。再次，召回中心为叛逃者开设课程，进行政治思想教育，并为叛逃者的将来去向做打算。因担心青年人再次被北越征召，所以对青年人的教育不同于老年人和妇女。还因叛逃者多是农民，所以还为愿意学习技术的人提供农业技术培训。

图24一个召回中心

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最后一个阶段，视叛逃者的等级和种类进行工作安排。让叛逃者巡逻、宣传，甚至加入民兵组织。或者，为了便于管理和监控，按照叛逃者意愿将其安排到战略村或者原来的村庄生活，为他们提供房屋、生活用品、食物，以及提供医疗、金融、土地改革等公共服务。PLAN　FOR　PACIFICATION　AND　DEVELOPMENT　［Ⅲ　MAF］，　pp.Ⅴ5Ⅷ7，　January　01，　1970，　1201008005，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.也有部分叛逃者会被送回他们原来工作的地区，劝说其他人归顺南越政权，或者抓捕共产党的重要人物，或者帮助美国找到北越的营地。Report　on　the　War，p.234，　January　01，　1968，　2121002004，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.此外，叛逃者还参与了大量的准军事行动。有1500人参加了在北部的海军陆战队，协助“反叛乱”工作；有些则加入了临时侦察部队，使用恐怖手段对抗越南南方民族解放阵线成员。Publication　from　the　Vietnam　Council　on　Foreign　Relations—The　Armed　Forces　of　the　Republic　of　Vietnam，　pp.1011，　January　01，　1970，　2121506011，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.

叛逃者被要求加入临时侦察部队是“召回计划”与“凤凰计划”最直接的联系。北越叛逃人员带来的详细情报为“凤凰计划”提供了一定的军事情报。“召回计划”的文件有时也会复印了送到“凤凰计划”项目人员手中，这为“凤凰计划”的实施提供了基础。反之，“凤凰计划”又促进了“召回计划”的实施，其对越南南方民族解放阵线的打击，巩固了“召回计划”的成果。到1967年底，“凤凰计划”不仅巩固了“召回计划”的成果，还巩固了警察部门、民兵、人口普查项目、自卫队等一些民事组织和项目的成果。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Deparment　of　State，　December　28，　1967，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅴ，　p.1129，note　5.

不过1968年年初春节攻势期间，“召回计划”受到严重挫折，一直到4月份，都不见起色。1968年5月31日，孔墨与南越新总理陈文香（Tran　Van　Huong）会谈。陈文香重申了他对“召回计划”的重视，并打算重新任命召回部长。Memorandum　for　Record，　May　31，　1968,　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.742743.1968年11月1日到1969年1月31日，南越还呼吁所有的越南民众参与到“召回计划”中来。如果越南民众能成功劝降北越军人或者越南南方民族解放阵线成员，将获得现金奖励。劝降一个军官奖励25万越南盾，劝降一个游击队员奖励3000越南盾。“召回计划”中一个最有名的事件是：1968年1月20日，北越陆军中将吕青敦（La　Thanh　Tonc）叛逃到溪山海军陆战队基地，供出北越军队的作战计划是夺取861和881S山地。溪山战役开始后，这个情报对海军陆战队的帮助很大。Herbert　A.　Friedman，　The　Chieu　Hoi　Program　of　Vietnam,　http://www.psywarrior.com/ChieuHoiProgram.html.

不过上述事件更反衬出“召回计划”的不成功，因为只有越南南方民族解放阵线关键人物的叛变才能带来价值比较大的情报。Telegram　from　the　Department　of　State　to　the　Embassy　in　Vietnam，　August　7，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　p.565.而叛逃者多是普通士兵和基层人员，离美国预期的诱降越南共产党高层的愿望相去甚远。没有北越“大人物”的叛变，就不能接触到北越核心成员，也不能为“凤凰计划”带来有太大价值的情报。上述状况主要是由北越对“召回计划”的反击以及南越官员本身的懒政造成的。北越直接破坏召回中心，1968年8月，北越7次袭击召回中心。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　October　19，　1968,Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅶ，　p.259.因为召回中心地方有限，南越官员就进行数据造假，叛逃者的缴械数量与叛逃人数严重不符。例如，1969年有47023名叛逃者，然而缴械数量为3091件。1969年位于菲律宾的美国联合军事援助司令部（the　Joint　U.S.　Military　Assistance　Command）的情报显示：收缴的一些武器弹药（主要是AK47和美国的M14、M16），已经出现在当地的军火市场上了。Herbert　A.　Friedman，　The　Chieu　Hoi　Program　of　Vietnam，http://www.psywarrior.com/ChieuHoiProgram.html.这还意味着南越官员有贪污武器的嫌疑，或者可能是被捕获的越南南方民族解放阵线成员通过一些途径“获得了新的身份”。Memorandum　of　Conversation，　December　1，　1969，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19691976，　Volume　Ⅵ，　p.504.

美、南越在审讯了一些被捕的北越军官后得知，他们对“召回计划”所知并不多。据截获的越南南方民族解放阵线文件：

无论干部还是民众，一旦看到美国和南越飞机抛撒的传单就要立刻撕毁。只有一些干部可以阅读传单，然后再向其下属解释传单上的内容。南越许多省长反对实施“召回计划”，因此只是口头应付一下，并没有实际行动。其他南越人则从心理上难以接受“召回计划”，因为他们被要求以好斗的态度对待越南共产党，而对待越南共产党的叛变者却要宽容，从心理上来说比较难做到。南越军队里面也从来没能真正地接受北越叛变者回归南越社会。再者，为叛逃者提供的良好待遇引起了南越其他人的嫉妒。其实叛逃者在召回中心也没有接受心理教育，很多人又回归了北越。召回中心的官员勾结叛逃者骗取奖金。更有甚者，南越官员勾结南越军人或者自己的亲戚扮作共产党，瓜分“召回计划”给叛逃者的奖金。北越也因缺乏资金而派人假装投降，等到在召回中心毕业领取了赏金后又回归北越。Herbert　A.　Friedman，　The　Chieu　Hoi　Program　of　Vietnam,　http://www.psywarrior.com/ChieuHoiProgram.html.

