抗日战争与战时体制张瑞德，齐春风，刘维开，杨维真南京大学出版社书图书在版编目（犆犐犘）数据抗日战争与战时体制／张瑞德等著．—南京：南京大学出版社，２０１５．４（中华民国专题史／张宪文，张玉法主编）ＩＳＢＮ９７８７３０５１４９６３４Ⅰ．①抗…Ⅱ．①张…Ⅲ．①抗日战争史料中国Ⅳ．①Ｋ２６５．０６中国版本图书馆ＣＩＰ数据核字（２０１５）第０６６５０９号中华民国专题史张宪文张玉法主编第十一卷抗日战争与战时体制张瑞德齐春风刘维开杨维真著出版发行南京大学出版社社址南京市汉口路２２号邮编２１００９３出版人金鑫荣责任编辑还星编辑热线０２５８３６８６４５２照排南京紫藤制版印务中心印刷南京爱德印刷有限公司开本７１８×１０００１／１６印张２９字数４５０千版次２０１５年４月第１版２０１５年４月第１次印刷ＩＳＢＮ９７８７３０５１４９６３４定价１１８．００元网址：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｊｕｐｃｏ．ｃｏｍ官方微博：ｈｔｔｐ：／／ｗｅｉｂｏ．ｃｏｍ／ｎｊｕｐｃｏ官方微信号：ｎｊｕｐｒｅｓｓ销售咨询热线：（０２５）８３５９４７５６版权所有，侵权必究凡购买南大版图书，如有印装质量问题，请与所购图书销售部门联系调换总序两岸四地中国大陆、台湾、香港、澳门的４０所大学和研究机构的７０位历史学教授与研究员合作撰著的《中华民国专题史》，共１８卷，８００多万字，由南京大学出版社和台北思行文化传播有限公司，分别以简体字和繁体字两种版本在两地出版。这套书的撰写和出版，是两岸四地学者经过五年共同努力而结出的丰硕成果。这是两岸史学界第一次大型的学术合作，无疑是两岸学术界的盛举，对推动两岸学术事业的进步和两岸关系的发展，将起到积极的作用。
中华民国是以孙中山为首的革命志士，发动辛亥革命，经过艰苦卓绝的奋斗，前仆后继，推翻清王朝，建立起来的亚洲第一个民主共和国。孙中山高举民主共和的旗帜，坚持建设现代国家的政治理念，制定建国大纲、实业计划，以实现天下为公、世界大同为理想，奋斗终生。１９２５年孙中山逝世以后，国共两党由于政治理念的不同，在革命道路和革命方法方面存在差异，二十多年间经历了合作、矛盾、分裂，又合作、又矛盾、又分裂的过程，最终通过军事斗争，国民党失去中国大陆，移往台湾。
１９４９年以后，差不多有三十多年时间，国共两党依然处于政治、军事对峙状态，民间没有往来，官方更无接触。由于双方对历史资料采取封锁政策，并以“特藏”对待对方史料，广大民众对真实历史无以了解，加上受意识形态的影响，有一些人的历史观念和认知，往往是片面的甚至是错误的，经常是戴着有色眼镜看待对方。
２０世纪７０—８０年代，终于迎来曙光。在中国大陆，邓小平改革开放思想深入各个领域，学术界的精神枷锁被打破，学者们开始以实事求是的态度１抗日战争与战时体制进行学术研究，重新认识各种历史问题、历史事件和历史人物。学术研究逐步走向繁荣。而在蒋经国开放大陆探亲等政策推动下，台湾许多老兵、学者等，重返大陆探亲、访友、旅游、经商和交流学术。１９９０年，台湾学者以３０余人的规模第一次赴广东翠亨村出席“孙中山与亚洲”国际学术研讨会，其后多次赴南京、溪口、北京、上海等地出席民国史方面的研讨会。台湾学者赴南京中国第二历史档案馆查阅民国史档案，更是络绎不绝。而中国大陆学者于１９９４年、１９９５年曾组成１０人至３０人的学术团队，赴台北参加“中国历史上的分与合”学术研讨会和“纪念抗日战争胜利五十周年”学术研讨会。大陆学者也深入台湾的学术机构、档案馆、图书馆，寻找各类珍稀史料。开始时，双方在学术思想、学术观点、学术研究方法等方面，也有分歧和争论。譬如，“辛亥革命的性质是资产阶级革命还是全民革命？”“孙中山是否提出过‘联俄、联共、扶助农工’三大政策？”“如何看待南京国民政府建立初期的经济政策和成就？”“如何看待抗日战争时期国共两党、两军、两个战场的地位和作用？”诸多问题，都有多角度的讨论。
三十年来，两岸人文社会科学学者，不断往返交流，相互出席对方的学术研讨会，相互踏上彼岸查阅各类史料和档案文献，相互切磋，取长补短，各自梳理、更新以往不当的历史观念和学术认知，学者们的观点和对众多历史问题的看法日益接近或形成了共同的认识，其中包括对许多重大历史问题的认识，有政治的、军事的、外交的、经济的、社会的、文化的，也包括许多重要历史事件、历史人物等。这是两岸实施开放、交流以来取得的重大成就。它体现了历史学家高尚的职业道德和学术品质，对两岸共同构筑新型的历史学科有积极的意义。我们应该向发扬传统美德和为中华民族学术事业作出贡献的两岸历史学者表示最崇高的敬意。
为了向国人展示两岸四地历史学者共同研究和重构民国历史所作的努力，也为了使国人了解那段曾被曲解过、现已有所改变并恢复了其真实面貌的民国历史，我们按照历史顺序设计了１８个专题，以两岸四地学者合著《中华民国专题史》的方式，开展共同研究。这一做法在两岸分隔以来是无先例的。我们期望这一合作对民国历史研究和两岸关系的发展，作出有益的贡献。
２总序《中华民国专题史》的１８个专题目录如下：１．《从帝制到共和：中华民国的创立》２．《文化、观念与社会思潮》３．《北京政府时期的政治与外交》４．《国民革命与北伐战争》５．《国民政府执政与对美关系》６．《南京国民政府十年经济建设》７．《中共农村道路探索》８．《地方政治与乡村变迁》９．《城市化进程研究》１０．《教育的变革与发展》１１．《抗日战争与战时体制》１２．《抗战时期的沦陷区与伪政权》１３．《边疆与少数民族》１４．《华侨与国家建设》１５．《台湾光复研究》１６．《国共内战》１７．《香港与内地关系研究》１８．《革命、战争与澳门》参与《中华民国专题史》合作研究的两岸四地的学者（排名不分先后）为：大陆地区张宪文（南京大学荣誉资深教授）朱庆葆（南京大学中华民国史研究中心教授）马俊亚（南京大学中华民国史研究中心教授）曹大臣（南京大学中华民国史研究中心教授）姜良芹（南京大学中华民国史研究中心教授）欧阳哲生（北京大学历史系教授）江沛（南开大学历史学院教授）赵兴胜（山东大学历史文化学院教授）３抗日战争与战时体制徐畅（山东大学历史文化学院教授）叶美兰（南京邮电大学教授）陈红民（浙江大学历史系教授）赵立彬（中山大学历史系教授）朱汉国（北京师范大学历史学院教授）张同乐（河北师范大学历史学院教授）齐春风（南京师范大学教授）王川（四川师范大学历史文化学院教授）黄正林（陕西师范大学教授）张玉龙（赣南师范学院教授）刘慧宇（福建江夏学院教授）张俊义（中国社科院近代史研究所研究员）田玄（中共中央党史研究室研究员）任贵祥（中共中央党史研究室研究员）张太原（中共中央党史研究室研究员）马振犊（中国第二历史档案馆研究馆员）蒋耘（中国第二历史档案馆研究馆员）谷小水（中山大学历史系副教授）林辉锋（北京师范大学历史学院副教授）张艳（河南大学历史文化学院副教授）杨乔萍（扬州大学副教授）刘大禹（湖南科技大学副教授）徐保安（齐鲁工业大学副教授）刘晖（中共河南省委党校副研究员）秦熠（中南民族大学博士）牛力（南京大学博士）吕晶（南京大学中华民国史研究中心博士）台湾地区张玉法（中研院院士、近代史研究所研究员）４总序张启雄（中研院近代史研究所研究员）潘光哲（中研院近代史研究所副研究员）钟淑敏（中研院台湾史研究所副研究员）吴启讷（中研院近代史研究所助研究员）唐启华（东海大学历史系教授）刘维开（政治大学历史系教授）蓝美华（政治大学民族系副教授）张瑞德（中国文化大学史学系教授）陈立文（中国文化大学史学系教授）卓遵宏（前东吴大学历史系兼任教授）孙若怡（稻江科技暨管理学院教授）林桶法（辅仁大学历史系教授）高纯淑（辅仁大学兼任副教授）刘文宾（辅仁大学历史系助理教授）李盈慧（暨南国际大学历史系教授）杨维真（中正大学历史系教授）吴翎君（东华大学历史系教授）陈进金（东华大学历史系副教授）蒋竹山（东华大学历史系副教授）吴淑凤（台湾科技大学兼任副教授）杨明哲（长庚大学通识教育中心副教授）李君山（中兴大学历史系副教授）管美蓉（大学入学考试中心学科研究员）陈英杰（德霖技术学院通识教育中心副教授）欧素瑛（台湾大学兼任副教授）王文隆（中国国民党文化传播委员会党史馆主任）林正慧（台湾大学历史系博士）简明海（政治大学历史系博士）陈佑慎（政治大学历史系博士候选人）５抗日战争与战时体制香港澳门地区李金强（香港浸会大学教授）刘智鹏（香港岭南大学历史系副教授）吴志良（澳门基金会主席、澳门大学客座教授）娄胜华（澳门理工学院教授）何伟杰（澳门大学历史系助理教授）《中华民国专题史》的撰写与出版，得到两岸四地有关方面和人士的大力支持和帮助，一批著名的历史学家对本专题史各部书稿进行了匿名评阅，提出了许多宝贵的修改意见，南京大学出版社领导与编辑们对本书的编辑出版费尽辛劳。特别是一些部门和人士对本课题组给予了经济支持。他们是：南京大学改革项目南京大学人文基金南京大学出版社江苏省教育厅澳门基金会台北联电公司荣誉董事长曹兴诚先生对各方面给予的帮助和支持，我们表示最诚挚的感谢！
由于两岸四地历史学者是第一次进行大型的学术合作，其中不当或不完善之处，尚请各方朋友给予批评指正。
张宪文张玉法６目录绪论／１第一章战前十年的国民政府体制及其运作／１０第一节五院制的中央政府体制／１０一、五院制政府的运作／１２二、组织分工不合理／１６三、成员组成特征／１９第二节地方政制／２５一、省／２５二、县／３６三、乡镇／４４四、保甲／４６第二章太平洋战争爆发前的中国战场／４８第一节日本侵华政策与中国的备战／４８一、日本的“大陆政策”／４８二、“九·一八”事变／５０三、“一·二八”事变／５１四、伪满洲国的成立／５２１抗日战争与战时体制五、华北危机／５３六、整军备战／５４第二节从卢沟桥事变到南京陷落／５５一、卢沟桥事变的爆发／５６二、淞沪会战／５６三、太原保卫战／５９四、南京大屠杀／６０第三节从徐州会战到武汉会战／６１一、徐州会战前的部署／６２二、徐州会战／６３三、武汉会战／６４四、广州陷落与武汉撤守／６６第四节敌后战场的开展／６７一、中共向敌后发展／６８二、敌后战区的成立与撤销／７１第五节“焦土抗战”与长沙大火／７３一、“焦土抗战”政策的实施／７４二、长沙大火／７５三、善后处理／７９第六节正面战场拉锯战／８２一、桂林行营的组建与第一次长沙会战／８３二、桂南会战／８４第三章太平洋战争爆发后的中国战场／９５第一节中国战区成立与第三次长沙会战／９５一、中国战区的成立／９５二、第三次长沙会战／９６第二节中国军队远征滇缅／９７２目录一、中国远征军的组建／９７二、入缅作战／９７三、滇西鏖战／９８第三节日军发动“一号作战”／１０１一、战事背景／１０１二、作战经过／１０１第四节滇西抗战与反攻／１０２一、军队整训／１０３二、反攻滇西／１０６三、小结／１１１第四章抗战时期的中国国民党／１１３第一节中央党部西迁与临时全国代表大会的召开／１１３第二节领袖制的再建立与中央组织调整／１２１第三节三民主义青年团的成立与发展／１２８第四节六全大会与派系之争／１３６第五章政府机构的调整／１４６第一节战时党政军统一指挥机构的设置／１４６第二节国防最高委员会／１５４第三节国民政府组织法的修正／１６４第四节行政部会的调整／１７０第五节国民参政会／１８２第六章军事体制／１９０第一节决策机构与统帅部／１９０３抗日战争与战时体制一、最高决策机构／１９０二、最高统帅机构／１９６第二节教育训练制度／２０７一、养成教育与召集教育／２０８二、部队训练／２１５三、干部教育／２２５第三节人事制度／２２８一、任免／２２８二、升迁调补／２３３三、奖惩考绩／２４０四、待遇福利／２４５五、退役抚恤／２５２第七章战时财政／２５７第一节战时税收的整顿／２６５一、战时的财政赤字／２６５二、财政系统的改订／２６６三、关税的整顿／２６８四、盐税的整顿／２７４五、货物税的征收／２７８六、直接税的创办／２８５第二节税收以外的征收／２９２一、专卖制度／２９２二、统购统销政策／２９７三、黄金政策／２９９第三节内外债政策／３０２一、内债政策／３０２二、外债政策／３０７４目录第四节法币、外汇及通货膨胀政策／３１４一、法币、外汇政策／３１４二、通货膨胀政策／３１９第八章征兵／３２３第一节全面抗战前的征兵工作／３３０一、《兵役法》的酝酿与制定／３３０二、征兵实施的准备／３３３三、兵役机构的设置与变化／３３４四、征兵施行人员的训练与任用／３３５五、国民兵的组训与管理／３３６六、常备兵员的征集与补充／３３７第二节战时征兵工作／３３８一、征兵工作开展的背景／３３８二、征兵实施的准备／３４３第三节战时征兵工作的绩效评估／３５３一、兵役工作的绩效／３５３二、兵役工作的弊失／３６１第四节抗战时期中国共产党的征兵工作／３６４一、抗战初期的扩大规模（１９３７—１９３９）／３６４二、抗战中期的整顿（１９４０—１９４３）／３６５三、艰难时期的精兵整编／３６６四、抗战后期的大发展（１９４４—１９４５）／３６７第九章征粮／３６８第一节田赋征实／３７２一、收入严重短缺／３７２５抗日战争与战时体制二、粮食价格飞涨／３７５三、田赋征实政策的酝酿／３７７第二节田赋征实政策的实施／３８４一、征收机构／３８４二、征收方法／３８７三、田赋征实的扩展／３９４四、征收的推动／３９６五、监察与考核／３９７六、保管／３９９第三节田赋征实的效果／４０２一、田赋征实的成绩／４０２二、田赋征实的效果／４０３第四节抗战时期中国共产党的粮食征购／４１１一、抗战前期中国共产党的征粮（１９３７—１９３９）／４１１二、抗战相持阶段征粮的艰难（１９４０—１９４２）／４１３结论／４１７参考文献／４２４索引／４４７后记／４５１６绪论依据孙中山的《建国大纲》，建国可分为军政、训政、宪政三个阶段。在军政时期，一切制度均隶属于军政之下，政府一面使用武力，扫除国内的障碍；一面宣传主义，以开化全国人心而促进国家的统一。至训政时期，政府应训练人民，使其具备行使选举、罢免、创制、复决四权的能力，并应制定宪法草案，以为实现全民政治做准备。宪法颁布实施后，建国工作完成，中央统治权归于国民大会行使。在训政时期，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权；于中国国民党全国代表大会闭会时，将政权托付中国国民党中央执行委员会执行。依１９２９年中央执行委员会第二次全体会议通过的决议，训政时期规定为６年，至１９３５年完成训政工作。
国民政府于北伐完成结束军政时期后，即依上项规定，开始办理地方自治，并制定宪法草案公布，正准备于１９３７年１１月１２日召开国民大会，不料卢沟桥事变爆发，宪政施行受阻。翌年，中国国民党召开临时全国代表大会，制定《抗战建国纲领》，组织国民参政会，盼能集中全国的思虑与识见，以利国策的制定与推行。国民参政会设置之初，本为咨询性质的机关，不过该会自成立后，其职权有逐渐扩大的趋势。从历次组织条例观察，该会除有建议权外，尚有决议国家施政方针与听取政府施政报告之权。自１９４０年起，该会闭会期间设置驻会参政员，经常听取政府施政报告并监督议案的施行；又设置宪政期成会、川康建设期成会、经济动员策进会等机构，以协助政府推行各种政策。
抗战时期，国民政府虽然仍为训政体制，不过代替人民行使政权者，则非战前中央执行委员会的政治委员会，而是国防最高委员会。凡中央执行委员会所属各部会，国民政府五院、军事委员会及其所属各部会，均受国防最高委１书抗日战争与战时体制员会的指挥。该会委员长对于党政军一切事务得不依平时程序，以命令为便宜措施。此一战时集权体制与欧美各国类似，不过其他民主国家主权的行使系操之于议会，而我国则由中国国民党全国代表大会行使，大会闭会期间由中央执行委员会行使。故国防最高委员会对中央执行委员会负责，与英国内阁对议会负责性质相近；而国防最高委员会由委员长指定委员１１人组成的常务委员会则与英国的战时内阁相似。①１９４２年，国民政府颁布《国家总动员法》，并于行政院设置总动员会议，由行政院院长任主席，决议事项由行政院所属各主管机关负责执行。各种个别动员法令多系提经国家总动员会议通过而颁布实施者。
