⑥孙代兴、吴宝璋主编：《云南抗日战争史》，昆明，云南大学出版社，１９９５年，第１７４页。另见吴相湘《第二次中日战争史》下册，台北，综合月刊社，１９７４年，第８７２—８７４页。

１０４第三章太平洋战争爆发后的中国战场中国远征军司令长官陈诚与史迪威在重庆商谈远征军之训练问题时，决定在昆明设立训练基地，调集远征军各部队干部分批轮训，然后空运至印度蓝伽（中国驻印军训练基地）熟悉新式武器的性能及使用方法。３月２３日，军事委员会委员长蒋介石核定军政部呈送之云南练兵计划，命相关受训部队向云南集中。①为配合部队换装及训练，军事委员会乃于１９４３年４月１日成立军事委员会驻滇干部训练团，并在昆明设立训练中心。蒋介石亲任干训团团长，以示其对此事之重视，昆明行营主任龙云为副团长代理团长职务，远征军司令长官陈诚任副团长，各集团军总司令杜聿明、宋希濂、关麟征等则轮流担任教育长。驻滇干训团教官及训练实施由美军人员担任，受训学员则来自远征军及昆明行营所辖部队各级干部，训练方式及内容概与印度蓝伽训练中心相同；另设有将校班对即将赴印受训的将校级军官进行预备教育。②驻滇干训班团以昆明北较场营区为训练基地，先后开设步兵、炮兵、战车、工兵、通讯、军医、参谋、后勤、外语、情报等训练班，调集各部队团级以下军官受训，受训时间除炮兵（８—１０周）外均为６个星期。③这些军官结训后回到各自部队即充任教官，再将其所学训练部下。由于远征军甫遭受入缅战败的重大挫折，官兵心中都有强烈的报仇雪恨的情绪，加以部队多驻扎在偏僻的农村，社会风气纯朴，官兵较少受不良风气的影响。因此，部队训练较容易上轨道，其成效亦较显著。④中国远征军在接受美式训练的同时，亦逐步接受、换装美国武器装备。

由于滇缅公路中断，武器装备须空运来华，受限于运量，远征军无法像中国驻印军那样全面换装美式装备，但火力已有相当之改善。当时换装美式装备的部队，每军成立一个榴弹炮营，配备十点五公分的榴弹炮十二门；每师成立一个山炮营，配备七点五公分的山炮十二门；每个步兵团成立一个战防炮连，配备战防炮四门；每个步兵营成立一个迫击炮排，配备八一迫击炮两门；另有一①郭汝瑰、黄玉章主编：《中国抗日战争正面战场作战记》下册，南京，江苏人民出版社，２００２年，第１２６４页。

②张宪文主编：《中国抗日战争史》，南京，南京大学出版社，２００１年，第１１２１—１１２２页。

③关于远征军换装培训详情，可参见冯国真《回顾我到滇西抗日的历程》，《云南文史资料选辑》第３２辑，昆明，云南人民出版社，１９８８年，第１９８—２００页。

④宋希濂：《鹰犬将军———宋希濂自述》，北京，中国文史出版社，１９８６年，第１６３页。

１０５抗日战争与战时体制个火箭排，配备火箭筒两具；步兵营重机枪连配备重机枪六挺；步兵连配备轻机枪九挺、手提冲锋枪十八支、六○迫击炮六门及火焰喷射器一具。①经过换装与整训，远征军各部战斗力大为提升，甚至提出“以火力压火力、以速度压速度”的口号，部队士气大振，为日后反攻滇西奠定下良好基础。②二、反攻滇西１９４３年８月８日，中国远征军司令长官陈诚为充实滇境远征军战力，及早完成战备准备，乃电呈军事委员会统一远征军编制，将各军按甲种军编辖三师，拨补兵员、补充装备，提升军队战力，以应付即将到来的反攻作战。③８月１２日，陈诚复以缅、泰、越地区日军续有增加，判断其在盟军联合反攻之前，有乘盟军准备未妥予以各个击破之可能，且先向滇西、滇南进犯之公算尤大；为期便利反攻指挥，齐一反攻步调，遂续电呈中央，具申反攻前之准备意见。电文称：（一）滇西滇南，唇齿相依，无论攻守，均须指挥统一（职可归龙主任指挥），庶能协同一致，为未雨绸缪，实有及早规定从事一切准备，否则如现在情形，一旦有警，仓促应付，危难实多。

（二）部署方面：甲、滇西兵力，因部队缺额太多，难望如限补齐，即令补齐，新兵临阵，战力亦弱，又现有兵力，尚须以一部担任机场及后方交通等之守备，将来随攻击之进展，各部离国境愈远，分散损耗亦愈多，故以现有部队，实不足以言反攻。

乙、（略）（三）（略）（四）国军因部队编组历史，干部素质训练程度等之不同，如人事调整稍失允当，战力即大减弱，应如何方能适合实际情况，及使各部队上下①宋希濂：《鹰犬将军———宋希濂自述》，北京，中国文史出版社，１９８６年，第１６９—１７０页。

②吴堪：《抗日战争滇西战场亲历记》，《云南文史资料选辑》第３９辑，昆明，云南人民出版社，１９９０年，第７８页。

③《第六战区司令长官陈诚自昆明呈统一远征军编制电》（１９４３年８月８日），《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第二编《作战经过》（三），第３８０页。

１０６第三章太平洋战争爆发后的中国战场融洽，彼此协同，且以增高指挥官之威信，发挥全体力量，敬乞核示，分别饬办为祷。①对于陈诚所呈意见，蒋介石颇为重视，曾函示反攻缅甸应准备事项有三：一为怒江各渡口必为日军严密封锁，正面恐不易突破，须另筹方策；二为空军对于日军阵地侦查及俯冲轰炸之准备，尤其是炮兵与空军之协同作战，须从速着手熟练；三为对于缅北景东方面应增加兵力，指派杰出指挥官并加强运输机构部队，同时修筑临时飞机场，使空军能作相当之掩护，则全缅战局必能改观。②经１９４３年为期一年的整训，远征军反攻滇西的准备工作已提上议事日程。

１９４４年３月，中美盟军发动第二次缅甸战役；在史迪威的指挥下，中国驻印军挥兵入缅，军事进展颇为顺利。同年４月，中国政府为策应盟军在太平洋战区及缅甸战事，中国远征军乃奉命全线出击，准备强渡怒江，对滇西展开反攻。中国远征军反攻滇西的计划构想以腾冲为首要目标，第二十集团军在北翼为攻击军，第十一集团军在南翼为防守军；攻击军开始进攻时，防守军亦以三个加强团及一个加强营同时渡江攻击，以策应攻击军的作战行动。一旦攻击军强渡怒江成功，担任防守军的第十一集团军则乘势西渡，协同第二十集团军攻击腾冲、龙陵等地日军。③由于蒋介石认为“此次渡江出击之胜负，实关乎我抗战全局之成败，国家存亡，主义成败，全在于此一举”④，乃于１９４４年４月２５日致电远征军司令长官卫立煌（陈诚于１９４３年１０月因胃疾请辞，由卫立煌接任），指示渡江出击之任务。电文曰：①《第六战区司令长官陈诚自昆明呈反攻前准备意见电》（１９４３年８月１２日），《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第二编《作战经过》（三），第３８１—３８２页。

②吴伯卿、林养志编注：《蒋委员长中正抗战方策手稿汇辑》（一），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９２年，《蒋委员长致昆明远征军司令长官陈诚指示反攻缅甸应注意事项》（１９４３年１０月２６日），第２４９—２５０页。另见何智霖编《陈诚先生回忆录———抗日战争》（下），《手谕问疾并示反攻缅甸应注意事项》（１９４３年１０月２６日），第６９９页。

③郭汝瑰、黄玉章主编：《中国抗日战争正面战场作战记》下册，南京，江苏人民出版社，２００２年，第１２９３—１２９４页。

④《蒋委员长致远征军司令长官卫立煌转勉第二十集团军总司令霍揆彰力疾出击电》（１９４４年４月２５日），《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第二编《作战经过》（三），第４７３页。

１０７抗日战争与战时体制此次渡江出击之胜负，不仅关乎我国军之荣辱，且为我国抗战全局成败之所系，务希各级将领，竭智尽忠，达成使命，除陆上各种准备与战术技能切实研讨，勿使稍有贻误之外，关于陆空联络之方法技能，除在主攻方面准备周到之外，而于左翼助攻方面，亦须有相当空军之配备，掩护第二、第七十一军各加强团之渡河前进，以及协助其各种动作，使之容易达成任务，故该方面各加强团之与空军联络及通信，尤应特别注重与事先筹备，至空军如何配属与如何联络，望与友邦空军切商决定后详告为要。①此外，蒋介石还训令防守怒江左岸部队所辖输送队、无线电台及工兵队等非战斗单位，除其少数必要留用者外，皆应拨配于渡江出击各部，以厚实出击部队兵力；尤其对于渡江之各加强团应再各增加一个充实营为其预备队，亦即各加强团至少辖有四个充实营，务必使其能达成反攻滇西之任务。②至于作战方面，蒋介石指示出击部队应注意两点：一为先觅日敌之野战军，予以彻底打击，然后再攻略其大小据点；二为与空军之联络，必须切实而周到。③１９４４年５月９日，远征军司令长官部下令攻击军及防守军各加强团于５月１１日发动渡河攻击，开始时间由各单位依当时情况自行决定。５月１１日晚，远征军开始反攻行动，在炮兵、工兵的支援下，攻击军及防守军各加强团均顺利强渡怒江，揭开滇西反攻之序幕。④由于中国远征军大举反攻，防守滇西地区的日军第五十六师团深感兵力不足，除由缅甸方面军支援其直辖部队第二、第五十三师团一部外，只有缩小防卫圈，将重点置于松山、腾冲、龙陵等要地，据险而守。自１９４２年５月进占滇西后，日军第五十六师团已经营此①《蒋委员长致远征军司令长官卫立煌参谋长萧毅肃指示渡江出击任务等电》（１９４４年４月２５日），《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第二编《作战经过》（三），第４７２—４７３页。

②《蒋委员长致远征军司令长官卫立煌参谋长萧毅肃指示渡江出击任务等电》（１９４４年４月２５日），《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第二编《作战经过》（三），第４７３页。

③《蒋委员长致远征军司令长官卫立煌转示第二十集团军副总司令方天渡江出击战术并希奋勉全体官兵达成克复腾冲、龙陵之使命电》（１９４４年４月２５日），《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第二编《作战经过》（三），第４７３—４７４页。

④郭汝瑰、黄玉章主编：《中国抗日战争正面战场作战记》下册，南京，江苏人民出版社，２００２年，第１２９４—１２９５页。

１０８第三章太平洋战争爆发后的中国战场地两年，在松山、腾冲、龙陵等地均建有永久性防御工事，配属相当兵力，筑有坑道式火力点，并以交叉火网相互支援，其中尤以松山及腾冲的工事最为强固。①松山位于怒江西岸滇缅公路上，东距惠通桥二十四公里，西至龙陵五十四公里，是通龙陵的咽喉孔道。松山海拔二二六○公尺，面积约二十五平方公里，其地山峦棋布，丘陵起伏，山高林密，形势险要。日军自进占滇西后，即以第五十六师团一一三联队驻守，兵力约三千人，配备有战车、火炮等重兵器，并由工兵修筑永久性坚强防御工事。日军主阵地由松山主峰及周围四个可以独立作战又互为犄角的坚固据点组成，松山顶峰为主阵地，每个据点依地形在制高点构筑一至两个主堡，两侧构筑若干子堡，在阵地前构筑侧射及伏射小堡，并以加盖的交通壕相联结，整体工事坚强而隐蔽。②由于日军在滇西地区系以松山与龙陵、腾冲形成三角据点，松山不克，即不能打通滇缅公路，进图龙陵、腾冲，是以第十一集团军主力第七十一军渡江后，其主攻目标即为松山。

１９４４年６月１日，第十一集团军向松山、龙陵、芒市方向发起进攻。该集团军主力于６月１１日逼近龙陵，但第七十一军新编二十八师却被阻于松山。

新二十八师多次向松山敌军发起攻击，并大量使用火炮，二十余日作战期间总计发射三千多发炮弹；③但因日军防御工事特别强固，虽重炮连续命中亦无法攻破，新二十八师官兵大量伤亡却仍无进展。７月１日，远征军长官部调远征军总预备队第八军接替新二十八师（该师则奉命进行休整），继续进攻松山之任务。７月４日，第八军对松山日军再度发起攻击，在中美空军投下一千磅炸弹及炮兵的支援下，摧毁日军部分阵地，但松山主阵地仍一直无法攻破。最后，第八军决定利用松山山势陡峻的特点，在敌主阵地下面掘壕前进，用坑道爆破法炸毁敌堡，乃制订爆破计划：在步兵掩护下，由工兵营在松①郭汝瑰、黄玉章主编：《中国抗日战争正面战场作战记》下册，南京，江苏人民出版社，２００２年，第１２９６—１２９７页。

②陈一匡：《滇西反攻战第八军攻克松山纪事》，《云南文史资料选辑》第３９辑，昆明，云南人民出版社，１９９０年，第２３４—２３６页。王治熙：《我参加的反攻松山和收复龙陵战役》，《云南文史资料选辑》第３９辑，昆明，云南人民出版社，１９９０年，第２５５—２５７页。崔继圣：《血浴松山顶峰的荣三团》，《云南文史资料选辑》第３２辑，昆明，云南人民出版社，１９８８年，第１５８—１５９页。

③宋保恒：《在松山战役中的炮兵》，《云南文史资料选辑》第３２辑，昆明，云南人民出版社，１９８８年，第１８２—１８５页。

１０９抗日战争与战时体制山敌主阵地直下约三十公尺处挖掘两条地道，长约三十公尺，末端为两个药室，装填七十箱ＴＮＴ炸药（约六吨）。如此，当９月８日炸药起爆，松山顶峰整个被炸翻，日军主阵地全部覆亡，第八军遂顺利攻克松山，打通滇缅公路，为收复龙陵、芒市、畹町等地奠定了重要基础。①此外，中国远征军另一反攻重点则为腾冲。腾冲旧名腾越，位处腾越平原南端，该平原东西宽约五至十公里，南北长约三十公里，四面环山，物产丰饶，为中缅印交通要冲。腾冲城郭周围约四公里，城墙以青石条砌成，高约五公尺，厚约三公尺，至为坚固，故易守难攻，向来为滇西重镇。１９４２年日军进占滇西后，即以第五十六师团一四八联队驻守，联队长藏重康美大佐率联队主力及配属炮、工兵部队与野战医院共两千余人固守腾冲城。城外另有重兵据守各要地，如城南来凤山因距城仅百余公尺，可钳制城内，战略地位重要，故日军于山顶四周构筑坚固据点死守；城东北三四公里有飞凤山，可俯瞰腾越北端平原，日军派一加强中队据险而守；城西北千余公尺处有三家村坡地，可瞰制城西及城北，日军派一分队约二三十人，构筑三个掩盖碉堡据守。②１９４４年５月远征军渡过怒江发动反攻，第二十集团军的主战目标即为腾冲。经肃清南、北斋公房敌军后，该集团军横越高黎贡山，进逼腾越平原。

同年７月，第二十集团军所辖第五十三、五十四军各部队已逼近腾冲外围各据点，集团军总部下达攻击计划，由五十四军各师负责肃清腾冲外围敌军，然后协同五十三军对城内发动总攻击。随即，第五十四军三十六师乃于７月中旬对城东北飞凤山进行攻击。同时，第五十四军一九八师、预备第二师则分向三家村坡地及来凤山敌阵地发动攻击。在远征军新配发的火焰喷射器及美国空军精准炸射助阵下，经激烈战斗，腾冲外围日军各据点逐一被攻克，第二十集团军各军、师已合围腾冲，乃展开攻城计划之部署。当时第五十四军一九八师负责城西北之攻击，第三十六师及预备第二师担任城南之攻击，第五十三军一一六师及一三师则奉派攻击城东；至７月底，各师已完成一切攻①陈一匡：《滇西反攻战第八军攻克松山纪事》，《云南文史资料选辑》第３９辑，昆明，云南人民出版社，１９９０年，第２４４—２４６页。

②杨纳福：《抗战时期参与腾冲反攻作战之回忆》，第６９、７４—７５页。作者时任第二十集团军总部作战参谋，远征军反攻时奉派担任第一线联络参谋，亲赴腾冲反攻作战。来台后，他历任澎防部副司令等职，以少将届退。本资料承杨纳福将军提供，谨申谢忱。

１１０第三章太平洋战争爆发后的中国战场城准备，待命进攻。①１９４４年８月初，在第二十集团军五个七五山炮营（每师一营）六十门火炮全面集火轰击三昼夜以及中美空军轮番炸射下，揭开腾冲攻防战的序幕。

当时城南因火炮及空军连日轰击，已炸开两个城墙缺口，二十集团军工兵部队以炸药爆破，攻城部队遂一鼓作气以期冲入城中，但遭日军坚强抵抗，并被集束手榴弹及自动武器击退，攻城部队伤亡惨重，无功而返。其他方面的攻城部队虽利用夜晚接近城墙，以竹制云梯攀附，发动一波波的攻击，但均为日军击退，战事胶着数日毫无进展，只有继续借助空军及炮兵炸射轰击，企图消耗日军粮弹，切断水源，以瓦解其士气。经连日轰炸，城内日军伤亡惨重，兵力锐减，五十四军预二师及第三十六师在炮兵弹幕的掩护下，终于由城南缺口突入城中，与日军逐屋战斗，展开巷战。时日军虽已缩小防守圈，但仍坚守城内核心地区及城东、城北、城西大半段城墙，负隅顽抗，并利用巧妙构筑的巷战工事及准确射击战技予国军以重大伤亡。在日军的顽抗下，二十集团军各部前进极为缓慢，往往一条巷道或建筑据点皆需费四五日才能攻克，部队伤亡甚大。及至９月中旬，经过一个多月的围城巷战，二十集团军逐渐缩小包围圈，日军不但联队长藏重康美被炮火击毙，部队亦已濒临崩溃边缘，在遗尸一千多具的情况下，日军残余部队于９月１４日突围，腾冲城全城收复。②此后，远征军进展顺利，１１月３日，收复龙陵；１１月２０日，攻克芒市；１９４５年１月１９日，收复畹町，滇西全境克复，滇西抗战胜利告终。

三、小结中日开战之初，华北、华东等重要地区瞬即沦陷，中国政府被迫内迁西南；云南虽成为抗战大后方，其重要性大为提升，但因战火尚未波及省内，民众生活仍安堵如故。然自１９４０年９月日军进占越北，尤其是次年１２月太平洋战争爆发，日军进军南洋及泰、缅各地，转眼间战火已燃烧至中国后院大门。云南乃一变而为国防前线，不但深具战略意义，甚至成为抗击外敌的重要战场，中国政府为此调集大军入滇，遂有滇西军民奋勇抗战之一幕。

①杨纳福：《抗战时期参与腾冲反攻作战之回忆》，第７５—７９页。

②杨纳福：《抗战时期参与腾冲反攻作战之回忆》，第７９—８４页。

１１１抗日战争与战时体制滇西战场始于１９４２年５月中国远征军入缅战败之际，终于１９４５年１月收复畹町、肃清滇西国境内敌人，前后为时两年八个月。其间主要从事作战及守备任务之部队为远征军所辖第十一及第二十集团军，此两集团军皆为中央军劲旅，不论是官兵素质、装备训练，还是部队战力，皆在一般中国军队之上。在对峙阶段（１９４２年５月—１９４４年５月），中国军队除集结重兵据守怒江天险外，还善用奇兵———以预二师及第三十六师深入敌后从事游击，加以战区中国民众强烈的抗敌意志，使敌人疲于应付，对日军造成相当困扰。及至反攻阶段（１９４４年５月—１９４５年１月），中国军队挟绝对优势兵力，主攻之第十一、第二十两集团军合计动员七个军十四个师，总兵力约十六万人；日方参战部队为第五十六师团及第二、第五十三师团一部，合计约三万人，中国军队在兵力上呈现五比一之绝对优势。加以中国远征军已换装美式军械，亦经严格训练，虽不如驻印军之全美式装备，但各部装备精良、火力强大，具有攻坚的能力。在反攻滇西战役中，炮兵被大量使用，步炮协同堪称良好，工兵爆破作业亦屡屡建功（如松山之役），加以中美空军联队掌握空优，密接支援奏效，使中国远征军得以进行一场现代化的战争，并取得最后的胜利。