其实美、南越面临的主要问题是：叛逃到召回中心的回归者再次逃到北越，召回中心成了北越的休息场所。阮文绍就曾表示，40000名回归者中有32000人回到了他们的村庄，但是也不受南越当局的控制。要想留住他们，需要增加南越政权的吸引力。Telegram　from　Secretary　of　State　Rusk　to　the　Department　of　State，　December　11，　1966，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅳ，　pp.925928.这些迹象也说明南越当局甚至没有对叛逃至南越的越共成员形成有效管理，这是在“召回计划”发起之初就埋下的隐患。负责第一阶段宣传的工作人员并不知道其宣传工作所产生的实际效果，在第二阶段对于越南南方民族解放阵线的认定也很难。如何界定叛逃者是越南南方民族解放阵线成员还是难民，是“召回计划”常常碰到的问题。越南南方民族解放阵线成员带着“召回计划”工作人员散发的传单就可以进入召回中心，而其实更现实的原因是饥饿。Report　by　the　Joint　Chiefs　of　Staffs　Special　Assistant　for　Counterinsurgency　and　Special　Activities　(Krulak），　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　pp.455465.

1968年年底，约翰逊即将结束总统任期。孔墨也即将离开越南前往土耳其任大使，他力劝阮文绍宣传“召回计划”。Memorandum　for　the　Record，　November　5，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅶ，　p.569.尼克松上台后，对“召回计划”表现出了极大的兴趣，希望通过“凤凰计划”和“召回计划”给北越造成困扰。为此，尼克松政府大力赞助南越的广播节目，使其覆盖率达到了南越人口的70％，且使用B52轰炸机在南越和老挝散发“召回计划”传单。Memorandum　from　the　Presidents　Assistant　for　National　Security　Affairs　(Kissinger）　to　President　Nixon，　December　9，　1969，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19691976，　Volume　Ⅵ，　p.509，note　3.此外，在南越山地少数民族地区也有“召回计划”的实施，其实施方式与其他地区十分不同，很大程度上消耗了美、南越的精力。

三、　“召回计划”在少数民族地区的实施及作用

山地少数民族居住的山地地区战略位置重要，对南越政权的生存以及北越向南越的人员、物资运输来说都极为重要。山地少数民族主要是苗民，还有许多语言风俗各不相同的其他部族，人口稀少，但在越南属于一支独立的力量。因为山地少数民族为南越当局所歧视，所以是北越争取的对象。故美国和南越又想转变对山地少数民族的态度，让山地少数民族协助南越对抗北越。为此，南越在山地少数民族地区实施了公民非正规军防卫队项目（CIDG）和“召回计划”。

中情局于1961年开始在山地少数民族地区开展公民非正规军防卫队项目，招收山民进行培训，旨在让村庄自卫，并守住边境地区，最终达到打击越南共产党的军事力量和获取情报的目的。

即将离任的中情局局长艾伦·杜勒斯（Allen　W.　Dulles）在1961年10月26日表示支持西贡站关于在中部高山地区组织村庄进行自卫的建议。美、南越经过调研发现：山地少数民族各部族虽然对美、南越不完全信任，但对越南共产党也存在敌意。故在得到南越政权和山地少数民族的同意后，中情局选择山地少数民族地区邦美蜀附近的一个村庄为试点开展“反叛乱”活动。1961年12月12日，美国特种部队派遣12人到达试点村。15日，开始训练公民非正规军防卫队。他们还通过帮助山民用竹子修建围墙、购买种子、指导山民农业技术、提供医疗援助、发展经济Thomas　L.　Ahern，　Jr.，　CIA　and　Rural　Pacification　in　South　Vietnam，　Center　for　the　Study　of　Intelligence，　CIA，　pp.4056.等手段争取山地少数民族的民心。到1962年3月31日，武装起来的几个少数民族村庄已经大幅度削弱了北越的渗透路线。Memorandum　from　the　Director　of　the　Bureau　of　Intelligence　and　Research　(Hilsman）　to　the　Presidents　Military　Representative　(Taylor），　March　31，　1962，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅱ，　p.244.公民非正规军防卫队项目看似实施效果良好，其实不然，在公民非正规军防卫队项目实施过程中，美、南越与山地少数民族处处有矛盾。

首先，公民非正规军防卫队项目的协调工作比较难做。美国顾问要培训的人员多种多样，包括苗民、志愿者、突击队等等。因为这些人员的归属不同，所以协调起来比较困难。其次，吴庭艳政府往山地少数民族地区移民和鼓励山地少数民族移出山区的政策造成了民族矛盾。1962年6月，大约有10万山地少数民族民众从山区涌出。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　June　4，　1962，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅱ，　p.435.但南越当局财政困难，无力帮助山地少数民族的民众重新定居。北越则获取了不少移出居民留下的食物等资源。最后，南越政府在武器管理方面也不是十分完善。南越当局对山地少数民族手中掌握太多武器存有戒心，因此把迁入新村庄的少数民族民众手中的武器收回，发放给了安全状况不好的地区。

随着战争形势的发展，使用军事力量轰炸北越的呼声渐涨。中情局已经控制不住在南越的“反叛乱”项目。1962年，国防部就宣布将承担公民非正规军防卫队项目的培训工作，并制订培训计划。Record　of　the　Sixth　Secretary　of　Defense　Conference，　July　23，　1962，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅱ，　pp.549550.1963年初，经过讨论中情局决定把包括山地少数民族在内的准军事部队培训项目移交给军方。Memorandum　from　the　Director　of　the　Bureau　of　Intelligence　and　Research　(Hilsman）　and　Michael　V.　Forrestal　of　the　National　Security　Council　Staff　to　the　President，　January　25，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　p.62.