关于南京时期的政治制度，钱端升等人合著的《民国政制史》（长沙，商务印书馆，１９３９年）、董霖的《中国政府》（上海，世界书局，１９４１年）和陈之迈的《中国政府》（上海，１９４６年）可以说是经典性的著作，迄今仍经常被引用。钱端升与董霖战后曾出版相关英文著作：ＴｕａｎｓｈｅｎｇＣｈｉｅｎ，犜犺犲犌狅狏犲狉狀犿犲狀狋犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮狊狅犳犆犺犻狀犪（Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ，Ｍａｓｓ．，ＨａｒｖａｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９５０）；ＷｉｌｌｉａｍＬ．Ｔｕｎｇ，犜犺犲犘狅犾犻狋犻犮犪犾犐狀狊狋犻狋狌狋犻狅狀狅犳犕狅犱犲狉狀犆犺犻狀犪（ＴｈｅＨａｇｕｅ，Ｍ．Ｎｊｈｏｆｆ，１９６４）。
专门讨论南京时期政治制度的著作，则包括田弘茂（ＨｕｎｇｍａｏＴｉｅｎ）的犌狅狏犲狉狀犿犲狀狋犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮狊犻狀犓狌狅犿犻狀狋犪狀犵犆犺犻狀犪，１９２７１９３７（Ｓｔａｎｆｏｒｄ，ＳｔａｎｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９７２），对国民政府有颇多负面评价。姚诚的《训政时期政治体系之研究（１９２９—１９３７）》（台北，政治大学三民主义所博士论文，１９９０年），ＪｕｌｉａＣ．Ｓｔｒａｕｓｓ，犛狋狉狅狀犵犐狀狊狋犻狋狌狋犻狅狀狊犻狀犠犲犪犽犘狅犾犻狋犻犮狊：犛狋犪狋犲犅狌犻犾犱犻狀犵犻狀犚犲狆狌犫犾犻犮犪狀犆犺犻狀犪，１９２７１９４０（ＮｅｗＹｏｒｋ，ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９８），ＨａｎｓＪ．ｖａｎｄｅｖｅｎ，犠犪狉犪狀犱犖犪狋犻狅狀犪犾犻狊犿犻狀犆犺犻狀犪，１９２５１９４５（Ｌｏｎｄｏｎ，Ｒｏｕｔｌｅｄｇｅ，２００３），则对国民政府持正面评价。
有关国民政府战时体制，代表性的专著包括：ＨｓｉｓｈｅｎｇＣｈＩ，犖犪狋犻狅狀犪犾犻狊狋犆犺犻狀犪犪狋犠犪狉：犕犻犾犻狋犪狉狔犇犲犳犲犪狋狊犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮犪犾犆狅犾犾犪狆狊犲，１９３７１９４５（ＡｎｎＡｒｂｏｒ：ＴｈｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＭｉｃｈｉｇａｎＰｒｅｓｓ，１９８２）；马起华的《抗战时期的政治建设》（台北，近代中国出版社，１９８６年）；林德政的《抗战时期国民政①沈乘龙：《中国现行政治制度》，重庆，正中书局，１９４３年，第６—７页。
２绪论府之整军与备战》（台北，学生书局，１９９１年）；!川裕史、奥村哲的《铳后の中国社会———日中"争下の总动员と农村》（东京，岩波书局，２００７年）；汪正晟的《以军令兴内政———征兵制与国府建国的策略与实际（１９２８—１９４５）》（台北，台湾大学出版委员会，２００７年）；张燕萍的《抗战时期国民政府经济动员研究》（福州，福建人民出版社，２００８年）。
关于抗战时期历史，通论性的著作以王桧林主编的《中国抗日战争全书》（太原，山西人民出版社，１９９５年）最具代表性，全书涵盖政治、军事、外交、社会、经济、思想、文化等各方面。
抗战时期的军事相关著作极为丰富。早期的著作包括何应钦的《八年抗战之经过》（南京，陆军总司令部，１９４６年初版，后来在台再版时曾改名为《八年抗战》和《日军侵华八年抗战史》）、史政局编的《抗日战争》（１０１册，台北，１９６６年）、张其昀主编的《抗日战史》（台北，１９６６年）、三军大学战争学院编的《抗日战史》（１２册，台北，编者印行，１９８５年）、蒋纬国主编的《民国革命战史第三部：抗日御侮》（１０册，１９７８年）、三军大学战史编纂委员会编的《国民革命战役史·第四部：抗日》（５册，台北，１９９４年）、国民革命军建军史编纂委员会编的《国民革命建军史》之第三部《八年抗战与戡乱》（２册，台北，１９９３年）。
至于以个人之力撰写的抗日战史，则以吴相湘的《第二次中日战争史》（２册，台北，综合月刊社，１９７３年）和蒋永敬的《中国对日抗战史》（台北，正中书局，１９９２年）二书最具代表性。
大陆在改革开放后，也出版了多种抗日战史，例如：龚古今、唐培吉主编的《中国抗日战争史稿》（２册，武汉，湖北人民出版社，１９８３年），何理的《抗日战争史》（上海，上海人民出版社，１９８５年），胡德坤的《中日战争史（１９３１—１９４５）》（武汉，武汉大学出版社，１９８８年），军事科学院军事历史研究部编的《中国抗日战争史》（３册，北京，解放军出版社，１９９１—１９９４），中共中央党史研究室第一研究部的《中华民族抗日战争史（１９３１—１９４５）》（北京，中共党史研究室，１９９５年），张宪文主编的《中国抗日战争史（１９３１—１９４５）》（南京，南京大学出版社，２００１年）。
外文的抗日战史通论性著作，最具代表性的有：菊池一隆的《中国抗日军事史》（东京，有志舍，２００９年）；Ｓ．Ｃ．Ｍ．Ｐａｉｎｅ，犜犺犲犠犪狉狊犳狅狉犃狊犻犪，１９１１１９４９（ＮｅｗＹｏｒｋ，ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２０１２）；ＲａｎａＭｉｔｔｅｒ，犆犺犻狀犪狊３抗日战争与战时体制犠犪狉狑犻狋犺犑犪狆犪狀：狋犺犲犛狋狉狌犵犵犾犲犳狅狉犛狌狉狏犻狏犪犾（Ｌｏｎｄｏｎ，ＡｌｌｅｎＬａｎｅ，２０１３）。
关于国民政府各项战时体制的专著尚不多见。在政治、军事制度方面，包括：ＨｉｓｓｈｅｎｇＣｈｉ，犖犪狋犻狅狀犪犾犻狊狋犆犺犻狀犪狅犱犠犪狉：犕犻犾犻狋犪狉狔犇犲犳犲犪狋狊犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮犪犾犆狅犾犾犪狆狊犲，１９３７—１９４５（ＡｎｎＡｒｂｏｒ，ＴｈｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＭｉｃｈｉｇａｎＰｒｅｓｓ，１９８２）；马起华的《抗战时期的政治建设》（台北，近代中国出版社，１９８６年）；张俊显的《新县制之研究》（台北，正中书局，１９８８年）；ＬａｗｒｅｎｃｅＮ．Ｓｈｙｕ，“Ｃｈｉｎａｓ‘ＷａｒｔｉｍｅＰａｒｌｉａｍｅｎｔ’：ＴｈｅＰｅｏｐｌｅｓＰｏｌｉｔｉｃａｌ，Ｃｏｕｎｃｉｌ，１９３８１９４５．”（ｕｎｐｕｂｌｉｓｈｅｄＰｈ．Ｄ．ｄｉｓｓｅｒｔａｔｉｏｎ，ＣｏｌｕｍｂｉａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，１９７２）；林德政的《抗战时期国民政府之整军与备战》（台北，学生书局，１９９１年）；张瑞德的《抗战时期的国军人事》（台北，１９９３年）；汪正晟的《以军令兴军政———征兵制与国府的策略与实际》（台北，台湾大学出版委员会，２００７年）。
关于“对日抗战与战时体制”，早期王世杰、钱端升的《比较宪法》、钱端升等的《民国政制史》、陈之迈的《中国政府》等著作，以理论探讨辅以作者自身抗战期间在党政机构工作的经验，奠定了具有相当分量的研究基础。之后在以中华民国政治制度为主题的相关著作中，这一部分的论述大致建立在前述三本著作的基础上，没有太大的突破。其中较具特色者，为马起华的《抗战时期的政治建设》（台北，近代中国出版社，１９８６年），系专门以抗战时期的政治建设为主题之学术专著。
近二十年来，台湾地区随着中国国民党党史委员会、近代史研究所等庋藏档案的大量开放，“对日抗战与战时体制”之相关研究由以往以法律条文分析为主的探讨逐渐转为从档案中理解其实际运作，包括李云汉的《抗战期间的党政关系（１９３７—１９４５）》（《庆祝抗战胜利五十周年两岸学术研讨会论文集》，台北，中国近代史学会、联合报系文化基金会，１９９６年）、刘维开的《战时党政军统一指挥机构的设置与发展》（《中华民国史专题论文集第三届讨论会》，台北，１９９６年）、刘维开的《国防最高委员会的组织与人事初探》（《纪念抗日战争胜利五十周年学术讨论会论文集》，香港，珠海书院亚洲研究中心，１９８６年）、刘维开的《国防最高委员会的组织与运作》（《政治大学历史学报》第２１期，台北，政治大学历史学系，２００４年）、刘维开的《国防会议与国防联席会议之研究———抗战初期相关史实的辩正》（中国抗日战争史学会、中国人民抗日战争纪念馆编《中华民族的抗争与复兴———第一、二届海峡两岸抗日４绪论战争史学术研讨会论文集》，北京，团结出版社，２０１０年）。
在“中国国民党之组织”方面，李云汉的《中国国民党史述》第三编（台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年），综论抗战时期中国国民党的发展；刘维开的《中国国民党职名录》（台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年），提供抗战期间中国国民党组织与人事演变的脉络；王良卿的《三民主义青年团与中国国民党关系研究（１９３８—１９４９）》（台北，近代中国出版社，１９９８年），为关于三民主义青年团的发展及其与中国国民党关系的学术论著。
论文方面，蒋永敬的《三民主义青年团与抗战建国》（收录《国民党兴衰史》［增订本］，台北，台湾商务印书馆股份有限公司，２００９年），探讨了三民主义青年团与抗战建国的关系；邵铭煌的《为抗战胜利而绸缪：中国国民党第六次全国代表大会之召开与时代意义》（《近代中国》第１４９期，台北，近代中国杂志社，２００２年６月），讨论了中国国民党第六次全国代表大会举行的经过；王良卿的《派系政治与国民党第六次全国代表大会———以第六届中央执行、监察委员选举为中心的探讨》（台北，１９９６年１２月），探讨了六全大会中央执行、监察委员选举与党内派系竞逐等问题。
“政府机构的调整”方面，除前述王世杰、钱端升、陈之迈的著作及马起华的《抗战时期的政治建设》之外，主要见于《中华民国建国史》第四篇抗战建国（一）（台北，编译馆，１９９０年）第三章“战时政治建设”。该章第一节“抗战建国纲领之制定”、第二节“中央行政机构之调整与革新”及第三节“战时国会———国民参政会的设立及其贡献”为关于抗战时期政府机构调整之研究。
论文方面，有王正华的《国防委员会的成立与运作》（台北，２００６年），讨论了国防委员会的成立与运作，为战时党政军统一指挥机构设置的背景；刘维开的《战时党派合作的开端———国防参议会研究》（《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》，台北，１９９８年），探讨了国防参议会的成立与运作及其与国民参政会的关联性。
抗战时期，国民政府实行的田赋征实政策具有浓厚的“经济复古”①色彩，当时的著作有陈明鉴的《田赋改征实物论集》（福建省银行经济研究室，１９４１年），宋同福的《田赋征实概论》（中央银行经济研究处，１９４２年），郭恒的①陈红民：《抗战时期国共两党动员能力之比较》，《二十一世纪》，香港，１９９６年第１期，第４７页。
５抗日战争与战时体制《战时整理田赋问题》（国民图书出版社，１９４２年），朱博能的《中国田赋改造》（中华正气出版社，１９４２年），戴日镖的《战时田赋征实与战后粮食问题》（独立出版社，１９４２年），彭雨新、陈友三、陈思德的《川省田赋征实负担研究》（商务印书馆，１９４３年），关吉玉的《田赋土地陈报土地税》（中国文化服务社，１９４３年），关吉玉、刘国明、余钦梯的《田赋会要·田赋法令》（正中书局，１９４３年），关吉玉、刘国明的《田赋会要·国民政府田赋实况》（正中书局，１９４４年），陈友三、陈思德的《田赋征实制度》（正中书局，１９４４年），关吉玉的《田赋征实之理论与实务》（中国文化服务社，１９４４年）等。
１９４９年到２０世纪８０年代以前，大陆对战时实行的田赋征实政策以批判和抨击为主。如朱玉湘的《抗日战争时期国民党政府的田赋征实与粮食征购》（《山东大学学报》１９６３年第１期）对田赋征实政策即持全盘否定的立场。
２０世纪８０年代以来，大陆史学界修正了观点，如虞宝棠在《国民党田赋征实初探》（《华东师范大学学报》１９８５年第５期）一文中认为，田赋征实是战时环境中的非常措施，有其部分合理性和一定的积极作用。崔国华、王荫硕运用大量史料，讨论了田赋征实的背景、实施过程、影响、弊端以及后果，评价较为客观和中肯。①而持原来观点的学者对自己的观点也做了一定的修正。
在台湾地区，吴相湘在《第二次中日战争史》中最早给予田赋征实评价。
周开庆、陆民仁、侯坤宏、蒋永敬、李宇平等对田赋征实做了专题研究。海外研究田赋征实的学者不多，评价似较低或负面，如杨格（ＡｒｔｈｕｒＮ．Ｙｏｕｎｇ）、张嘉趝、易劳逸等。
１９４９年后，大陆整理了一些抗战财经方面的资料，如千家驹的《旧中国公债史资料（１８９４—１９４９）》（北京，财政经济出版社，１９５５年），延安时事问题研究会编的《抗战中的中国经济》（中国现代史资料编辑委员会，１９５７年），吴冈的《旧中国通货膨胀史料》（上海，上海人民出版社，１９５８年），中国科学院上海经济研究所、上海社会科学院经济研究所编的《上海解放前后物价资料汇编》（上海，上海人民出版社，１９５８年），中国第二历史档案馆等编的《中华民国金融法规档案资料选编》（北京，档案出版社，１９８９年），财政科学研究①该课题组编：《抗日战争时期国民政府财政经济战略措施研究》，成都，西南财经大学出版社，１９８８年；崔国华主编：《抗日战争时期国民政府财政金融政策》，成都，西南财经大学出版社，１９９５年。
６绪论所、中国第二历史档案馆编的《民国外债档案史料》（北京，档案出版社，１９９０—１９９１年），重庆市档案馆编的《抗日战争时期国民政府经济法规》（上下册，北京，档案出版社，１９９２年），重庆市档案馆、重庆市人民银行金融研究所编的《四联总处史料》（北京，档案出版社，１９９３年），中国人民政治协商会议西南地区文史资料协作会议编的《抗战时期西南的金融》（成都，西南师范大学出版社，１９９４年），章伯锋、庄建平主编的《抗日战争》第五卷《国民政府与大后方经济》（成都，四川大学出版社，１９９７年），中国第二历史档案馆编的《中华民国史档案资料汇编》（南京，江苏古籍出版社，１９９７年）第五辑第二编，周春主编的《中国抗日战争时期物价史料汇编》（成都，四川大学出版社，１９９８年），中国第二历史档案馆编的《四联总处会议录》（桂林，广西师范大学出版社，２００３年）等。
２０世纪８０年代后，上海财经学院整理出版了杨荫溥的旧著《民国财政史》（北京，中国财政经济出版社，１９８５年）。陆续出版的还有：周天豹、凌承学主编的《抗日战争时期西南经济发展概述》（成都，西南师范大学出版社，１９８８年），匡球的《中国抗战时期税制概要》（北京，中国财政经济出版社，１９８８年），崔国华主编的《抗日战争时期国民政府财政金融政策》（成都，西南财经大学出版社，１９９５年），清庆瑞主编的《抗战时期的经济》（北京，北京出版社，１９９５年），李平生的《烽火映方舟———抗战时期大后方经济》（桂林，广西师范大学出版社，１９９６年），黄立人的《抗战时期大后方经济史研究》（北京，中国档案出版社，１９９８年）。
史全生主编的《中华民国经济史》（南京，江苏人民出版社，１９９１年），陆仰渊、方庆秋主编的《民国社会经济史》（北京，中国经济出版社，１９９１年），董长芝主编的《民国财政经济史》（大连，辽宁师范大学出版社，１９９７年），戴建兵的《金钱与战争———抗战时期的货币》（桂林，广西师范大学出版社，１９９６年），许毅主编的《从百年屈辱到民族复兴》第三卷《南京国民政府外债与官僚资本》（北京，经济科学出版社，２００６年），涉及战时财政的内容比较多。