中国远征军在反攻作战中虽遭逢日军顽强抵抗，艰苦备尝，但却展现出坚决的奋战意志。在此役中，日军表现出其绝佳之作战能力，在每一据点皆构筑永久性坚强工事，配备绵密火网，官兵抱必死决心，以致中国远征军在攻克每一要地时均须付出重大代价。此役日军死伤被俘总计两万一千余人，而中国军队伤亡失踪共六万七千余人，双方伤亡比例为一比三点二，足见中国远征军牺牲之惨重。①滇西之役是中国境内最早展开反攻的战役，实为日后中国军队反攻之先声。不仅如此，远征军在反攻滇西奏捷后，继续向缅甸进发，与入缅中国驻印军于缅北芒友胜利会师，不但完全肃清缅北日军，而且打通了中印公路，恢复了西南重要国际交通路线，使美援物资得以源源不断进入中国，奠定中国抗战胜利之基础，意义重大。其后，中国驻印军及中国远征军束装返国，先后投入国内反攻作战，配合盟军展开战略大反攻；日军在兵力不足下被迫节节退缩，最后在１９４５年８月宣布投降，中国苦战八年终获胜利，百年国耻至此洗雪。

①孙代兴、吴宝璋主编：《云南抗日战争史》，昆明，云南大学出版社，１９９５年，第１３１页。

１１２第四章抗战时期的中国国民党１９３７年１１月，中国国民党随国民政府西迁，移驻重庆，组织上有若干调整。１９３８年３月，在武汉召开临时全国代表大会，制定《抗战建国纲领》，推选蒋介石为中国国民党总裁，决定设置三民主义青年团，对中国国民党在抗战时期的发展有重要影响。１９４５年５月，召开第六次全国代表大会，通过多项重要议案，提出对战后国家发展的规划，但是中央执监委员选举过程中的派系竞逐也影响了日后党的团结。本章分“中央党部西迁与召开临时全国代表大会”、“党领袖制的再建立与中央组织调整”、“三民主义青年团的成立与发展”及“六全大会与派系竞争”四节论述。

第一节中央党部西迁与临时全国代表大会的召开１９３７年１１月，日军逼近首都南京，国民政府决定西迁重庆办公。１５日，国防最高会议常务委员第３１次会议通过《非常时期中央党政军机构调整及人员疏散办法》，其中与中国国民党中央党部有关者为：（一）中央执行委员会及监察委员会留秘书处，中央组织、训练、宣传三部暂时归并军事委员会；（二）中央政治委员会暂行停止，其职权由国防最高会议代行，国防最高会议应在军事委员会委员长所在地；（三）中央其他各委员会机构之调整，由中央常务会议决定；（四）除各常务委员仍在中央党部办公外，其余留京各执监委员及候补执监委员仍继续派赴各省市工作；（五）预定迁移地点为重庆。次日，中国国民党中央常会第５９次会议决议依据前项办法，通过处理办法，中央组织精简，随政府西迁。１２月６日，于重庆上清花园中央党部举行中央执１１３抗日战争与战时体制行、监察委员会常务委员联席会议，为西迁后首次举行之中央重要会议。①但当时大部分政府机关集中于武汉办公，为办事便利起见，１９３８年２月３日中央常委会第６６次会议决议，于武汉设置中央执行委员会武汉临时办事处，推中央常务委员居正主持组织；是月２２日，中央常委会第６９次会议通过《中国国民党中央执行委员会武汉临时办事处组织条例》，以办事处“秉承中央执行委员会常务委员会之决议暨一切法令，办理承转通讯及指导事宜”。办事处设主任一人，由常务委员会推定常务委员一人担任，综理办事处一切事项；设秘书一人，承主任之命，办理机要及总务事项；置第一、第二、第三组，每组设组长一人，承主任之命，分别办理组织、宣传、训练事项。②而在２月３日的中央常委会亦通过《关于召集临时全国代表大会案》，以“本党鉴于国难严重，负荷艰巨，认为有举行全国代表大会之必要，第因丁此时会，一切手续，诸多困难”，依《中国国民党总章》决议：“于二十七年三月二十九日召集临时全国代表大会”，关于临时全国代表大会组织法推驻汉各常务委员起草。③依据１９２９年３月中国国民党第三次全国代表大会修正之《中国国民党总章》第２７条规定：“本党最高权力机关为全国代表大会，常会每两年举行一次，但中央执行委员会认为必要或有省党部半数以上请求时，得召集临时全国代表大会。中央执行委员会遇有不得已情形时，对于全国代表大会常会之召集，得通告展期，但不得超过一年。”④中国国民党第五次全国代表大会于１９３５年１１月举行，至１９３７年１１月届满两年，应召开第六次全国代表大会，但战情严峻，事实上不可能召集，遂决定依总章召集临时全国代表大会。然而此为中国国民党首次之举，首先面对之关键问题为代表名额如何订定、代表如何产生等。２月３日的中央常委会就此问题决议：“代表之数额为五届原额三分之一”，“代表之产生方式就五届代表中推定之”，不过此亦陷于如何产生之困扰，是月１５日，中央常委会第６８次会议变更原先决议，通过《关于①《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，出版时间不详（以下略），第１７７—１７８页。

②《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１８４、１８９—１９０页。

③《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１８４页。

④萧继宗主编：《中国国民党党章政纲集》（增订本），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７６年１１月，第８２页。

１１４第四章抗战时期的中国国民党临时全国代表大会组织法案》，就代表问题决议如下：一、第六十六次常会关于临时全国代表大会代表额数及产生方式之决议变更之。临时全国代表大会即以各地原出席第五次全国代表大会之代表组织之。

二、临时全国代表大会组织法通过。

三、除中央候补执监委员外，原第五次全国代表大会额外列席人员，此次均毋庸再行列席。

四、原代表现已出缺或因故不能出席者不再递补。

五、原代表名单在第五次全国代表大会中经核准递补者，即以递补者出席。

六、第五次全国代表大会军队额外代表十人，仍通知其出席。①即使如此，仍不免有相当争议，如粤汉铁路特别党部以五全大会举行时，各路段依不同情况选举代表，现全线通车，各段合并，建议临时全国代表大会应选代表名额及办法，应另行规定；②广州特别市党部以该市出席五全大会代表久未参与党务，“对于现在一般实况，俱属茫然，此次临时全国代表大会，本市出席代表，似未便强邀久离党务之人补充”，建议另定产生办法；③第八十二军军长马步芳亦致电中央，谓：“五全大会青海省代表燕化棠，调赴河南工作业经两载，对于本省情形，殊多隔阂之处，此次临时全国代表大会，请准予指派本省党务特派员郭学礼同志代表出席，以便报告本省各情”；唯皆未获中央同意，对于马步芳之来电，并决议：“关于此类请求，概覆不准。”④２月２２日，中央常务委员会第６９次会议复通过汪兆铭来电，以１５日在武汉各常委谈话会所拟定三项议题：（一）抗战时期本党组织，应如何充实与①《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１８７页。

②《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１８７页。

③《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１８８页。

④《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１９２页。

１１５抗日战争与战时体制进展；（二）抗战时期民众组织及训练，应如何实施及推进；（三）抗战时期政治经济之设施，应如何策进。①然召集临时全国代表大会，尚有会议举行地点问题待解决。依《中国国民党总章》第３８条规定：“全国代表大会、中央执行委员会全体会议及常务委员会，均须于本党中央政府所在地举行之。”②国民政府已移驻重庆，中央执行委员会亦随之西迁，按理应在重庆召集才符合规定。但就当时实际情况来看，负责军政之中央常务委员均在武汉及前线，而军情紧急，军事负责同志应在武汉调度，亦无法分身赴渝。国防最高会议常务委员第５７次会议乃建议变更开会地点，以“日来晋冀豫方面军情紧急，其他各方面亦有同样之顾虑，军事负责同志应在武汉就近调度，分身来渝，诚恐有碍于军事之进行”，决议临时全国代表大会应在武汉开会，并决议请国民政府在武汉设立办事处，旋将此两项决议电请中央执行委员会核议。３月１０日，中央常务委员会第７２次会议就国防最高会议建议案提交讨论后，决议：“此次大会原为长期抗战而召集，军事最高领袖与其他军政长官，均与前方息息相关，强敌进犯，前方晨夕奋斗，随时请命之际，移地开会，自有必要，今既经国防最高会议决议于前，本会郑重决定于后，当为全国人民全党同志所同谅共谕也。且自首都沦陷，政府西移，政府各机关分驻渝汉，主管长官身当前敌者，皆居武汉，若会场设在武汉，以便政府重要代表就近出席，亦无不合，临时全国代表大会，应改在武汉开会。至国民政府在武汉设办事处一节，实非必要。”并决议“关于临时全国代表大会会场及其他紧急事宜，由武汉临时办事处先行着手筹备”③。３月２１日，在汉中央常务委员谈话会就临时全国代大会事宜，遵照中央常委会决议研商，以仍应依《中国国民党总章》相关规定为妥，议定采取在重庆举行开幕典礼，在武汉进行议事之方式，电请中央执行委员会核议施行。３月２２日，中央常务委员会第７３次会议，就在汉中央常务委员谈话会建议进行讨论，决议：“临时全国代表大会在重庆举行开幕典①《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１８８页。

②萧继宗主编：《中国国民党党章政纲集》（增订本），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７６年１１月，第８４页。

③《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１９２—１９３页。

１１６第四章抗战时期的中国国民党礼，推林委员森为主席，蒋委员中正致词。”①３月２９日适为革命先烈殉国纪念日，是日上午，中国国民党临时全国代表大会开会典礼与革命先烈殉国纪念会同时于重庆国民政府大礼堂举行，会议由中央监察委员会常务委员、国民政府主席林森担任主席，中央常务委员丁惟汾宣读中央常务委员、军事委员会委员长蒋介石致开会词。蒋氏在开会词中，对于党过去的工作有深切的检讨，对日后努力的方向也有明确的指示，谓：“我们的党差不多已成为一个空的躯壳而没有实质了，党的形式虽然存在，但党的精神差不多是完全消失了！”指出“我们党的缺点最显著的是组织松懈纪律废弛，以致党的精神衰颓散漫，党的基础异常空虚，我们不论在组织方面、训练方面、宣传方面，都没有深入而实在的成绩，各级党部的工作，都流于形式化，机关都衙署化，我们现在只有形式组织，而没有实际训练，只有党部存在，而没有党员活动，也可以说只有党员而没有党的活动，我们只有文字上的党章，而没有实在的纪律，只有议案而没有执行，整个党的工作不论上级下级，都是只有消极的应付，而没有积极地进行，只有形式上的承转，而没有切实的考查”，呼吁全党同志、全国同胞“一方面务必要充实本党，恳切征求全国有志之士，来共同担当这个非常艰巨的大任，同时必须彻底反省本党的缺点，坦白承认已往的错误，立刻加以改进”，“唯有改进本党，才可以充实本党，而且改进本党，也正是充实本党”。他在结语中对于与会代表们强调：我们在敌寇深入抗战剧烈的今天来举行这个大会，我们对于为国牺牲的将士和先烈，对于全国流离困苦受难受辱的同胞，都负有非常重大的责任。关于抗战大计以及政治军事与战时经济教育种种方面，当然要根据检查过去的结果，定出精详的方案来，共同努力以求其实现。但最根本而首要的还在于恢复本党的健全。我诚恳希望大会同志，一致认识我所提出的几点之重要。我们要毫不犹豫、毫不瞻顾地改正已往缺点，开辟生机，重振我们的革命精神，奋勇无前地向着革命救国之大道而①《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１９３页。

１１７抗日战争与战时体制前进！①临时全国代表大会议程于１９３８年３月２９日下午八时在武昌珞珈山武汉大学正式开始，首先举行预备会议，出席代表２５５人，中央执监委员９８人，列席候补中央执监委员５０人，出列席共４０３人，由汪兆铭担任主席，通过中央执行委员会提出以蒋介石、汪兆铭、居正、于右任、李宗仁、吴敬恒、冯玉祥、戴传贤、陈果夫、孔祥熙、丁惟汾、巴文峻、伍智梅、王宪章、李振殿、周受来、罗霞天１７人为大会主席团案；追认叶楚伧为大会秘书长，王子壮等２５人为大会秘书案；通过代表资格审查委员会之代表资格审查报告、大会议事规则等。

预备会议结束后，随即于当晚９时举行第一次会议。

临时全国代表大会会期四天，举行正式会议四次，至４月１日结束。会议中听取党政负责同志进行第五次全国代表大会以来相关工作报告，包括中央执行委员会秘书长叶楚伧报告党务、中央政治委员会主席汪兆铭报告政治、外交部长王宠惠报告外交、军政部长何应钦报告军事、财政部长孔祥熙报告财政等；通过《在抗倭战争中必须举国一致一切建设以军事为中心以期完成国军建设案》（中央执行委员会提）、《为达成长期抗战之目的必须一致努力推行兵役制度案》（中央执行委员会提）、《非常时期经济方案》（中央执行委员会提）、《战时各级教育实施方案纲要案》（中央执行委员会提）、《国民参政会组织法大要案》（中央执行委员会提）、《改进党务并调整党政关系案》（中央执行委员会提）、《确定文化政策案》（陈果夫等提）、《组织非常时期国民参政会以统一国民意志增加抗战力量案》（胡健中等提）、《战时土地政策草案案》（曾济宽等提）、《工业政策实施大要案》（徐恩曾等提）、《推举总裁副总裁案》（大会主席团、中央执行、监察委员会提）、《中国国民党抗战时期纲领草案案》（中央执行委员会提）、《中国国民党临时全国代表大会宣言草案案》（大会主席团提）等重要议案。其中《中国国民党抗战时期纲领草案案》即为中国国民党在抗战时期的施政纲领，蒋介石对于该案有一个说明，谓：①林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第２３—３１页。

１１８第四章抗战时期的中国国民党本案的来由，是因抗战中要有简单明了的纲领告知全体国民，因为国民既不能看到大会的全部决议案宣言文字，又不能像这样简单明了。

这个纲领就是对全国国民对抗战中各种疑问的一个总答复，将来有人对我们提出许多问题，我们也可以根据这个纲领予以答复。①大会最后通过者，更名为“中国国民党抗战建国纲领”，前言说明制定此纲领的理由与目的，为：“中国国民党领导全国从事于抗战建国之大业，欲求抗战必胜，建国必成，固有赖于本党同志之努力，尤须全国人民戮力同心，共同担负。因此本党有请求全国人民捐弃成见，破除畛域，集中意志，统一行动之必要”，“使全国力量得以集中团结，而实现总动员之效能”。全文共３２条，分为总则、外交、军事、政治、经济、民众运动、教育７项。总则２条，为纲领之中心所在：一、确定三民主义暨总理遗教为一般抗战行动及建国之最高准绳。

二、全国抗战力量应在本党及蒋委员长领导之下，集中全力，奋励迈进。②大会同时通过由主席团与中央执行、监察委员会共同提出的《推举总裁副总裁案》，推举蒋介石为中国国民党总裁、汪兆铭为中国国民党副总裁。

４月１日，蒋介石在第四次会议各项议案即将讨论完毕之前，讲演《对日抗战与本党前途》，阐述对日抗战的意义与目的，以及与中国国民党前途关系最重要的国内党派问题。蒋氏首先指出“此次中日战争，是国民革命过程中无法避免的一战，也是日本蓄意灭亡中国的大陆政策和本党挽救中国的革命的对策绝对冲突的必然结果”，继而说明中国国民党对于日本侵略既定的革命政策，这个政策就是“恢复高（丽）台（湾），巩固中华”，他说：①林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第３４８—３４９页。

②林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第３５５—３５８页。

１１９抗日战争与战时体制总理在世的时候，早就看穿了日本这个野心和中国所处地位的危险，也为本党定下一个革命的对策，就是要“恢复高台，巩固中华”，以垂示于全党同志。因为高丽（朝鲜）原来是我们的属国，台湾是我们中国的领土，在地势上说，都是我们中国安危存亡所关的生命线，中国要讲求真正的国防，要维护东亚永久的和平，断不能让高丽和台湾掌握在日本帝国主义者之手。

而日本对中国侵略的各种方法，“就范围来说，他不能‘瓜分’就要‘独占’，不能‘蚕食’就想‘鲸吞’，就方法来说，他不用‘以华制华’，就用‘不战而屈’，因为‘战而不屈’便想‘速战速决’，总是想尽计划，以一贯推行其传统的大陆政策，要想达到他侵吞中国的目的”。处此情势下，蒋介石呼吁全党同志必须明白：“我们这一战，是形势上、事理上万万不可避免的一战，是顺乎天理应乎人心为本国独立生存，为世界和平正义而不能不奋斗的义战！再具体一些说，我们作战的目的，是要救中国，救世界，是要以中国民族保卫独立的牺牲，来换得东亚和全世界的永久幸福！”他对于战争的发展十分有信心，谓：“就军事的形势来说，我们是死中求生，为求生而战，民心士气，只有一天一天的强固；敌人是恃强侵略，送死异域，只有一天一天的厌战，战争愈持久，他愈感困难，而且他进入愈深，我们解决他的机会愈多。因此，他今后如不翻然变计，赶快回头，而要强行武力侵略，不仅不能灭亡中国，而且必致自趋灭亡！”对于国内党派问题，蒋介石希望大家能从国家利益着想，开诚接纳，并能一致对外，他说：现在敌人压境，国家到了非常时期，本党以外别树党派的人，已经明白宣言愿意抛弃已往的政策，服从本党政府，愿为三民主义而奋斗，这种态度，可以说是革命者很好的态度。本党同志即应宽宏大度，从国家利益上着想，开诚接纳，并能共同一致以对外。如果他们已有这样觉悟的表示，而我们还要再事根究，不但多事，亦徒然损失领导革命的尊严。我们应该在法律范围以内，容许他们的自由，在本党三民主义指导之下，统一他们的行动，集中全国的力量，来为国效命！

１２０第四章抗战时期的中国国民党对于党自身的改进，蒋介石指出第一个要件是“党员人人发挥责任心”，第二个要件是“严肃党纪，振作精神”。强调“一定要奋发革命精神，森严党的纪律，造成全党大公无私、践履笃实的风气，才能够领导民众，为主义奋斗，为革命牺牲，来创造一个独立自由的国家，完成抗战建国的使命！”①是日晚，第四次会议结束后，立即举行闭幕式，由蒋介石以中国国民党总裁身份主持。蒋介石在闭幕词中，再度强调团结国内各党派的问题，期勉同志“一方面要豁达大度，尽量容纳，一方面要以大党的精神，负起责任，竭诚指导”，“宽宏大度，至公至正，在三民主义最高原则之下来接纳各党派人士，感应全国国民，使共循革命正道；只要不违反三民主义，服从本党政府法令，都应该推诚相与，使大家与我们团结一致，共同为抗战建国效命”。另一方面盼望同志们严守党纪，“一致以牺牲个人，竭尽责任互相劝勉，森严党的纪律，发挥党的力量，来领导全国，担当抗战建国的大任”，达成“抗战必胜，建国必成”的目标。②临时全国代表大会是抗战初期最具关键地位的一次会议，学者评论：“此次临时全国代表大会虽仅短短四天，然其代表的历史的意义却极为重要，如总裁制的建立，抗战建国纲领的制定，三民主义青年团的设立以及设立民意机构与对各党各派合作一致的号召，都具有深远的影响。”大公报于４月４日发表社论，认为“此次临时全代会之开会，应当是中国胜利的战史之开篇”，此可代表绝大多数中国人的共同看法，认为此次大会的重要决议案皆为划时代的成就，亦为抗战建国必将胜利成功的有力保证。③第二节领袖制的再建立与中央组织调整中国国民党自兴中会创立以来，历经同盟会、国民党、中华革命党等不同①林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第３７３—３８８页。

②林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第３８９—３９１页。

③李云汉：《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第４３１页。

１２１抗日战争与战时体制时期，皆采取领袖制。１９２４年中国国民党改组后，亦以孙中山为总理，维持领袖制的传统。１９２５年３月，孙中山病逝后，中国国民党改采常务委员共同负责党务的集体领导制，并于１９２６年１月，中国国民党第二次全国代表大会修正１９２４年１月通过的《中国国民党总章》，保留第四章“总理”一章，增列如下之注文：附注：总理已于中华民国十四年三月十二日逝世，十五年一月第二次全国代表大会接受总理遗嘱，并努力实行之，保存此章，以为本党永久之纪念。