在南越发动推翻吴庭艳的政变之前，山地少数民族已经大量归顺南越。政变发生后不久，南越政权更迭为山地少数民族提供了新的契机。短时间内，山地少数民族归顺南越政权的人数翻倍。政变以前，山地少数民族约有22万人归顺南越。到1963年11月20日，南越当局控制着山地少数民族约40万人。Memorandum　of　Discussion　at　the　Special　Meeting　on　Vietnam，　November　20，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅳ，　p.612.

但在中情局把“反叛乱”项目交给军方后，山地少数民族地区准军事部队的行动变为统一的军事行动。这偏离了“反叛乱”的性质，更谈不上与其他“反叛乱”项目协调发展了。1964年下半年，山地少数民族再次寻求自治。美、南越难以控制公民非正规军防卫队项目，仅半年就放弃了对山地少数民族的培训。

就项目的效果而言，公民非正规军防卫队项目确实取得了一定效果，有效补充了其他“反叛乱”项目的空白。在山区，限制了北越人员的活动，减少了他们从山地少数民族地区获取食物和资源的机会，并且成功阻止过北越的进攻。1968年10月，北越在德立与公民非正规军防卫队相遇，遭遇失败。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　October　19，1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅶ，　p.256.

但这个项目依赖美国的参与，在美国特种部队撤出后，这个项目受到挫折。Memorandum　from　the　Chairman　of　the　Central　Intelligence　Agencys　Working　Group　on　Vietnam　(Cooper）　to　the　Director　of　Central　Intelligence　(McCone），　December　6，　1963，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19611963，　Volume　Ⅲ，　pp.680684.而且南越缺乏对少数民族人民的同情，南越当局不能实际控制住山地少数民族地区。况且南越当局和山地少数民族之间本就存在矛盾，而在实施公民非正规军防卫队项目过程中，矛盾又进一步激化。在山地少数民族寻求自治后，公民非正规军防卫队举行示威，反抗南越政权，甚至威胁到了南越政权的生存。在多乐省和广德省，公民非正规军防卫队甚至还发生“叛乱”。南越政权还要动用南越军队去消灭这些力量。Message　from　the　Ambassador　in　Vietnam　(Taylor）　to　the　President，September　30，　1964，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅰ，　p.802.南越当局开始想办法削弱公民非正规军防卫队的力量了。

此外，还有北越对公民非正规军防卫队项目的破坏，以及公民非正规军防卫队项目与其他“反叛乱”项目对资金、武器资源的争夺等诸多因素，公民非正规军防卫队项目注定不会成功。不过美国在山地少数民族地区的活动，让其有机会了解当地的风俗民情，这为“召回计划”的实施提供了文化上的准备。

在公民非正规军防卫队项目失败后，“召回计划”启动。“召回计划”在其他地区实施的同时，也在山地少数民族地区实施。在南越山地少数民族地区实施“召回计划”的主要目的是阻止北越从老挝、柬埔寨边境地区向南越输送人员和武器。因山地少数民族地区分布着不同的部族，所以山地少数民族地区“召回计划”的实施方式、工资支付和培训内容等完全不同于其他地区，有其独特之处。

山地少数民族有独特的宗教信仰，有好几种方言，且其民众受教育程度低。如拉德民族信仰基督教。此外，还有很多风俗禁忌：例如，他们认为猴子尾随的人是做了蠢事的人，建造新房期间不能有乌鸦落上来。Thomas　L.　Ahern，　Jr.，　CIA　and　Rural　Pacification　in　South　Vietnam，　Center　for　the　Study　of　Intelligence，　CIA，　p.47.故不仅需要聘请有西方教育背景的宗教人士协助实施“召回计划”，而且需要依靠少数民族内部人与人口耳相传的方式传播“召回计划”的政策，甚至“召回计划”工作人员的薪酬中包括烟丝和盐。1969年到1971年，美国陆军特种部队（SOG）、中情局和越南特殊任务组（Special　Mission　Service）把“召回计划”的归降者再派遣回北越去。这个行动的代号为“地球天使”，主要实施地点是柬埔寨和老挝的胡志明小道Herbert　A.　Friedman，　The　Chieu　Hoi　Program　of　Vietnam,http://www.psywarrior.com/ChieuHoiProgram.html.，这是为了对付北越从胡志明小道的渗透。这是“归降者”在山地少数民族地区“反叛乱”工作中所起到的作用。

在项目实施过程中，非山地少数民族人员与山地少数民族人员接触频繁。非山地少数民族人员干扰了山地少数民族人员的独立生活，加剧了民族矛盾。此外，山地少数民族地区的“反叛乱”活动是独特的，与其他地区的“反叛乱”活动没有联系和协调行动。这又产生了新问题，如曾经属于北越控制区的山地少数民族，回归南越政权后被定性为难民Report，　Chieu　Hoi　Division，　MACCORDS，　SaigonThe　Chieu　Hoi　Program:　Questions　and　Answers，　p.7，　June　1967，　25590104002，　The　Virtual　Vietnam　Archive，　Texas　Tech　University.，　不属于“召回计划”的回归者，也就得不到“召回计划”资金。在美国军事升级和南越政府财政困难的情况下，山地少数民族难以得到有效安置，民族矛盾进一步加剧。

但也正是因为少数民族地区脱离南越政权，其战略位置又十分重要，所以其后约翰逊政府和尼克松政府不断在这个地区进行空中轰炸。边境地区一度成为约翰逊政府“反叛乱”的重点地区，以阻止北越的渗透，并支持南越的“反叛乱”。

Ⅲ

第三章约翰逊政府“反叛乱”政策调整

及“凤凰计划”的扩大第三章约翰逊政府“反叛乱”政策调整及“凤凰计划”的扩大20世纪60年代中后期，美苏关系进入有限缓和时期。1964年10月，勃列日涅夫成为苏联最高领导人，苏联经济、军事力量发展迅速，与美国达到战略均势。

冷战中，除了苏联制衡美国外，欧洲其实也是制衡美国的一种力量。美国的霸权是有条件的。20世纪60年代中后期，西欧渐渐独立，最轰动的事件是戴高乐时期法国退出北约。另一个事件是1967年英国退出东苏伊士防务。但美国对法国采取宽容态度，迅速重建了没有法国的北约。而英国在防务方面对美国来说更加不重要，因为当时是德国在北约内部提供大部分军队。David　Sanders，　Losing　an　Empire，　Finding　a　Role:　An　Introduction　to　British　Foreign　Policy　since　1945，　New　York，　1990，　p.177.