台湾地区影印、出版了一批史料，如邹宗伊的《我国之战时财政》（载银行学会编《民国经济史》，台北，学海出版社，１９７０年）、谭熙鸿主编的《十年来之中国经济（１９３６—１９４５）》（台北，文海出版社，１９７４年）、国民党中央执行委员会宣传部编的《抗战六年来之财政金融》（台北，中国国民党党史会，１９７６年）、何思眯编的《抗战时期专卖史料》（台北，１９９２年）、中国国民党党史会编７抗日战争与战时体制印的《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第四编“战时建设”（１９８１年）。同时，发表了一批学术论文，出版了一批学术作品，如黄肇桁等的《孔祥熙先生与抗战时期的财政金融》（《近代中国》第１３期，１９７９年１０月），陆民仁的《抗战时期的经济与财政》（《近代中国》第３５期，１９８３年６月），徐英萍的《战时财政之研究》（政治大学财政研究所硕士论文，１９８４年１月），黎东方的《中国抗战时之财政》（载《孙中山先生与近代中国学术讨论集》第４册，台北，１９８５年），侯继明、殷乃平的《中国的双元经济、战时财政与经济发展（１９２７—１９４５）》（载《蒋中正先生与现代中国学术研讨会论文集》第３册，台北，１９８６年），蒋永敬的《孔祥熙与战时财政———法币政策与田赋征实》（《近代中国》第５１期，１９８６年２月），卓遵宏的《抗战初期国民政府的金融措施》（《近代中国》第６５期，１９８８年６月），何思眯的《抗战时期的专卖事业（１９４１—１９４５）》（政治大学历史研究所博士论文，１９９３年）、《抗战时期国民政府之食盐专卖制度》（台北，１９９３年）及《抗战后期的火柴工业与专卖之实施（民国三十至三十四年）》（１９９５年６月），林美莉的《抗战时期的货币战争》（台湾师范大学历史研究所博士论文，１９９５年６月；１９９６年由该所出版）、《抗战时期法币的大小票问题———通货发行与物价上涨史实一个观察》（１９９８年６月）、《西洋税制在近代中国的发展》（台北，近代史研究所，２００５年），侯坤宏的《抗战时期的中央财政与地方财政》（政治大学历史研究所博士论文，１９９６年１２月）及《抗战时期的地方财政》（《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》下册，台北，１９９８年），李耿旭的《抗战时期国民政府的内债问题（１９３７—１９４５）》（政治大学历史研究所硕士论文，１９９８年９月），林美莉的《抗战时期国民政府实施战时利得税的政策与反应》（《财政与近代历史论文集》，台北，１９９９年６月）、《战火下的税制改革：抗战时期国民政府的直接税理念论述》（《中华军史学会会刊》第６期，２００１年８月）、《抗战后期国民政府对沦陷区的物资抢购》（《第三届国际汉学会议论文集：军事组织与战争》，台北，２００２年），何思眯的《蒋中正与抗战后期的物价决策———以侍从室的活动为中心》（载黄自进主编《蒋中正与近代中日关系》上册，台北，稻乡出版社，２００６年）等。
据周元正的《抗日战争史参考资料目录》，抗战时期有关兵役、征兵的书籍有近９０种。①１９４９年后，史学界所做的工作有：（一）史料的收集整理。
①周元正编：《抗日战争史参考资料目录》，成都，四川大学出版社，１９８５年，第１１２—１１６页。
８绪论１９９０年，台北出版了侯坤宏编辑的《役政史料》两册。秦孝仪主编的《革命文献》中也收录了有关史料。在大陆各级政协编撰的文史资料中，有关国民政府兵役制度的文章有３７０余篇。（二）对战时国民政府兵役制度的整体研究。１９５８年，何志浩出版《抗战期间兵员补充实录》（台北，联勤出版社，１９５８年）。此后容鉴光、田彦征、侯坤宏、徐乃力、程大力、陈廷湘、史滇生、方秋苇、黄安余、仲华、张燕萍、夏静、任同芹、沈阳、郑发展等分别研究了兵役制度。
（三）对地方推行兵役制度的研究。沈阳、刘一民、伍福莲和冉绵惠、汤梓军、廉健探讨了四川的兵役情况。石建国、刘文俊、莫子刚探讨了甘肃、广东、贵州兵役制度实施的概况。（四）对知识青年从军运动的研究，围绕这一课题发表的论文超过２０篇。（五）对监犯调服兵役的研究。（六）对兵役制度弊失的研究。樊裕甫、孙玉芹、王冬梅、冉绵惠、彭篧篧、龚喜林、李常宝、陈廷湘对此都有研究。
本书拟综合晚近的研究成果，将国民政府战时体制作一全面的探讨。全书共分９章，分别讨论战前国民政府的体例及其运作，抗战中的重要战役，战时党政军体制与征兵、征粮两项最重要的动员体制。由于本书属于集体创作性质，故各章内容偶有重复；又系于仓促间成书，疏漏之处在所难免，尚请读者不吝指正。
９第一章战前十年的国民政府体制及其运作北伐成功后，全国基本统一。１９２８年１０月３日，国民党中央党务委员会通过《中华民国国民政府组织法》，规定由国民政府总揽中华民国立法权，国民政府设立行政、立法、司法、考试、监察五院。由国民政府委员组成国务会议，负责处理国务，并调解五院之关系，由国民政府主席担任会议主席；公布法律、发布命令，经国务会议议决，由国民政府及五院院长署名推行。１０月８日，国民党中委会决议，任蒋介石、谭延、胡汉民等１６人为国民政府委员，并任蒋介石为国民政府主席、谭延为行政院院长、胡汉民为立法院院长、王宠惠为司法院院长、戴季陶为考试院院长、蔡元培为监察院院长。１０月２２日，国民政府公布《行政院组织法》，行政院内设内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育等１０个部，另有建设、蒙藏、侨务、劳工、禁烟等委员会。１０月２６日，国民政府通过《国民政府训政时期施政宣言》，宣布训政时期开始，由国民党代行政权，而以治权授予国民政府。
第一节五院制的中央政府体制训政时期的《国民政府组织法》为国民政府组织的基本依据，自１９２８年公布后，曾历经多次修正。仅于１９３０年１１月至１９３１年１２月的一年多时间内，即曾进行三次修正，对于国民政府的运作确实产生了一定程度的影响。
不过不论如何修正，国民政府委员制的政治体制与五院制的政治架构持续维持，所变动者主要为国民政府主席与行政院长的职权。而在修正过程中，不论是蒋介石主导，还是为反对蒋介石而设计，均与蒋有关，因此，“因人修法”１０第一章战前十年的国民政府体制及其运作可以说是《国民政府组织法》修正过程中一个重要的特征。
而在《国民政府组织法》修正的过程中，国民政府主席由兼任陆海空军总司令，到不具实际政治责任，再到恢复实际政治责任，并为陆海空军大元帅，统帅的归属实际上显示出训政时期军政关系的变化：由初期的军政一元领导，到１９３２年之后的军政二元领导，再到抗战爆发后的军政一元领导，反映了蒋介石权力的发展过程。①而国民政府委员的人数则屡有变动。兹将１９２８年至１９３７年之间的国民政府委员资料列表如下：表１１国民政府委员出身背景统计（１９２８—１９３７）平均时间人数年龄籍贯学历党内资历经历同盟会时期老曾在北京政府任职者１９２８．２—分布十七省，大专以上占党员占６５％，占４８％，任职于广州１９２８．１０５２４６岁南部地区较多８５％，留学日其后入党者国民政府者占５８％，本者占５０％占３５％属于各军系者占４８％同盟会时期老曾任职于北京政府和１９３０．１１—分布九省，广大专以上占党员占６７％，广州国民政府者均在１９３１．６１８４６岁东、浙江、东北８９％，留学日其后入党者５０％以上，属于各军地区合占６１％本者占３３％占３３％系者占３９％同盟会时期老曾在北京政府任职者１９３１．６—分布十七省，大专以上占党员占４８％，占５７％，曾任职广州１９３１．１２４２４８岁中部地区超过８６％，留学日其后入党者国民政府者占３８％，南部地区本者占２６％占５２％属于各军系者占３８％同盟会时期老曾任职北京政府者占１９３１．１２—分布十七省，大专以上占党员占７２％，５１％，曾任职广州国１９３５．１２４７５１岁中部地区最多８１％，留学日其后入党者民政府者占４０％，属本者占３８％占２８％于各军系者占３２％同盟会时期老曾任职北京政府者占１９３６—分布十八省，大专以上占党员占７６％，５４％，曾任职于广州１９３７．７４１５６岁中部地区最多８０％，留学日其后入党者国民政府者占２７％，本者占４１％占２４％属于各军系者占２４％资料来源：王正华，《南京时期国民政府的中央政制》，未刊博士论文，政治大学历史研究所，１９９７年，第１８２—３８８页。
①刘维开：《训政时期〈国民政府组织法〉制定与修正之探讨》，吴淑凤、薛月顺、张世瑛编：《近代国家的形塑》，台北，２０１３年，第５１６—５１８页。
１１抗日战争与战时体制上表所列国民政府委员的基本资料显示，在籍贯方面，１９３１年６月以前，以华南省份多于华中省份，又以广东籍多于浙江籍；１９３１年６月以后，则以华中省份多于华南省份，浙江籍超过了广东籍。在教育背景方面，具大专以上程度者居大多数，其中军事出身者所占比例在１９２８年１０月至１９３０年１１月之间最高，超过５０％，１９３１年１２月以后所占比例下降，显示其军事色彩有逐渐淡化的趋势。有留学经验者超过一半以上，其中又以留学日本者为最多。经历方面，同盟会时期入党者所占比例甚高，尤其是１９３６年以后，有近８０％，即使是曾任职于北京政府者，也有相当部分是代表革命的势力，在北伐以后才加入国民政府的北洋军政人士实居少数。
上列国民政府委员，除重复任职者不计外，共９６人，主要包括：（１）党国领袖，如汪精卫、胡汉民、谭延、蒋介石等。（２）重要将领，如何应钦、阎锡山、冯玉祥、杨树庄、刘湘、龙云、韩复榘等。（３）曾任党国要职者，如陈果夫、叶楚伧等。（４）同盟会时期老党员，如黄复生、熊克武等。（５）其他社会名流，如唐绍仪、马良等。①因此，有些学者认为如果从国民政府委员的人事结构来分析国民党政权的性质，其应属于职业革命家、官僚与军人的结合。②一、五院制政府的运作１９２９年６月１７日国民党三届二中全会所通过的《治权行使之规律案》，对五院的职权曾作清楚的决定：第一，一切法律案（包括条例案及组织法案在内）及有关人民负担之财政案，与国权有关之条约案，或其他国际协定案等，属于立法范围者，非经立法院议决，不得成立。
第二，人民之生命财产与身体自由，皆受法律之保障，非经合法程序，不得剥夺。
第三，在考试院成立后，一切公务人员之考试，皆属于考试院；其不①王正华：《南京时期国民政府的中央政制（１９２７—１９３７）》，博士学位论文，台北，政治大学历史研究所，１９９７年，第３９５、４４０—４４１页。
②张玉法：《中华民国史稿》，台北，联经出版公司，１９９８年，第１８８页。
１２第一章战前十年的国民政府体制及其运作经考试院或不遵考试法所特定之办法而行使考试权者，以越权论。
第四，在监察院成立后，一切公务人员之弹劾权，均属于监察权。凡对于公务人员过失之举发，应呈由监察院处里，非监察院及其所属不得受理。①从以上规定来看，国民政府的五院之间平等独立而又相互制衡，不过这些机构在实际运作时，却往往与原来的设计有极大的差距。首先，政随人转的现象十分普遍。以国民政府主席一职而论，１９２８年谭延担任国民政府主席时，该职位形同虚设，但蒋介石接任后，其实际权力与总统制国家元首相较，实有过之而无不及；至林森担任国民政府主席时，权力又转至军事委员会委员长蒋介石手中。又如行政院长一职，１９２８年１０月谭延担任院长时，实际权力远不能与蒋介石担任此职时的权力相比；至汪兆铭任院长时，情形又完全不同。陈公博晚年对此曾有生动的描述：军事、财政、外交，三项重大事件到不了行政院，每次行政院开会都讨论琐碎而又琐碎的问题……蒋先生忽而在牯岭召集全国财政会议，忽而召集全国建设会议，高兴起来，打电话叫南京的关系部院参加，若或忘记了，他让有关系的部院在旁边顶着二门打听消息，牯岭是一个悠闲的避暑胜地，那时已变成南京的太上政府，林主席子超先生自然还谨慎地守着国府的大印，而行政院简直是委员长行营的秘书处，不，秘书处也够不上，是秘书处中一个寻常的文书股罢了。②首先，在五种治权中，行政权往往凌驾于其他治权之上。尤其是蒋介石兼任行政院院长时，此种趋势尤为明显。其次，依照五院制的原始设计，立法院为最高立法机关，但实际上立法院的立法权却十分有限。《立法程序纲领》规定，各机关提至立法院的法律案，均需由中央政治会议先行确定立法原则，①秦孝仪主编：《革命文献》第７９辑，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，第１２９—１３０页。
②汪瑞炯、李锷、赵令扬编注：《苦笑录：陈公博回忆（１９２５—１９３６）》，香港，香港大学亚洲研究中心，１９８０年，第３２９页。关于汪兆铭任行政院长的经过，详见许育铭《汪兆铭与国民政府》，台北，１９９９年，第４—５章。
１３抗日战争与战时体制立法院对于中央政治会议所定原则不能变更；而对立法院通过的法律案，中政会认为有修正必要时，立法院须根据中政会的意见进行修正。立法院的立法权受到中政会的严格限制，同时立法院院长由中央执行委员会选任，立法委员由中政会决定，国防最高会议主席和国防最高委员会委员长对于党政军一切事务，在紧急特殊情况下，又拥有得不依平时程序，以命令为便宜之措施的紧急处置权。由此可见，训政时期立法院的立法权实有其局限性。①再者，根据《国民政府组织法》的规定，司法院为国民政府最高司法机关和最高审判机关，但是由于各级政府兼理司法的现象十分普遍，加上司法经费掌握于地方财政当局，司法独立无法实现。
最后，考试院和监察院的功能也都无法充分发挥。国民政府官员的选拔任用，除了极少部分系经由考试任用外，绝大部分系透过私人举荐。每当某一主管调任他处，往往带走一批官员；当新的主管上任时，也总会接到大量的介绍信。加之政务官的任用不适用于《公务员法》，其任用由单行法规另定，因此《公务员任用法》并不能真正落实。一些官员往往依照亲戚、同乡、同族、师生等关系用人。例如韩复榘任河南省主席时，所用厅级官员均为河南人，调至山东后，仍用其原班人马；孔祥熙为山西人，任行政院长、财政部长、中央银行总裁期间，各单位中、高级主管即多为山西人。因此虽有官吏需经考试任用的法条，但其实则成为一纸具文。
行政首长既可任意用人，卖官鬻爵之风遂起。例如北伐成功后，缪斌担任江苏省民政厅厅长，即曾出售县长职位。他根据各县经济繁荣程度的不同，订了三类不同的价格，如苏州、无锡、常州为一等县，定价３０００元；宜兴、金坛、溧阳、常熟、昆山等为二等县，定价２０００元；扬州一类的三等小县，定价１０００元。其后任赵启禄也曾将县长与公安局长按等论价，依据三类六等九级公开出售：江南为一类，长江以北为二类，黄河以北为三类，在此三类中又按县的大小、土地肥瘦、税收多寡、水路码头等划分六等九级，按类封官、按级论价。一些官员既以行贿手段取得职位，上任后为求收回成本，自易贪赃枉法。以“模范省”浙江为例，仅１９２８年一年，全省县长因贪赃营私被控案件①参阅田湘波《中国国民党党政体制剖析（１９２７—１９３７）》，长沙，湖南人民出版社，２００６年，第２７７—３０６页。
１４第一章战前十年的国民政府体制及其运作即达２４１件，其他各地可以想见。①国民政府设有监察机关监察院，并曾颁布大量监察法规，如《弹劾法》、《非常时期监察权行使暂行办法》、《公务员惩戒法》等，制度完备，但是弹劾权与惩戒权分离，使得监察院的功能无法充分发挥。依《弹劾法》的规定，监察委员对于公务员违法或失职的行为，应提出弹劾案，如认为应交付惩戒时，弹劾案成立后以监察院名义交付惩戒机关，如选任政务官移送中国国民党中央监察委员会，一般政务官移送国民政府政务官惩戒委员会，中央所属各机关的事务官和地方荐任职以上公务员移送中央公务员惩戒委员会，地方荐任职以下公务员及其他人员移送各省市地方公务员惩戒委员会等。由于此等惩戒机关往往是被弹劾者的上级或选任机关，案件移送后，常因官官相护而被掩盖搪塞，并不一定惩办。１９３４年，铁道部长顾孟余因案被监察院弹劾，行政院长汪兆铭为维护其爱将，乃于中政会提案修改弹劾办法，决议凡政务官经惩戒机关决定处分后，中央政治会议认为有必要时，得予复核。汪甚至出言恐吓监察委员：“今日尚为训政时期，一切权力集中于党，无有一机关能独立于党外，不听从党之指挥监督者。监委虽有保障法，但若为党员，则党之纪律制裁固仍可加诸其身，尚望慎重发言为要。”②据监察院的统计，自１９３０年至１９３６年，移付惩戒的案件占弹劾案的比例有明显上升的现象（见表１２），显示出监察院尚能善尽其职责。