纪念总理仪式，规定如左：甲、凡本党海内外各级党部会议场所，应悬挂总理遗像。

乙、凡集会开会时，应宣读总理遗嘱。

丙、凡本党海内外各级党部，及国民政府所属之各机关各军队，均应于每星期举行纪念周一次。（如有特别情形，经该地上级党部许可，得改为两星期一次。）①１９３５年１１月，中国国民党第五次全国代表大会时，部分出席代表酝酿提案修正《中国国民党总章》，恢复领袖制，拥护蒋介石接续孙中山留下的位置，担任党的“领袖”。因兹事体大，关系党内团结，为免除纠纷，蒋介石于大会提出临时动议，建议此次全代会无需修正总章，获大会决议通过，事遂暂告平息。②但是为了维持党内权力均衡，中央执行委员会决定恢复曾于１９２６年５月至１９２７年３月“因革命进行之需要”于常务委员会设置主席之“主席制”，取代常务委员制。１９３５年１２月，中国国民党第五届中央执行委员会第一次全体会议（简称“五届一中全会”，以下中全会均用简称）通过《中央执行委员会组织大纲案》，以“中央执行委员会推定常务委员九人，并就常务委员中推定主席及副主席各一人，组织常务委员会，在中央执行委员会全体会议闭会①萧继宗主编：《中国国民党党章政纲集》（增订本），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７６年，第８２页。

②王良卿：《到总裁之路：国民党强人领导的复现》，台北，“回归历史的蒋介石研究”国际学术研讨会，２００８年４月，第４—８页。

１２２第四章抗战时期的中国国民党期间执行职务”；同时规定“中央执行委员会设政治员会，由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定主席一人，副主席一人，委员十九人至二十五人组织之，为政治之最高指导机关，对中央执行委员会负其责任”①。

推定胡汉民为中央常务委员会主席、蒋介石为副主席，汪兆铭为中央政治委员会主席、蒋介石为副主席。１９３６年５月１２日，胡汉民病逝；中央常务委员会主席一职出缺，蒋介石亦以“职务过繁”为由，拒绝出任；１９３７年２月，五届三中全会通过主席团提案，“取消主席制，仍复常务委员制”②。

抗战发生，领导中心亟待建立，１９３７年８月，林森曾组织陆海空军大本营，以蒋介石为陆海空军大元帅，统一指挥陆海空军之议，该案虽经是月１２日中国国民党中央常会第５０次会议通过，但蒋介石以为此案有商榷余地，建议暂时搁置，而以军事委员会取代，以军事委员会委员长身份行使最高统帅权。③临时全国代表大会召开，中央执行委员会提出《改进党务并调整党政关系案》，于“改进与调整之原则”中，第一项即为“确立领袖制度”，建议“中央党部应在制度上明确规定全党之领袖，俾此革命集团有一稳固之重心”，领袖之名称，提案中订为“总裁”。④经提出在３月３１日第三次会议讨论，与会代表对于设置全党之领袖一事多持肯定态度；４月１日，第四次会议通过提案审查委员会党务组报告审查改进党务及调整党政关系案中有关修改《中国国民党总章》部分之结果，其中关于设置总裁、副总裁部分，为：在总章“第四章总理”之后加一章如下：第五章总裁第二十七条、本党设总裁一人，副总裁一人，由全国代表大会选举之。

①秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第３７９—３８０页。

②刘维开编：《中国国民党职名录》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年１１月，第１２４页；荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，北京，光明日报出版社，１９８６年，第４５０—４５１页。

③刘维开：《战时党政军统一指挥机构的设置与发展》，《中华民国史专题论文集第三届讨论会》，台北，１９９６年，第５—６页。

④林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第２６１页。

１２３抗日战争与战时体制第二十八条总裁代行第四章所规定总理之职权。①《改进党务并调整党政关系案》除了确立党的领袖制度外，尚有设立青年团、组织党部之原则、训练党员之原则、监察党员之原则、一般组训之原则及调整党政关系之原则等项，其中部分原则涉及修改《中国国民党总章》，除设置总裁、副总裁已如上所述外，还包括中央常务委员人数及设置青年团两项，决议如下：一、总章第三十六条文字修正如下：第三十八条、中央执行委员会互选常务委员九至十五人，组织常务委员会，在中央执行委员会全体会议闭会期间执行职务，对中央执行委员会负其责任。（按：第三十六条原为“中央执行委员会互选常务委员五至九人，组织常务委员会，在中央执行委员会全体会议闭会期间执行职务，对中央执行委员会负其责任”。因增加“总裁”一章、两条文，改为三十八条）二、总章第一章第二条全文删去，（按：第二条为党员分党员及预备党员之规定）第三条“预备党员只有发言权”数字删去，原文第五条后加一条，其文如下：第五条本党为训练青年设青年团，其办法另定之。

至于其他各项，决议：“其余原案所列各点，认为不必修改总章，可由大会交中央执行委员会依照本案原则妥议办法，由总裁施行。”②临时全国代表大会闭会后，依例立即召开第五届中央执行委员会第四次全体会议。１９３８年４月６日，五届四中全会在武昌开幕，会期三天，至８日闭幕。会议主要任务为执行临时全国代表大会之相关决议；在党务方面，主要为６日通过临时全国代表大会《改进党务并调整党政关系案》部分内容，及８①林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第３３８页。

②林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第３３８—３４１页。

１２４第四章抗战时期的中国国民党日通过《总裁提出对于改进党务及调整党政关系审查修正案之修正意见》、《关于改进党务及调整党政关系案审查修正案》。各案内容颇为复杂，综合而言可归纳为几项要点：甲、改进党务原则：一、关于中央党部部分：（一）中央执行委员互选九人至十五人为常务委员，总裁、副总裁不在其内。五院院长得当选为常务委员。常务委员开会时，由总裁主席，总裁因故不能出席时，由副总裁代理之。

（二）中央执行委员会设秘书长一人，为专任职，由总裁提经中央执行委员会任命之，承总裁之命令与中央执行委员会或常务委员会之决议，掌理一切事务。

（三）中央执行委员会常务委员会之下，设党务委员会，主任委员一人，委员十四人至二十人，除各部长、副部长为当然委员外，余由总裁提经常务委员会通过之。

（四）中央政治委员会组织仍旧，惟修正两点：一为不设副主席，一为以决议案报告于常务委员会。

（五）中央执行委员会组织应作调整，各部部长、副部长，各委员会主任委员，由总裁提经中央执行委员会通过之。

二、关于省党部部分：（一）采主任委员制，由中央于省党部执行委员中指定之，主任委员得由中央委员充之。

（二）省党部委员以分区指导督察为原则，主任委员留省。

（三）省党部主任委员得参加省政府会议。

（四）省党部与省政府每月须开联席会议一次。

（五）省党部监察制度照旧。

三、关于县党部部分：（一）县党部设委员若干人，由全县代表大会选举之。设书记长一人，由省党部呈请中央就县党部委员中指定之。

（二）县党部委员会议，以书记长为主席，对会议之决议，有最后决１２５抗日战争与战时体制定权。

（三）县党部之工作，须绝对受省党部委员常驻该区者之指导与督察。

（四）县政府设地方自治指导员一人，由县党部书记长兼任之，协助县长指导地方自治之推进事宜。

乙、调整党政关系原则：一、中央采取以党统政形态。

二、省市采取党政联系形态。

三、县采取党政融化，即融党于政的形态。①中央执行委员会依据上述有关改进党务原则，就中央党部部分，完成《修正中央执行委员会组织大纲》，对党中央的组织作了大幅度的调整，于１９３８年４月２１日中央常务委员会第７４次会议通过。依组织大纲之规定，中央执行委员会互选９至１５人，组织常务委员会，在中央执行委员会全体会议闭会期间执行职务对中央执行委员会负责，为党的领导阶层。经全会互选丁惟汾、居正、于右任、戴传贤、孔祥熙、孙科、阎锡山、冯玉祥、叶楚伧、邹鲁、陈果夫、何应钦、李文范、白崇禧、陈公博１５人为常务委员。设秘书长、副秘书长各１人，秘书长承总裁之命令，对中央执行委员会或常务委员会之决议，掌理一切事务。中央执行委员会设组织、宣传、社会、海外四部，秘书处党务、训练、政治三委员会，三民主义青年团及抚恤委员会、党史史料编纂委员会、革命债务调查委员会、革命勋绩审查委员会、华侨捐款保管委员会五特种委员会，五全大会后所设海外党务计划委员会、国民经济计划委员会、国民军事训练计划委员会、文化事业计划委员会及财务委员会，均予以裁撤。各部、处、会之职掌如下：组织部掌理各级党部组织与党员之训练事宜；宣传部掌理宣传方针及宣传大纲之颁订，与全国宣传机关之指导事宜；①参见李云汉《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第４３２—４３４页。

１２６第四章抗战时期的中国国民党以上两机构为五全大会后所设，继续维持。

社会部系原民众训练部取消后改设，掌理各种民众团体中党员工作之指导，协助民众团体之组织并策进其事业。

海外部为新增设机构，掌理海外各级党部之组织与党员之训练及海外宣传事宜。

秘书处掌理中央执行委员会一切会务及其他不属于各部会之事宜。

下设调查统计局，由原中央统计处及组织部党务调查处合并扩大而成，掌理党务统计及纪律案件之调查等事宜。

党务委员会掌理关于党务之审议设计及总裁或常务委员会交办事宜，并联系各部处之工作，以秘书长为主任委员。

训练委员会掌理党内中下级干部人员及全国政治、军事、经济、教育机关公务人员及学校教职员之思想训练事宜，由总裁兼任委员长。

政治委员会为政治之最高指导机关，对中央执行委员会负责，由中央执行委员会就中央执行、监察委员中推定主席１人、委员１９至２５人组织。①１９３９年１月，五届五中全会复决议中央执行委员会于抗战期间设置国防最高委员会，以统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权，中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会，兼受国防最高委员会之指挥。国防最高委员会设委员长，由中国国民党总裁担任（详见第五章）。部及特种委员会后续有若干调整，但中央执行委员会的组织架构未予变动。１９４０年５月，恢复财务委员会；是年１２月，社会部改隶国民政府（详见第五章）。１９４１年３月，五届八中全会决议，设置三民主义丛书编纂委员会；是年６月，增设党务工作人员从政资格审查委员会。１９４２年６月，为统一出版事业的管理，设立出版事业管理委员会，嗣为调整机构，复于１９４４年４月裁撤，其业务划归宣传部接管，革命债务调查委员会及华侨捐款保管委员会亦先后裁撤；是年６月，三民主义丛书编纂委员会改归宣传部管辖。

①《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１９８—１９９页。

１２７抗日战争与战时体制中央监察委员会之组织在临时全国代表大会后变动不大，除秘书处外，因应工作需要，１９３８年９月２７日中监会常务委员会第１６次会议通过设置审核委员会，负责财务审核事宜；复于１９４０年７月４日五届七次全体会议决议组织中央党务工作考核委员会，负责中央各部会处局及省市路军队海员各级党部工作之考核。①第三节三民主义青年团的成立与发展１９３８年３月３１日，中国国民党临时全国代表大会通过《改进党务并调整党政关系案》，在“改进与调整之原则”中，有“设立青年团。本党应以执政党之地位，训练全国青年，使人人信仰三民主义，故应设立青年团，将预备党员制取消”②；次日，大会通过修正《中国国民党总章》，增列设置青年团相关条文第五条（见第二节）。４月６日，蒋介石、汪兆铭以总裁、副总裁身份于中国国民党五届四中全会提出《三民主义青年团组织要旨案》，内容为：一、为谋全国青年意志之统一，能力之集中，以充实国民革命之力量起见，依据本党总章第五条之规定，设立三民主义青年团（以下简称青年团）。

二、青年团设团长一人，以本党总裁兼任之。

三、青年团设评议长一人，评议若干人，组织评议会。

四、青年团之干部，由团长指派之。

五、青年团为公开之团体。

六、青年团章另定之。③①刘维开编：《中国国民党职名录》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第１１６—１１７页。

②秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第３１４页。

③林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第６１２页。

１２８第四章抗战时期的中国国民党经全体出席者无异议通过。随即展开三民主义青年团的筹组工作，蒋介石指定陈诚、陈立夫、贺衷寒、谷正纲、康泽５人为筹备员。

１９３７年５月，筹备工作开始；“七七事变”后，筹备工作更趋积极。９月以后，蒋介石在南京曾数次约集相关人员商谈，并指定谭平山、陈立夫、康泽等起草团章，参加工作者尚有任觉五、白瑜、鲁学瀛、张宗良等人。南京撤守，复于庐山牯岭及武昌继续会商多次。对于名称问题，各人意见颇不一致，最后定名为“三民主义青年团”。①１９３８年６月１６日，《三民主义青年团团章》公布，全文分总则、团员、组织、团长、评议会、中央团部、支团部、区团部、分团部、区队、分队、任期、纪律、经费、附则十五章，七十一条。②第一条规定：“本团定名为三民主义青年团。”第二条规定：“本党以团结革命青年、力行三民主义、捍卫国家、复兴民族为宗旨。”团员的条件为：“凡中华民国之青年，满十八岁以上至三十八岁之间，不分性别，由团员二人之介绍，填具志愿书，经当地分队之通过，并呈由分团部审查转呈中央团部核准，得为本团团员。”唯青年团各级干部人员及特许入团人员不受上述年龄之限制。团员入团，须举行宣誓，其誓词如下：“余誓以至诚，力行三民主义，服从团长命令，严守团章，执行决议，实践新生活信条，为国家尽忠，为人民服务，不避劳怨，不惜牺牲，如违誓言，愿受最严厉之制裁。谨誓。”蒋介石亦于是日以团长身份发表《为组织三民主义青年团告全国青年书》，说明该团成立的意义在于：一，为求抗战建国之成功；二，为求国民革命新的力量之集中；三，为求三民主义之具体实现。揭橥该团两大使命：“本团对于国家所负之重大使命，厥为聚集全国青年，力行抗战建国纲领，与联合优秀革命分子，充实革命活力之二点。能尽此两大使命，则三民主义必可以实现，敌寇外侮必可消除，独立自由之新中国必可以建立”；两个作用：“组织本团的作用，一方面固为适应目前战时总动员之迫切需要，而他方面尤为树立最近将来国家社会建设之干部基础”；六项任务：凡参加本团之青年，必须整齐严肃，至诚纯一，负起下列特殊之任务：一，积极参加战时动员；二，①蒋永敬：《国民党兴衰史》（增订本），台北，台湾商务印书馆股份有限公司，２００９年，第２８页；李云汉：《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第４４６—４４７页。

②全文见林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第６９９—７１０页。

１２９抗日战争与战时体制实施军事训练；三，实施政治训练；四，促进文化建设；五，推行劳动服务；六，培养生产技艺。①并选派陈诚、陈立夫、朱家骅、梁寒操、康泽、张厉生、李任仁、周佛海、陈布雷、李扬敬、谷正纲、曾宝荪、严立三、段锡朋、王世杰、张道藩、刘健群、郑彦、贺衷寒、谭平山、黄仁霖、胡宗南、王东原、黄季陆、甘乃光、卢作孚、何廉、陈良、叶溯中、程沧波、章乃器３１人为中央临时干事会干事，以陈诚、朱家骅、陈立夫、贺衷寒、张厉生、段锡朋、陈布雷、谭平山、谷正纲９人为常务干事，陈诚为书记长。所以称为临时干事会，因当时团员尚未吸收，组织尚未开展，正着手初期筹备工作。而蒋介石对干事人选极为审慎，经六次更动方告确定，其中包括党内重要负责人、青年将领、学者、社会事业家、无党无派者以及反对中国国民党者，目的在容纳各方人才，以求全国青年意志力量之集中。②７月９日，中央临时干事会在武昌正式成立，依照团章之规定，订定中央临时干事会暂行编制表，设书记长办公处、组织处、训练处、宣传处、社会服务处、经济处及总务处七处，负责办理各项事务。１１日，举行第一次全体会议，讨论中央临时干事会组织条例及团务推行计划纲要草案。是日，中央团部举行首次总理纪念周，蒋介石讲《青年团的组织精神和根本任务》，申言团的根本任务在培养党的新生命，重新建立革命基础，完成国民革命大业。１８日，中央临时常务干事会举行第一次会议，审议征求团员暂行办法草案等要案。

是日，蒋介石出席中央团部总理纪念周，讲《青年团团员办事的精神和方法》，勖勉各干部职员应发挥互助合作精神，慎选各级干部及办事人员，健全组织机构，并以共产党为例，要求干部要广求人才、训练人才，说：关于为党吸收各方面的人才，这实在是我们青年团负责干部目前最要注意的一件事。共产党对于这一点，就特别注意。他们对于社会各界①林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第６９２—６９９页。

②林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第７１１—７１２页；李云汉：《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第４５１—４５２页。

１３０第四章抗战时期的中国国民党人士，无论男女老幼，只要是有能力、有精神，或是有某种特长的，就非常留心，不论直接间接，总要千方百计把他找来加入他们的团体或发生关系。……所以我们第一要紧的事情，就要尽量设法广求人才。要使全国的人才，都为本党而用，都为革命而努力，才可以充实力量，共负艰巨；而且我们所求的人才，是要能坚苦卓绝，尽力革命，所以除了注意他的学问能力之外，最要注重德性。

要求干部“对于社会上一切的人士，只要他有能力、有才学、有品德、有节操，不论他出身如何，地位如何，不管他过去属于何党何派，我们必敬重他，延揽他，使他能和我们结为同志，共同为革命努力”①。

１９３８年８月１日，三民主义青年团在武昌湖北省党部大礼堂举行第一次入团宣誓典礼。参加者有常务干事、干事及工作人员１８２人，蒋介石亲书誓词，当众宣誓，曰：“中正正心诚意，与本团全体同志一心一德，矢忠矢信，继承总理遗志，实行三民主义，捍卫国家，复兴民族，以恪尽上对亿万世之祖宗，下对亿万世之后代，中对全国国民与世界人类所负之责任。谨此誓言，永矢勿渝。”②继之，全体人员由蒋介石监誓，集体宣誓。是日，军事委员会战时工作干部训练团第一期学员４０００人于举行毕业典礼时集体入团，由蒋介石监誓，并致训词，讲述革命哲学、革命人格，说明入团应有之目的。训话时间长达三个小时，训词全文经记录整理后印刷专册，并规定每逢宣誓典礼，必由监誓人持此朗诵一遍，使全体团员皆能记取训词，为奋斗之基准。③１９３９年１月，三民主义青年团中央团部由武汉、衡阳、桂林迁至重庆办公，７月１７日，中央临时干事会举行第四次会议，决定成立中央干事会，以加速团务发展，并增设中央监察会，同时对团章进行修正，降低入团年龄。由原①蒋介石：《青年团团员办事的精神和方法》，１９３８年７月１８日，秦孝仪主编：《总统蒋公思想言论总集》卷十五演讲，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９８４年，第３７３—３８０页。

②林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第７３９页。

③林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第７３９—７４０页。

１３１抗日战争与战时体制定１８岁至３８岁改为１６岁至２５岁，以与入党年龄相衔接。①中央监察会由团长选派监察２５人至３５人、候补监察９人至１５人组织，职权有四：一，监察团务进行；二，检举并审议干部及团员违反纪律事件；三，稽核全国决算及经费收支；四，指挥下级监察工作。中央监察会设常务监察会，由团长就监察中选派五人为常务监察组织，于闭会期间执行职权；设书记长，由团长于常务监察中选派，对监察会负责，处理一切事务。中央监察会每三个月举行一次会议，由团长主席。常务监察会每月举行一次会议，由书记长主席。必要时得召集临时会议。②１９３９年９月１日，中央干事会及中央监察会正式成立。中央干事会经团长选派陈诚等３５人为干事、程思远等１５人为候补干事，并指派陈诚、陈立夫、张厉生、段锡朋、郑彦、贺衷寒、谭平山、黄季陆、李惟果９人为常务干事，仍以陈诚为书记长。中央干事会之职权为：一，执行团长命令及全国代表大会决议案；二，决定工作计划；三，组织下级团部并指挥监督之；四，办理中央监察会移付执行之案件；五，编制预算决算支配全团财务。中央干事会每半年举行一次会议，闭会期间由常务干事会执行其职权。中央干事会设书记长办公室、总务处、组织处、训练处、宣传处、经济处及社会服务处等单位。１９４０年４月１１日，第一届中央干事会与中央监察会举行联席第一次会议，通过《召开全团团员代表大会》、《发展并调整青年群众组织》、《加强战地团务工作》等案，决议增设女青年处，以加强对女青年的领导。是年９月１日，中央干事会进行改组，以张治中为书记长，并对干事会所属单位进行调整，原有总务处归并于书记长办公室，经济处撤销，其业务分别并入组织、宣传及社会服务三处。此外，为加强人事、财务及法规之审核，各设委员会，分司其事。

三民主义青年团是依《中国国民党总章》第五条之规定而设立，在五届四中全会通过的《三民主义青年团组织训练要旨》中，亦有“三民主义青年团与本党之关系”一节，说明党与团在实现三民主义与完成国民革命之使命上负①李云汉：《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第５４７页；刘维开编：《中国国民党职名录》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第２２９页。