综上所述，美国通过制度霸权稳定了欧洲，得以分出精力处理亚洲事务。而此时在亚洲，美国陷入越战泥潭。在中国和苏联的帮助下，北越的武器装备越来越好，越南南方民族解放阵线在南方也得以维持。北越依靠外援也可以把战争进行下去Memorandum　from　the　Board　of　National　Estimates，　Central　Intelligence　Agency，　to　Director　of　Central　Intelligence　Helms，　January　18，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.4451.，其信心大增。1968年1月，北越发动了溪山战役和春节攻势，正面进攻美、南越军队。

第一节背景

一、　溪山战役及春节攻势的发动

1968年1月22日，北越发动了对溪山的围攻，溪山地区发生了大规模的炮击和地面行动。当天上午8点27分，麦克纳马拉与约翰逊通电话，汇报了溪山战况，预测卡罗尔基地和岘港也有可能被攻击，而且北越还可能会袭击百里居和西贡。Notes　of　Meeting，　January　23，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Volume　Ⅵ，　p.57.

1968年1月29日，参谋长联席会议审查了溪山的情况。溪山战略位置重要，位于越、柬、老边境，是北越渗透南越的通道。对北越来说，溪山战役起着牵制美军力量的作用。对美、南越来说，溪山有美国的军事基地，可以阻止北越从此处进攻南越北部地区，如果失守会导致北越更进一步占据主动。从心理学的角度来看，北越可以利用此机会取得宣传战的胜利。Memorandum　from　the　Joint　Chiefs　of　Staff　to　President　Lyndon　Johnson，　January　29，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.6970.简而言之，美国认为溪山一旦失守对美、南越来说将是一个巨大的倒退。

鉴于美国早已对溪山防务进行了部署，美国和南越伤亡较轻，美军掌控着溪山的局面，北越则损失700人。Notes　of　Meeting，　January　30，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.7982.趁着北越在军事上的失利，美国决定进一步升级对北越的打击。而北越则意识到可以利用美国的总统大选年作为契机，不再隐藏越南南方民族解放阵线的力量，发动对南越的全面进攻。1968年1月30—31日，北越发起了春节攻势。此前，北越为春节攻势做了精心准备，溪山战役就是对春节攻势的支持。

在春节攻势中，北越对南越人口密集地区和美军驻地发起攻击，旨在对美国进行心理震慑和取得军事上的胜利。春节攻势第一天，北越攻击了10个地方，其中在6个地方是大规模的攻击。Notes　of　Meeting，　January　30，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.7779.南越许多城镇、机场、通信中心、医院、电台和电厂被毁坏，甚至美国驻南越大使馆也成了北越袭击的对象。

与以往不同的是，北越发动的春节攻势实行的不是游击战术。根据截获的文件和对俘虏的审讯得知：越南共产党坚信他们会得到广泛的支持，会夺取南越的城市，南越人民会跟着发起起义反对南越当局。故越南南方民族解放阵线并没有收到撤退的命令。　Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　February　8，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.147152；Circular　Telegram　from　the　Department　of　State　to　All　Posts，　February　14，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　p.212.北越预计南越民众会在春节攻势后发起起义，但是他们并没有如愿。而且在这次范围广泛的攻势中，越南南方民族解放阵线损失惨重，伤亡3万人，被俘6000人。Circular　Telegram　from　the　Department　of　State　to　All　Posts，　February　14，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.211215.不过在春节攻势中，越南南方民族解放阵线的宣传战十分有效。南越人心惶惶，认为是美国帮助越南南方民族解放阵线进入的西贡。　Memorandum　from　William　J.　Jorden　of　the　National　Security　Council　Staff　to　the　Presidents　Special　Assistant　(Rostow），　February　3，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.111114.

与此同时，北越军队仍往溪山地区集中。1968年2月7日，北越的联合装甲及步兵部队在溪山西南5英里的老村（Lang　Vei）发起突袭。在发给威斯特摩兰的JCS　1529电报中，惠勒警告威斯特摩兰：北越溪山战役背后的动机是强迫威斯特摩兰将部队派往该地区，从而暴露南越军队，以便在西贡和全国其他地区对南越军队进行攻击。Telegram　from　the　Commander，　Military　Assistance　Command，　Vietnam　(Westmoreland）　to　the　Chairman　of　the　Joint　Chiefs　of　Staff　(Wheeler）　and　the　Commander　in　Chief，　Pacific　(Sharp），　February　9，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.156157.美国对北越的战略意图评估非常准确。在接下来的两周内，北越确实未对溪山发动大规模攻击，美军则继续坚守溪山。

1968年2月15日，第一轮春节攻势已经逐渐平息。2月18—19日晚间，越南南方民族解放阵线对南越一些城市又发起了第二轮攻势。这次攻势的主要目标是机场和军事基地。此时，美、南越承担“反叛乱”任务的54个营中的18个被抽调去保护城市的安全。美国认为北越第二轮攻势的目的是阻止南越军队回到农村，故建议南越军队尽快返回农村，去清除农村中已暴露的越南南方民族解放阵线基层组织。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　February　22，　1968，Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.234237.南越当局并没有如北越想象的那样不堪一击，而是在美国的帮助下，仍能控制住南越局势。但“经过了美国和南越的多年努力竟连西贡也还难保，并显示出越共得到了平民的广泛支持，否则它是难以发动这样攻势的，这对于历次所宣称的农村绥靖计划取得成功，实为一大讽刺”。［美］塞缪尔·埃利奥特·莫里森、亨利·斯蒂尔·康马杰、威廉·爱德华·洛伊希滕堡合著，南开大学历史系美国史研究室译：《美利坚共和国的成长》下卷，天津：天津人民出版社，1980年，第1000—1001页。