表１２监察院弹劾案件数、弹劾人数与惩戒案占弹劾案比例年代１９３１１９３２１９３３１９３４１９３５１９３６弹劾案件数１１０１２３１９４１２８１５０２３０弹劾人数１１０１２３２５７２２５２３０３５４惩戒案占弹劾案的比例１４．５５％１３．０１％６２．３７％８２．０３％６２％６６．５２％资料来源：刘云虹，《国民政府监察院弹劾权的绩效分析》，《山东社会科学》２０１２年第９期，第１９２页。
不过另一项资料显示，１９３１至１９３７年监察院所处理的案件中，涉及的①刘灿华：《吏治腐败与南京国民党政权的败亡》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》２００８年第３期，第３２４—３２５页。
②《一周间国内外大事述要》，《国闻周报》第１１卷第２９期，第１３页。关于此一事件的经过，参阅刘维开《训政前期的党政关系（１９２８—１９３７）———以中央政治会议为中心的探讨》，《政治大学历史学报》第２４期，２００５年１１月，第１０６—１１０页。
１５抗日战争与战时体制贪官污吏共有６９５００人，而该院仅收到其中１８００人的起诉书，这１８００人被起诉后只有２６８人被法院或其他机关判定有罪，最后在２６８人中有２１４人未受到任何惩戒，４１人受到轻微的处罚，真正被罢官者仅有１３人。①因此，战前监察院的功能十分有限。
值得注意的是，在理论上，中央政治会议为全国施行训政的最高指导机关，其职权包括建国纲领、立法原则、施政方针、军事大计、财政规划及政务官任免，范围十分广泛。但是从历次会议的决议案中可以发现，在五院中，中央政治会议仅和行政、立法两院的关系密切，和司法、考试、监察三院大多仅有人事任免与法律制定的关系，与其他部分甚少发生关系。训政时期，司法、考试、监察三权虽受中央政治会议的限制，司法、考试、监察三院无法超出党派，但国民党却显现出相当程度的自我节制，未作积极的介入。在人事任免方面，政治会议除了条例所列官吏能直接任免外，对于国民政府所提报的人事案只能事后追认，并无事前的同意或不同意。②二、组织分工不合理战前国民政府的组织架构未尽合理，叠床架屋的情况十分严重，各部会业务每相重叠，均导致功能无法充分发挥，现以经济治理机构为例予以说明。③国民政府成立之初的经济治理机构，包括工商部、农矿部、交通部、财政部等。１９２８年１１月，增设铁道部；１９３０年１２月，工商部与农矿部合并为实业部，为掌管实业行政事务的最高机关，下设总务、农业、工业、商业、矿业、渔牧、劳工七个司及林垦署，另设有全国度量衡局、工业标准委员会等各种专门委员会和专业局，各省则相应设置实业厅或建设厅。以上各部皆隶属于行政院，另有独立于行政院之外，直属国民政府的一些经济治理机构。建设委员会于１９２８年２月成立，负经营国营事业及计划建设方案并指导一切建设设①Ｃ．Ｍ．Ｃｈａｎｇ，“ＩｍｐｅａｃｈｍｅｎｔｓｏｆｔｈｅＣｏｎｔｒｏｌＹｕａｎ，”犆犺犻狀犲狊犲犛狅犮犻犪犾犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮犪犾犛犮犻犲狀犮犲犚犲狏犻犲狑１９：４（Ｊａｎｕａｒｙ１９３６），ｐｐ．５２４５３４．②刘维开：《训政前期的党政关系（１９２８—１９３７）———以中央政治会议为中心的探讨》，《政治大学历史学报》第２４期，２００５年１１月，第１２１页。
③张瑞德：《国民政府与战前十年经济发展》，吴淑凤、薛月顺、张世瑛编：《近代国家的型塑》，台北，２０１３年，第３０７—３１３页。
１６第一章战前十年的国民政府体制及其运作施之责，实际上则以管理电气、煤矿等事业为主。全国经济委员会于１９３３年９月成立，为统筹全国经济事业的总机关，内政、铁道、交通、实业、教育各部部长及其他有关经济建设之中央机关主管为当然委员，由３名党政领袖任常务委员，下设公路、工程、卫生实验、农业、水利等处，并设有多个专门委员会。①例如棉业统制委员会，对于全国棉业、纺织业有指导、监督及施行统制、奖惩之权，是为中国首度以“统制”冠名的机构。②最晚成立的是资源委员会。其前身为１９３２年１１月成立的国防设计委员会，１９３５年４月因适应国防资源的需要而改名为资源委员会，并由隶属于参谋本部改隶于军事委员会。资委会的主要职掌为调查研究并拟定各种建设及动员计划，统制钨、镁、锡等特种矿产品的生产与贸易，并创办重工业厂矿。
以上近十个有关部会的设置显示出国民政府对于经济建设的高度重视，与清末以来的经济治理制度相较可谓周密不少，也反映出当时流行的计划经济思潮，形成了一套相当完整的财政、经济管理体系。但是这套体系内容庞杂，各部会职掌重叠的情况严重，容易造成职责不明、政出多门的弊病。如实业方面，既有实业部，又有全国经济委员会和建设委员会；交通运输方面，既有交通部，又有铁道部。部会内部机构的设置，同样追求总揽全局，部下设委员会，部上、部外也有委员会，而委员会内部又设各委员会，其名目之多、级别隶属之繁复参差，充分反映了机构的重叠，势必带来行政的混乱和效率的低下。虽然在人事上并未像北洋时期财经主管一般频繁异动，但是机构设置结构上的缺陷，对于经济政策的制定与实施仍为负面的因素。③１９３６年１０月南开大学经济学院院长何廉出任行政院政务处长，上任后奉蒋介石之命，对全院各经济建设机构进行研究。他发现国民政府在不同时期出自不同需要，建立各种机构。例如张人杰（静江）和李石曾两人均热衷发展工业方面的建设工作，甚至在国民政府尚未进入正轨之前，即在蒋的许可①徐建生：《民国时期经济政策的沿袭与变异（１９１２—１９３７）》，福州，福建人民出版社，２００６年，第２５—２６页；关于全国经济委员会的作为，详见ＭａｒｇｈｅｒｉｔａＺａｎａｓｉ，犛犪狏犻狀犵狋犺犲犖犪狋犻狅狀：犈犮狅狀狅犿犻犮犕狅犱犲狉狀犻狋狔犻狀犚犲狆狌犫犾犻犮犪狀犆犺犻狀犪（Ｃｈｉｃａｇｏ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣｈｉｃａｇｏＰｒｅｓｓ，２００６），ｐｐ．８１１０２。
②王树槐：《棉业统制委员会的工作成效》，《抗战前十年国家建设史研讨会论文集》，台北，１９８４年，第７１３—７６２页。
③徐建生：《民国时期经济政策的沿袭与变异（１９１２—１９３７）》，福州，福建人民出版社，２００６年，第２６—２７页。
１７抗日战争与战时体制之下创设了全国建设委员会。
全国经济委员会则是用１９３１年长江大水后国民政府获得３０００万美元小麦贷款后将此批小麦发售各省所获款项而创办的。
在这些叠床架屋的机构中，有些机构虽然业已衰败，工作上有气无力，但是仍在苟延残喘，如全国经济委员会虽然机构庞大，但宋子文对该机构已无兴趣，①蒋介石则另有所图。全国建设委员会由于经费发生困难，筹措不易，张人杰已偃旗息鼓，将被任命为浙江省政府主席，其后因故引退并于１９３７年赴美。实业部所面临的困难则特别突出。何廉发现该部对资源委员会无能为力，对全国建设委员会和全国经济委员会也毫无办法，整个机构的功能被其他机构分割殆尽。加以预算有限，工作已陷于瘫痪状态。②战前国民政府组织架构的另一个问题是行政机构与公营事业的关系未能清楚界定。中国历代均有公营企业，近代尤为发达。不过以一般行政机关去经营复杂的事业，其性质的不同及力量的不足甚为明显。因此清末以后的政府每逢举办一种特殊事业，如河工、水利、厂矿，每多另组一机构，专负其责，相关的行政机构仅依照法规为名义上的监督。于是行政机构明显同时负两种责任，一是辅助监督私有企业，二是建设管理公营企业。两种责任难以兼顾，这往往产生问题。
以铁路事业为例，国民政府在创设初期虽曾设立铁路总公司、铁路总局等机构，但目的仅在于统一向外借款。加以早期铁路多系指定路线借用外债兴筑，因各有其债务束缚，故自始即为分线设局管理，后来路线渐多，遂感各路行程调度不能统一，效率降低；各路收支不统一，财政调度困难；材料的购置与分配手续不一致，使资产易呆滞，主管路政的中央机关乃不得不于制定政策之外，直接处理业务，于行政与业务分离的原则有所违背。铁道部成立后，有鉴于国有铁路系由主管部直接管辖，其组织不免“衙门化”，而未能以企业精神谋求业务的发展，故逐渐于新筑各路采取企业组织方式经营，如浙赣、湘桂、川黔等路，均设铁路公司，使其在法定地位上有自主的营运权，主管不仅主持其政策，且监督其业务。各公司以理事会为最高管理机关，下设总经①宋子文此时的兴趣和活动主要在金融领域。详见吴景平《宋子文评传》，福州，福州人民出版社，１９９８年，第６章。
②何廉：《何廉回忆录》，北京，中国文史出版社，１９８８年，第１００—１０６页。
１８第一章战前十年的国民政府体制及其运作理及工程（或管理）局长。组织虽完善，但是实质上似乎仍未改变，各路虽有公司之名，而实权多仍操之于部，并未取得自主的经营权。①当公营企业的政策制定和业务执行操控于同一机构时，公众的利益极易被忽略。近代中国的铁路事业既不能实施企业化的组织与管理，也未将铁路会计及预算脱离一般行政的会计及预算而独立，除了偶尔举行的商运会议，并未在制度上有可代表民众的设计，遑论设立研究发展部门以提高管理效能、改良营业方法。②三、成员组成特征（一）留用北洋官员多１９２７年４月，国民政府成立于南京。由于政权初建，各方需才甚急，南方政府本身人才有限，不得不延纳大批北洋旧官员，其中谭延的第一任内阁，阁员留用北洋官员者竟占４７．６％。北洋官员的政治影响力直至战后国共内战时期才告衰退。
表１３国民政府历届内阁人事组成（１９２８—１９４９）阁员平均北洋官员留前任阁员留组阁时间行政院长年龄／岁用率／％用率／％１９２８．１０．８—１９３０．９．２２谭延４５．６２４７．６—１９３０．１１．１８—１９３１．１２．１５蒋介石４５．９４３１．３５０１９３１．１２．２８—１９３２．１．２８孙科４３．１３２０２６．７１９３２．１．２８—１９３５．１．２８汪兆铭４４．８３０４５１９３５．１２．７—１９３８．１．１蒋介石４８．９５３６．８４２．１１９３８．１．１—１９３９．１１．２４孔祥熙５１．５４１．７７５１９３９．１１．２０—１９４５．６．４蒋介石４８．６５１８．５２５．９１９４５．５．３１—１９４７．３．１宋子文５２．５２０６０１９４７．４．１７—１９４８．５．２５张群５５．４８２３．８６１．９①凌鸿勋：《中国铁路志》，台北，畅流月刊社，１９５４年，第３４—３６页。
②张瑞德：《中国近代铁路事业管理的研究———政治层面的分析（１８７６—１９３７）》，台北，近代历史研究所，１９９１年，第８２—８４页。
１９抗日战争与战时体制续表阁员平均北洋官员留前任阁员留组阁时间行政院长年龄／岁用率／％用率／％１９４８．５．２５—１９４８．１１．２６翁文灏５６．４１２２．７６８．２１９４８．１１．２６—１９４９．３．１２孙科５２．９５５４０１９４９．３．１２—１９４９．６．１２何应钦５５．６２７．６９３０．８１９４９．６．６—１９４９．９．３０阎锡山５４．６２７．６９３８．５资料来源：鲁卫东，《新政权与旧官僚：北伐后南京国民政府的人事递嬗》，《湖州师范学院学报》２０１２年第４期，第６８页。
除了内阁阁员，南京政府各部会领导阶层中留任北洋官员者也颇多。根据一项统计，在新政府的厅、司、局以上机关中，有超过５２０任原北京政府的高级官员获得留任。留任的人员，大致可分为以下各类：第一，利用其才能或影响力。人才又可分为三类：（１）实业、外交、财政、教育及司法、监察等机构的人员。实业、财政方面，如吴鼎昌曾任北京政府财政部次长、农商部次长，至南京国民政府任全国经济委员会委员、实业部部长；易培基曾任教育总长，继任农矿部部长、建设委员会委员；叶恭绰曾任交通总长，后任铁道部部长、全国经济委员会委员；刘尚青曾任黑龙江省财政厅长、农工总长、奉天省长，后任内政部长、全国经济委员会委员、安徽省政府主席；贾士毅曾任财政部会计司、赋税司司长、参事和江苏省镇江关监督，后任立法院立法委员、财政部赋税司司长、常务次长和江苏省、湖北省财政厅长；张轶欧曾任农商部矿政司长、工商部矿务司长、江苏省实业厅长，后任工商部商业司司长、实业部商业司司长；李四光曾任湖北省实业司司长，后任中央研究院地质学研究所所长；张寿镛曾任浙江省、湖北省、山东省、江苏省财政厅长，后任财政部政务次长和江苏省财政厅厅长等。至于司法、监察人员的大量留任，则反映出南京政府在此方面对北京政府的继承。（２）军政人员。军界拥有实权的人物，如阎锡山、谭延、刘镇华、冯玉祥、汤芗铭、刘湘、张学良、蒋作宾等。也有一些政界大员的留任，系为利用其影响力，如熊希龄、顾维钧、王士珍、许世英、章士钊、曹汝霖、伍朝枢、李烈钧等，多作为招牌，王正廷、王宠惠等人则握有实权。（３）议员、参事的留用。如北京政府参议院、众议院议员，各部内参事在相关部门的留任。
第二，对偏远地方势力（如东北、西北、西南等统治势力不及的地区，以及２０第一章战前十年的国民政府体制及其运作少数民族地区）的迁就和留用。抗战爆发前，全国的统一仅为形式上的，国民政府为了维持现状，必须要对上述地区的军政要员予以承认和留任。
第三，曾经在北京政府任职，后又在广州政府、武汉政府参加国民革命，成为新政权的有功之臣。①留用北洋官员，导致南京国民政府也继承了旧有的积习。１９３３年《大公报》的一篇社论即曾指出国民政府闲散机关之多，各署用人之众，官吏支薪数额之巨大，为北方政府所不及。事实上，蒋介石也早已察觉到此一现象，他在１９３０年２月１日的日记中即曾指出“各部内容腐败，反不如北京政府，殊可伤心，靡费之多，冗员之繁，为主管者，毫不经意。命令不顾，成绩不考，此革命之所以失败也”②。对于新政权的弊病，蒋介石虽然有深入的观察，但是似乎却未见有效的革除。
（二）教育水准高曾有学者收集南京时期国民政府、行政院、立法院、监察院、司法院、考试院、军事委员会、内政部、外交部、财政部、交通部、铁道部、教育部、实业部、军政部、海军部、全国经济委员会１７个重要机构的９５１名官员资料，并查得其中８７６人的教育背景资料（占总人数的９２．１１％），发现８７６人中拥有新功名者有８３４人，占９５．２１％；拥有旧功名者有１５人，占１．７１％；无功名者有２７人，占３．０８％。在拥有新功名的８３４名官员中，不少系曾出国留学者。
表１４行政院各部留学生任职情形者部门部门留学生官员人数部门官员总数留学生占部门官员总数比例内政部２７８０３３．７５％外交部４９６７７３．１３％财政部３２７９４０．５１％交通部２５５１４９．０２％铁道部２８４８５８．３３％①徐建生：《民国时期经济政策的沿袭与变异（１９１２—１９３７）》，福州，福建人民出版社，２００６年，第３１—３２页。
②《蒋介石日记》，１９３０年２月１日。
２１抗日战争与战时体制续表部门部门留学生官员人数部门官员总数留学生占部门官员总数比例教育部２６３６７２．２２％实业部２７４９５５．１０％军政部２６８６３０．２３％海军部４２５１６．００％资料来源：曹维忠，《南京国民政府中央官僚构成之研究》，硕士学位论文，上海师范大学，２００６年，第２１页。
上表显示，在行政院下辖９部中，除海军部、军政部和内政部留学生官员比例较低（分别为１６．００％、３０．２３％和３３．７５％）外，其余６部留学生均占相当大的比例，其中实业部、铁道部、教育部和外交部４部，留学生出身官员均占各部官员总数的一半以上。尤其是外交部和教育部，甚至占到四分之三。①这一批人不同于从军政界发迹或是自北洋政府留任的官员，也不同于从实业界、银行界进入政界的官员，他们是作为专家、学者及社会名流而进入政府。