②林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第７５７—７５９页。

１３２第四章抗战时期的中国国民党有同一责任。①理论上，三民主义青年团与中国国民党应该维持和谐的关系，但实际上自三民主义青年团成立之后，与党一直存在着政治竞争，且越演越烈，至１９４０年３月已经变得非常严重。②因此开始有调整党团关系之措施，希望透过领导人的政策性谈话，以及颁布、增修相关法规等方式，缓和党、团之间的矛盾。③其中最主要的是在张治中主导下，由中央团部提出的《确定党与团之关系办法》。该办法经陈奉蒋介石核阅，以所拟尚属可行，电饬提出中国国民党中央常会审议，于１９４０年１１月１１日，中央常务委员会第１６２次会议决议：“原则通过，条文再行审议”，复经参酌相关法规，将办法条文加以整理后，陈送蒋介石核准，于１１月２５日，中央常委会第１６３次会议核备，其内容如下：一、团应服从党的指导，党应扶助团的发展。

二、党的工作注重与政治相配合，团的工作注重与教育相配合，但党与团之工作，应互相配合，力避重复抵触。

三、在同一地区有党与团之组织者，党不征收未满二十五岁者入党，团不征收已满二十五岁者入团，现有之团员年岁已满二十五岁以上者，一律介绍入党，现有之党员，年龄未满二十五岁者，一律划入青年团，保留其党籍，但党与团之各级干部及工作人员，得不受上述年龄之限制。

四、党之活动范围注重社会，各种民众团体内之团员在民众运动领导方面，参加党团组织，由党部统一领导。

五、团之活动范围注重青年学生，各级学校党部不征收学生为党员，青年运动及童子军、少年团，并由团领导。

六、在同一地区之党部与团部，应经常举行工作会报，以增进党与团工作之密切联系。

七、党员与团员均应亲爱精诚，不得互相攻击或诋毁，否则以违反①林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第６１６页。

②王良卿：《三民主义青年团与中国国民党关系研究（１９３８—１９４９）》，台北，近代中国出版社，１９９８年，第１３１页。

③王良卿：《三民主义青年团与中国国民党关系研究（１９３８—１９４９）》，台北，近代中国出版社，１９９８年，第１４０页。

１３３抗日战争与战时体制纪律严处。①地方团务方面，自１９３８年８月起即开始进行，至１９４０年７月间，两年内已成立支团筹备处计有武汉、重庆、山东、山西、广西、陕西、湖北、贵州、四川、江西、甘肃、浙江、上海、青海、平津、福建、湖南、广东、云南、西康、安徽、第三战区、第五战区共２３处，另在机关学校中设有直属分团部数十处；海外从１９４０年１月起开始建立组织，半年间，即建立菲律宾等数个区团部。已经正式核准之团员有１２６１１０人。②１９４１年１１月，中央干事会干事任期届满，由团长重新选派，并将干事名额由３５人增加为４９人，候补干事由１５人增加为１９人，以充实中央执行机构。此外，复经决定聘请指导员９至１５人，以备团长咨询，并指导中央团部团务之推进。中央干事会之组织结构亦再度调整，改书记长办公室为秘书处，撤销社会服务处与女青年处，将其职掌分别并入组织、训练、宣传三处。

另设视导室、编审室及女青年工作指导委员会、体育运动指导委员会。

１９４３年３月２９日，三民主义青年团在重庆举行第一次全国代表大会，至４月１２日闭幕。出席代表来自女代表、中央直属分团、地方团部代表、训练班代表、专科以上学校代表、中等学校代表、海外代表、东北代表（中央指派）等方面，共３２１人。通过的重要议案有《大会宣言》《制定团纲》《发展团务十年计划总纲》《统一全国青年组训纲领》《发动青年建设新中国》《建立青年工作管理机构》《增进青年福利》及《检举贪污舞弊，取缔囤积居奇，以转移社会风气，严肃战时生活》等案，皆为有关三民主义青年团发展的重要事项，亦为该次大会之中心议题。③组织方面，４月１１日，选举产生第一届中央干事会干事７２人、候补干事２５人；１２日，修正通过《三民主义青年团团章》，于中央干事会增设副书记长１人，协助书记长处理一切事务，并增列“中央团部设评议会，由团长聘任３５人至４９人组织之，评议本团人事与工作等之重大事①《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第６４８页。

②李云汉：《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第５５３页。

③蒋永敬：《国民党兴衰史》（增订本），台北，台湾商务印书馆股份有限公司，２００９年，第３５—３６页。

１３４第四章抗战时期的中国国民党宜，其组织条例另定之”条文。是月１９日，第一届中央干事、监察第一次联席会议修正大体通过《中央干事会组织条例》，各处室方面，恢复女青年处及社会服务单位，更名为服务处，增设青年工作管理处；各委员会方面，取消女青年工作指导委员会，增设文化建设运动委员会、国防科学技术运动委员会及海外团务计划委员会，同时正式成立体育运动指导委员会。

一全大会后，依据所通过《发展团务十年计划总纲》的第一项：“吸收团员三百万人，其成分：在学知识青年应占百分之六十，农工及其他社会青年应占百分之四十。女青年应占团员总数百分之二十，并应注意大量吸收海外及边疆青年。”加强吸收青年入团工作，至１９４５年５月，中国国民党六全大会召开前，全国共有支团２５处、区团３５处、分团９９５处；区队９９１５队，分队４４１２２队；团员共计８２５４７９人。①女青年团员人数由１９４３年的５９３５人增至１９４４年的２１５０１人，增长速度十分显著，达三倍，“证明青年团在一全大会后，在组织工作上有了突破性的发展”②。活动方面，三民主义青年团对青年组训工作十分积极，办理夏令营、冬令营，提供在业、在学青年锻炼身心的机会，从１９３９年至１９４５年共７年间，由中央到地方，共办理夏令营４７个营队，参加训练的在学青年、中小学教师及团务干部共２３２８５人。此外，在边疆及战区举办冬令营各１个营队，受训学生７５８人。宣传方面，主要为出版书籍及期刊，自１９３８年至１９４３年，编印《训练教材》４１种、《训练丛书》９种、《青年读物》５７种、《青年丛书》３７种及奖励团员著作５２种，共１９６种；从１９３９年至１９４４年，发行日刊、两日刊、周刊、旬刊、半月刊、月刊、季刊等各类型期刊３４５种；此外尚有学术讲座、广播、巡回演讲、戏剧推广、电影、论文及演讲竞赛等活动。

社会服务工作也是三民主义青年团的重点工作之一，目的在于激发青年团员及一般青年服务社会的热忱，锻炼青年的工作技能，也使需要帮助的青年获得关怀与爱护。项目包括推行社会服务，参加战时服务，推行从军青年服务，成立青年互助组织，辅导青年就业、升学、交友等，均有具体成效。如成立青年服务社，提供青年在康乐、升学、就业等方面的服务，至１９４２年青年服①吴铁城：《党务检讨报告》，１９４５年５月７日，秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第４７０页。

②蒋永敬：《国民党兴衰史》（增订本），台北，台湾商务印书馆股份有限公司，２００９年，第３６页。

１３５抗日战争与战时体制务社达１４０个，社员达４００００余名；于各重要地区，设立青年馆，以举办青年福利事业，倡导文化康乐活动，至１９４５年已有１５个。此外，三民主义青年团于１９３８年９月在武汉成立战时服务总队，协助国军构筑工事，并担任消防、宣传、慰劳、征募、救护等工作；武汉撤退时，发动民众协助运输，抢救难童及伤兵。１９３９年以后，各地方团部相继组织青年战地服务队，从事战地救护、慰劳等工作，至１９４４年全国各地设立了１１７个青年战地服务队，队员９４４９４人。抗战后期，三民主义青年团主导知识青年从军运动，征集知识青年８６０００人，编为９个师，对于民心士气的提振以及之后的建军有重要的意义。①第四节六全大会与派系之争１９４５年５月，中国国民党在重庆召开第六次全国代表大会（以下称“六全大会”），为抗战胜利前夕的一件大事。依照《中国国民党总章》规定，全国代表大会每两年举行一次，“遇有不得已情形时”，得通告展期，但不得超过一年。②六全大会距１９３５年１１月举行的第五次全国代表大会则有九年半的时间，距１９３８年３月的临时全国代表大会亦有七年，远远超过《中国国民党总章》规定的时限。六全大会迟迟不举行，自然与战争持续进行有关，不过这种现象终究有“违法”之虞。１９４３年９月，五届十一中全会，吴敬恒、吴铁城、张群、何应钦、孔祥熙等４５人以临时动议方式提出《拟请召开第六次全国代表大会案》，建议：“在战争结束之前，倘事实上遇有可能，即当召集第六次全国代表大会；至迟亦当于战争结束后之半年中决定召集，以便在实施宪政以前，本党应有重大之决议，由全国代表大会议定，以昭郑重而应需要。”经与会者讨论后，决议：“本党第六次全国代表大会，应于事实上可能时，尽速召开，至迟应于战争结束半年内召开之。”即只要客观环境许可，不论战争是否结束，①蒋永敬：《国民党兴衰史》（增订本），台北，台湾商务印书馆股份有限公司，２００９年，第３６—４０页。

②萧继宗主编：《中国国民党党章政纲集》（增订本），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７６年，第１２２页。

１３６第四章抗战时期的中国国民党应该立即召开六全大会。①然而至１９４４年，战事愈加艰困，蒋介石称该年为抗战以来危险最大而忧患最深的一年，５月举行的五届十二中全会并未就此问题再作建议。

１９４５年１月６日中午，蒋氏约五院院长等讨论全国代表大会与国民大会召开问题，决定于５月５日召开六全大会，旋即以交议案方式，送１月８日举行之中央常委会第２７４次会议，决议：“通过。并推叶楚伧、李文范、陈布雷、陈立夫、吴铁城、张厉生、张道藩七委员研究代表大会及国民大会有关各事项。”②２２日，中央常委会第２７５次会议复奉蒋介石指示，加推张继、张治中、潘公展、段锡朋、陈庆云、朱家骅、熊式辉、王子壮、甘乃光、王世杰、谷正纲、梁寒操、余井塘、洪兰友１４人为委员，连同前次会议推定７人，共２１人，组成“第六次全国代表大会有关事宜审查委员会”，以叶楚伧、吴铁城为召集人，正式展开六全大会筹备工作。而在是次会议中，亦通过《第六次全国代表大会重要议题案》，以国民大会之召集、宪法草案之研讨、总章之修订、政治纲领之研讨四项为大会重要议题，希望“全党同志精心研讨，各纾所见，以供大会之采择”③。１月２６日，中央常委会第２７６次会议通过《中国国民党第六次全国代表大会组织法》及《中国国民党第六次全国代表大会选举法》。选举法规范代表总额及代表产生办法，全文共２４条。代表总额６００人，名额分配：省市党部共２７７人（妇女保障名额１８人）；边疆党部１９人；特别党部２５人；学校党部１３人；海外党部８９人；工矿党部７人；军队党部１１０人；三青团６０人。代表产生方式采用复选制，以基层党部为初选机关，上级党部为复选机关；凡因战事关系不能办理党员选举，或逾选举截止日期十日而代表尚未选出之地方，及外蒙、西藏之代表，由中央常务委员会决定；１９４５年１月８日以①邵铭煌：《为抗战胜利而绸缪：中国国民党第六次全国代表大会之召开与时代意义》，《近代中国》第１４９期，台北，近代中国杂志社，２００２年，第１１８—１１９页。

②《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（下），台北，中国国民党中央委员会秘书处，出版时间不详，第１２９９页。

③《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（下），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１２９９页。

１３７抗日战争与战时体制后申请入党者，没有代表的选举与被选举权。①此外，依选举法规定三民主义青年团代表之选举办法由中央另行订定，于２月５日中央常委会第２７７次会议通过《三民主义青年团出席本党第六次全国代表大会代表选举法》。②依《中国国民党第六次全国代表大会选举法》规定，大会代表选举以１９４５年３月３１日为截止日期。４月２日，中央常务委员会第２８１次会议，通过由于右任、孙科、戴传贤、张厉生、吴敬恒、程天放、王世杰７人组成代表资格审查委员会，并通过《第六次全国代表大会议事规则》、《第六次全国代表大会代表资格审查委员会组织规程》以及《第六次全国代表大会秘书处组织规程》三项重要规章，确立大会议事规范及工作组织。是月１６日，中央常委会第２８２次会议通过出席六全大会各省市、公路、铁路、海员、学校、边疆等２３个党部选举当选代表，军队党员代表，因战争关系不能办理选举之地方及外蒙、西藏等５１个党部代表名单；３０日，中央常务委员会第２８４次会议通过海外党部及三民主义青年团出席代表名单、大会列席人员名单，并通过第五届中央候补执行、监察委员由列席人员改为出席人员。③至此，大会筹备工作大致就绪。

５月５日上午，六全大会在重庆复兴关中央干部学校大礼堂举行开幕典礼，由蒋介石主持，出席代表５３５人、中央执监委员１３６人。蒋介石在致词中，回顾过去五十年中国国民党的革命奋斗历程，提示党当前应该集中注意的三项任务：一、加强战斗力量，争取抗战最后胜利；二、确定实施宪政，完成建国大业；三、增进人民生活，贯彻革命终极目标。④会议至２１日结束，共１７天，计召开预备会议１次、大会２０次。会议共收到提案４４８件，除修改总章、制定政纲政策外，共计通过决议案２５０件，其中有关实施宪政、中共问题、战后社会经济政策等重要决议案３３件，为会议讨论的焦点。

①《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（下），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１３０７—１３１３页。

②《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（下），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１３１７—１３１８页。

③《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（下），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１３４３—１３６５页。

④蒋介石：《贯彻本党革命救国方针》，１９４５年５月５日，秦孝仪主编：《总统蒋公思想言论总集》卷二十一《演讲》，第９３—９８页。

１３８第四章抗战时期的中国国民党修改《中国国民党总章》，主要就临时全国代表大会第三次修正通过之总章进行修正。因七年间情势变迁，修正幅度颇大，计条文修改者４５条、增列或增定者７条（含增列２项）、删除者７条及“总理”章中“总理纪念仪式规定”等，其要点可分为下列四个方面：一、党纲方面：将原有总章的前言删去，定以三民主义、五权宪法为党纲。

二、党员方面：（一）取消预备党员制，不规定党员入党年龄；（二）恢复党员入党应举行宣誓；（三）青年团不列入总章。

三、组织方面：（一）规定本党组织原则为民主集权制。

（二）得依产业职业的性质，组织党部。

（三）区党部不设监察委员。

（四）删去副总裁。

（五）全国代表大会职权，增加“修改本党总章”一项。

（六）中央及省执监委员会常委改为“若干人”。

（七）删去中央每月向下级党部通告工作一次，及省县区党部一月或两周向上级报告工作一次。

（八）区分部改为本党的基层组织（原为基本组织）。区分部党员人数改为十人至十五人为准（原定五人以上）。

（九）删去各级职监委员不得兼任其他党部执监委员。

四、纪律方面：增列“党员不得脱离基层组织”。①此外，原总章第三十六条有纪念总理仪式之规定，因总理孙先生已由国民政府于１９４０年４月１日通令全国尊称为“中华民国国父”，有全国一致之纪念仪式，修正总章则将该项纪念仪式规定删除；原总章第二十八条规定“总①秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第３８８—３８９页。

１３９抗日战争与战时体制裁代行第四章规定总理之职权”，修正条文将“代行”改为“行使”。①《中国国民党政纲政策案》分为民族主义、民权主义、民生主义三部分，每一部分有十项主张，共三十项，为中国国民党施政的基本纲领，于５月１８日通过。民族主义有两方面的意义：一是中国民族自求解放。二是中国境内各民族一律平等，“现阶段之中心要求，在于加速胜利，巩固国基，扶助边疆民族，以造成独立自由之统一国家，加强国际合作，而分担维护世界和平之责任”。民权主义于间接民权外，复行直接民权，“现阶段之中心要求，在于提早实施宪政，完成地方自治，普及国民教育，保障妇女地位，使全体人民，咸能行使民权，并建立文官制度，以提高政治效能，保障司法独立，以维护人民权益”。民生主义最重要的原则有二，一是平均地权，二是节制资本，对于人民衣食住行四大需求，政府当与人民协力，共谋发展，“现阶段之中心要求，在于增进战时生产，制定战后经济建设计划，扶助民营企业，欢迎国际资本与技术之合作，并保护农工之利益均衡、市乡之发展，筹划战后官兵及残废军人之就业，以保障社会安全，而提高人民生活水准”②。

实施宪政为六全大会的中心议题，主要为《关于国民大会召集日期案》、《关于宪法草案案》及《促进宪政实现之各种必要措施案》三案：《关于国民大会召集日期案》：关于国民大会召集日期，蒋介石于大会前即已宣布定期于１９４５年１１月１２日，于致开幕词时，要求大会接受此一日期，说：“我在去年（按：１９４４年）国民参政会开会时，以及今年元旦，对全国的广播，两次说明我们结束训政实施宪政的决心。三月一日，我对宪政实施协进会致词，更具体表示要在本年十一月十二日总理八十诞辰，召集国民大会，以实现宪政，一俟代表大会通过，即可正式决定。我今天特向大会陈述，希望大会对我这一个主张，正式予以接受。”③大会于５月１４日上午第九次会议听取提案审查委员会政治组关于召集国民代表大会之审查报告及主席团对于①萧继宗主编：《中国国民党党章政纲集》（增订本），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７６年，第１５３—１５４页。

②萧继宗主编：《中国国民党党章政纲集》（增订本），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７６年，第３９４—３９８页。按：原书作“公法独立”，据《中国国民党第六次全国代表大会大会日刊》第１５号，１９４５年５月１９日，第二版登载文字修改。

③蒋介石：《贯彻本党革命救国方针》，１９４５年５月５日，秦孝仪主编：《总统蒋公思想言论总集》卷二十一《演讲》，第９５页。

１４０第四章抗战时期的中国国民党该案之修正意见，举手通过国民大会召集日期，决议：一、国民大会之召集日期，依照总裁宣示定于本年十一月十二日。

二、关于国民大会职权问题，以及其他与国民大会召集有关之各项问题，交中央执行委员会，慎重研讨后酌定之。①《关于宪法草案案》，大会先于５月１４日上午的第九次会议听取立法院长孙科报告自五届十一中全会决定召开国民大会后各方对于《五五宪草》研究经过情形，以为大会研讨宪草之参考。是日下午第十次会议，讨论提案审查委员会政治组《关于宪法草案案》之审查报告，及主席团对于宪法草案案之意见，发言热烈，决议：照主席团意见修正通过如下：一、所有各代表意见及宪政实施协进会等团体对宪草之修正意见，并交下届中央执行委员会组织宪法草案研讨委员会，详慎研究整理，此项整理案，于国民大会讨论《五五宪草》时，以适当方式，提供国民大会采择。

二、国民大会开会时，仍应以国民政府公布之《五五宪法》草案为讨论基础。②《促进宪政实现之各种必要措施案》是总裁交议案，即党务指示，也是中国国民党为实施宪政而作若干自我减缩的一份提案。③案文前言为：“宪政之实施，需要适当之准备，本党现经决定召开国民大会，实施宪政若干准备工作，必须即予完成，各种措施，凡可为未来宪政预立规模而可提前实行者，宜于本届代表大会闭会后，分别予以实施，以示本党实施宪政之真诚与决心，兼以保证未来宪政之顺利推进。”所谓“必要措施”为：①秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第４０７页；《中国国民党第六次全国代表大会大会日刊》第１１号，１９４５年５月１５日，第一版。

②秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第４０７—４０８页；《中国国民党第六次全国代表大会大会日刊》第１１号，１９４５年５月１５日，第一、二版。

③李云汉：《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第６０３页。

１４１抗日战争与战时体制一、本党在军队中原设之党部，一律于三个月内取消。

二、各级学校以内不设党部。

三民主义青年团改属于政府，担任训练青年之任务。

三、在六个月内，后方各县市临时参议会，应依法选举，并成为各县市正式民意机关，后方各省临时参议会于所属各县市参议会有过半数已经成立时，立即依法选举，并成为各省正式民意机关。