鉴于上述状况，北越肯定还会继续军事行动，同时也不会放弃探索政治解决的方案。在1968年春节攻势后，北越军队受到重创，北越在南方的行动又变成以游击战为主的形式。对于南越当局来说，突如其来的春节攻势在南越引起了恐惧。南越人民对春节攻势感到难以置信，开始思考为什么南越当局不能保护他们的安全。而且因为美国与越共勾结的流言盛行，所以一些难民和志愿者不愿与南越政权有联系。南越人民本就对美国轰炸造成的破坏不满，所以也愿意相信北越和美国合谋进入南越的说法。政治人物、军官、公务员和从北越迁移来的天主教徒十分担心失去财产。每个家庭都是孤立的，与邻居、社区和政府的联系都很松散。Memorandum　from　the　Ambassadors　Special　Assistant　(Lansdale）　to　the　Ambassador　to　Vietnam　(Bunker），　February　27，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.251260.只要越南南方民族解放阵线在南越农村活动，南越民众就不可能全心全意支持南越政权。相较于北越的军事力量，北越的政治组织更能威胁到南越当局的生存。

综上所述，春节攻势不仅严重打击了南越当局的信心，而且让其“反叛乱”政策及行动暂时中断。而溪山战役与春节攻势的纠缠关系又让美国面临着是否增兵越南的两难选择。

二、　关于是否增兵越南的大争论

1968年1月初，约翰逊批准暂时停止轰炸。虽然美国停止了轰炸，但是对北越仍然心存疑虑。故提出：如果北越在非军事区有所行动，那么即使在停战期间美国也可以轰炸老挝境内的胡志明小道。Telegram　from　the　Presidents　Special　Assistant　(Rostow）　to　President　Johnson　in　Texas，　January　4，　1968，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.610.即通过加强实施“反叛乱”行动来弥补停止军事行动带来的损失。这就意味着在春节攻势发生前，“反叛乱”就已经成了军事行动的重要替代品。

春节攻势当天，惠勒提出，像西贡这样的城市是很容易被渗透并受到袭击的，在这个区域需要进行“反叛乱”，以清除越南南方民族解放阵线基层组织。腊斯克认为这样会减少军队可使用的人数。Notes　of　Meeting，　January　30，　1968，Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.7982.随后两天，中情局提出，美国在越南的作用仅仅是帮助越南人，而不是代替越南人打仗，应该让刚刚经过改革的南越军队100%致力于“反叛乱”。Memorandum　Prepared　in　the　Central　Intelligence　Agency，　February　2，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.98101.驻越大使馆也于同一天提出：应主要由南越负责成立一个联合特遣部队，以根除西贡及其他城市的越南南方民族解放阵线基层组织。南越方面由时任总理阮文洛（Nguyen　Van　Loc）负责，美方由孔墨负责。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　February　2，　1968，Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.102104.

由上观之，美国各部门对继续在南越实施“反叛乱”基本没有意见，而对于由谁去实施及怎样实施存在争议，但是让南越负起主要责任的呼声很高。约翰逊同意并准备减少美国驻海外人员的数量，虽然越南情况特殊，但他仍希望驻越大使和威斯特摩兰能够想办法减少美国驻越人员及其他美国资助越南的项目。Letter　from　President　Johnson　to　the　Ambassador　to　Vietnam　(Bunker），　February　2，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Volume　Ⅵ，　p.105.不过鉴于溪山战役的战况，威斯特摩兰却不断要求增兵。约翰逊和他的同僚们就增兵问题展开商讨。美国决策层对接下来的战略及战术产生了分歧，继而展开了持久的大讨论。

为了能够连任，约翰逊表示军队掌控着民意，打算全力支持威斯特摩兰。“如果战情进行顺利，美国人民会支持我们。如果战情糟糕，舆论会反对战争。”Notes　of　Meeting，　February　6，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.135137.　1968年2月7日，北越在溪山老村发动攻势时，惠勒也建议威斯特摩兰要求增兵，表示可以把第82空降师和一半海军陆战队送到越南。威斯特摩兰2月8日在给惠勒的MAC　1810电报中指出了溪山失守的可能性，正式请求4月份向越南派遣上述部队。Telegram　from　the　Commander，　Military　Assistance　Command，　Vietnam　(Westmoreland）　to　the　Chairman　of　the　Joint　Chiefs　of　Staff　(Wheeler）　and　the　Commander　in　Chief，　Pacific　(Sharp），　February　9，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Volume　Ⅵ，　p.153.

约翰逊在多次会议中与麦克纳马拉、高级外交事务顾问等相关人员围绕威斯特摩兰的电报进行商讨。到1968年2月12日，虽仍有分歧，但是最终麦克纳马拉、腊斯克、赫尔姆斯、惠勒、泰勒、罗斯托都同意向越南增兵。这项决定基于以下事实：腊斯克不同意阮文绍要求增加美军的请求，希望阮文绍自己想办法扩充南越军队；麦克纳马拉却认为往南越增派美军是为了避免溪山战局失利；赫尔姆斯据中情局的情报判断，战争处于关键阶段，应该向越南增派军队。Notes　of　Meeting，　February　12，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.188196.

1968年2月23日，北越猛烈攻击溪山。美国决策层确定要增加军事力量给威斯特摩兰，以防止美国在政治上陷入困境。

1968年2月，原白宫高级顾问克利福德（Clark　Clifford）暂时接替麦克纳马拉出任国防部长，主张对越军事升级。他在出任国防部长的半个月前，在约翰逊的一次午餐会上，建议“继续升级”对北越的战争，对其施加军事压力。Notes　of　Meeting，　February　13，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅵ，　p.210.