以资源委员会为例，其前身国防设计委员会即吸收了大量学者与技术官僚，包括学界的胡适、丁文江、翁文灏、傅斯年、蒋廷黻、何廉、陶孟和、王世杰、周鲠生、钱端升、杨端六、萧纯锦等，科技界的沈怡（水利）、黄伯樵（铁路）、钱昌祚（航空）、俞大维（数学）、王崇植（电机）、吴健（钢铁）、王宠佑（钨锑冶金）、颜任光（电机）、洪中（化学）等。１９３５年１２月，国民政府改组，资委会委员占了许多重要职位，包括行政院秘书长翁文灏、铁道部部长张嘉趝、政务处长蒋廷黻、外交部长王世杰、实业部部长吴鼎昌。资委会的前身国防设计委员会对外保密，仅称其地址“南京三元巷２号”，因此当时政界有人即称此届内阁为“三元巷内阁”。②这一批官员的共同特点为不重视政治的意识形态，但是迷信科技，认为科技的力量可以解决一切社会问题。
至于中央部会的一般公务人员，学历也普遍较北洋时期的人员高。根据铨叙部１９３５年的统计资料显示，国民政府中央公务员中，受过国外高等教育者，占１３．６％；受过国内高等教育者（含军警高等教育），占４１．８％，两者合计①曹维忠：《南京国民政府中央官僚构成之研究》，硕士学位论文，上海师范大学，２００６年，第２１—２２页。
②徐建生：《民国时期经济政策的沿袭与变异（１９１２—１９３７）》，福州，福建人民出版社，２００６年，第２９—３０页。
２２第一章战前十年的国民政府体制及其运作占５５．４％。如从官等区分，在中央选任官（包括五院正、副院长及国民政府委员）、特任官（包括国民政府文官长、主计长，五院各部部长、各委员会委员长等）和简任官中，受过国外高等教育者占３４．３％，受过国内高等教育者占３８．８％，两者合计占７３．１％；在中央荐任官中，受过国外高等教育者占２２．８％，受过国内高等教育者占５３．６％，两者合计占７６．４％。因此，中央选任、特任、简任、荐任、委任的公务员中，有７０％以上的人员受过国内外高等教育。
表１５国民政府中央公务员教育程度统计（１９３５年）一般教育军警教育特种总计高等教育中等初等高等中等初等教育其他及未详国外国内教育教育教育教育教育选任４７１４５——１０——９９特任８８２６２——８——１１４１简任９２５３２４２５４２８—１３２２—４４１４１荐任１６７８３８３６３９２０２—２６１１１２１０２７８委任５５６６２８４１７８８２２６１１６３５５１０６６３４２０２７３聘任８６２２１４３７３４３—１——３４１９７合计９１６６１２４５３０６１２５３４１６７６７１１９６５６２０７３９资料来源：《铨叙部统计年报》（１９４１年），转引自王奇生《革命与反革命》，第３８６页。
在中央各部会中，平均学历最高者或为外交部。１９３５年时，在８６名重要外交官与领事官中，国外留学者有７３人，约占总数的８４．８８％，其中拥有博士学位者约占２５．６％，拥有硕士学位者约占１４％，国内学校毕业者有１０人，仅占总数的１１．６３％，其余不明身份者有３人，可能留学与国内学校毕业二者兼而有之。在８６名外交官与领事官中，甚至有１４人（约占总数的１６．３％）系具有国内外大学教授或研究员资历。至于外交部的一般职员，学历也十分高。据１９３０年的统计显示，外交部全部职员３１７人中，留学生占２５．６％，受过大学教育者占６５．３％，其余９％则多为录事、雇员之类。①根据一位资深外交官的回忆，外交部官员的素质之所以会特别高，或是由于该部对人员资格的审查采取较严格的标准———一位国内大学毕业生出国，大约只能当甲种学习员或①岳谦厚：《民国外交官学历背景之量化分析》，《安徽史学》２００５年第１期，第６４—６７页。
２３抗日战争与战时体制乙种学习员。外国的大学毕业生只能做随员，在外国获得了博士学位并在大学教书多年或当系主任的，可能为三等秘书或二等秘书。李惟果在美国获了博士学位，在中央大学教书兼任政治系主任，派往德国使馆当二等秘书。另一位留美出身的大学教授拥有８年教授年资，进入外交部仅能做三等秘书。至于日本帝国大学毕业，精通六国外语，仅能担任主事一职，自然也就不足为奇。①除了外交部，资源委员会也是中央部会中素质较高者。根据一项统计，资源委员会自１９３５年４月成立至改组，曾担任委员及专门委员职位者共２２７人，其中经历可考者共１８２人。在１８２人中，具工矿业背景者占８４．１％，具经济、统计背景者占７．１％，两者合计已超过９０％以上。学历可考者共１７６人，其中９４％具有大学以上学历，有留学经验者高达８２．４％，在有留学背景者中，留学美国者又占５３．５％，可见该会拥有高级技术人才之多。②中央部会的一般公务人员虽然学历较北洋政府时期普遍偏高，但各部会的工作效率如何尚待深入的研究。１９３６年１０月，行政院政务处长何廉奉蒋介石之命，对行政院各经济建设机构进行研究，他晚年回忆战前工作，曾有以下的观察：在我从事经济建设工作的机构里，我也顺便了解其工作人员的素质问题。很快真相大白，原来在政府工作的人员，对经济或经济发展诸事，几乎一窍不通。除了个别例外，绝大部分人为琐事忙忙碌碌，如寻欢作乐，接待来访等。他们极少有时间去钻研问题，即使有时间，也不用在正道上。人们不能不感到吃惊的是，上面的人对下面究竟发生什么竟一无所知；国家的实际情况怎么样亦所知极少，对形成这些状况的理论基础以及处置办法，更是莫名所以。③①何凤山：《外交生涯四十年》，香港，香港中文大学出版社，１９９０年，第４０—４２页。北洋政府时期，即已有博士任外交部科员的例子，如戴恩赛（孙文子婿）为哥伦比亚大学博士，专攻国际法，１９１８年入外交部时即仅以科员任用。参阅沈云龙访问、谢文孙记录《傅秉常先生访问记录》，台北，近代史研究所，１９９３年，第１００页。
②石川祯浩：《南京政府时期の技术官僚の形成と发展》，《史林》第７４卷第２期，１９９１年３月，第１６３—１６９页。
③何廉：《何廉回忆录》，北京，中国文史出版社，１９８８年，第１０２—１０３页。
２４第一章战前十年的国民政府体制及其运作不过何廉对资源委员会则是称道有加，认为当时在所有经济建设机构中，唯有此一机构是处于巅峰状态。晚近的一些研究也支持了何廉的观察，发现资委会的历任领导阶层大多留学国外，熟悉资本主义的企业管理模式，拥有强烈的创新意识和实事求是、不讲意识形态的心态，为资委会相关企业经营成功的重要因素。①第二节地方政制②秦汉以降，县一直是传统中国最基层的行政单位，县以下不设治，但是历代仍有一些非正式的组织，其功能或重于教，或重于刑，或重于捕盗，或重于户口，或重于课赋，或重于诘奸，或重于劝农，名称虽有异，但其目的均在于谋求社会的安定。至于乡村的其他事务，如道德教化、文化教育、灾荒救济、公益事业等，则通常由地方士绅、宗族与自发性组织协助官府办理。直至清末推动各项新政，如何将政府权力向下延伸、汲取地方资源，已成为当务之急。
同一时期，清政府开始实施地方自治，将府厅州县划为自治单位，不过由于政局长期动荡不安，实际执行的范围十分有限，直至北伐成功，国民政府实施训政，积极推动地方自治，并整顿基层行政。后因客观环境受限，乃废止自治，重行保甲，政府权力乃随行政机构的扩大而向下延伸，自治也为官治所取代。
一、省国民政府成立前，省的官制大致上沿用省长制，甚少作重大的变革。至国民政府成立，于１９２５年７月１日公布《省政府组织法》，改省公署为省政府，采用当时流行的委员制，并设省务会议，由各厅厅长联合组成，并举一人为主席。③省主席的地位各省不一，大致上视中央有效控制的程度，可分为①薛毅：《国民政府资源委员会研究》，北京，社会科学文献出版社，２００５年，第４８８—４８９页。
②本节资料主要系根据张瑞德《战前中国的地方行政：各级领导阶层的分析（１９２７—１９３７）》，《师大历史学报》，出版中。
③《中华民国史事纪要》，１９２５年７月１日。
２５抗日战争与战时体制几类：第一类为中央无法掌控的省份，如龙云所掌控的云南、阎锡山所掌控的山西，陈济棠掌控的广东在某种程度上也可归于此类。第二类为半独立省份，如冯玉祥所掌控的华北省份，李宗仁、白崇禧所掌控的广西，以及蒋介石掌控下的两个省长———湖南的何键与山东的韩复榘。以上各省省长大致上均由军系领袖任命，再由中央追认。上述以外各省，蒋可直接任命省主席。①战前十年各省省主席的教育背景显示，其军事色彩依旧得以保持。战前十年２３省的７５位省主席中，共有４７位曾经受过军事教育，６１位在出任省主席前为军人。
省主席的军事色彩也反映出受过大学教育的人数之少。在２３省的７５位省主席中，只有１０位曾受过大学教育。在４７位曾受过军事教育的省主席中，有１６位出身保定军校，１０位曾就读于日本军事学校，其余２１位则均出身各地的讲武堂或地方军校，无一人出身黄埔军校（河南省长刘峙曾任黄埔教官但本身毕业于保定），显示出黄埔毕业生在省政上的影响力尚十分有限。②表１７为１９２７—１９３７年２５位省主席的年龄及籍贯分布，显示出省主席为本省人的比例相对较小，只有６个省份（江苏、广西、广东、山西、四川和云南）省主席为本省人出任的比例超过半数。比较省主席及省市领导阶层的籍贯分布，只有云南、山西和湖南三省同时在以下两张表中显示出强烈的本土倾向。四川、广西和广东三省本省籍省主席的比例极高，但不幸的是这三省１９３６年调查时并未送缴数字。由此三省战前与中央的关系判断，其省市领导阶层出自各自省份的比例也应偏高。江苏的４位省长中有３位是本省人，但是其省市领导阶层中的本省人却仅有４２％，其原因或许是１９３０年代的江苏为ＣＣ系所占，其领袖陈果夫在１９３３—１９３７年间任省长，该省市领导阶层的任用自然受跨省之ＣＣ系的影响。河北和江西省主席为本省人的比例较低（分别为１／５和１／３），但是省市领导阶层中本省人的比例则偏高（分别为９０％和８２％）。
①ＨｕｎｇｍａｏＴｉｅｎ，犌狅狏犲狉狀犿犲狀狋犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮狊犻狀犓狌狅犿犻狀狋犪狀犵犆犺犻狀犪，１９２７１９３７（Ｓｔａｎｆｏｒｄ：ＳｔａｎｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９７２），ｐ．１３９．②Ｔｉｅｎ，ｐ．１４１．２６第一章战前十年的国民政府体制及其运作表１６各省、市领导阶层的出身背景（１９３６）本省籍教育程度省市总人次平均所占百大学教育军事教育年龄传统其他分比国内国外国内国外教育安徽１０５０３０２４２１—１察哈尔１１４９１８４１３——３福建９４７５６２２２２—１河南１１４７１８３４４———河北１０５４９０３３１—１２湖南１１４７８２３４２—２—湖北１０４６４０２５２１——甘肃９４６４４１３３—２—江西１１４６８２—８１２——江苏１２４１４２—８２——２宁夏１０４１—３—３——４山西１０４９９０４４１—１—山东９４６２２—３３——３陕西１１５０２７４２２—１２绥远８４７１３３１２——２青海９４１１１３—２—１３云南１０４７１００２５３———南京６４４—３３————北平７４０—２１４———天津７４４—３３—１——威海卫１３４——１————总数１９２４６４７６５４２７８２３资料来源：ＨｕｎｇｍａｏＴｉｅｎ，犌狅狏犲狉狀犿犲狀狋犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮狊犻狀犓狌狅犿犻狀狋犪狀犵犆犺犻狀犪，１９２７１９３７（Ｓｔａｎｆｏｒｄ：ＳｔａｎｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９７２），ｐ．１４２．省级领导阶层包括省主席、厅长、警务处长与秘书长，市级领导阶层包括市长、秘书长与局长。浙江、广西、广东、贵州、新疆与四川六省无资料。
２７抗日战争与战时体制表１７各省省主席年龄与籍贯统计（１９２７—１９３７）年龄层籍贯省别总人次４０以上４０以下不详平均本省籍外省籍不详安徽８６１１４５．７２５１察哈尔５３２—４４．８—５—浙江６４２—４６．１２４—福建３３——４７．６１２—河南４２２—４３．５—４—河北５３１１４１．３１４—湖南２２——４０．５１１—湖北６５—１４７．４３３—甘肃６４—２４６．７１５—江西３１２—４０．０１２—江苏４３１—４１．５３１—广西５—３２３５．０４１—广东３２１—４３．０２１—贵州５２２１４１．６１２２宁夏２１１—３９．５—２—山西４３１—４９．５３１—山东３２—１４２．０—２１陕西４４——４６．０２２—新疆３１—２６１．０—２１绥远３３——４２．６—３—四川２１１—４０．５２——青海３１１１４４．０—３—云南１１——４０．０１——资料来源：Ｔｉｅｎ，ｐ．１４５．整体而论，云南、山西、四川、广西、广东、湖南、江苏、河北及江西九省存在一定程度的省籍意识，九省中云南、山西、四川、广西和广东各省的省籍意识与其政治的独立地位有关，但是其余的四省———江苏、湖南、江西和河北并不存在此种半独立地位，事实上，江苏、湖南、江西三省受中央控制较强。因２８第一章战前十年的国民政府体制及其运作此，即使是在中央直接掌控的省份，省籍意识仍然持续存在，至于那些在政治上与中央保持半独立状态的省份，如贵州、山东、绥远、察哈尔与宁夏，本土意识反而较弱。一个可能的原因是这些省份本身缺乏有力的政治势力，而由邻近省份的外人进入掌控。
本省籍省主席比例最低的省份为察哈尔、宁夏、绥远、山东、河南、河北、甘肃、青海、新疆、贵州和安徽，前七个省份的情形反映出冯玉祥在华北势力的衰微以及中央势力的渗透。２０世纪２０年代，上述七省均为冯玉祥的地盘。当冯势微，他的一些重要干部投向中央后，被分派了一些非其本籍的省主席职位作为酬劳，至于冯玉祥所控制的其他省份，如甘肃和河南，省主席则由中央派任。
在新疆、青海和贵州，本土势力一直较弱，权力真空在传统上一直是由外来者如地方军系或中央所派人员填补，中央有时也会由于交通运输的不便而无法对这些省份施以控制。安徽也同样无法发展出本土的政治势力，掌权者通常为华北或是长江下游的地方实力派。①国民政府的省政府组织规程曾经多次修订，其中影响较大者为１９３１年３月２３日所公布的《省政府组织法》，此项办法除了与广州国民政府时期的《省政府组织法》相同，实施党治和委员会会议外，还另作了一些新的规定，如省政府委员由国民政府任命，省政府主席从国民政府委员中指定，而不是由委员互选。并规定国民政府任命省政府委员后，各委员将履历送行政院，由行政院审查后决定某一委员兼任某厅厅长，提请国民政府任命。遇有厅长出缺，行政院从不兼厅长的委员或新任之委员中决定某委员继任厅长。组织法首次详细列举了省政府委员会和省政府主席的职权，规定下列事项应经省政府委员会议决：对于省行政事项发布省令或制定省单行条例及规程、撤销省政府所属机关发布之违背法令或逾越权限的命令与决定、关于地方行政区划之确定及变更、关于全省预决算、关于咨调省内国军、关于所属全省官吏的任免等。省主席的职权为召集省政府委员会并担任会议主席，代表省政府执行省政府委员会的决议和监督全省行政机关职务。②省政府委员的任命，从法制上应属于行政院，但是实际上则不然。北伐①Ｔｉｅｎ，ｐｐ．１４５１４６．②徐矛：《中华民国行政制度史》，上海，上海人民出版社，１９９２年，第３８８—３９１页。
２９抗日战争与战时体制成功后，国民政府在名义上统一全国，但是实际上许多省份仍无法完全掌握，中央对地方用人仅能涉及极少省份的上层组织，有一大部分省份对于省政府委员的任命也办不到，而必须与各地方军系领袖磋商委员人选，得其同意，才可发布命令。当时即有学者指出：“这无异是任命各国的使节，需先经各该国政府的同意一样。”①语虽稍过，但是抗战之前若干省份确实如此。
《省政府组织法》于１９３０年２月３日第５次修订时规定：“现任军职者，不得兼任省政府主席或委员”，（第四条第五项）但是事实上省政府委员为现任军职者甚多，例如１９３２年云南、四川两省政府各有委员３人为在职军人。