四、制定政治结社法，并其他各政治团体，得依法取得合法地位。

五、本党党部在训政时期所办理有国家行政性质之工作，应于本届代表大会闭幕后，陆续移政府办理。

全案于５月１８日下午第十八次会议提出讨论，决议：“修正通过。”①关于中共问题的讨论，是六全大会的另一重点。抗战后期，国共关系出现变化，除了军事冲突，政治上，中共提出联合政府的主张。而在六全大会举行的同一时间，中国共产党亦在延安进行第七次全国代表大会，中国国民党对于中共的态度更加引起各方关注。先是于１２日举行的第八次会议，潘公展作特种报告，即《关于中共问题之报告》后，甘家馨等４３人临时动议，主张成立特种委员会对此项报告及与中共问题有关之提案六件，一并进行审查，并草拟对各党派，尤其是中共问题之意见。经决议推潘公展、王世杰、张治中等３９人组织特种审查委员会，以潘、王、张为召集人。②１７日，第十六会议通过特种审查委员会提出《对中共问题之决议案》。

有关战后社会经济政策的决议案，可以说是六全大会决议案中最多的一部分，亦为中国国民党的施政蓝图，大致分为三个方面：一、社会政策方面：大会通过四大纲领：（一）《农民政策纲领案》，目的在实现三民主义之新农村社会；（二）《劳工政策纲领案》，目的在本劳资协调之①秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第４１３—４１４页；《中国国民党第六次全国代表大会大会日刊》第１５号，１９４５年５月１９日，第一版。

②邵铭煌：《为抗战胜利而绸缪：中国国民党第六次全国代表大会之召开与时代意义》，《近代中国》第１４９期，台北，近代中国杂志社，２００２年６月，第１２４页；李云汉：《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第６００页。

１４２第四章抗战时期的中国国民党原则，改善劳工生活；（三）《民族保育政策纲领案》，目的在提倡正确的人口政策；（四）《战后社会安全初步设施纲领案》，目的在维护战后社会安全，改善国民生计。

二、农业、工业建设方面：通过（一）《工业建设纲领实施原则案》，目的在发达工业经济，完成国防与民生合一；（二）《农业政策纲领案》，目的在建设现代化农业。

三、土地政策方面：通过（一）《土地政策纲领案》，依据平均地权主张，制定土地政策；（二）《土地资金化案》，目的在运用土地资金，促进工业化；（三）《战士授田案》，目的在建立寓兵于农、兵农合一之体制。①六全大会除了讨论各项提案外，还进行了两次重要的选举，一是选举总裁，二是选举第六届中央执行、监察委员。

依照《中国国民党总章》规定，中国国民党的最高权力机关为全国代表大会，每两年举行一次，闭会期间为中央执行委员会。中央执行委员会之职权为：“一、对外代表本党；二、执行全国代表大会之决议；三、组织各地党部并指挥之；四、支配本党经费。”②中央执行委员会由中央执行委员组成，其人数及选举方式由全国代表大会决定；全体会议每半年开一次，闭会期间，由中央执行委员互选之常务委员，组织常务委员会执行职务，对中央执行委员会负责。

因此中央执行委员实为跻身中国国民党权力核心的重要凭借。同时，全国代表大会除了选举中央执行委员外，还选举中央监察委员、候补执行委员、候补监察委员，亦各有其重要性。第五届中央执行委员会自五全大会后成立，至六全大会召开，将近十年，期间因病故、开除党籍等因素，至六全大会召开时，计有中央执行委员及候补中央执行委员１４６人，较原有人数减少３４人；中央监察委员及候补中央监察委员５９人，较原有８０人减少２１人；总数２０５人，较原有人数减少５５人。六全大会在５月１０日第六次会议通过《第六届中央委员选举办法》，中央执、监委员总额订为３６０人，至１９日第十九次会议修①秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第１７页。

②萧继宗主编：《中国国民党党章政纲集》（增订本），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７６年，第１４０页。

１４３抗日战争与战时体制正，将总额增加１００人，为４６０人。①六届中央执、监委员总额虽然较第五届增加２００人，较现有执、监委员总数增加了２５５人，达一倍有余，但僧多粥少，党内各派系相互角力，竞争激烈，蒋介石以总裁身份亦难以掌控。②蒋介石谓此次选举的筹备与经过，“是历来未曾经历之苦痛与困难”，③自记其协调过程，曰：八时，果、立、铁、辞、文白五同志来商选举办法及名额案，辞修出示青年团干部要求，不增加三百六十名以外之名额，并要求余所提候选人名单人有增减各二十名之要求，彼等全为疑虑余之决定及另增名额之意，全出果、立在组织谋操纵者，故竭力反对，并有共同退席之组织与准备，余置之不理，一本所定办法与另增名额方针实施之决心示之。八时四十分自我寓辞出后，彼等复在文白家集会，闻辞修坚欲贯彻青年团之意见，直至十时半尚未到会，而会场议案已完，余乃派员立召彼等到会来见，不得再在文白家磋商，乃来会，报告其选举办法之建议，余仍照预定决心进行，不过在余所列四百八十人名单中，准由各选举人勾去二十名，仍增总额共为四百六十名。当时会场形势仍汹汹示威，立夫等甚以形势恶劣，今日选举恐无结果为虑，余不之顾，先交主席团同意时，即由余亲自主席选举会。当开会之初，余提出增加名额时，仍多表示反对者，并有发言者，余即以是否增额案付表决，未表决以前不准发言，乃以大多数赞成增额通过，而彼等反对人数，已有二百人，如余不亲自主席，则今日选举必无结果，如此则大会全为康泽等败类所破坏矣。可痛之至！④①５月１０日通过《第六届中央委员选举办法》，总额３６０人，其分配如下：中央执行委员１６０人、候补中央执行委员８０人、中央监察委员８０人、候补中央监察委员４０人；１９日修正，总额增加１００人，改为４６０人，计中央执行委员２２２人、候补中央执行委员９０人、中央监察委员１０４人、候补中央监察委员４４人。见《中国国民党第六次全国代表大会大会日刊》第７号，１９４５年５月１１日，第二版；李云汉：《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第６０６—６０７页。

②关于六全大会选举与派系竞逐，可参考王良卿撰：《派系政治与国民党第六次全国代表大会———以第六届中央执行、监察委员选举为中心的探讨》，台北，１９９６年１２月，第１３７—１５０页。

③《蒋中正日记》，１９４５年５月１９日后“上星期反省录”。

④《蒋中正日记》，１９４５年５月１９日。按：果为陈果夫、立为陈立夫、铁为吴铁城、辞为陈诚、文白为张治中。

１４４第四章抗战时期的中国国民党感叹道：“近日最令人忧郁者，无论党政军教各干部，不见有一为公忘私，顾大局、识大体，宽宏中正之同志。尤可痛者，乃皆各不相下，彼此互相攻讦，而绝无谅解与合作之诚意，万一不幸如余一旦中殂，则党国纷纭离析，不知如何结局矣，如何能使之团结一致，互助合作，继承革命，完成建国使命耶。”①学者亦指称六全大会的中执、监委选举造成同志离间，影响日后团结，无可置疑。②第六届中央执行、监察委员选举结果于５月２１日正式宣布，分别组成第六届中央执行委员会及第六届中央监察委员会。２８日，第六届中央执行委员会举行第一次全体会议（六届一中全会），通过《中央执行委员会组织大纲修正要点》：中央常务委员名额增为２５人，不设当然委员；中央执行委员会设秘书处、组织部、宣传委员会、海外部、训练委员会、财务委员会等业务单位，另设置农工运动委员会、妇女运动委员会、文化运动委员会等单位，处理各项民众运动及设计与推动事宜，其余则维持旧制。其中宣传委员会原系取代第五届之宣传部而设置，宣传部所掌管有关国家行政之事项，经六届一中全会决议，移由政府设置宣传部或情报局办理，嗣经６月２５日举行的第六届中央执行委员会常务委员会（中央常委会）第２次会议通过《宣传部改隶行政院实施办法要点》，要求宣传部于１９４５年８月前完成改隶。但此事一直未予执行，而宣传委员会又已成立，形成宣传部与宣传委员会两单位并存之现象。③①《蒋中正日记》，１９４５年６月２日后“上星期反省录”。

②邵铭煌：《为抗战胜利而绸缪：中国国民党第六次全国代表大会之召开与时代意义》，《近代中国》第１４９期，台北，近代中国杂志社，２００２年６月，第１３０页。

③刘维开编：《中国国民党职名录》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第１７５页。

１４５第五章政府机构的调整抗战发生后，除了设置党政军统一指挥机构外，《国民政府组织法》于１９４３年９月进行了修正，改变了自１９３１年１２月以来长达１２年的虚位元首的政治体制；抗战期间，行政机关应情势变化亦进行若干调整，并组织国民参政会，以统一民众意旨，增加抗战力量。本章分为“战时党政军统一指挥机构的设置”、“国防最高委员会”、“国民政府组织法的修正”、“行政部会的调整”及“国民参政会”五节讨论。

第一节战时党政军统一指挥机构的设置１９３７年７月，卢沟桥事变发生，对日全面抗战展开，国家面临非常时期。

当时为训政时期，国民政府在中国国民党的指导下综理全国政务，国民政府主席为国家元首，不负实际政治责任；以行政院为国民政府最高行政机关，对中国国民党中央执行委员会负责。党政关系上，中央方面是以中国国民党中央执行委员会政治委员会（以下称“中央政治委员会”）为政治的最高指导机关，对中央执行委员会负责；政军关系上，国民政府军事委员会直隶国民政府，为全国军事最高机关，地位与行政院平行。战争初起时，党、政、军三方面的领导几全系于蒋介石一人身上，在党为中央执行委员会常务委员及中央政治委员会副主席，主席为汪兆铭；在政为行政院院长；在军为军事委员会委员长。但是战时不同于平时，在平时体制下的党、政、军关系，到了战时不一定适用。战争期间，一切政令均贵乎能切合实际、迅速敏捷，尤其重要的是各方１４６第五章政府机构的调整面必须能够整齐步伐，“力量集中，意志集中”①。因此，在全面抗战展开之后，中央决定重新考虑党、政、军三方面的关系，以求适应战时的需要，而有设置党政军统一指挥机构之议。

抗战初起时，在党国体制内，存在两个国防最高决策机构。一个是由党、政、军三方面负责人在中央政治委员会所组成的国防委员会，一个是由军事、行政两部门相关首长与各省军政长官组成的国防会议。

国防委员会最初成立于１９３３年２月，对中国国民党中央执行委员会政治会议（以下称“中央政治会议”）负责。②１９３５年１２月，中央政治会议改组为中央政治委员会，成立国防专门委员会，国防委员会随之取消。③但国防专门委员会为设计及审议机构，并不具有决策的权力。１９３７年２月，中国国民党第五届中央执行委员会第三次全体会议（以下称“五届三中全会”）鉴于国防之必要，决议交由中央政治委员会参考前例，重设国防委员会。３月３日，中央政治委员会第三十七次会议决议通过《国防委员会条例》，规定“国防委员会为全国国防最高决定机关，对于中央执行委员会政治委员会负其责任”。国防委员会设正、副主席各一人，以中央政治委员会正、副主席兼任，即汪兆铭、蒋介石。委员会由党、政、军三方面负责人组成，包括中国国民党中央执行委员会常务委员、中央监察委员会常务委员、中央执行委员会常务委员会秘书长、中央政治委员会秘书长；国民政府五院院长；行政院秘书长，内政、外交、财政、交通、铁道、实业、教育各部部长；军事委员会委员长、副委员长、办公厅主任，参谋本部总长，军政、海军部部长，训练总监部总监；全国经济委员会常务委员等。其职权为国防外交政策之决定、国防作战方针之决定、国防费用之编制与筹备、国家总动员事项之决定、国防紧急事变之审议及其他与国防有关重要问题之决定。同时规定“国防委员会为便利决议之执行，得直接秘密指导国民政府之军事及行政各高级机关，并督促其完成”④。

①陈之迈：《中国政府》第一册，上海，商务印书馆，１９４５年，第１２０页。

②关于国防委员会成立的经过，参阅王正华《国防委员会的成立与运作》，台北，２００６年６月。

③王正华：《国防委员会的成立与运作》，台北，２００６年６月。

④中国国民党中央委员会秘书处编：《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１３０页。

１４７抗日战争与战时体制国防会议系中国国民党五届二中全会决议设置之机构，目的在使各地方实力派人士能共同一致至中央参加讨论，一旦发生事变，可以团结一致，共同负责，抵御外侮。①国防会议设议长一人，由军事委员会委员长担任；副议长一人，由行政院院长担任。是时军事委员会委员长及行政院院长均为蒋介石，是以正、副议长均为蒋介石。会员由三方面组成：一，中央军事机关各长官，包括军事委员会两名副委员长、参谋总长、军事参议院院长、训练总监、航空委员会委员长；二，行政院关系各部长，包括军政、海军、财政、外交、交通、铁道等部部长；三，中央特别指定之军政长官。②前两方面系职务任命，为阎锡山、冯玉祥、程潜、朱培德、唐生智、陈调元、孔祥熙、何应钦、陈绍宽、张群、张嘉趝、俞飞鹏等；③第三方面系政治任命，为李宗仁、白崇禧、陈济棠、刘峙、张学良、宋哲元、韩复榘、何成浚、顾祝同、刘湘、龙云、何键、蒋鼎文、杨虎城、朱绍良、徐永昌、傅作义、余汉谋、盛世才等。④国防会议的权责为审议下列事项：“国防方针、国防外交政策、关于国防事业与国家庶政之协进事宜、关于处置国防紧急应变事宜、国家总动员事宜、关于战时之一切组织，及其他与国防相关联之重要事项。”⑤但其真正功能，则在团结地方与中央，一致对外。蒋介石于五届二中全会报告政府御侮救亡之最低限度时，曾就组织国防会议一案附带提出说明，谓：今天主席团提出组织国防会议一案，主要的意义，就是希望各地方①国防会议设置经过，参见刘维开《国防会议与国防联席会议之研究———抗战初期相关史实的辩正》，中国抗日战争史学会、中国人民抗日战争纪念馆编：《中华民族的抗争与复兴———第一、二届海峡两岸抗日战争史学术研讨会论文集》，北京，团结出版社，２０１０年，第３０６—３０７页。

②《国防会议条例案》，秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编（一）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第４０２—４０３页。

③中央政治委员会于函送五届二中全会关于组织国防会议及调整粤桂两省军事政治决议案时，决定加派吴鼎昌为国防会议会员。吴鼎昌为实业部部长，据此行政院关系各部长，应加实业部部长。见中国国民党中央委员会秘书处编：《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第８１页。

④李宗仁等１８人为１９３６年７月１３日五届二中全会第二次会议通过，７月１４日由国民政府任命；盛世才为８月２６日由国民政府任命。见朱汇森主编《中华民国史事纪要（初稿）———中华民国二十五年（一九三六）七至十二月份》，台北，１９８８年，第１３８、４５０页。

⑤《国防会议条例案》，秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编（一）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第４０３页。

１４８第五章政府机构的调整的军事当局，能够共同一致，来中央参加讨论，对于各项决议办法，大家可以彻底明了。一旦发生事变，也可以团结一致，共同负责来抵御外侮。①国防会议设置后，蒋介石曾多次与幕僚协商召开会议事宜，但未有进一步行动。卢沟桥事变发生后，蒋介石决定电邀各省区高阶军事将领至南京共商大计，于１９３７年８月７日上午召集国防会议，复于当晚与国防委员会举行联席会议。②联席会议由蒋介石以国防会议议长身份主持，首先由何应钦报告“卢沟桥事变之经过及其措置”及军事委员会办公厅副主任刘光报告“军事准备事项”。随即进入“大计讨论”。在“大计讨论”之前，蒋介石先就会议的重要性提出说明，他说：现在这回中日战争，实在是我们国家生死存亡的关头，如果这回战争能胜利，国家民族就可以复兴起来，可以转危为安，否则必陷国家于万劫不复之中。中日战争，假如中国失败，恐怕就不是几十年，甚至于几百年可以复兴的。今晚能与各地长官、各位同志聚集在一起，来讨论大计的决定，这对于我们国家的存亡，有绝大的关系。因此之故，请大家尽量的为民族为国家多多的发表意见，务须完全站在民族的立场上着想，不要以个人的意见来主观的判断，完全要拿实际的状况，替国家做一个忠的打算。胜利是党国的幸福，生死存亡，义无反顾。就是失败，也可以对得起后辈和我们的祖先。因此之故，应绝对将个人的一切辟开，完全站在国家的立场上，来讨论决定大计。③①秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》绪编（三），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９８１年，第６６７—６６８页。

②当时，国防委员会成员与国防会议有相当的重叠性，国防委员会增加党务系统人员、全国经济委员会常务委员及立法、司法、考试、监察四院院长，其余政、军两方面成员大致相同。但是就职权而言，国防委员会主要为“决定”相关事项，国防会议则为“审议”相关事项。国防委员会为全国国防最高决定机关，国防会议的决定在体制上应于会后送国防委员会核定，因此有借各地方军事将领抵京出席国防会议的同时，召开国防委员会与国防会议联席会议。见刘维开《国防会议与国防联席会议之研究———抗战初期相关史实的辩证》，中国抗日战争史学会、中国人民抗日战争纪念馆编：《中华民族的抗争与复兴———第一、二届海峡两岸抗日战争史学术研讨会论文集》，第３１４—３１５页。

③《抗战爆发后南京国民政府国防联席会议记录》，《民国档案》１９９６年第１期，第３０页。

１４９抗日战争与战时体制与会者先后有汪兆铭、张继、林森、阎锡山、刘湘、程潜等发表意见，一致主张对日抗战。最后，蒋介石对于与会者发言作出两点结论：“一、在未正式宣战以前，与彼（日）交涉，仍不轻弃和平。二、今后军事、外交上各方之态度，均听从中央之指挥与处置。”表示：“如决定抗战，请各自起立，以资决定，并示决心。”①与会者共同起立，无异议，②抗战大计正式确定。

在国防联席会议上，除了确定抗战的大政方针外，对于战时体制的建立也达成共识，决议“作战期间，关于党、政、军一切事项应统一指挥之”③。据此，出列席会议的何应钦、程潜、唐生智、陈调元及邵力子等于８月１０日联名向中央政治委员会提出合并国防委员会及国防会议，设立国防最高会议，并附具组织条例请一并讨论之议案，于次日举行之中央政治委员会第５１次会议通过，决议：“国防最高会议组织条例修正通过，送国民政府并送请中央执行委员会备案。五届第二次全体会议之决组织之国防会议、五届第三次全体会议议决组织之国防委员会均请中央执行委员会撤销之。”依据修正通过之《国防最高会议组织条例》，国防最高会议为全国国防最高决定机关，对中央执行委员会政治委员会负责。１２日，第五届中央执行委员会常务委员会（以下称“中央常委会”）第５０次会议决议通过备案；１４日，国防最高会议正式成立。④国防最高会议设主席、副主席各一人，以军事委员会委员长为主席，即蒋介石；中央政治委员会主席为副主席，即汪兆铭；委员包括党、政、军各部门主管，成立初期共３９人，之后陆续增加，并由主席就委员中指定９人为常务委员，组成常务委员会议，为国防最高会议之决策中心。⑤国防最高会议之职①《抗战爆发后南京国民政府国防联席会议记录》，《民国档案》１９９６年第１期，第３２页。

②《国防联席会议》，《中行庐经世资料》，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏。

③《国防最高会议组织条例案》，１９３７年８月１１日，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，会５．３／５０．８。

④关于国防最高会议相关运作，参阅刘维开《战时党政军统一指挥机构的设置与发展》，《中华民国史专题论文集第三届讨论会》，台北，１９９６年３月，第３４７—３５０页。

⑤国防最高会议成员包括：（一）中央执行委员会常务委员、秘书长，组织部、宣传部、民众训练部各部部长，中央监察委员会常务委员，中央政治委员会秘书长；（二）五院院长、副院长；（三）行政院秘书长，内政部、外交部、财政部、交通部、铁道部、实业部、教育部各部部长；（四）军事委员会副委员长，参谋本部总长，军政部、海军部部长，训练总监部总监，军事参议院院长；（五）全国经济委员会常务委员。参见《国防最高会议组织条例案》，１９３７年８月１１日，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，政３／３．３。