最终在1968年3月4日的会议上，在综合考虑了南越的安全状况、官员腐败问题，以及美国自身的军费、战略储备和不能减少北约常规军等一系列因素后，美国决定只增派22000人。Notes　of　Meeting，　March　4，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.316327.这个增兵数量也是基于不能影响南越军队的现代化改革，以及不能扩大战争，不能使越战“美国化”等前提条件。但上述数字还有回旋余地。1968年3月14日，约翰逊表示希望能满足威斯特摩兰的增兵30000人的要求。Memorandum　from　the　Deputy　Secretary　of　Defense　(Nitze）　to　the　Chairman　of　the　Joint　Chiefs　of　Staff　(Wheeler），　March　14，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.381383.

几天之后，威斯特摩兰对越南局势的看法却发生了改变，开始强调保护人口稠密地区了。Memorandum　from　the　Assistant　Secretary　of　State　for　East　Asian　and　Pacific　Affairs　(Bundy）　to　Secretary　of　State　Rusk，　March　19，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.410411.这意味着美国有放弃溪山的可能，增援溪山的讨论停止了。而在3月底，北越驻守溪山的一个师向南部迁移，剑指顺化和西贡。1968年4月2日，艾布拉姆斯（Creighton　Abrams）成为驻越美军司令，他要求放弃溪山。6月20日，约翰逊和克利福德讨论了艾布拉姆斯放弃溪山的请求Memorandum　for　the　Record，　June　11，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　p.784.，打算关闭溪山基地。1968年7月16日，美军撤离溪山。

春节攻势和溪山战役让南越的“反叛乱”中断了。溪山战役服务于北越的总体战略。在此期间，北越从溪山边境地区渗透更多的人员和物资到南越，迫使美、南越感到调整“反叛乱”政策迫在眉睫。

第二节调整

一、　对南越“反叛乱”的调整

北越在春节攻势中并没有取得胜利，反而过早暴露了其在南越的地下组织结构及力量。美、南越看到了机会，打算在南越通过“反叛乱”行动消灭越南南方民族解放阵线。

为了明确越南状况，美国决定先调查研究，再制定对越政策。1968年2月底，惠勒进行了一次越南之行，与威斯特摩兰、艾布拉姆斯、各军区指挥官、邦克、阮文绍等见面开会，了解了南越的军事状况及需求。

南越102个城市受到攻击，550000人被撤离。不包括顺化在内，有66400座房屋被毁，4700人死亡，19500人受伤。阮文绍描述了他现在的困境，他需要在城市的外围保留一些军队以防止北越渗入，同时乡村的“反叛乱”也需要陆军。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　February　29，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.282286.

1968年2月28日，约翰逊就惠勒的越南报告开会讨论。会议明确提出南越“反叛乱”处于停滞状态，第一战区北部是“反叛乱”最糟糕的地区。惠勒转述孔墨的话，所有的“反叛乱”项目都不能令人满意。Notes　of　Meeting，　February　28，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.267275.第二天邦克也向国务院发回电报，指出敌人会利用农村人口征兵，储备粮食，削弱南越之前的“反叛乱”成果。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　February　29，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.282286.

参联会、国务院、中情局等部门认为春节攻势为美国和南越在农村实施“反叛乱”提供了更加便利的外部条件。因为春节攻势后北越需要向南越输送人力和物资，所以越共的供给线过长，一些基地比较空虚，部队的战斗力肯定不强。Memorandum　Prepared　in　the　Central　Intelligence　Agency，　March　1，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.287291.故要趁机进一步打击越南南方民族解放阵线，帮助南越重建秩序，让阮文绍成为强有力的总统。

此时，美国国内出现了反战高潮。美国媒体直播的春节攻势场景在美国引起了轩然大波。美国民众由最初支持越战转变为游离、质疑，春节攻势后则发生了根本的变化，正是从1968年开始，美国国内反对越南战争的呼声日趋高涨。王绳祖主编：《国际关系史（1960—1969）》第九卷，北京：世界知识出版社，1995年，第238页。

1968年3月5日，巡回大使洛奇给出具体建议：美国民众不能接受高伤亡率，在南越，通过杀死敌人的军事手段来赢得战争是不现实的，而由警察根除“恐怖分子”这种形式的“反叛乱”项目是比较合适的。美军做南越“反叛乱”项目的后盾。Memorandum　from　the　Ambassador　at　Large　(Lodge）　to　Secretary　of　State　Rusk，　March　5，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.332335.驻越大使也表示：虽然希望能坚定南越当局的信心，但是不愿意让南越当局逃避责任，不能扩大战争使越战“美国化”。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　March　11，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.359364.约翰逊政府开始反思自己的对越政策，不再愿意代替越南人打仗，而更愿意援助南越，增强其军事力量。故美国决定扩大“反叛乱”项目，以从越南的军事行动中脱身。

鉴于美国的上述决定，1968年3月11日，阮文绍和阮高祺只得下令让南越军队重回农村地区。随后，南越部队陆续回到农村，不再监管难民营及保卫城市。555支部队中至少有321支已经回到战略村，109支苗军中有93支也已经到位。南越国防部长高文园（Cao　Van　Vien）和部队长官催促乡村官员投身于“反叛乱”项目。Telegram　from　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　March　14，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.374378.而2个月前，美国才开始对南越陆军进行改革，让南越陆军承担起军事责任，以让美军从越南脱身。此时，南越军队不得不再次转向“反叛乱”行动。而南越军队里有的军官根本不想再回到农村。

此外，南越经济受到相当大的打击，经济发展处于停滞状态。通信、工业设施遭到破坏。商人对南越安全状况缺乏信心，对未来不确定。除食品、药品和建筑材料等物品外，进口活动处于停滞状态。除了必需品外，消费者似乎不愿意花钱购买任何东西。而一旦安全状况有所改善，因为对商品的需求超过了供应，所以通货膨胀的威胁又会急剧增加。阮文绍和高级官员之间的冲突仍在继续。为了应对上述挑战和维护省区首府、地方政府小镇的安全，阮文绍下令重新聚焦“反叛乱”项目。Special　National　Intelligence　Estimate，　June　6，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.755765.