省政府委员无一定的任期，但是习惯上最大的任期为省政府主席的任期，凡省政府主席免职，全体委员必随之免职，纵有实际连任者，也是免职之后重新任命，常见省政府一委员免除原职与重任原职同日发表。间有主席及少数委员免职而其余委员不免职者，以其稀少，可称例外。省政府委员的主要职务为参加省政府委员会的会议，包括讨论、表决及审查提案，《省政府组织法》对此极为重视，１９２８年４月２７日第四次修正时即规定“省政府委员会集会时省政府委员不得派代表出席”（第５条第２项），乃是基于省政府委员如不出席省政府委员会会议，实为严重的失职。不过事实上省政府委员会已成为一种形式上的机关，一切权力集中于主席一人，委员会会议除联络感情外别无作用。因此，委员对于出席会议多不感兴趣，而乐于在主席的命令与指示下从事实际行政工作。故从法律的观点来看，省政府委员一职已形同虚设。②至于省政府委员会会议所讨论的议案，则可反映出省政问题的所在。以安徽为例，该省政府委员会于战前每月开会５次左右，所讨论的议案，以财政问题为最多，在１９２７—１９３４年间，约占４４％；民政次之，接近２０％；建设类又次之，不及１５％；教育类最少，只有８．４１％。在当时各级政府普遍面临经费不足的情况下，财政为省政的主要议题自然不难理解；财政业务中，又以预算、决算为最多，约占半数，财务行政问题次之。民政问题中，公安类数量最大，约占民政议案的三分之一左右，吏治问题次之，约占２０％。建设业务中，建设行政所占比例偏高，约为５０％，其他８项实际建设性业务（包括电政、路政、航政、水利、农林、工商、矿业、垦务）合计占另外一半的比例。教育类议案①施养成：《中国省行政制度》，上海，商务印书馆，１９４６年，第６８—６９页。
②施养成：《中国省行政制度》，上海，商务印书馆，１９４６年，第６９—７０页。
３０第一章战前十年的国民政府体制及其运作中，教育行政比例最高，约占６８％，学校教育类次之，约占２２％。换言之，若以议案数量作为衡量的标准，国民政府时期安徽省政的首要课题为预算、决算及财务行政，也就是经费的筹措与分配运用；建设行政及公安问题，也就是筹划建设及维护治安为省政的次要问题，教育行政、税捐、吏治问题又次之。①北洋政府时期于省下设厅，有财政、教育、实业、警察等厅，各厅均直属于中央主管部，同时受省长的监督。不过事实上，各厅直属各部只属形式，省长与各厅厅长均受地方军系领袖的统制。省长所理者，纯为民政事务，与国民政府时期的民政厅长相同，因此国民政府时期的民政、财政、教育、建设四厅均胚育于北洋政府时期。北洋时期，省长及各厅厅长均听命于地方都督或总司令，国民政府时期，各厅厅长则听命于省政府主席，仅为形式上的改变。
１９３６年内政部曾对１９２位省级领导阶层（包括省主席、厅长及公安局长和秘书长）与市级领导阶层（包括市长、秘书长及局长）进行调查，结果发现２５．５％的人员曾受军事教育，而１９２７—１９３７年间省主席曾受军事教育者则高达６２．７％，县长由军人担任者比例更低，１９３１年仅占１１．８％，１９３２年也仅占１６．１％。在１９２位省、市级领导阶层中，约有５８．３％的人员曾受大学教育，而１９２７—１９３７年间省主席曾受大学教育者，仅占１３．３％，县长曾受大学教育者１９３１年仅占２３．９％，１９３２年也仅占２５．１％。
以上各项统计数字显示出各级领导阶层存在颇大的差异。军人的影响力在省主席一级的影响最大，随着层级的降低而减小，大学学历在省级领导阶层间十分普遍，尤其是厅长，上过大学者甚多。我们似乎可得到一个结论———省主席一职大多由军人出任，但是他们引用一批受过大学教育的知识分子协助治理省政，并且其中大多是在国外接受了大学教育。②在年龄方面，现有１９３１—１９３２年资料显示，省、市级领导阶层的年龄大多为４０—５０岁，５０岁以上者十分有限，县长的年龄一般较其他官员小。值得注意的是广西和江西两省的省主席，大多尚不到４０岁。原因在于北伐前广西政局造就了一批年轻的军政领袖，如黄绍、李宗仁和白崇禧，这批人均①谢国兴：《中国现代化的区域研究：安徽省（１８６０—１９３７）》，台北，近代史研究所，１９９１年，第１４９—１５０页。
②Ｔｉｅｎ，ｐｐ．１４１１４３．３１抗日战争与战时体制出身保定，地方观念强，于战前始终控制广西。
在籍贯分布上，如前所述，大多数县长为本省籍，只有华北地区的一些县长例外。省市领导阶层的本土特色较淡，依照１９３６年内政部的调查，在申报资料的１７个省份中，只有６个省份（福建、河北、湖南、江西、山西和云南）的领导阶层本地人占一半以上。
在学历分布上，在１９３６年内政部调查的１９２位省市领导阶层中，１１０位曾受过大学教育，６５位曾出国留学。县长受过大学教育者则较少。①辛亥革命后，中央无力控制各省省政，导致各省领导阶层的任期差异颇大。表１８显示１９２７—１９３７年间２３省省主席和民政厅长的平均任期，省主席的平均任期为２６个月，在安徽、察哈尔、浙江、河北、贵州和陕西等九省，省主席的平均任期则少于２年，其原因显然与外在的政治变动有关。广西和浙江有较强的地方实力派，广西平均任期的短暂系由于１９２８—１９３０年云南和中央部队进入后所产生的政局动荡，浙江虽为蒋介石极为重视的省份，不过由于国内政治形式的变化，蒋对于该省主席的人选在不同时期有不同的考虑，致使人事也不免更动频繁。②在四川和云南，省主席的平均任期超过４年，显示此二省的半独立地位，广东和山东在某种程度上也是如此。
表１８各省政府主席与民政厅长平均任期统计（１９２７—１９３７）省别省长平均任期（月）民政厅长平均任期（月）安徽１３．０１０．９察哈尔２１．０２１．０浙江１９．０２０．０福建３５．７１５．３河南２８．５１４．３河北１８．２１８．２甘肃５５．０６１．０江西１９．２１７．１江苏１３．３１７．１①Ｔｉｅｎ，ｐ．１４４．②袁成毅：《地缘纽带中的蒋介石与浙江———以南京国民政府建立前后为时段的考察》，《史林》２０１１年第２期，第１１２—１１３页。
３２第一章战前十年的国民政府体制及其运作续表省别省长平均任期（月）民政厅长平均任期（月）广西３８．７２６．０广东２９．０１８．７贵州２０．３２２．０宁夏３６．３１３．５山东１９．４１７．３陕西２０．３３５．０新疆３４．４１７．３绥远３５．０３５．０四川５２．０１７．３青海３５．３２１．２云南１１４．０３８．０总计２６．０１７．５资料来源：Ｔｉｅｎ，ｐ．１４７．表１９各省政府厅长平均的任期统计（１９３３年—１９３９年７月）省别总人次平均任期（月）省别总人次平均任期（月）安徽１０２０．８广东１３１４．２察哈尔１４１４．９贵州１１１８．９浙江１４１４．９宁夏１１１８．９福建９２３．１山西９２３．１河南８２６．０山东４５２．０河北１１１８．９陕西９２３．１湖南７２９．７新疆１２１７．３湖北９２３．１绥远７２９．７甘肃１３１６．０四川１２１７．３江西７２９．７青海７２６．３江苏８２６．０云南６３４．７广西１２１５．３资料来源：Ｔｉｅｎ，ｐ．１４８．３３抗日战争与战时体制表１８显示１９２７—１９３７年各省民政厅长的平均任期（民政厅长的地位仅次于省主席），表１９则显示１９３３—１９３７年各省厅长的平均任期。比较二表数字可以发现，在大多数的省份，省主席的任期均相当于或是长于厅长，显示厅长系随省主席而异动。一般说来，民政厅长的任期最短，或许是由于民政厅常被视为中央与各省权力角逐的场域，例如ＣＣ系即试图派其成员至各省任民政厅长。①与北洋政府时期相比较，国民政府时期的厅长任期并不一定长，各省情况颇不一致。以湖南为例，民政厅长北洋时期１５年更动１９次，平均任期９个月，国民政府时期１１年更动６次，平均任期１年１０个月；财政厅长北洋时期１５年更动２４次，平均任期７月余，国民政府时期１１年更动６次，平均任期１年１０月；建设厅长北洋时期更动７次，平均任期１年７个月；教育厅长北洋时期更动７次，平均任期１年１１个月，国民政府时期更动６次，平均任期１年９个月。②至于安徽的情况则有所不同。北洋政府时期该省民、财两长及国民政府时期民、财、教三长的平均任期均不满１年，国民政府时期民、财两长的任期甚至不满１０个月，如将实际到职、离职的日期列入考虑，则平均任期将会更短。不过不论北洋时期或是国民政府时期，民、财、教三长任期在半年以内者，大约均占５０％，显示出人事变动的频繁。③湖南与安徽两省的差异，或许在于前者的半独立性质，人事较为安定。
①陈立夫、陈果夫二人特别重视各省的民政厅和教育厅，因为民政厅管辖各县，党部即可透过行政部门发挥影响力。至于教育厅，则是管理思想的单位，要推行党化教育，即必须掌握教育厅。
因此ＣＣ系积极向蒋介石推荐其成员至各省担任民政和教育厅长。在民政厅长方面，江苏省１９３５年起均为该系所掌握，陕西的彭昭贤、王德溥、河南的李敬斋等也都是ＣＣ成员，不过任期均短。至于教育厅长，以１９３５年为例，江苏的周佛海、浙江的许绍棣、湖北的程其保、山东的何思源、河南的陈访先、陕西的周学昌、宁夏的童耀华均为ＣＣ成员。参阅范小方编《蒋家天下陈家党》，香港，中原出版社，１９８４年，第３１—３２页。
②张朋园：《湖南政局演变与人事递嬗（１９１２—１９３７）》，近代史研究所编：《抗战前十年国家建设史研讨会论文集》，台北，１９８４年，第１７２—１７３页。
③谢国兴：《中国现代化的区域研究：安徽省（１８６０—１９３７）》，台北，１９９１年，第１４４页。
３４第一章战前十年的国民政府体制及其运作表１１０围剿苏区省份与其他省份省主席与民政厅长任期比较（１９２７—１９３７）平均任期（月）职别１０个围剿苏区省份其他省份省主席２２．８３０．５民政厅长１３．８２２．１资料来源：Ｔｉｅｎ，ｐ．１４７．以上有关省级领导阶层任期的统计资料显示，中央化并未给各省省政带来安定，主要是由于国民党的派系文化和中央与地区之间的微妙关系。ＣＣ系和政学系的竞争常对围剿苏区省份省级官员的任用产生影响。重要省份的关键职位常成为各派系竞争的场域，中央与地方也常因一些重要官员的任用展开拉锯。
中央政府对任用省级人事的影响力仅限于围剿苏区的省份，因这些省份的人事权操于蒋介石所掌控的军事委员会。不过即使在这些省份，任用省、县官员仍需与各派系或地方强人做非正式的讨价还价及竞争。国民党对省级人士的影响力甚小，国民政府对省级人事的介入主要仰赖军事委员会。在围剿苏区省份以外的地区，中央政府的权威十分有限，人事变动或完全由地方实力派所决定（如四川、云南、广东、广西），或由中央与地方军系协商（如华北各省）后决定。①以西北马家所掌控的宁夏与青海为例，表面上两省的党政机构和军队编制均按中央制度组建，但是实际上中央不仅无法插手诸马部队军官的更换，即使是有些由中央派委的党政官员，慑于诸马的权威，最后也不是屈服就是被排挤出省，诸马以偷梁换柱的方式保持省政府人事的纯粹性。１９３３年马鸿逵就任宁夏省（今宁夏回族自治区）主席时，除教育厅长系由中央派任外，所有的省府委员及各厅处首长均由马鸿逵提名保荐，请中央任命，而中、下级人员则借调其军中干部充任。而各厅厅长也毫无实权可言，马对于中央政府在其他各省从不旁落的司法、民政、教育、党务、税收等重要权力，均一人独揽。②综前所述，对于省县领导阶层出身及任期的研究可以看出国民党虽然代①Ｔｉｅｎ，ｐｐ．１４９１５０．②刘进：《中心与边缘：国民党政权与甘宁青社会》，天津，天津古籍出版社，２００４年，第２００—２０１页。
３５抗日战争与战时体制表一种新兴的整合性力量，但是仍然无法掌控一切，它固然能在围剿苏区省份遂行一些控制，但这绝非一种安定的力量，并无证据显示国民党和中央政府在抗战爆发前能掌控大多数省、县首长的任命。
国民政府时期各省省长及厅长的任期短暂自然不利于吏治，不过此一时期地方行政其他方面的进步弥补了任期短暂的缺陷：第一，各地的人治色彩虽仍然浓厚，但随着中央化的进展，文官人事有逐渐制度化的倾向。第二，各省省长及厅长的素质有逐渐提高的现象。省长为军人出身者虽然多，但有许多军人已有若干新式概念，与北洋政府时期的军人颇有不同，例如学者在比较闽、浙两省省政时，即曾指出：由军人陈仪于福建省所推动的各项行政改革可以看出，其思想观念之新，并不亚于浙江的朱家骅等人。①至于各省厅长及领导阶层的素质则有明显的提升，许多学者专家均曾担任厅长，例如朱家骅、蒋作宾、马叙伦、陈树人曾任民政厅长，贾士毅曾任财政厅长，王世杰、任鸿隽、陈布雷、程天放、何思源、朱经农、周佛海、程其保曾任教育厅长，曾养甫、卢作孚曾任建设厅长，②这些厅长中的许多人后来均在历史上扮演重要角色。
二、县１９２８年４月内政部成立后，即拟定地方政制改革方案，重点在画一省、市、县制，于是先后颁布市组织法及县组织法，并通令全国于１９２９年４月以前改组县政府；１９３０年４月以前，县下设区，成立区公所；同年１０月以前，各区内编制村里闾邻。同时，内政部也厘定各级地方行政人员任用标准，确定地方行政经费。１９３２年召开第二次全国内政会议，鉴于区、乡（镇）、闾、邻系统缺乏弹性，阻碍颇多，乃决定各省可斟酌情形予以调整，不过最多不能超过四级，最少不得少于二级，而且名称可以自定。次年３月，中央政治会议又加以修正，规定县自治组织为县及乡镇两级，市采一级制。
国民政府时期地方政制在经费与人事上的变革，则为县预算制度的建立与考试用人制度的推行。清末各省即开始推行预算制度，不过县的预算制度①李国祁：《闽、浙两省制度行政与人事的革新（１９２７—１９３７）》，《近代史研究所集刊》第９期，１９８０年，第１１０页。
②刘国铭编：《中华民国国民政府军政职官人物志》，北京，春秋出版社，１９８９年。
３６第一章战前十年的国民政府体制及其运作并未实施。北伐成功后，由于重视县政的推行，部分省份开始在各县推行新会计制度，县的预算制度于是逐渐建立。兹以１９３６年浙江省绍兴、鄞县、临海、寿昌、龙游、义乌、崇德七县为例，观察浙江省经费支出的情形：表１１１１９３６年浙江省绍兴等七县支出总预算分配表卫管教养地区１９３６年支出公安保卫经费党与自治经费教育文化经费建设经费经常总预算犖％犖％犖％犖％绍兴１１２２１９９（元）２５４７４８２２．７０％１２０５８５１０．７５％１５８６８５１４．１４％６２７０７５．５９％鄞县１４６４７１９（元）４４９７６９３０．７１％１９１８０９１３．１０％３３２１６５２２．６８％６７２７３４．５９％临海２４１７１２（元）６４９２４２８．８３％６８４２１２８．３１％６６０７１２６．９２％１３３７４５．５３％寿昌７１５６５（元）２１９７３３０．７０％２１３０５２９．７７％１３８９９１９．４２％２６８０３．７５％龙游１８６５６０（元）６９３３３３７．１６％３８６４１２０．７１％３３８１６１８．１３％６８７１３．６８％义乌１３２４７８（元）４２２８５３１．１９％２２０２１１６．６２％４７２２２３６．６５％３４９９２．６４％崇德３０４７８５（元）３６１９６１１．８８％３４９４１０．９９％４９８９０１６．３７％６０８８２．００％资料来源：李国祁，《地方政治之改革》，《中华民国建国史》第３编第６章第２节，台北，编译馆，１９８９年，第８６３页。
上表显示，１９３６年浙江省县政的预算是以公安保卫经费居首，而建设经费所占比例甚小，反映出当时县政重心所在。①至于考试用人制度，本为传统中国知县选拔的“正途”，袁世凯当政时曾举行县知事考试４次，人员录取后由内务部分发各省任用。其后由于军系割据，此项考试未再举行。国民政府成立后，内政部于１９２８年颁布《县长考试暂行条例》。１９２８—１９２９年间，江苏、浙江、安徽、江西、福建、广东、广西、湖南、湖北、云南、河北、山东、山西等省均先后举行县长考试，少则１次，多则３次，共计录取人员１３００余名。考试院成立后，将内政部所颁的《县长考试暂行条例》明令废止，但是考试院并未颁发新的条例，县长考试除了在少数省区继续举行一两次外，多数省份未再举行。
依照国民政府的规定，县长的任用资格应符合《现任公务员甄别审查条例》第６条的规定，第６条原文如下：“荐任官须有左列资格之一而成绩在乙等以上者合格，丙等降等或降级，丁等者不合格。（１）对党国有勋劳，或致力①李国祁：《地方政治之改革》，《中华民国建国史》第３编，台北，编译馆，１９８９年，第８６３页。