１５０第五章政府机构的调整权为：一，国防方针之决定；二，国防经费之决定；三，国家总动员事项之决定；四，其他与国防有关重要事项之决定。并赋予主席紧急命令权，规定：“作战期间，关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”①国防最高会议之会议，分为全体委员会议及常务委员会议两种。全体委员会议于８月１４日在南京举行第一次会议，至１９３９年１月改组为国防最高委员会，共召开八次。第一次会议由蒋介石亲自主持，会中对于战争问题通过了两项决议：“一、外侮虽告急迫，政府仍应在首都，不必迁移；二、此次对日抗战，不采宣战、绝交等方式，并由外交部斟酌情形，向国联提请予侵略者以经济制裁。”蒋介石同时指定立法院院长孙科、司法院院长居正、考试院院长戴传贤、监察院院长于右任、军政部部长何应钦、外交部部长王宠惠、财政部部长孔祥熙、经济委员会常务委员宋子文及中央执行委员会秘书长叶楚伧９人为常务委员，中央政治委员会秘书长张群为秘书长。②常务委员会议原则上每星期举行两次，遇有特殊议案则召开临时会议；１９３８年８月，国防最高会议迁至重庆后，常务委员会议改为每星期举行一次。常务委员会议于１９３７年８月１６日举行第一次会议，至１９３９年１月，共举行常务委员会议１１５次、常务委员临时会议１次。其中第一次至三十二次及临时会议在南京举行，第三十三次至九十次在汉口举行，第九十一次至一一五次在重庆举行。③国防最高会议依规定对中央政治委员会负责，但事实上，受时局影响，中央政治委员会召集困难，无法按期开会。因此在１９３７年８月２７日召开的中央常会第五十一次会议，决议：“中央政治委员会应提会各案，先由政治委员会主席批行，再报告政治委员会追认。”④所以国防最高会议虽然在法律上对中央政治委员会负责，但事实上是取代了中央政治委员会的位置。至１１月１５日，国防最高会议常务委员第３１次会议通过《非常时期中央党政军机构①《国防最高会议组织条例》第六条。

②《国防最高会议第一次会议记录》，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，会００．９／１。

③国防最高会议常务会议全部会议记录及全体会议记录，均庋藏于中国国民党中央文化传播委员会党史馆。

④《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１６９页。

１５１抗日战争与战时体制调整及人员疏散办法》，决议：“中央政治委员会暂行停止其职权，由国防最高会议代行，国防最高会议应在军事委员会委员长所在地。”①自此，中央政治委员会的职权正式由国防最高会议代行，其范围包括：立法原则、施政方针、军政大计、财政计划、特任特派官吏及政务官之人选、中央执行委员会交议事项。②此外，中央政治委员会之下所设的各专门委员会亦同时改归国防最高会议指挥工作。１９３８年４月，中国国民党五届四中全会通过《关于改进党务及调整党政关系案》，决议中央政治委员会以决议案报告于常务委员会；③因中央政治委员会之职权由国防最高会议代行，所以国防最高会议自４月１３日召开常务委员第六十四次会议起之决议案均逐次报告中央执行委员会常务委员会议。

依《国防最高会议组织条例》规定，国防最高会议设置国防参议会，由国防最高会议主席指定或聘任参议员组成，名额不定。国防参议会前后共聘任２４位参议员，为张伯苓、胡适、张嘉森（君劢）、蒋梦麟、马君武、曾琦、李璜、黄炎培、沈钧儒、张耀曾、毛泽东、晏阳初、傅斯年、梁漱溟、蒋方震（百里）、陶希圣、罗文干、颜惠庆、施肇基、徐谦、左舜生、甘介侯、张东荪、杨赓陶等，并指定彭学沛为秘书长。④参议员均是以个人身份聘请，基本上容纳了中国国民党之外的各党派负责人及学术、外交、司法、军事等各方面的代表性人物，目的在于集中意志，团结御侮，为抗战时期各党各派合作的开端，亦是１９３８年所成立的国民参政会的胚胎。⑤国防参议会于１９３７年８月２０日正式成立，⑥是月１７日晚８点半先行举①《国防最高会议常务委员第三十一次会议记录》，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，会００．９／５。

②《中央执行委员会政治委员会组织条例》第三条。

③《总裁提出对于改进党务及调整党政关系案修正案之修正意见》，秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编（一）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第４５１页。

④刘维开：《战时党派合作的开端———国防参议会研究》，《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》，台北，１９９８年，第１２２页。

⑤参见刘维开《战时党派合作的开端———国防参议会研究》，《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》，第１１９—１５２页。

⑥部分资料谓国防参议会正式成立的日期为１９３７年９月９日，此处系据汪兆铭于１９３８年１月３日，国防最高会议常务委员第四十次会议提案原稿，见《国防最高会议组织条例案》，１９３７年８月１１日，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，政３／３．３。

１５２第五章政府机构的调整行第一次会议，至次年６月１７日结束，前后存在共十个月，集会六十四次。①国防参议会在当时为秘密性质，并未对外公开，参议员有听取政府关于军事、外交、财政等报告及向国防最高会议提出建议之权。由汪兆铭担任主席，除主持会议、听取各项建议外，定期向国防最高会议常务委员会议提出报告，而常务委员亦会针对参议员提出的意见做成决议，交付有关机构研究或执行。

国防参议会成立之初，部分受聘为参议员人士接获邀请时，对于中国国民党之用意不免有所疑虑，保留与会态度。如张耀曾即对沈钧儒表示：“国防参议会不知是空言敷衍，抑实在可为；会内人物是否精选，抑不免冗滥。余自十六年来从未参与政治，今国难至此，不应固守旧状。然空言敷衍之地，亦毋庸插入，请到京察之，告我实情，以定行止。”②然而就与会者留存的记录来看，他们所提出的各项建议，对于政府虽然不具有强制性，但是政府显然十分重视这些不同的声音，亦使他们乐于参与、贡献意见，并希望能转变为民意机关。③对此，国防最高会议拟先采取扩充参议员方式，于是年１２月３１日召开的常务委员第三十九次会议通过国防参议会扩充参议员名额案，决议将国防参议会参议员之名额定为７５人，其扩充原则如下：（一）原任参议员全体；（二）五院秘书长；（三）各省政府及各直属市政府，就本省市推出有学识经验及社会有名望者３人，由中央选定１人；（四）蒙藏委员会及侨务委员会各推出９人，由中央各选定３人；（五）其不足之名额由中央增聘之。④唯此案未及实施，即由１９３８年３月中国国民党临时全国代表大会通过设置的国民参政会所取代。

①闻黎明：《国防参议会简论》，《抗日战争研究》１９９５年第１期，第９１页。另据《王世杰日记》第一册，１９３７年８月１７日记：“本日晚，国防最高会议正副主席召集国防参议会。”《胡适日记》第十三册，１９３７年８月１７日记：“八时半，在汪宅开国防参议会第一次会议。”②杨琥编：《宪政救国之梦———张耀曾先生文存》，北京，法律出版社，２００４年，第４５３页。

③如沈钧儒在家书中记道：“国防参议会地位似乎重要而实无力量，现在大家正在设法想将它变成一个有力机关，抗战能支持到明年便有办法。”见中国民主同盟中央委员会、沈钧儒纪念馆编《君子至爱：沈钧儒家书》，北京，群言出版社，２０１２年１１月，第２７４页；张耀曾亦记道：“沈衡山亦由京回报告……国防参议会有人主张设民意机关，当局已大体同意。”“任之报告民意机关，大致根据左舜生、李璜草稿，在汪精卫家商决大致，名为非常时期参议院，人数为一百二十人。”见杨琥编《宪政救国之梦———张耀曾先生文存》，北京，法律出版社，２００４年，第４５９—４６０页。

④《国防最高会议常务委员第三十九次会议记录》，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，会００．９／５。

１５３抗日战争与战时体制第二节国防最高委员会１９３７年８月１１日，中央政治委员会第五十一次会议在决议通过设置国防最高会议的同时，也通过由中央监察委员会常务委员、国民政府主席林森提出的《陆海空军大本营组织法》，规定“国民政府于战时特设陆海空军大元帅，组织陆海空军大本营，直隶国民政府，执行国民政府组织法第三条所规定之职权”①。所谓“国民政府组织法第三条所规定之职权”，为“国民政府统率陆海空军”，换言之，即将国民政府的最高统帅权直接交由陆海空军大元帅行使。１２日，中央常委会第五十次会议通过林森的临时提议，推定蒋介石为陆海空军大元帅。②但当时中国政府并未对日正式宣战，使用“战时”一词是否适当引起部分人士质疑，因此林森于１９日提议将《陆海空军大本营组织法》中“战时”两字修正为“需要自卫权之行使时”，即“国民政府于需要自卫权之行使时特设陆海空军大元帅”③。２０日，蒋介石以大元帅身份，发布第一号训令，颁发国军战争指导方案，宣言“本大元帅受全体国民与全党同志付托，统帅海、陆、空军及指导全民，为求我中华民族之永久生存及国家主权领土之完整，对于侵犯我主权领土与企图毁灭我民族生存之敌国倭寇，决以武力解决之”，公布大本营之组织，设置第一至第六部，分掌军令、政略、财政金融、经济、宣传、训练等事宜。④但是蒋介石认为此次抗战在中国方面是“应战”而非“求战”，大本营之组织重于形式，“现时仍以在表面上避免战争之名为宜”，①《陆海空军大本营组织法、中央执行委员会授权军事委员长行使最高统帅权统一党政指挥案》，１９３７年，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，政７／２９．１。

②《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１６７页。

③《陆海空军大本营组织法、中央执行委员会授权军事委员长行使最高统帅权统一党政指挥案》，１９３７年，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，政７／２９．１。

④《南京国民政府大本营关于全面抗战作战指导方案等训令四件》，《民国档案》，１９８７年第１期，第２２—２５页。

１５４第五章政府机构的调整并未立即就职，同时要求暂缓在报纸上发表。①蒋介石主张暂时搁置成立大本营的决议，而以改组军事委员会的方式进行，将大本营原本预备设立各部的决议纳入该会。８月２７日，中央常委会第５１次会议决议：“公布大本营组织条例，由军事委员会委员长行使陆海空军最高统帅权，并授权委员长对于党政统一指挥。”②军事委员会正式取代大本营，成为战时最高统帅机构。为贯彻这项决议，国防最高会议于１０月２５日召开的常务委员第２６次会议通过致函中央执行委员会及中央政治委员会：“嗣后凡属中央党政机关适应战事之各种特别设施令行各省市地方党政机关办理者，概应先请军委会委员长核准施行，以期统一。”③南京失陷，国民政府移驻重庆，为因应战事发展，蒋介石于中国国民党临时全国代表大会举行前，一度曾考虑提案以国防最高会议执行搁置成立的大本营制，但并未实行。④１９３８年１２月，汪兆铭自重庆出走，发表“艳电”，主张对日求和，使抗战情势受到重大冲击。为了重整抗日阵营，强化内部力量，蒋介石决定启动大本营制，将行政院各部会，甚或其他院、会，划归军事机关直辖，以解决当时所面临的人事与机构的困境。⑤最初计划沿用大本营体制，修正国防最高会议组织条例，设置国防最高委员会，直隶于国民政府，统一党政军之指挥，中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院与军事委员会及其所属之各部会兼受国防最高委员会指挥，使党政工作与军事行动能密切配合。国防最高委员会设委员长一人，由军事委员会委员长兼任；并规定国防①大本营训令第一号所附《大本营组织系统表》附记二，称“在大元帅未正式就职以前暂以军事委员长名义指挥之”，见《南京国民政府大本营关于全面抗战作战指导方案等训令四件》，第２５页；《国防最高会议常务会议第二次会议记录》，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，会００．９／１。

②《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１６９页。

③《国防最高会议常务委员第二十六次会议记录》，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，会００．９／４。

④《蒋中正日记》１９３８年３月１１日：“注意：一、立法院、监察二院权归并于参政会之利弊；二、五院院长停止职权之行使，任为最高会议之委员；三、政府有紧急处分权；四、最高会议以命令为便宜之处施。五、会长有最后决定权；六、党政领袖制；七、各党最高之领袖。”１９３８年“杂感”：“３月１２日全会提案：一、军事时期五院制暂停，以五院长为最高国防会议常委；二、最高国防会议得以命令为便宜之处置；三、国民政府有紧急处分之特权；四、参政会于军事时期行使立法与监察二院之职权。五、推定全国各社团最高领袖，确定其负责领导与特许及干涉取缔之大权。六、外交方针。”⑤王世杰：《王世杰日记》第２册，台北，１９９０年，第１５页。

１５５抗日战争与战时体制最高委员会下设国防会议，为国防最高决议机关，并在抗战期间代行中央政治委员会职权。①但是国防最高委员会的设计不同于陆海空军大本营，它不是一个军事机关，而且这项安排不符合中国国民党临时全国代表大会通过的《改进党务并调整党政关系案》中调整党政关系之原则：“中央采取以党统政的形态。”②因此该项提案在五届五中全会提出时，引起与会者的责难。与会者认为抗战无论胜败，其责任均应由中国国民党党员承担，绝不可以因为怕负责任，将国防最高委员会隶属国民政府。与会者亦抨击以直隶国防最高委员会的国防会议代行中央政治委员会职权的设计，是将原本位于党政枢纽、直接指挥国民政府施政的中央政治委员会反设为国民政府的下属单位，根本违反了训政时期的组织体制。③经过讨论之后，修正通过《国防最高委员会组织大纲》，以国防最高委员会为中国国民党中央执行委员会的设置机关，统一党、政、军之指挥，并代行中央政治委员会职权；同时不另设国防会议，由国防最高委员会直接负责，成为一个决策兼执行的机关。

国防最高委员会于１９３９年２月７日正式成立，国防最高会议随之结束。

国防最高委员会虽然是由国防最高会议发展而来，但是两者在性质与职权上并不相同。就性质言，国防最高会议对中央政治委员会负责；国防最高委员会则是统一党、政、军之指挥，并代行中央政治委员会之职权。就职权言，国防最高会议的职权依照组织条例规定，为：（一）国防方针之决定；（二）国防经费之决定；（三）国家总动员事项之决定；（四）其他与国防有关重要事项之决定，国防最高委员会在其组织大纲中没有职权的规定条文④。因此，有学者认为国防最高委员会是抗战以来从设置国防最高会议、军事委员会改组，①《中国国民党第五届中央执行委员会第五次全体会议速记录》，１９３９年１月，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，会５．２／１５９．１。

②《改进党务并调整党政关系案》，秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年９月，第３１５页。调整党政关系之原则依中央、省市、县划分不同形态：“中央采取以党统政的形态；省及特别市采取党政联系的形态；县采取党政融化，即融党于政的形态。”③参见《中国国民党第五届中央执行委员会第五次全体会议速记录》，１９３９年１月，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，会５．２／１５９．１。

④参见《国防最高会议组织条例案》，１９３７年８月１１日，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，政３／３．３。

１５６第五章政府机构的调整到行政院改组，“逐渐演进而成的强有力的战时统一指挥的机关”①。但是《国防最高委员会组织大纲》第一条规定，国防最高委员会代行中央政治委员会之职权。而在１９３９年３月９日举行之中央常委会第１１６次会议，又决议通过：“现行法令中关于国防最高会议之职权，由国防最高委员会执行”，所谓“现行法令中关于国防最高会议之职权”，主要系指《国民参政会组织条例》及《省市临时参议会组织条例》中有关国防最高会议之规定。②以《国民参政会组织条例》为例，包括第四条所规定国民参政会参政员之选任程序，及第五条“在抗战期间，政府对内对外之重要施政方针，于实施前，应提交国民参政会决议。前项决议案经国防最高会议通过后，依其性质交主管机关制定法律，或颁布命令行之。遇有紧急特殊情形，国防最高会议主席得依国防最高会议组织条例以命令为便宜之措施，不受本条第一二项之限制”。因此，举凡中央执行委员会全体会议之决议、国民政府年度施政方针、中央政府岁入岁出总概算、各行政机关年度收支概算、各项法规条例及行政法令的制定、国民政府各级行政首长之任免、国民参政会对于政府交议案及施政报告之决议暨各种建议案、国民参政会参政员及各省临时参议会参议员的选定等，均需经过国防最高委员会的核备或决定。而依照程序，这些核备或需要决定的事项，最后都要在常务会议上报告、讨论，做出决议后，再分别交付各单位执行。就此而言，国防最高委员会虽然在组织大纲中没有职权规定，以显示其重要性，但代行中央政治委员会及承续国防最高会议之职权，使国防最高委员会在实际上拥有许多职权，则不免影响其原先所预想的统一党、政、军指挥的功能。

国防最高委员会委员长由中国国民党总裁担任，其职权延续国防最高会议主席，具有紧急命令权，但是没有“作战期间”的限制，为：“对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”③即是委员长可以径行颁布①张公量：《战时政治机构的演进》，《东方杂志》第３７卷第５号，第２４页。

②《规定国防最高委员会职权并废止国防最高会议条例案》，１９３９年３月，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，防００３／００１７。

③参见《国防最高委员会组织大纲》第八条，１９３９年１月，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，会５．２／３２．２。

１５７抗日战争与战时体制效力高于一切的命令，这原是基于战时之迫切需要而采取的一项权宜措施，①但是按照战前制定的立法程序，立法原则由中央政治委员会议决，法律案则必须经由“立法院”三读通过，不过这项紧急命令权，却使得国防最高委员会可以自行拟订法律，经常务会议通过后交国民政府公布，或者是国民政府公布后，再交立法院追认，以致侵犯立法院的职权，引发争议。②中央为了解决这个问题，曾于１９４２年初邀请学者专家研究，拟定一项《国防最高委员会与立法院关系之调整办法》，关于两机关立法问题，提出下列几项原则：“（一）国防最高委员会决定之立法原则，立法院如有意见应尽速向国防最高委员会陈述之。（二）法律案如无紧急特殊情形及国防最高委员会组织大纲第八条规定之事实，仍应交立法院审议。关于前项紧急或特殊情形之存在，应由提案机关以书面详述理由，呈由国防最高委员会核定之。（三）国民政府依国防最高委员会之决定公布之法令，应令知立法院；立法院对此项法令毋庸再行审议。”由国民政府转行立法院办理。③学者认为这几项原则“确定了紧急命令权的范围”④。此后会、院间虽然仍存有若干问题，不过在立法案件的处理上，至少有了一个可以遵循的规范。

国防最高委员会设委员若干人，由党、政、军三方面之领导阶层担任，在党为中央执行委员会常务委员、中央监察委员会常务委员；政为国民政府五院院长、副院长；军为军事委员会委员；此外，由委员长提名，经中央执行委员会常务委员会通过者，亦可为委员。委员人数没有定额，但始终维持在４０人左右；再由委员长指定１１人，包括监察院院长于右任、司法院院长居正、行政院院长（１９３９年１１月改任行政院副院长，院长为蒋介石）兼财政部长孔祥①王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京，中国政法大学出版社，２００４年，第４５９页。按：《比较宪法》原为王世杰个人著作，初版于１９２７年，由商务印书馆出版；１９３６年增订三版，主要增加“中国制宪史略及现行政制”一编，改为与钱端升合著；１９４３年１２月增订四版，为中国政法大学出版社重印依据之版本。

②陈之迈：《中国政府》第一册，上海：商务印书馆，１９４５年，第１０６页。因紧急处分权引起立法权受到侵犯的情形，在国防最高会议时即已存在。国防最高会议议决规定：“一，凡应交立法院审决之案，国防最高会议认为有紧急处置之必要，得为便宜之措施，事后按立法程序送立法院。二，立法院所议各案，与战时有关者，应先行送国防最高会议核议。”见张公量《战时政治机构的演进》，《东方杂志》第３７卷第５号，第２２页。

③《国防最高委员会与立法院关系之调整办法案》，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏。

④陈之迈：《中国政府》第一册，上海：商务印书馆，１９４５年，第１２２页。

１５８第五章政府机构的调整熙、立法院院长孙科、考试院院长戴传贤、外交部部长王宠惠、军政部部长兼参谋总长何应钦、副参谋总长白崇禧，及中国国民党中央常务委员陈果夫、邹鲁、叶楚伧等为常务委员，组成常务会议，每两周举行一次，遇有特殊议案需要讨论时，则加开会议，①为国防最高委员会最高决策机构。

国防最高委员会于１９３９年３月２日举行第１次常务会议，至１９４７年４月，国防最高委员会撤销，共举行２３０次常务会议。常务会议由委员长担任主席主持，委员长因故不能出席时，指定常务委员一人代理。１９４４年３月以前，除非有重要议案讨论，蒋介石亲自主持外，大多数由孔祥熙代理，孔氏未出席时，再由于右任、孙科、居正等代理。１９４４年３月，蒋介石指示：“以后国防会议如中正未出席时，应由五院院长轮流主席，如其院长不出席时，应由其副院长代理之。”②旋经第１３４次常务会议通过，确定代理原则，如果委员长未出席时，即由孔祥熙与孙、居、戴、于四位院长依次轮流主持。代理主席于会后将会议决议呈送蒋介石核定，蒋介石大都尊重会议的决议，不再作更动；对于重要议案或常务委员意见存在分歧的议案，代理主席通常不会做决定，而是整理各方意见，于会后呈送蒋氏作最后的裁决。③不过从１９４４年３月起，蒋介石亲自出席主持的次数增加，④特别是从１９４４年６月的第１３７次会议起，至次年（１９４５）３月的１５７次会议，蒋连续主持２１次，是以往从未出现过的情形。⑤国防最高委员会另设有执行委员，由党、政、军三方面负实际责任者组成，包括中国国民党中央执行委员会秘书长、各部部长、训练委员会主任委①如１９４３年３月１３日，宋子文来电称美罗斯福总统将向英首相艾登提议交还香港，但希望中国自动宣布香港为自由港。为此，国防最高委员会于３月２０日召开第１０６次会议讨论。距３月１５日举行的１０５次会议仅相隔五日。