约翰逊政府则自3月31日起，对北越的轰炸实施了单方面的地域限制。北越充分利用此次机会，不断增加渗透速度。Memorandum　from　the　Presidents　Special　Consultant　(Taylor）　to　President　Johnson，　May　13，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.661662.为了支持南越的“反叛乱”及阻止北越的渗透，美国又对南越周边国家的“反叛乱”政策和行动做出了调整。

二、　对南越周边国家“反叛乱”的调整

美国对南越周边国家“反叛乱”的调整主要指约翰逊政府对老挝空中轰炸的升级。老挝利用非正规部队［比如王宝（Vang　Pao）的苗军］、所有可资利用的情报，以及美军在越老边境的空中轰炸来实施“反叛乱”行动。美国从1963年就开始对老挝实施空中轰炸（“钢虎”行动），但美军在老挝的轰炸是对越南战况的配合，是次要任务。

为了配合春节攻势，1968年1月初，北越在老挝北部活动的强度增加。老挝的气候特点是从11月到4月是旱季，从5月份开始一直到秋季都是雨季。北越利用季节特点在胡志明小道活动，旱季活动比较频繁，雨季渗透活动减少（道路无法使用，卡车会陷入泥淖）。

因老挝是保护泰国和南越安全的缓冲区，美国驻老大使萨利文（William　H.　Sullivan）担心老挝局势，不希望在1月份就停止对北越的轰炸，而是希望到5月份再停止对北越的轰炸。1月22日，萨利文称，在旱季停止对北越的轰炸，老挝的“叛乱”会增多，进而影响美国与梭发那·富马亲王（Prince　Souvanna　Phouma）的关系。Memorandum　of　Conversation，　January　22，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　p.649.

一周后，北越发动春节攻势。美国忙于应付南越事务，而老挝梭发那·富马也一直表示不会要求外国进行军事干预，不希望将中立的老挝变成战场。Memorandum　from　the　Executive　Secretary　of　the　Department　of　State　(Read）　to　the　Presidents　Special　Assistant　(Rostow），　March　26，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.682693.直到1968年2月23号，美国才顾及老挝。萨利文要求美国重新给予空中支持，以便在他需要打击主要目标时能有足够的空中打击能力。Action　Memorandum　from　the　Assistant　Secretary　of　State　for　East　Asian　and　Pacific　Affairs　(Bundy）　to　the　Deputy　Under　Secretary　of　State　for　Political　Affairs　(Bohlen），　February　23，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.652653.为了打击北越经由老挝对南越进行的人员和后勤物资渗透，国务院同意萨利文的请求，决定空中支援老挝的“反叛乱”任务。

老挝和柬埔寨事务办公室主任马丁·赫茨（Martin　F.　Herz）虽然同意萨利文的要求，但提出不能优先满足老挝的空中支援请求，而是要首先配合越南的战况。马丁·赫茨在给远东事务助理国务卿威廉·邦迪（William　P.　Bundy）的备忘录中称，萨利文并没有提出过分要求，所以要给予萨利文支持；但目前来自北越的压力增加，打击北越的机会稍纵即逝，故而在首先满足越南的需求后，再增加对老挝的空中支援。Memorandum　from　the　Director　of　the　Office　of　Laos　and　Cambodia　Affairs　(Herz）　to　the　Assistant　Secretary　of　State　for　East　Asian　and　Pacific　Affairs　(Bundy），　February　27，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.654656.

美国军方希望把北越渗透的物资和人员消灭在胡志明小道上，所以决定使用各种类型的飞机在老挝实施空中打击，而且要尽可能靠近渗透源进行打击。鉴于老挝的防空环境宽松，军方讨论认为使用螺旋桨飞机轰炸卡车效果会更好Memorandum　from　the　Chairman　of　the　Joint　Chiefs　of　Staff　(Wheeler）　to　Secretary　of　Defense　McNamara，　January　2，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.645647.，能够增强空中力量的威慑性。

鉴于老挝的安全关系到美国的政治经济利益以及湄公河地区和泰国的安全，美国决定有限升级对老挝的轰炸，但同时又不想增加负担。美国不想单方面行动去拯救弱小的南越政权，于是决定利用东南亚条约组织，让盟国承担一些责任。Telegram　from　the　Commander，　Military　Assistance　Command，　Vietnam　(Westmoreland）　to　the　Commander　in　Chief，　Pacific　(Sharp），　March　3，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.662663.

北越则在老挝发动攻势，反击美、南越的空袭。老挝境内有一个利马　85号（Lima　Site　85）雷达站，这个雷达站用于支持美国在北越和老挝北部的空中作战，也是配合美军在越南作战的一个重要设施。因为美国的轰炸对北越造成了严重的破坏，所以北越想摧毁这个雷达站。此后，北越一直精心准备，如修建道路，对该地发起地面攻击等。Memorandum　from　the　Director　of　Intelligence　and　Research　(Hughes）　to　Secretary　of　State　Rusk，　February　28，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.658659.到3月13日，北越已经控制了利马　85号雷达站。

利马　85号雷达站的失守给王宝和苗军带来了麻烦。王宝只能先撤离，打算等到雨季再进行“反叛乱”活动。而且北越还极有可能攻击36号站点。面对这种情况，王宝请求梭发那和美驻老挝大使对第二军区的一系列目标实施最大程度的空袭（这些目标大部分位于城镇或人口中心，之前美国的轰炸行动是需要避开这些目标的）。梭发那也希望美国能以空袭作为保障，支持王宝。如果王宝从第二军区前沿撤离，万象平原北部和东部的防御力将会显著降低。Telegram　from　the　Embassy　in　Laos　to　the　Department　of　State，　March　14，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.668669.