３７抗日战争与战时体制革命７年以上者；（２）在教育部认可之国内外大学或高等专门学校毕业者；（３）曾在国民政府统治下任荐任官一年以上者；（４）曾在国民政府统治下各地方高等考试及格者。”各省任用县长，应由民政厅依符合上项规定人选提出２—３人，请省政府遴委，各民政厅不得自行任用。１９３２年７月，国民政府公布《县长任用法》，１９３３年６月３日国民政府又公布《修正县长任用法》，其要点如下：１．县长非年在三十岁以上具有下列各款资格之一者不得任用：（１）依法受县长考试及格者。（２）高等考试行政人员考试及格并曾任荐任官一年以上者。（３）在依法举行县长考试以前各省考取之县长经考试复核及格并曾任荐任官一年以上者。（４）在教育部认可之国内外大学独立学院或专门学校研究法律、政治、经济、社会各学科，得有毕业证书，并曾任两年以上荐任官，经甄别审查合格，成绩列甲等，得有证书者。
（５）曾任简任官一年以上，经甄审合格，成绩列甲等，得有证书者。
（６）曾任荐任官三年以上经甄审合格，成绩列甲等，得有证书者。（７）现任县长，曾经内政部呈荐，复经铨叙部甄审合格，成绩列甲等，得有证书者。（８）曾任最高级委任官五年以上，经甄审合格，成绩列甲等，得有证书者。２．县长试署期间一年，实授期间以三年为一任。县长之试署及实授，均由省政府咨内政部，转咨铨叙部经审查合格后，由内政部呈请行政院转呈国民政府任命之。①国民政府对于县长任用资格的规定堪称严密，不过却无法彻底执行。除了少数经由考试任用外，大多数的县长均为各省政府（省政府主席或民政厅长）遴选，向内政部“呈荐”，有些县长的资格不够，各省政府遂不将他们“呈荐”至中央，因此有许多县长并未经国民政府任命。由此可见中央政府对于县长的人选尚无法掌控。②以韩复榘主政下的山东为例，据１９３３年１月２２日公布的《山东省县长任用暂行章程》，县长的任用须具备下列资格之一：（１）中央高等考试及格，以荐任职分发本省任用，及本省考试县长，经中央复①内政部编：《内政年鉴》，上海，商务印书馆，１９３６年，《民政篇》，第３４３—３４４页。
②陈之迈：《中国政府》，重庆，商务印书馆，１９４４年，第１２３页。
３８第一章战前十年的国民政府体制及其运作核及格，或系本省县长训练班毕业，在省府以下各机关分发实习者。合于本款资格所任用的县长称为“考试班”。（２）本军（指韩复榘的第三路军）各师、旅，或各方推荐，及本省各厅、处，曾经国民政府任命之荐任人员，与曾经出任县缺著有成绩，经本省荐举县长资格审查委员会审查合格，准以县长注册者。
合于本款资格所任用的县长称为“审查班”。但有下列情形之一者不得任用为县长：（１）褫夺公权者；（２）亏空公款者；（３）曾因赃私处罚有案者；（４）吸食鸦片或其他代用品者；（５）有精神病者；（６）年力衰弱者。对于县长的任用办法，也有详细的规定：（１）遇有三等县缺出，应就“考试班”及“审查班”人员轮流任用。（２）遇有一、二等县缺出，应就二、三等缺各现任县长择优调任。
（３）任用分代理、试署、署理、实授四项，代理３月，试署６月，署理１年，实授３年。初任代理，在代理期内努力工作，取得显著成绩并无过失者改为试署，余类推，其在试署、署理、实授县任期内改调他县者，仍以原职继续任用。
１９３３年９月，山东省政府又拟定《现行县长任用办法》，依照规定，一等县县长出缺，以二等县在任最久之县长升署；二等县县长缺出，以三等县在任最久之县长升署；三等县县长缺出，由行政人员训练所县长班毕业分发实习之候差人员依次委代。①山东省对于县长的资格与任用虽然均有严密的规定，但是对于中央的人事法规，则多是阳奉阴违。韩复榘规定，凡县级以下的干部均须经过该省地方行政人员干部训练所训练才可任用，凡薪俸在三十元以上者均须经主席召见。他省人员想在山东谋一个职位，若无特殊关系几乎是不可能的事。铨叙部曾派了一些铨叙及格的县长至山东，韩则表示无缺可派，开始尚给予候差员的名义等缺候委，久则置而不问，奉派人员见无下文，只好离开另谋出路②。因此，韩复榘所任用的县长仍大多不合中央的规定，如１９３５年１０月铨叙部审查各县县长资格，山东７人中仅有１人合格。除县长外，其他各级公务人员的任用也有类似的情形。如１９３５年１０月铨叙部审查公务员资格，山东省政府所属机关只有１３个委任合格。③山东的情况在全国各省中并非特①张玉法：《民国时期山东省的行政人员与行政效率》，《中华民国史专题论文集（第一届讨论会）》，台北，１９９２年，第８１０—８１１页。
②纪慧亭：《韩复榘主鲁政闻》，《山东文史资料选辑》第１４辑，１９８３年，第１７０页。
③张玉法：《民国政府时期山东省的行政人员与行政效率》，《中华民国史专题论文集（第一届讨论会）》，台北，１９９２年，第８１１页。
３９抗日战争与战时体制例。根据２０世纪３０年代内政、铨叙两部的统计，各省县长系符合法定资格按规定程序任命者尚不及三分之一，大部分的县长均不具法定资格、不符合任用程序。①北洋政府时期的县知事系以科举和捐纳的传统出身为主，北伐以后的县长则绝大多数受过新式教育。据统计，１９３２年全国１８省县长的学历，大学毕业（含考试及格）者占２９．１％，专科（含军警学校）毕业者占３８．７％，两者合计为６７．８％，若与中央荐任级公务员的学历相较，县长的学历一般尚比不上中央荐任级的公务员。１９３５年中央荐任级公务员的学历，受过国外高等教育者占２２．８％，受过国内高等教育者占５３．６％，两者合计占７６．４％，②显示出人才集中于中央的趋势。
清代的任官规定，外官上自督抚司道，下至州县佐杂，均需回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所在５００里以内者。民国以后，地方主义兴起，回避制度首先在省一级崩解。在各省自放县长的情势下，县官回避本省和距原籍５００里的旧规也被打破。不过在北洋政府时期，县官大致均回避本县。国民政府成立后，省级官职无回避本籍规定，而县长的任用原则上仍要求回避本县。
清代基层地方官不能久任，学者一般认为这是造成清代地方政治不良的主要原因。自嘉庆、道光以后，基层地方官的任期越来越短，入民国以后更是每况愈下。国民政府成立后不仅未能扭转此一趋势，相反，“十年九牧”成为各省各县的普遍现象。每次省主席更调时，民政厅长也随之更换；民政厅长更调时，县长也随之更换；县长更调时，所用人员自秘书以至公役也随之进退。任期短暂严重妨碍县政的推动，令积极有为的县长难以施展，不得已而敷衍应付，下焉者则视官府如传舍，贪法腐化伴随而至。③至于县长的职责，清代名臣陈宏谋曾将知县职掌罗列近３０项，不过其中最重要者，不过刑名、钱谷两项。根据晚近学者的研究，影响清代知县升调和①汪振国：《国民党统治时期的地方政府》，中国人民政治协商会议全国委员会文史资料委员会编：《文史资料存稿选编（政府·政党）》，北京，中国文史出版社，２００２年，第５４０页。
②王奇生：《县长：基层地方官的转型》，王奇生编：《革命与反革命：社会文化视野下的民国政治》，北京，社会科学文献出版社，２０１０年，第３５０页。
③王奇生：《县长：基层地方官的转型》，王奇生编：《革命与反革命：社会文化视野下的民国政治》，北京，社会科学文献出版社，２０１０年，第３５１—３６６页。
４０第一章战前十年的国民政府体制及其运作降革的政绩因素中，除钱粮外，吏治、文教和刑名三者的重要性相当，①显示出施政的重点所在。至国民政府成立后，司法独立，由县级地方法院专理。
在内政部所颁定的《县长须知》中，规定县长在民政方面要接近民众，宣传政令、防治匪患、严禁烟赌、预防灾害、办理救济、改良恶习、编查户口；在财政方面，要整理田赋、整顿税收、清查官产、办理公债；在建设方面，要保护农工、筹办工厂、维持商业、兴修水利、修筑道路。此外，并要求县长在教育、卫生、司法等方面齐头并举，不可偏废。不过国民政府成立后，中央将田赋划归各省支配，因此善于征税的县长较易引起各省当局的垂青。由于清查田亩与征收田赋紧密相连，故清查田亩也成为战前一些省份考核县长的重点。此外，调查户口、协力围剿苏区则是战前长江中游数省县政的又一重点，反映出政府力量试图加强对基层社会的控制与渗透。②县长所主管的业务如此庞杂，人力却十分有限。在清代，县衙门的正式官吏虽少，但非正式的幕僚、吏役每县多至百余人甚至数百人。至２０世纪３０年代，一般县政府正式公务员少则１０人，多则２０—３０人，另有政务、警察、勤杂人员，人数多寡不等。预算方面，每月行政经费１０００有余，仅够支付职员薪水，对于各项业务，只能敷衍塞责。③一位先后任过７县县长的政界人士即曾表示，在他所经历过的每一个县府内，“都有看到三本糊涂账”，意即土地、户口、财政的数字都是“糊涂账”，他虽想理清，但是却无能为力。④战前江苏省政府民政厅长余井塘在视察省内各县县政后，对一般的县长有以下的观察：“一是等事干的县长较多，找事干的县长较少；二是说得多的县长较多，做得多的县长较少；三是在城里做县长的较多，在乡下做县长的较少；四是能领导县府职员去干的县长较多，能领导全县民众去干的县长较少；五是大呼困难的县长较多，不唤困难的县长较少。这是许多县长所犯的通病，这种毛①李国祁等：《中国地方志研究———清代基层地方官人事嬗递现象之量化分析》第１册，台北，１９７５年，第４７—４８页。
②王奇生：《县长：基层地方官的转型》，王奇生编：《革命与反革命：社会文化视野下的民国政治》，北京，社会科学文献出版社，２０１０年，第３６８—３７２页。
③王奇生：《县长：基层地方官的转型》，王奇生编：《革命与反革命：社会文化视野下的民国政治》，北京，社会科学文献出版社，２０１０年，第３７８—３８２页。
④吴石仙：《县府内三本糊涂账》，《地方行政》第２期，第３５９—３６２页。转引自魏光奇编：《官治与自治２０世纪上半期的中国县制》，北京，商务印书馆，２００４年，第１０页。
４１抗日战争与战时体制病，由于不肯干的原因尚少，由于不会干的原因实多。”①另一方面，县长的权小、责任重、任期短，且无保障，加上薪水尚不及中央机关的科长，各种应酬和开销又比科长多，自然无法吸引到第一流的人才；相对的，人才集中于中央的情形则日趋严重。
国民政府１９２８年９月颁布《县组织法》，１９２９年６月重颁《县组织法》取代前法。依此法，县政府下设公安、财政、建设、教育４局，于必要时得增设卫生、土地、社会、粮食管理等局。各局设局长１人，由县长就考试合格人员中遴选，呈请省政府核准委任。县政府设秘书１人，并依事务的繁简设置１科或２科。各科置科长１人、科员２人或４人，其设科多寡及科员额数由省政府定，并报内政部备案。上项秘书、科长由县长呈请民政厅委任，科员由县长委任，并报民政厅备案。县政府得雇用事务员及雇员，并得设置警察，其名额由民政厅核定。②１９３２年以后，国民政府因水灾、日本侵华等原因，地方经费支绌，乃精简人事，各县裁局改科。裁局改科后，县与省各厅的行文均以县政府名义对省政府进行，省各厅与县对口部内（如省教育厅对县教育科）不再直接指挥监督，因此裁局改科提高了县长的地位。③国民政府时期，如同北洋时代，一般县政府的行政人员，如秘书、科长、局长，大多随着县长进退，只有“书房”人员得以留任，战前一位学者对此曾有以下生动的描述：过去一般县政府的佐治人员，如秘书、科长或局长甚至于主任、科员，大都是随着县长进退。不管前任的秘书、科长如何，总是照例要更动一番，一若非此就不足以办事；而旧任的秘书、科长或局长每届交替之时，亦总随着旧任县长自动告退，大有“君子见机而作，不俟终日”的态度，好像是对于长官表示其忠诚。至于主任、科员呢，可分为两部分来说：关于会计、庶务及收发一部分的职员，到了县长更替的时候，也多照例去职，因为新任（前任亦复如此）一定带来若干人来代替他们的。故无论谁，一发表县长，总先注意这个人事问题，得要打算一番，新旧相仍，迄①参阅程方《中国县政概论》，重庆，商务印书馆，１９４０年，第１３１—１３２页。
②内政部编：《内政年鉴》，上海，商务印书馆，１９３９年，第（Ｂ）７２—７３页。
③徐矛：《中华民国行政制度史》，上海，上海人民出版社，１９９２年，第４１１页。
４２第一章战前十年的国民政府体制及其运作未稍改。关于管理卷宗、撰拟文件一部分的职员，大概多可以稳妥地蝉联下去，因为这些事，实有非新手一时所能理得清、办得了的。况且县长履新伊始，人地两皆生疏，似乎亦应借重于他们，权作“识途老马”，此即所谓书房。①县政府行政人员的人数不一，因为各县有大小、贫富的不同，事务有繁简的区别。有些省政府部有一种标准，规定第一等县多少人、第二等县多少人，等等，以为各县用人的限制。“裁局改科”后，冗员散职也大为减少，大县的行政人员不过１００左右，小县甚至只有１０余人。②一般的印象为中央及省政府机关的冗员较多，应当裁汰，而县政府的人员较少，应予增加。③事实上，除了冗员问题，人员配置是否妥当也应重视。例如１９２８年广东全省８６县，各县内的警察区数目差距极大，兹举例如下：表１１２广东各县警力分布（１９２８年）县名区数警察名额枪械数量中山８０８１６５０８台山２４３４７２１６惠阳１９１７６６８连山１１７３６２郁南６７２４１平远１７１６陵水１３不详资料来源：闻钧天，《中国保甲制度》，上海，商务印书馆，１９３５年，第４４４页。
上表显示，各县警察区的数目差距极大，竟至１∶８０，以维持治安的实力论，也几乎１∶１４，显示愈贫困与边远的县份，维持治安的力量愈薄，而当地居民生命财产的保障也愈差。④至于县政府行政人员的素质，一般而言，远不如中央与省政府的行政人①程方：《中国县政概论》，重庆，商务印书馆，１９４０年，前引书，第１３７—１３８页。
②汪振国：《国民党统治时期的地方政府》，全国政协文史资料委员会编：《文史资料存稿选编》（１２）《政府、政党》，北京，中国文史出版社，２００２年，第５４１页。
③陈之迈：《中国政府》，重庆，商务印书馆，１９４４年，第１５５页。
④闻钧天：《中国保甲制度》，上海，商务印书馆，１９３５年，第４４４页。
４３抗日战争与战时体制员，因此地方行政的效率也较低。①以山东昌乐县为例，１９３４年昌乐县政府职员共４６人，依籍贯分，山东３１人（其中昌乐１７人），外省１５人；依出身分，大专学校毕业４人，中等学校毕业２７人（其中习师范者１０人，习农业、警察、军事者各３人，习法政者１人，普通中学毕业者７人），小学毕业２人，训练班毕业４人，随营学校毕业１人，行伍４人，不详４人。②县政府行政人员的俸给待遇一般以县缺等级为支配的标准。若以全国各县平均计算，战前每月经费一等县约２０００元，二等县约１６００元，三等县约１３００元。县长月薪有仅支２００元者，最多也不过４００元，而且人数甚少。
至于科员、办事员以及书记等，则更少。根据战前学者的观察，此种仅依县缺优劣等级规定俸给的多寡，在财政上立论，以其可由县长私自任意支配总期造报计算，务使收支平衡，几近包办，已非慎重使用公款之道，同时县行政人员俸给多寡不均，往往又不能与其职务的繁简难易相称，也不甚公平。此外，县长因无确实保障、任期短暂，故多存五日京兆之心，既不能详查县务，也无法熟悉民情，因此隔膜之处均得就教“书房”，积习既深，县政实权即落入他们之手，加以一般县长甚少与民众有直接关系，书吏即多利用此一空隙，勾结土豪劣绅，向平民敲剥。③据监察院的一项统计，自１９３１年４月至１９３３年７月，共有弹劾案２４２件，其中中央政府、省政府、军事机关及司法机关的舞弊案共有１０５件，县政府的舞弊案则有１３７件，显示出县政府官吏舞弊之多，竟超过其他各级政府机关的总和。④三、乡镇战前各地的乡、镇长多为地主和豪绅。据１９３３年江苏无锡六个区的调查，在２３５个正、副乡、镇长中，大、小地主有１８４人，占７８．１％；富农有３２人，占１３．６％；中农１８人，占８．１％。乡、镇长每户平均拥有土地６３．１亩，这对于地狭人稠、每户平均田产不到５亩的江南来说，已是一个巨大的数字。正、副①程方：《中国县政概论》，重庆，商务印书馆，１９４０年，前引书，第１３８页。
②张玉法：《山东省的政治领导阶层（１９２８—１９３７）》，近代史研究所编：《抗战前十年国家建设研讨会论文集》，台北，编者印行，１９８４年，第１９７页。
③程方：《中国县政概论》，重庆，商务印书馆，１９４０年，前引书，第１３９—１４０页。
④程方：《中国县政概论》，重庆，商务印书馆，１９４０年，前引书，第１２９页。
４４第一章战前十年的国民政府体制及其运作乡镇长中，有不少人兼充商人、兼管公产和经营高利贷。另据１９３５年对江、浙、鲁、豫、陕、滇、粤、闽、鄂、桂、赣１１省７１乡的８１位正、副乡长（７１名乡长及１０名副乡长）与３５名村长的调查，情况也颇类似（见表１１３）。