②《蒋中正电王宠忠国防会议若其未出席时代理者顺序》，１９４４年３月２７日，《蒋中正总统档案》，台北藏，典藏号：００２０１０３０００００５３０３４。

③参见《第一百十八次常务会议记录》，《本会常会各次报告速记记录案》，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，防００１／４９．２。

④据笔者统计，蒋介石于１９３９年全年２２次常务会议，亲自主持６次；１９４０年２７次会议，亲自主持３次；１９４１年２５次会议，亲自主持２次；１９４２年２５次会议，亲自主持４次；１９４３年２７次会议，亲自主持２次；１９４４年２５次会议，亲自主持１６次；１９４５年２９次会议，亲自主持１２次；１９４６年３２次会议，亲自主持８次，另外亲自主持１次谈话会；１９４７年１８次会议，亲自主持９次。

⑤孔祥熙于１９４４年６月奉派为出席国际货币基金会议全权代表赴美，至翌年７月返国。王子壮认为这是因为孔祥熙出国，蒋介石对他不十分信任的缘故，所以亲自主持。参见《王子壮日记》第９册，１９４４年６月２８日，第２５６页。

１５９抗日战争与战时体制员、中央政治委员会秘书长；国民政府文官长；行政院秘书长、各部会首长；军事委员会参谋总长、副参谋总长、各部部长、军事参议院院长等。在常务会议决定的事，执行委员可以立即执行，争取时效，并收紧密配合之效。蒋介石在五届五中全会讨论国防最高委员会组织案时，对于执行委员的设置有如下的说明：国防最高委员会名目上是一个决议机关，因为在抗战时候，更要着重执行，所以要执行的人也参加会议，使他特别注意、明了，而使每一件事情可以迅速执行，而且每星期可与执行的人有一次会见的机会，亦可借以询问某一件事执行的经过，过去彼此很少会面，也是行政上一种缺憾。第二，过去党军政不相联系，散漫得很，没有人去考察，也没有方法去指导监督，命令下去究竟有没有办或者有没有办了，完全不知道，这种情形更不合战时的要求，现在我们办事要快当、实在，并且要随时可以管理他，所以要各部会参加，并可有陈述意见机会，这种组织就是要使得执行迅速实在。①执行委员经委员长指定，得列席常务会议，通常除中国国民党中央执行委员会秘书长、国民政府文官长、行政院秘书长三职为固定列席人员外，其余各执行委员大多系与其主管业务有关议案需要讨论时方才列席。

国防最高委员会下设秘书厅，为全会的行政中枢，所有内外公文呈转均由该单位负责。学者指出国防最高委员会的秘书厅比之前中央政治委员会的秘书处组织庞大而有权力，因为国防最高委员会虽有指挥政府各高级机关的权力，但通常并不对于各机关颁发命令，其一切决议均由秘书厅通知各机关执行，因此需要处理的事务相当繁杂，组织规模自然庞大。②另外，蒋介石于国防最高委员会成立之初，对于秘书厅的组织有两项指示，一为：“秘书厅之组织，对于战后善后事宜之设计方案，应特别设科主持，又调查人才与登记各界失业人员，以及拟定有系统有计划之收罗录用与训练等具体方案，并于①《中国国民党第五届中央执行委员会第五次全体会议速记录》，１９３９年１月，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，会５．２／１５９．１。

②王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京，中国政法大学出版社，２００４年，第４５９页。

１６０第五章政府机构的调整各省、各部会人才定期（每半年三月、九月各一次）保举与考核选拔等关于铨叙之道，应特设一科专司其事。”①一为：“秘书厅或设计会可专为调整中央党政军各机关之机构，以及人员之冗闲与事务之繁简等研究改革之机关。对于各方预算及经费报销虚实之审查，与人事撤陟升降之铨叙等，虽有主计与铨叙专门机关负责主持，但最高国防委会应设此二项有关之人员，以便随时核办审查。”②因此秘书厅除了办理国防最高委员会一般性的事务工作外，还必须负责设计战后善后事宜、党政机关工作之考核及人才之调查、登记、训练、录用等业务。

秘书厅置秘书长、副秘书长各一人，秘书长承委员长之命综理秘书厅事务，副秘书长襄助秘书长处理厅务。下设参事、秘书、机要室，及第一、二、三处，分别掌理相关业务，另设有设计委员会，规划战后设施有关事项。首任秘书长为张群，至１９４０年１１月因出任四川省政府主席而辞职；张群辞职后，蒋介石最初属意与汪兆铭关系良好的改组派重要成员顾孟余接任，但顾以“精力实不能任繁剧”为由婉拒，由副秘书长陈布雷代行秘书长职务。③至１９４１年７月，由外交部长王宠惠调任，直至１９４７年４月国防最高委员会结束为止。秘书厅的参事，从先后进用人员来看，大部分来自学界，且多留学欧美，是一个小型的人才库。这些参事有部分日后仍然回到学界发展，享有相当高的学术声誉，如萧公权、徐道邻等，大部分则继续留在行政体系发展，成为国民政府的中坚干部。④此外，国防最高委员会另有因为代行中央政治委员会职权而承受之法制、外交、财政、经济、教育五个专门委员会，分别依其业务，为专门案件之审查设计及建议。此外，国防最高委员会尚有一些附属机关，如国家总动员设计委员会、国民精神总动员会、第二期战时行政工作考核团、对敌经济封锁委员会、物价审查委员会、国防工业委员会、中央设计局、党政工作考核委员会、①《蒋中正电张群秘书厅对战后善后事宜之设计应特别设科主持》，１９３９年２月５日，《蒋中正总统档案》，台北藏，典藏号：００２０１０３０００００２０００６。

②《蒋中正电示变动最高国防委会内设主计与人事人员》，１９３９年２月７日，《蒋中正总统档案》，台北藏，典藏号：００２０１０３０００００２００１６。

③王世杰：《王世杰日记》第２册，台北，１９９０年３月，第３７５页。

④刘维开：《国防最高委员会的组织与运作》，《政治大学历史学报》第２１期，台北，２００４年５月，第１４９—１５０页。

１６１抗日战争与战时体制宪政实施协进会、国际问题讨论会等，但是大多为临时性成立的单位，阶段性任务消失或业务转移后，即予以撤销或改隶。①其中，为了推动行政三联制而成立的中央设计局及党政工作考核委员会最值得注意。

行政三联制是蒋介石于１９４０年３月４日在中央人事行政会议上演讲提出的行政改革主张，要求行政工作必须经过设计、执行、考核三个程序，才算完成。②为贯彻执行这项制度，中国国民党于是年７月举行的五届七中全会，通过总裁交议案，决议于国防最高委员会设置中央设计局，主持全国政治经济建设之设计及审核；设置党政工作考核委员会，主持党政机关工作经费人事之考核，与中央设计局确切联系，以矫设计执行考核分立之弊，树立行政三联制的基础。９月，两单位组织大纲通过，相继成立。

中央设计局设总裁一人，由蒋介石兼任，下设审议会、秘书处、设计委员会议及预算委员会四部门，分别负责各项业务。审议会由总裁遴派审议员７至９人组成，其任务为审议政治经济建设计划及预算、党政制度机构及重要法规之调整、重要政策之建议等，但该会并未成立，其职权由国防最高委员会常务会议代为行使。③秘书处设秘书长１人、副秘书长２人，下设各行政单位，为全局的核心；设计委员会议由总裁遴派或聘任设计委员组成，担任设计工作；预算委员会置委员９至１５人，以国防最高委员会秘书长、财政部部长、财政专门委员会主任委员、国民政府主计长及主计局秘书长为当然常务委员，负责审核国家预算。④此外，中央设计局为进行战后收复地区的设计工作，于１９４４年７月，设置东北、台湾两个调查委员会，延请专家从事两地区的调查、设计工作，分别拟定《东北复员计划纲要》与《台湾接管计划纲要》，作为①如物价审查委员会在行政院成立经济会议后，即以两单位“工作性质相同，负责人又多双方并列，为统一事权、集中力量计”，呈请撤销，见《谷正纲签呈为经济会议业已成立本会似无存在必要应否撤销乞示》，《委员长手批案牍》１９４１年，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏，防００１／７３．３。国防工业委员会则因中央设计局成立，于１９４２年改组更名为“国防工业设计委员会”，改隶该局，见《国防工业设计委员会工作报告》，１９４２年１０月，中国国民党中央文化传播委员会党史馆藏。

②蒋介石：《当前建国要务与五权制度实施之要领》，《总统蒋公思想言论总集》卷十七《演讲》，第１０８页。《讲演》中称“设计、执行、考察”，日后“考察”改为“考核”。

③张希哲：《记抗战时期中央设计局的人与事》，《传记文学》第２７卷第４期，台北，１９７５年１０月，第４０页。

④《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第６１３页。

１６２第五章政府机构的调整各机关编订相关计划的参考。

党政工作考核委员会设委员长１人、副委员长２人，国防最高委员会第４０次常务会议推定以蒋介石为委员长，孔祥熙、于右任为副委员长；委员１１人，以五院院长、中国国民党中央执行委员会秘书长、中央监察委员会秘书长及国防最高委员会秘书长等８人为当然委员，随职务更迭而调整，其余３位委员由国防最高委员会委员长聘任。委员会之职掌为：（一）关于中央及各省党务机关工作成绩之考核事项；（二）关于中央各院部会及各省行政机关工作之考核事项；（三）关于核定设计方案实施进度之考核事项；（四）关于现行法令实施利弊之考核事项；（五）关于经济建设事业之考核事项；（六）关于各机关经费人事之考核事项。①考核的方式分为书面考察及实地考察两种。所谓“书面考察”，是党政工作考核委员会依据各单位呈送的书面资料进行考察；“实地考察”，是党政工作考核委员会组织考察团，对于中央及各省市党政机关进行考核工作，每年至少一次。中央及省市的考察完毕后，提出报告书，并将考察情形及意见经委员会会议通过后，呈报国防最高委员会核办。

１９４３年８月，国民政府主席林森病逝。９月，五届十一次中全会通过修正《国民政府组织法》，规定国民政府主席为陆海军大元帅，并选举蒋介石为国民政府主席，同时兼任行政院长。至此，蒋介石名副其实地成为国家最高权力领导者，党、政、军受其统一指挥，国防最高委员会是否有继续存在的必要成为一个可以讨论的议题。１９４５年５月，六届一中全会通过总裁交议《国防最高委员会仍应设置案》，决议国防最高委员会与中央执行委员会的关系及国防最高委员会的职权均暂不变更，但是将中央执行、监察两会常务委员参加常务会议的身份由列席改为出席。②根据是项决议，国防最高委员会在抗战胜利后仍继续运作，但是其重要性较以往降低，并且多次与中央常务委员会议举行联席会议，至１９４７年４月２３日正式结束。

①《党政工作考核委员会组织大纲》，《党政考核法规辑要》第一辑，党政工作考核委员会秘书处编印，１９４１年，第１页。

②《总裁交议：国防最高委员会仍应设置案》，秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编（二）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第３９１页。

１６３抗日战争与战时体制第三节国民政府组织法的修正“在这个时期之内，在军事上，固然是战时，一切希望配合战时的需要；然而在内政上，则仍为训政时期，又不能不遵守约法的规定，行政院既受到约法的拘束，则训政时期约法所付与它的职权和政务处理的程序，它是没有法子不照着来实行。”①这是国防最高委员会首任秘书长张群对于该会没有能发挥统一指挥党政军力量的亲身体验。对于国民政府而言，亦是如此。抗战初起，虽然立刻建立战时体制，但是政府体制仍然维持战前格局，作为国民政府的法理依据的《国民政府组织法》并未因战时而有所修正。

１９２８年７月，北伐结束，全国统一，按照孙中山的军政时期、训政时期、宪政时期三阶段的革命建国程序，进入训政时期，中央政府名称延续军政时期，仍为“国民政府”，但组织架构及党政关系与军政时期迥异。１９２８年１０月３日，中国国民党中央常务委员会议通过《国民政府组织法》，施行五权分立的中央政制；８日，国民政府明令公布，１０日，五院制国民政府正式成立。

训政时期为军政时期至宪政时期之过渡阶段，训政时期《国民政府组织法》在本质上具有临时的性质，“为民定宪法未公布前之一种临时法规”，“为由军政时期至宪政时期之一种过渡法典，其内容多为应付此种过渡环境而规定”②。因此《国民政府组织法》自１９２８年１０月公布后，至１９４８年５月国民政府结束、行宪政府成立止，并非一成不变，曾因政治情势发展、《中华民国训政时期约法》公布等因素，先后于１９３０年１１月２４日、１９３１年６月１５日、１９３１年１２月３０日、１９３２年３月１５日、１９３２年１２月２６日、１９３４年１０月１７日、１９４２年１２月１２日、１９４３年５月２９日、１９４３年９月１５日、１９４５年１１月５日、１９４７年４月１７日、１９４７年４月２１日，进行十二次修正。各次修正重点不一，有属于政治体制之变革，亦有院或院际间的职权调整，其中属于政治体制变革之修正，原因较为复杂，对于后续政治发展之影响亦大。

抗战时期之国民政府体制，系依据１９３１年１２月修正之《国民政府组织①张群：《三十年来党政军关系之回顾》，台北，１９５４年，第１１页。

②谢瀛洲：《国民政府组织法研究》，上海，华通书局，１９３１年，第６—７页。

１６４第五章政府机构的调整法》而建立，该次修正系就前次修正而来，两次修正之《国民政府组织法》，皆与抗战时期国民政府体制相关，其关键实在于国民政府主席之职权。五院制国民政府成立初期，依１９２８年１０月通过的《国民政府组织法》的规定，国民政府采用委员制，以国务会议处理政务，国务会议由国民政府委员组织，国民政府主席为国务会议主席，院与院之间不能解决之事项，由国务会议议决之；公布法律、发布命令，经国务会议议决，由国民政府主席及五院院长署名行之。但国民政府主席兼中华民国陆海空军总司令，这是一项国民政府主席独立行使的军事职权，因此有学者认为，国民政府之政治体制并非纯粹的委员制，在实际运作上具有首长制的精神，甚至有主张应视之为“总统制”者。①１９３０年１１月，因行政院长谭延于１９３０年９月２２日病逝，蒋介石于１１月１８日经中国国民党三届四中全会推选兼任行政院院长，为适应政治权力结构变化而进行第一次修正。修正重点为行政院会议改为国务会议，原国务会议改为国民政府委员会议，实际政治中心则由国民政府移转到行政院。②１９３１年６月，《中华民国训政时期约法》（以下简称“约法”）公布施行，其中第七章“政府之组织”之“中央制度”部分对于国民政府的组织与权责有相当程度的调整；约法为训政时期最高法典，《国民政府组织法》必须随之修正。

《中华民国训政时期约法》第七章“政府之组织”，分为“中央制度”及“地方制度”两节，以揭示训政时期国家治权行使之系统。“中央制度”实际上只是中央政府的制度，而不是整个中央的制度，从第六十五条至第七十七条，共十三条，均为国民政府之相关规定，③但与当时所施行之《国民政府组织法》①王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京，中国政法大学出版社，２００４年，第４１８页。

②谢振民编著，张知本校订：《中华民国立法史》上册，北京，中国政法大学出版社，２０００年，第３４４页。

③《中华民国训政时期约法》第六十五条：“国民政府总揽中华民国之治权。”第六十六条：“国民政府统率陆海空军。”第六十七条：“国民政府行使宣战、媾和及缔结条约之权。”第六十八条：“国民政府行大赦、特赦及减刑复权。”第六十九条：“国民政府授与荣典。”第七十条：“国家之岁入、岁出由国民政府编定预算、决算公布之。”第七十一条：“国民政府设行政院、立法院、司法院、考试院、监察院及各部会。”第七十二条：“国民政府设主席一人，委员若干人。由中国国民党中央执行委员会选任委员，名额以法律定之。”第七十三条：“国民政府主席对内对外代表国民政府。”第七十四条：“各院院长及各部会长，以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免之。”第七十五条：“公布法律、发布命令，由国民政府主席依法署名行之。”第七十六条：“各院部会得依法发布命令。”第七十七条：“国民政府及各院部会之组织以法律定之。”《中华民国训政时期约法》，许师慎编：《国民政府建制职名录》，台北，１９８４年，第４９５—４９６页。

１６５抗日战争与战时体制并不完全一致，其中关于国民政府主席之职权的部分，为：一、《国民政府组织法》规定“国民政府设主席委员一人、委员十二人至十六人”，《约法》订为“国民政府设主席一人，委员若干人。由中国国民党中央执行委员会选任委员，名额以法律定之”；二、《国民政府组织法》规定“国民政府主席代表国民政府，接见外使，并举行或参与国际典礼”，《约法》订为“国民政府主席对内对外代表国民政府”；三、《国民政府组织法》中，对于五院正、副院长的产生方式，并未有明文规定，依例由中国国民党中央执行委员会选任，行政院各部、会首长由行政院院长提请国民政府任免；《约法》订为“各院院长及各部会长，以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免之”；四、《国民政府组织法》规定公布法律由立法院院长副署，发布命令由主管院院长副署；《约法》则将副署取消，订为“公布法律，发布命令，由国民政府主席依法署名行之”。

据此，《国民政府组织法》增列“国民政府主席”与“国民政府会议”两章，明定国民政府主席职权。修法后的国民政府主席权力大幅提升，人事方面，有包括五院正副院长、陆海空军副司令及直隶于国民政府之各院部会首长之任免权；公布法律，发布命令亦不再经国民政府委员会议议决，由主席署名，关系院院长副署。学者认为此次修法之后，国民政府主席的职权较总统制国家之元首有过之而无不及。①１９３１年１２月，《国民政府组织法》进行第三次修正，修正的原因在于宁粤合作的政治妥协。１９３１年“九·一八”事变发生后，中国国民党党内因胡汉民事件引起宁粤分裂，在各方敦促下，展开会谈，以期团结合作、共赴国难。②会谈于１０月２６日起在上海展开，前后进行七次会议，至１１月７日会谈结束，双方决议关于政治问题，改革中央政制，其原则为：（一）使五院能独立负责，行使职权，以实现五权制度之精神；（二）使政治系统与组织简单化，以增加政治效能，而避免重复转折，责任分散之病；（三）使政治实际上民主①董霖：《中国政府》第一册，上海，世界书局，１９４１年，第４６２页。

②胡汉民事件系蒋介石与胡汉民对于训政时期是否订定约法问题意见相左，蒋介石于１９３１年２月２８日将胡软禁于汤山，通称“汤山事件”。事件发生后引起中国国民党内粤方人士不满，于广州另立党中央与国民政府，称“宁粤分裂”。

１６６第五章政府机构的调整化，中央政治机关，应加入民选份子，使政府与人民关系日益亲切，共同负担建立宪政之目的。并决定宁、粤双方各自召开中国国民党第四次全国代表大会，共同举行四届一中全会，修改国民政府组织法，改组国民政府。①而在进一步商洽四届一中全会开会事宜时，粤方以蒋介石下野为要求，否则粤方不赴南京开会。蒋介石为促成宁粤双方切实合作，决定辞去本兼各职；１２月１５日，中央常务委员会临时会议决议通过蒋介石辞职案，以林森代理国民政府主席、陈铭枢代理行政院长。

１９３１年１２月２２日，中国国民党四届一中全会在南京开幕，２５日通过《关于中央政制改革案》，其中将国民政府主席改为虚位元首，为：“国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任，并不兼其他官职，任期二年，得连任一次。但于宪法颁布时，应依法改选之”，“在宪法未颁布以前，行政、立法、司法、监察、考试各院各自对中央执行委员会负其责任”，“行政院长负实际行政责任”，“国民政府主席及委员，五院院长，由中央执行委员会选任之”②。次日（２６日），通过依据前案修正之《修正中华民国国民政府组织法案》，取消“国民政府主席”章，相关条文并入“国民政府”章。学者认为此次修正，“是脱胎于一个政治纠纷的妥协方案，其决定的原因以人事的成分较制度的成分为多，内中有不合理的情形自非可惊之事”③。１２月３０日，国民政府明令公布《中华民国国民政府组织法》；１９３２年１月１日，国民政府主席林森暨国民政府委员、五院院长、各部会首长宣誓就职，新政府正式成立。而《国民政府组织法》经此次修正后，直至抗战中期，未曾再就制度上进行修正，此即抗战时期国民政府的政治体制。