3月15日下午，梭发那开了一个秘密会议，内容是关于扩大对川圹省（Xieng　Khouang）、桑怒（Sam　Neua）和一些禁区内目标的轰炸。美国怕北越对老挝的领土安全造成威胁，故积极回应这个提议，“如果天气允许，空袭活动将于下周开始”。Telegram　from　the　Embassy　in　Laos　to　the　Department　of　State，　March　16，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.670671.至此，美国明确了在老挝扩大空中轰炸的具体目标。

美国做出这一决定主要还是基于南越的情况。由于在春节攻势中，南越的“反叛乱”遭遇严重挫折，且进入雨季后，北越在越老边境的渗透活动并没有减少的趋势。北越在老挝的活动不仅大大增加了南越打击越南南方民族解放阵线的难度，而且只要北越控制着老挝东部，美国将难以实现其东南亚目标。故美国在老挝进行有限的军事行动，且不让媒体报道。此外，美国增援直升机用以支持中情局在老挝狭长地带的“反叛乱”活动。Note　from　the　Presidents　Special　Assistant　(Rostow）　to　President　Johnson，　March　19，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.671674.

而北越的关注点是老挝锅柄地区渗透路线的安全问题。因为美国对老挝境内北越渗透路线的轰炸给北越造成了压力，所以北越希望改善锅柄地区的渗透路线，并开拓新的替代路线。如此，北越可以灵活选择路线，同时又能迫使美国在更广泛的地区扩大其拦截力度，分散美国的资源。Special　National　Intelligence　Estimate，　March　21，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.674678.

鉴于老挝局势的严重性，美国对老挝政策重新进行评估。美国还是希望通过军事和外交手段威慑北越：（1）　给泰国飞行员提供T28飞机让其对老挝进行空中打击，同时增加美国在老挝的空中力量。（2）　在已有5个步兵营和3个炮兵营“反叛乱”力量的基础上，在泰国东北部部署更多的作战部队。（3）　美国和南越共同组成的特种部队进入老挝实施燎原计划（the　Prairie　Fire　Program）。如果威慑失败，美国将在锅柄地区扩大燎原计划。（4）　美国与苏联进行了双边讨论，表示如果老挝的军事平衡被破坏，美国将不得不在军事上做出反应。Memorandum　from　the　Executive　Secretary　of　the　Department　of　State　(Read）　to　the　Presidents　Special　Assistant　(Rostow），　March　26，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　pp.682693.

自1967年12月起，美国驻越军援司令部就已经把燎原计划主导权交给了皇家老挝政府。1968年3月，在燎原计划进入第三阶段后，美方人员直接派特种部队进入老挝。梭发那·富马反对美国地面部队干预老挝事务，认为美国在老挝的行动会被认为是越战升级，担心受到舆论谴责。Memorandum　from　the　Assistant　Secretary　of　State　for　East　Asian　and　Pacific　Affairs　(Bundy）　to　Secretary　of　State　Rusk，　April　23，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　p.700.而美国也害怕担负保护老挝的义务。如果美国公开派军队进入老挝，则意味着有保护老挝的义务，故美国不愿把大规模地面部队部署到老挝。派遣特种部队和空中轰炸是美、老都认可的合适方式。1968年5月中旬，梭发那·富马敦促美国加强对老挝的轰炸，认为这是迫使北越离开老挝的有效手段。Telegram　from　the　Embassy　in　Laos　to　the　Department　of　State，　May　16，　1968，　Foreign　Relations　of　the　United　States，　19641968，　Laos，　Volume　ⅩⅩⅧ，　p.722.

与此同时，美国让南越扩大“反叛乱”项目，这是“凤凰计划”得以扩大的原因。

第三节“凤凰计划”的扩大

一、　“凤凰计划”的正式化

在春节攻势之前，南越不曾有效地实施过“凤凰计划”。南越权力斗争导致“反叛乱”没有整体规划和固定周期，执行“反叛乱”任务的单位士气低落，地方上合格的“反叛乱”官员不足。突如其来的春节攻势令美、南越暂时搁浅了“凤凰计划”的实施。春节攻势后，美国看到北越在春节攻势中暴露了弱点（北越在南越的地下组织暴露），所以希望南越当局向南越人民宣传解释“召回计划”“凤凰计划”等“反叛乱”项目，以缓解春节攻势带来的负面影响。

此时，南越国内秩序十分不稳。美国高层对阮文绍和阮高祺之间的斗争非常关注。1968年3月初，白宫已经开始考虑召回孔墨了，所以让邦克判断是否需要孔墨直接向阮文绍和阮高祺挑明这个问题。Government　of　South　Vietnams　Performance，　March　9，　1968，　Vietnam　War　Ⅱ，　19691975，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.孔墨在与阮文绍的会谈中给他施加了很大压力。因为南越的民事及军事行动都太慢，且领导力不足，所以难以获得美国的进一步帮助，甚至连保住现有资助力度都难。除非南越当局在接下来的几个月里做出显著改变，否则难以说服美国政府、国会及媒体。Cable　to　Secretary　of　State　Dean　Rusk　Summarizes　Ambassador　Komers　meeting　with　President　Thieu，　Mar.　18，1968，　CK2349121699，　DDRS.

南越政府向来依赖美国。在邦克、孔墨与阮文绍讨论了“反叛乱”新的优先事项后，南越政权马上确定加快“反叛乱”进程。Ambassador　Bunkers　FortyFourth　Weekly　Message;　For　the　President　from　Bunker，　March　20，　1968，　Vietnam　War，　19541968，　Digital　National　Security　Archive　(DNSA），　Proquest　Group，　Inc.1968年3月6日，邦克给总统和国务院发去电报，提到优先办理事项中的其中一项是扩大“凤凰计划”。Telegram　From　the　Embassy　in　Vietnam　to　the　Department　of　State，　March　6，　1968,　Foreign　Relations　of　the　United　States，　Vietnam，　19641968，　Volume　Ⅵ，　pp.335337.