表１１３八省七十一乡乡政人员出身背景调查（１９３５）乡长村长类别人数百分比人数百分比清生员、秀才、私塾２１２５．９１７４８．６所受教育未受过教育９１１．１５１４．３新式教育５１６３．０１３３７．１年龄分布２０—３０岁１５２１．１４１１．４３０—６０岁５６７８．９３１８８．６农人１１１３．６８２２．９先前工作经商１３１６．０１１３１．４教员、医生、党委、团总、各局长等５７７０．４１６４５．７父辈职业种田３３４１．３１８５１．４经商、教员、族长、村董、团总等４７５８．７１７４８．６资料来源：赵泉民，《“经纪”体制与政府强制性制度变迁绩效———２０世纪前半期中国乡村社会权力格局对合作社影响分析》，《江海学刊》２００９年第２期，第１５５页。
说明：（１）新式教育包括中小学堂、师范、法政、武备等学堂。
（２）“先前工作”栏中，因乡政人员兼职者甚多，只能粗略加以划分。
上表显示，乡长及村长仍以受私塾教育者所占比例最大，从年龄分布上看，乡长及村长年龄以３０岁以上者居多，尤其是４５岁以上者占４０．６％。就其先前所从事的工作及父辈职业来论，也以商人子弟和商人为多，而且在任职前，绝大多数曾在地方各种机构或组织中任过职，具有一定影响力，真正以种田为业者甚少，更有不少乡长曾经从事诵经、堪舆或放债、贩烟土等职业。
在乡政人员产生的方式上，依《县各级组织纲要》规定，乡镇长系由乡镇民代表选举，不过事实上乡长由政府委任者高达６７％以上，村长则为５１．４％。显示乡长和村长以上级政府直接委任为主，且以在地方上有一定资历、资产和社会背景的权势人员担任。①不过在“新县制”推行之前，乡镇长的权力尚有限，因此作恶者尚非普遍。
①赵泉民：《“经纪”体制与政府法制性制度变迁绩效———２０世纪前半期中国乡村社会权力格局对合作社影响分析》，《江海学刊》２００９年第２期，第１５５页。
４５抗日战争与战时体制加以乡、镇长不仅无报酬，甚至连乡镇公所的笔墨纸张、茶水等费用也需乡镇长私人补贴。乡、镇长业务繁杂，如全心投入，势必影响本身的生计，因此很少有人参选，即使被选上，也有许多人不愿就职，甚至有借口外出经商无力兼顾乡务为由辞职者。①四、保甲保甲制度为传统中国的基层政治组织，办法为十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保有保长，功能在于户政与保防合一。此制清末民初一度废止，１９３０年浙江省在民政厅厅长朱家骅的策划下得以恢复，并将保卫团建立于保甲制度的基础上，颇具成效。国民政府乃于次年令湘、鄂、豫、皖、赣、闽、浙诸省一律兴办保甲制度，组织民众，成立县保卫团。１９３４年，因地方警卫重要，通令全国各省先办保甲，再办地方自治，并纳保甲制度于地方自治组织中，于是邻闾组织遂为保甲制度所取代，而县、市地方自治措施，如参议会的设立，乡、镇、邻、闾长的选举，均延后办理。保甲长的产生方式，依《县各级组织纲要》规定，保甲长分由保民大会、户长会议选举，但是实际上均由乡镇甚至县政府直接任命或圈委。②一些省份并行联保办公处办法，即乡镇编组在五保以上者，设保长联合办公处，由保长互推一人为主任（简称联保主任或保联主任），③报县加委，为义务职，其地位几乎与乡、镇长相同。联保办公处性质与乡、镇公所不同，但是相当于乡、镇公所，代行乡、镇公所的职能，其内部人事也与乡、镇公所差不多。④保甲制度实施后，各地大多仅具形式，而未曾落实。例如保甲的两大要素———清查户口和联保连坐在实施过程中即甚少认真执行。虽然如此，各省在推行保甲的过程中，逐渐将保甲变为地方基层的行政组织，抗战爆发后，凡是征兵、征工、征粮、征税，无不赖此渠道。
①毛独时：《国民党统治时期县的地方制度及其变迁》，中国人民政治协商会议全国委员会文史资料委员会编：《文史资料存稿选编（政府·政党）》，北京，中国文史出版社，２００２年，第５５６页；王奇生：《区乡保甲：县衙与村庄之间的政治》，《革命与反革命：社会文化视野下的民国政治》，北京，社会科学文献出版社，２０１０年，第４１７—４１８页。
②周玉玲：《南京国民政府基层民意机关的选举》，《学海》２０１０年第３期，第１８８页。
③李国祁：《地方政治之改革》，《中华民国建国史》第３编，台北，编译馆，１９８９年，第８６０—８６１页。
④毛独时：《国民党统治时期县的地方制度及其变迁》，中国人民政治协商会议全国委员会文史资料委员会编：《文史资料存稿选编（政府·政党）》，北京，中国文史出版社，２００２年，第５７３页。
４６第一章战前十年的国民政府体制及其运作有关战前保长教育程度的统计资料极少，目前所见比较完整者，为１９３４年安徽省各县的保长统计。是年该省保长教育程度以小学毕业者（含同等学力）者居多，占５６．６％，其次为中学毕业者（含同等学力），占２５．２％，文盲占１８．２％。与其他省份作比较，安徽省保长的教育程度或许尚为佳者。如１９３３年行政院农村复兴委员会在河南农村所做调查显示，保长多数未受正式教育，仅粗通文字而已。又如湖北省政府于１９３６年呈交内政部的保甲统计报告中，抱怨保甲长的资格原本不高，近年乡村的优秀分子多集中于都市，较为公正的绅士则不愿担任，因此一般保甲长的综合素质每况愈下。由于受教育程度不高，有些保长甚至需要雇请“师爷”撰写报告、填表。
至于保长的经济地位，一般来说以中、小地主和富农居多，但也间或由穷人担任。１９３３年，行政院农复会在河南农村曾调查过２１个保长，其中田产在３０—４０亩者有８人，５０亩以上者有９人，不到１０亩者有４人，认为保长多数是殷实的富农。
何以教育程度和社会地位高的人不愿当保长？原因主要有以下几项：第一，工作繁重但酬劳少。国家的一切政令，大多是要经过县府透过保甲这一层，才传达到人民身上。凡举办理户口异动、征兵、征工、征粮、派款、借物、募债等，均为保长经常性的工作。保长的工作既如此繁重，却是义务职，每个月只有１—２元的办公津贴，因此有的保甲自嘲，“管、教、养、卫四件事，食、衣、住、行一元钱”。此种待遇迫使保甲长从所辖民众身上榨取钱财作为报酬。所以当时也有谚语反讽保长“管、教、养、卫一件办不好，食、衣、住、行四样都满足”。因此社会大众认为，除非别有企图，一般人多不愿意担任保长。
第二，保长的社会地位低微。民国以前，一般社会大众常将“乡约、保正、差”比为“蚊虫、跳蚤、虱”，至国民政府时期，民众心理上仍以看乡约、保正的态度对待保甲长。在战乱时期，保甲长遭过境军队鞭笞、凌砾呵叱乃是司空见惯的事。
至于甲长，虽然常被人们与保长相提并论，但是实际上是个没有多大职权的角色，因此滥用权力的现象也不多见，在许多地方，甲长由各户轮流担任，其职责不过是为保长跑腿而已。①①王奇生：《区乡保甲：县衙与村庄之间的政治》，《革命与反革命：社会文化视野下的民国政治》，北京，社会科学文献出版社，２０１０年，第４２６—４３８页。
４７第二章太平洋战争爆发前的中国战场近代以来，中日两国冲突不断。甲午战败、割让台湾尤被中国人视为国耻，五四运动、山东问题更使中国民族主义情绪高涨；而日本对此却毫无知觉，仍步步进逼，意图侵占山东、东北，乃至宰制全中国。中日之间难免一战。
自１９３１年日本发动“九·一八”事变后，中日之间已进入准战争状态，双方军队数次正面交锋；及至１９３７年卢沟桥事变，中日全面战争正式爆发。中国抗日战争是一场艰苦而神圣的战争，更是一场全民族积极动员、奋起响应的战争，这是前所未见的。
第一节日本侵华政策与中国的备战南京国民政府在面对党内纷争的同时，日本也步步进逼，加剧对中国的侵略，尤其将焦点集中于中国东北。东北素以农产丰盛及资源富饶著称，自中日甲午战争及日俄战争以来，日本已将东北视为其帝国的生命线，企图使东北脱离中国，遂有１９３１年的“九·一八”事变。事变后，日军不但扩张至整个东北，而且将其侵略矛头指向上海及华北，中国军队被迫起而应战，并加紧各项备战工作的进行，中日之间已濒临全面战争的边缘。
一、日本的“大陆政策”日本明治维新后，在对外发展策略上，向来主张所谓“大陆政策”，也就是将日本发展的重心放在亚洲大陆上。１８９０年帝国会议确立此政策，后来日本发动甲午战争、日俄战争，即其“大陆政策”的实施。１９２７年，日本田中义４８第二章太平洋战争爆发前的中国战场一内阁召开东方会议，提出“大陆政策”实施的新指向，奉行向中国扩张的政策。日本陆军派是“大陆政策”的拥护者，并视俄国为其强劲的对手。因此，日本必须控制中国，尤其是东北与蒙古，以此作为对抗俄国南进的缓冲地带。
这是日本政策的核心，也为日本陆军奉行不渝的信条，关东军少壮派军人就是此政策的忠实信徒。
先是日本自１９０５年日俄战争获胜后，接管了俄国在中国辽东半岛的租借地、南满铁路及经济权益。再是同年９月，日本将包含旅顺、大连租借地在内的这块地区更名为“关东州”，并在奉天辽阳设立“关东总督府”（１９０６年５月迁旅顺）；另留驻军队作为铁道护路队，并以驻军司令兼任总督。关东总督直属日皇，负责关东州的防务及行政，首任关东总督系陆军大将大岛义昌，指挥南满铁路沿线地区及关东州日军１４０００余人。①１９１９年，关东总督一职改由文官担任，驻军则改称“关东军”，并于旅顺成立关东军司令部，负责戍守关东州及南满铁路沿线路区。１９２８年，关东军司令部更从旅顺迁到沈阳，象征着关东军在东北势力更进一步的深入。由于驻扎东北，关东军基本上不受日本国内的控制，享有一种半独立的地位，而且其少壮派军人时时想将东北从中国脱离出来。１９２８年６月，张作霖兵败出关，结果所乘火车在沈阳附近的皇姑屯被炸，张作霖身亡，此便为关东军少壮派军人所为，他们意图制造东北的混乱以从中取利。②结果张作霖之子张学良顺利继承其父的权力，并突破日方的百般阻挠，于同年底宣布易帜，服从南京国民政府领导，日本军人的野心落空。
１９２９年７月，东北边防司令张学良因意图收回中东铁路管理权，与俄国爆发冲突，是为“中东路事件”；１０月以后，俄军长驱直入，击败东北军，张学良被迫求和，日本军方深受刺激，掌控东北的念头更加强烈。日本军人既将东北视为囊中之物，必欲夺之而后快，而此刻张学良的对日态度更激起日方的不满。自张学良接掌东北大权后，因痛感国仇家恨，在民族主义观念激励下，决心对抗日本在东北的扩张，于是除修筑与南满铁路平行的铁路外，还开辟新的海港，以与日本控制的大连港进行经济竞争。同时，东北易帜后在与①沈予：《日本大陆政策史》，北京，社会科学文献出版社，２００５年，第１３８页。
②森岛守人：《阴谋、暗杀、军刀》，陈鹏仁译，台北，１９９６年，第１８—２３页。森岛守人系日本外交官，曾任外务省情报第三课长、沈阳领事、代总领事、哈尔滨总领事等职，亲历东北各事变。
４９抗日战争与战时体制日本有关的交涉中，张学良一反日方“现地解决”的主张，以外交为国民政府外交部职权为由，要日本直接与南京谈判。日方认为张学良借故拖延，严重影响日本在东北的利益，关东军少壮派军人“倒张”情绪高涨，东北形势愈趋险恶。
二、“九·一八”事变日本自第一次世界大战结束后，国内产业因受生产过剩影响，企业倒闭、失业人口数量日增。而１９３０年世界经济大恐慌的冲击更使日本对外贸易锐减，国家经济如同雪上加霜。于是许多扩张主义分子借机高唱征服东北将可使日本摆脱困境，鼓吹“东北是帝国生命线”之说，引起日本军方及财阀很大的回响。而当时中国内忧不断，中原大战甫告结束，随即又因胡汉民被囚引发“宁粤分裂”，内战危机一触即发。同时长江中下游水灾肆虐，受灾省区广达十省，数十万人流离失所，增加了社会的不安定因素。加以东北军于中原大战末期大举入关，张学良则领军坐镇北平，注意力转向关内，东北防务呈现空虚状态，更使日方深觉有机可乘。
１９３１年９月１８日晚上１０时许，关东军所属南满铁路守备队自行将沈阳郊外柳条湖段南满铁道路轨炸毁，诬指中国军队所为，并以“自卫”为由对东北军加以“还击”，迅速攻占沈阳内外要地，“九·一八”事变爆发。同时关东军也大举出动，１９日晨将沈阳全城占领，长春也在同一天沦陷，２０日安东、营口被占，２１日吉林失守，东北军几乎全面崩溃。日本关东军进展之所以如此迅速，除事前已有详密部署外，实与东北军奉行所谓“不抵抗”政策有关。先前在东北形势紧张之际，南京方面正忙于“围剿”中央苏区红军及应付两广战事，为避免两面作战，蒋介石于１９３１年７月致电张学良，说明现在尚非对日作战之时，应以平定内乱为优先。随后又通电全国，宣布“攘外必先安内”，这就是国民政府“安内攘外”政策的由来。受南京政策的影响，“九·一八”事变前夕张学良面对关东军步步进逼时，尚不了解其严重性，以为日方仅意图制造地方冲突事件，于是命令沈阳军政高层“无论日人如何寻事，须万分容忍，不与抵抗，以免事态扩大”，此即为所谓“不抵抗”政策。①因此当“九·一八”事变爆发时，东北军政高层事先皆无警觉，东北军除在沈阳北大①参见周美华《中国抗日政策的形成———从“九·一八”到七七》，台北，２０００年，第１６—１８页。吴相湘：《第二次中日战争史》上册，台北，综合月刊社，１９７３年，第８３—８４页。冯筱才：《“不抵抗主义”再探》，《抗日战争研究》１９９６年第２期，第３５—３６页。
５０第二章太平洋战争爆发前的中国战场营及其后马占山在黑龙江曾稍事抵抗外，其余均秉持张学良“不抵抗”政策不战而溃，日军几乎兵不血刃就控制东北全局。事后国人均将东北沦陷归诸蒋介石及张学良所谓“不抵抗”政策。然凭心而论，蒋介石虽曾电告张学良现非对日作战之时，但从未指示东北军遇到日军挑衅时仍“不与抵抗”。因此张学良对沈阳当局的训令难免有过度反应之嫌，甚至到了９月２４日，张学良在给蒋介石的电文中仍表示：“日军此举，不过寻常寻衅性质。为免除事件扩大起见，绝对抱不抵抗主义。”①因此，张学良必须为东北沦陷负更大的责任。此后不仅张学良终身背负“不抵抗将军”的耻辱，且日本侵华野心更为之扩大，埋下日后中日全面冲突的重要伏笔。②三、“一·二八”事变自明治维新以来，日本对外发展策略除陆军派的“大陆政策”外，还有海军派的“南进政策”，双方分庭抗礼。所谓“南进政策”是以中国东南沿海及南洋为目标，其意图是将太平洋变成日本的内海，着重维护日本的海洋利益，而其竞争的对手则是英、美。因此当日本关东军在中国东北南突北进，甚至占领全东北之际，日本海军亦不甘示弱，也有意在中国制造事件，以与日本陆军呼应。日本海军受不平等条约保障，在中国上海除停泊有庞大的舰队外，还留驻了一支万余人的海军陆战队，实力很强。
１９３２年１月，日总领事逼迫上海市长取缔抗日团体并发出最后通牒。１月２８日下午二时，上海市长接受日方全部要求，但日本海军陆战队仍于当晚十一时进攻北市、吴淞一带，“一·二八”事变爆发。事前日军以为上海将如东北一般轻易得手，但没想到上海守军第十九路军竟奋起应战，表现英勇杰出，大大出乎日军意料。十九路军在上海的奋战不仅鼓舞了中国人心，而且激励了南京国民政府的抗敌意志。国民政府宣布暂迁洛阳办公，以示不屈；蒋介石则以军事委员会委员（旋升委员长）的身份留京负责军事，也决定与日军死战，除订定全国防卫计划外，还命采用德式训练、装备的中央军精锐———第五军增援上海。日军以初战未能得手，先后自国内征调陆军三个师团投入①参见蒋永敬《抗战史论》，台北，东大图书公司，１９９５年，第１０７—１０８页。
②杨天石：《“不抵抗主义”到底是谁提出来的》，《找寻真实的蒋介石———蒋介石日记解读》第２册，北京，华文出版社，２０１０年，第４７—５１页。
５１抗日战争与战时体制战场；中国军队虽重武器不如日本，但十九路军及第五军仍能愈战愈勇，与日军力战月余。及至３月初，日军正面猛攻不遂，于是改由左侧进击，中国军队才被迫后撤。①此役中国军队奋勇抗敌，军心士气之旺，一雪先前华军“不抵抗”之耻，赢得各界的赞佩与同情。尤其是上海战事，更直接影响了列强在华利益，英、美诸国乃出面调停。此时日本正全力关注东北，亦无暇兼顾上海，于是在列强调解下，中日两国于１９３２年５月签订停战协定，上海划为非武装区。经过此役后，“日军不败”的神话被戳破，中国民心士气为之一振，要求国民政府抗日的声浪四起，中日关系面临更为艰巨的挑战。