１９４３年５月１２日，国民政府主席林森因脑溢血导致半身不遂，病情持续恶化，无法执行职务。《国民政府组织法》最初有国民政府主席因故不能执行职务代理之规定，但是在１９３１年１２月第三次修正时遭到删除，因此中国国民党中央常会于５月２９日召开临时会议，商议增列代理之规定。然而由何人代理，依据１９２８年１０月之《国民政府组织法》第十条：“国民政府主席因①刘维开：《国难期间应变图存问题之研究———从九·一八到七七》，台北，１９９５年６月，第４０—４１页。

②《关于中央政制改革案》，秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编（一）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年６月，第２６１页。

③陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第６４页。

１６７抗日战争与战时体制事故不能执行职务时，由行政院院长代理之”；而在１９３１年６月修正之《国民政府组织法》第十五条则改为：“国民政府主席因事故不能执行职务时，由五院院长依次代理之”，前后并不相同。因此在开会前，王世杰、吴铁城与陈布雷三人去见蒋介石，请示如何代理，蒋氏表示“以由行政院长暂代为宜”①。

中常会遂依蒋氏指示，决议修正《国民政府组织法》，于第十三条国民政府主席任期规定后，增列“国民政府主席因故不能视事时，由行政院院长代理之”一项，由蒋介石代理。不过依据《国民政府组织法》第十三条规定“国民政府主席任期二年，得连任一次”，即最长担任四年。林森于１９３１年１２月就任国民政府主席，任期应于１９３５年１２月届满改选，至１９３５年１１月举行五届一中全会时，以“国民政府组织法国民政府主席任期将届，唯大会业已有二十五年十一月十二日开国民大会之决议，是改选以后任期不及一年”，于是在未对《国民政府组织法》中关于主席任期相关规定进行修正的情形下，决议通过“本届国民政府主席任期延至国民大会后总统就职之日”。未料受时局影响，国民大会未能于１９３６年１１月召开，又因全面抗战发生而告延期，国民政府主席即一直未进行改选，持续由林森担任，前后达十二年之久，而此项关于国民政府主席任期之规定未在会中一并解决，实为此次修法的不足之处。②１９４３年８月１日，林森病逝，国民政府主席出缺，党政人士以为国家危急时期，只有一元化，由蒋介石继任最为合理。③蒋介石于８月２７日约集各院院长及吴铁城、孔祥熙、熊式辉、王宠惠、张道藩、王世杰等，商讨中国国民党五届十一中全会相关问题，王世杰记道：“席间所讨论者为国府组织法问题（即国民政府主席问题）、宪法问题及共产党问题。戴季陶、王亮畴、吴铁城诸位提出修改组织法意见，均假定蒋先生任国民政府主席。蒋先生未作表示，但实际上势将修改组织法。”④９月，中国国民党举行五届十一中全会，１０日，通过《国民政府组织法修正条文》，包括：①王世杰：《王世杰日记》第４册，台北，１９９０年３月，第８１页。

②中常会讨论代理问题时，王世杰曾提议应将国民政府主席任期规定一并修正，以符合实际，因戴传贤等不赞成，未获通过，对此，王世杰感叹：“对于根本法文，如此含糊苟且，在他国殆无其例。”见王世杰《王世杰日记》第４册，台北，１９９０年３月，第８１—８２页。王氏并加注：“外国使节往往不明我国主席究竟任期若何，法文之根据若何，亦即以此。”③王子壮：《王子壮日记》第８册，台北，２００１年，第３１６页。

④王世杰：《王世杰日记》第４册，台北，１９９０年，第１３６—１３７页。

１６８第五章政府机构的调整第八条：国民政府以左列五院，分别行使行政、立法、司法、考试、监察五种治权：一、行政院；二、立法院；三、司法院；四、考试院；五、监察院。

前项各院得依据法律发布命令。

第十条：国民政府设主席一人，委员二十四人至三十六人，由中国国民党中央执行委员会选任之。

第十一条：国民政府主席为中华民国元首，对外代表中华民国。

第十二条：国民政府主席为陆海空军大元帅。

第十三条：国民政府主席任期三年，连选得连任，但于宪法实施后，依法当选之总统就任时即行辞职。国民政府委员任期同。国民政府主席因故不能视事时，由行政院院长代理之。

第十四条：国民政府公布法律发布命令，由国民政府主席依法署名行之。前项公布之法律发布之命令，由关系院院长副署之。

第十五条：国民政府五院院长、副院长，由国民政府主席于国民政府委员中提请中国国民党中央执行委员会选任之。国民政府主席对中国国民党中央执行委员会负责，五院院长对国民政府主席负责。①修正重点为删除国民政府主席“不负实际政治责任”、“不得兼其他官职”等规定，以国民政府主席为陆海空军大元帅，并有提名五院院长、副院长呈请中国国民党中央执行委员会选任之职权，使国民政府主席重新成为负实际政治责任之国家元首；国民政府主席对中国国民党中央执行委员会负责，五院院长对国民政府主席负责。国民政府主席任期由两年改为三年，连选得连任之次数未予规定，据吴稚晖说明，“此种延长在预期本届主席之任期与宪法实施之期能相衔接”②。修正后的《国民政府组织法》大致恢复了１９３１年６月第二次修正的规定，在政治体制上，国民政府形式上仍采取“委员制”，但是在政治运作上，国民政府主席负实际政治责任，应为“总统制”。

为因应《国民政府组织法》之修正，《军事委员会组织大纲》亦进行修正。

①《国民政府组织法修正条文》，秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编》（二），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第３３９—３４０页。

②王世杰：《王世杰日记》第４册，台北，１９９０年，第１４８页。

１６９抗日战争与战时体制《军事委员会组织大纲》第一条原规定：“国民政府为巩固全国国防统辖全国军民作战，特设军事委员会，直隶国民政府，授权委员长执行国民政府组织法第三条所规定之职权”，因《国民政府组织法》修正后，国民政府主席为陆海空军大元帅（第十二条），第三条所规定之职权“国民政府统率陆海空军”，已不需要授权军事委员会委员长执行，因此删除“授权委员长执行国民政府组织法第三条所规定之职权”等文字，改为“国民政府为巩固全国国防，统辖全国军民作战，设置军事委员会直隶国民政府”。同时将第二条条文：“本会设委员长一人，委员七至九人，由国民政府特任之。此外，参谋总长、副参谋总长，军令、军政、军训、政治四部长及军事参议院长为当然委员”，改为第二、第三两条，第二条为：“军事委员会设委员长一人，由陆海空军大元帅兼任之，行使国民政府组织法第三条之职权”；第三条为：“军事委员会设委员七人至九人，由国民政府特任之，襄赞委员长筹议国防军事事项。参谋总长、副参谋总长，军政、军令、军训、政治四部部长及军事参议院长为军事委员会当然委员。”①而军事委员会经此次组织大纲修正后，组织方面亦随之缩减，军政部回归行政院。

第四节行政部会的调整行政院之组织，依１９２８年１０月公布《行政院组织法》规定，行政院设内政部、外交部、军政部、财政部、农矿部、工商部、教育部、交通部、铁道部、卫生部、建设委员会、蒙藏委员会、侨务委员会、劳工委员会、禁烟委员会等；１１月２８日，中央政治会议通过行政院各部会组织法，除劳工委员会未设立外，各部会陆续成立。《行政院组织法》并规定：“行政院经国务会议及立法院之议决，得增置、裁并各部、各委员会及其他机关。”②据此，行政院因应外在环境的变化，至１９３７年７月全面抗战前，设内政部、外交部、军政部、海军部、财政①《国防最高委员会秘书厅函国民政府文官处关于修正军事委员会组织大纲案照法制专门委员会审本议见办理请密令行知》，１９４３年１２月２２日，周美华编：《国民政府军政组织史料》第一册，“军事委员会（一）”，台北，１９９６年，第９０—９１页。

②《国民政府公布行政院等五院组织法令》，１９２８年１０月２０日，《国民党政府政治制度档案史料选编》（上），合肥，安徽教育出版社，１９９４年，第１６０—１６１页。

１７０第五章政府机构的调整部、交通部、铁道部、实业部、教育部、侨务委员会、蒙藏委员会、振务委员会、建设委员会共九部四会。抗战发生后，政府西迁，行政院各部会为因应战时需求，有相当幅度的调整，包括海军部、铁道部、振务委员会（后更名赈济委员会）、建设委员会裁撤，业务并入其他机构；实业部改组为经济部；增设粮食部、农林部、社会部、全国水利委员会、善后救济总署；司法行政部由司法院改隶行政院等，至１９４５年抗战胜利前，设内政部、外交部、军政部、财政部、粮食部、交通部、经济部、教育部、农林部、社会部、司法行政部、侨务委员会、蒙藏委员会、全国水利委员会、善后救济总署共十一部三会一署。而部分部会虽维持原来名称，但因业务移出或并入，其职权已有增减，如内政部、交通部等。

行政院各部会调整并非一次完成，而是随着抗战形势的发展逐步进行，大致可分为政府西迁初期、抗战中期及太平洋战争发生后三个阶段，分别陈述于后。

１９３７年１１月，国民政府移驻重庆；１２月，南京失陷后，蒋介石决定辞行政院院长职，专一于对日抗战之指挥，并调整行政院组织，加强战时行政机构的功能。１９３８年１月１日，中国国民党中央常会第６２次会议，通过提案：“蒋中正同志请辞行政院院长兼职，拟予照准，并选任孔祥熙同志为行政院院长，所遗行政院副院长一职，选任张群同志继任。”并核备国防最高会议１９３７年１２月３１日电：本会议常务委员第三十九次会议决议：一、海军部暂行裁撤，归并于海军总司令部。实业部改为经济部，全国经济委员会之水利部分，建设委员会及军事委员会之第三、第四两部归并之。交通、铁道两部合为交通部，全国经济委员会之公路部分归并之。卫生署改隶内政部，全国经济委员会之卫生部分并入卫生署。

二、教育部部长王世杰另有任用，特任陈立夫为教育部部长；铁道部部长张嘉趝、交通部部长俞飞鹏均另有任用，应免本职，特任张嘉趝为交通部部长；特任翁文灏为经济部长。①①中国国民党中央委员会秘书处编：《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第１７９—１８０页。

１７１抗日战争与战时体制孔祥熙、张群于１月４日在汉口就职，其余各部亦分别陆续整并或改组完成。

这一次部会调整，主要是对经济建设行政机构的改组及整并。学者指出战前的经济行政组织有若干地方重复，如全国红济委员会、建设委员会与实业部的工作很难明确划分；铁道部工作又与交通部若干职掌重叠。①抗战发生之初，为因应战争动员，如前所述，扩大军事委员会职权，其下分设六个部，其中第三部主管国防工业，第四部主管国防经济，但是国民政府及行政院系统内主管经济建设行政之部门继续存在，评论此种情形，“在职权方面，很不易于划清，虽在人事上有相当的联系，也不能避免职权重复之嫌”②。１９３７年１０月，为适应战时经济需要，促进生产，调整贸易，经国防最高会议决议，于军事委员会设置农产、工矿、贸易三个调整委员会，承军事委员会委员长之命，并受主管部之指导，办理农产、工矿、贸易调整事宜。依三个调整委员会组织纲要，各会负调整战时所属业务之职责，促进原有或新设之国营及民营农产、工矿、贸易事业之发展，并予以资金及运输之协助。③此外，军事委员会尚辖有１９３５年４月由国防设计委员会更名之资源委员会，以及对外易货委员会、④西南进出口物资运输总经理处等单位；“在这个时期当中，中央政府的经济行政机构最为紊乱，在实际上也有许多不便利的地方”⑤。１９３８年１月，中央机构调整，裁撤实业部改设经济部，除了前述全国经济委员会之水利部分，建设委员会，军事委员会之第三、第四两部外，军事委员会之农产、工矿两调整委员会及资源委员会，财政部之粮食运销局亦一体并入，实为对于经济行政机构的重要改革。

经济部成立后，将接收各机关分别予以调整归并，实业部原有农业、工业、商业、合作、渔牧、劳工、矿业等司及林垦署，并为农林、矿业、工业、商业四司；建设委员会的电气行政部分划归工业司主管，事业部分划归资源委员会主管，电气试验部分划归中央工业试验所主管。军事委员会第三、第四部分①侯家驹：《统一前后之经济建设》，秦孝仪主编：《中华民国经济发展史》第一册，台北，近代中国出版社，１９８３年，第４１５页。

②陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第３４页。

③《军事委员会呈国民政府增设农产工矿贸易三调整委员会祈鉴核备案》，１９３７年１０月２７日，周美华编：《国民政府军政组织史料》第一册，军事委员会（一），第２７４—２７５页。

④该机构后改隶行政院，见陈之迈《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第３４、４１页。

⑤陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第３４—３５页。

１７２第五章政府机构的调整别划归各司主管，其中第三部的燃料管理事项划归燃料管理处办理，资源委员会原有的矿室及冶金室合并成立矿冶研究所；工矿调整委员会改称工矿调整处；农业调整委员会改隶农本局，称农业调整处，财政部的粮食运销局并入。此外，实业部所属许多附属机关也同时进行缩小或合并，不必要的机构即予以裁撤或停办。经过这次调整后，系统较前明确，经济部成为中央最高经济行政机关，指挥逐渐统一。１９３９年５月，经济部设立全国合作事业管理局，将农本局原来的合作指导机构并入；之后，陆续设立采金局，统筹黄金开采的行政；水泥管理委员会，管制水泥的产销。是年底，成立平价购销处，由中央、中国、农民、交通四家银行贷借资金，办理衣服、食粮、煤炭及民生日用品的采购，以达平价的目的。至１９４０年初，经济部本身的单位已有３０个，直辖的附属机关亦有２９个，统一指挥运作，负责经济行政业务。①交通行政方面，战前有交通部及铁道部两个机构。交通部于民国建立后一直存在，管理全国铁路、邮政、电政、航政及其他关于水陆空交通之建设及行政事务。１９２８年１０月，五院制国民政府成立后，设置铁道部，负责管理并建设全国国有铁道，规划全国铁道系统，并监督商办铁道。铁道部成立后，原属交通部掌管铁道行政移交该部办理；交通部之职掌则改为管理并筹办全国电政、邮政、航政及监督民办航业管理。抗战军兴，国民政府为增强对战时运输的管理，决定对交通体制进行调整，于１９３８年１月，将铁道部并入交通部，并将全国经济委员会所主办之公路建设事项及军事委员会所辖之水陆运输联合办事处一并并入，以符合机能一致的精神。②依据１９３８年１月１４日修正并公布的《交通部组织法》，规定交通部职权为“规划、建设、管理、经营全国国有铁道、公路、电政、邮政、航政，并监督公有及民营交通事业”，设总务司、人事司、财务司、材料司、路政司、电政司、航政司、邮政总局、公路总管理处等单位，其中除人事、财务、材料三司系由原单位扩编外，总务、电政、航政三司为交通部原有组织，邮政总局由原邮政司改组；路政司及公路总管理处为铁道部等机构并入后，增设铁道及公路行政主管单位。以路政司掌筹划铁路建设、管理铁路业务及附属营业、管理铁路工务机务、公有及民营铁路之监督、其他有关路务事项；公路总管理处掌筹划全国公路建设及工程直接设施、管①陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第３５页。

②陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第３７页。

１７３抗日战争与战时体制理公路业务及联运、各省公路设施之监督、公路器材之统筹管理、其他有关公路事项。论者称交通部是政府各部门中支用经费极大的一个机构，但是它的任务不在部的本身，而在其事业机关，最主要的邮政方面有邮务总局及分布在全国各地的邮政局所；铁路方面有各铁路管理局；公路方面有公路管理局；驿运方面有驿运总管理处；电讯方面有电讯管理局；航业方面有各航空公司。

“此种事业机关为数极多，散布在全国各地。”①至抗战中期，１９４０年前后，行政部会进行了第二阶段的调整，此次调整的重点仍然是经济行政机构方面的调整，其次则是增设社会行政机构及卫生行政机构的改制。

一、调整经济行政机构。１９４０年３月，行政院设农林部，专司粮食增产、荒地垦殖、畜牧事业及造林等事。农林部设农事、农村经济、林业、渔牧等司及垦务总局，原由经济部主管之农林行政事务及其附属机构均划归该部主管。行政院为扶助各省农业发展，于１９３８年设立的农产促进委员会亦改隶农林部，定名为农林部农业推广委员会，辅导各省之农业推广组织。②１９４０年７月，中国国民党五届七中全会，总裁交议：《拟于行政院增设经济作战部并设置战时经济会议加强经济行政效率适应长期抗战需要案》，其办法如下：一、于行政院设战时经济会议，以行政院院长为主席，经济作战部、财政部、军政部、工商部、交通部、农林部部长为当然委员，并以四联总处理事会常务理事一人、运输统制局主任、后方勤务部部长为委员。

二、行政院增设经济作战部，现有之经济部改为工商部，专管工商及矿业事宜。

三、经济作战部除设参事、秘书及其他设计调查人员外，应设左列各会处（署）：（１）粮食管理处。

①陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第３７页。

②叶荫民：《战时政治建设》，《中华民国建国史》第四篇抗战建国（一），台北，编译馆，１９８０年，第４８２—４８４页。

１７４第五章政府机构的调整（２）贸易委员会，以现有之贸易委员会改隶。

（３）物资调节处，（署）以行政院及现在经济部所属之战时物资管理调节机关改组。

（４）敌伪封锁处，（署）以现有之对敌经济封锁委员会改组。

（５）物价委员会，物价之调查统计及平衡之设计等事项均属之。

（６）各战区经济委员会，现各战区经济委员会按事务性质受各主管部会之指导监督，在经济作战部成立后，应归该部管辖，以便指挥而事责成。

经与会人员讨论后，决议：“原则通过，交常务委员会妥议施行。”①７月２５日，中央常委会第１５３次会议将该案与萧铮提《加强经济统制力量以应非常局势案》并案讨论，决议：“推孔祥熙、孙科、何应钦、张群、陈济棠五委员审查，由孔委员祥熙召集，经济部翁部长文灏列席。”②但是至１９４１年３月，五届八中全会举行前，未见该案再提出中央常委会，而是在五届八中全会通过总裁交议《在行政院内设置贸易部与粮食部案》，将财政部贸易委员会及全国粮食管理委员会撤销，成立贸易部与粮食部。先是依据五届七中全会通过《请确定全国粮食管理政策并建立各级管理机构案》等，行政院于１９４０年７月设置全国粮食管理局，实行粮食管理政策；五届八中全会后，１９４１年５月，粮食部正式成立。

除农林、粮食两部外，中央水利行政机构的设置亦为经济行政机构调整项目之一。国民政府成立初期，水利行政事权分散，③治水事业机构复杂，有①秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编（二）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第５９—６１页。

②中国国民党中央委员会秘书处编：《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第５９７页。

③如水利建设属建设委员会（１９３１年后划归内政部）、水利调查、测绘、水线水道之保护及水灾防御属内政部土地司；农田水利属实业部农业司，高埠商港属实业部商务司；计划筑港及疏浚航路事项属交通部航政司；铁道终点及沿线附属区域市街港埠建设事项属铁道部工务司；测绘江海各航路及军港、要港、观测海口潮汐及海上气象等业务则属海军部海政司。见《行政院水利委员会（含水利委员会）》，ｈｔｔｐ：／／ａｒｃｈｉｖｅｓ．ｓｉｎｉｃａ．ｅｄｕ．ｔｗ／ｍａｉｎ／ｅｃｏｎｏｍｉｃ０９．ｈｔｍｌ。

１７５抗日战争与战时体制直隶国民政府者，有在全国经济委员会系统之内者，亦有在内政部者。①１９３３年１０月全国经济委员会成立后，始逐渐统筹全国水政。１９３８年，经济部成立后，将原属全国经济委员会之水利部分并入，设水利司。１９３９年１１月，五届六中全会决议设置“农林水利部，专司农垦水利事宜”，但行政院表示为节省人力、财力起见，拟依照之前全国经济委员会办法，先于院内设置水利委员会，待将来业务发展，再行扩大组织，成为部会级机构。②１９４１年７月，行政院设全国水利委员会，统筹全国水利建设及预筹战后水利复兴工作，并接管原属经济部所辖之水利事业及水利机关。

二、增设社会行政机构。１９３８年４月，中国国民党五届四中全会通过调整中央执行委员会组织，是月２１日，中央常会通过将民众训练部改为社会部，“掌理各种民众团体中党员工作之指导，协助民众团体之组织，并策进其事业”③。１９３９年１１月，中国国民党五届六中全会通过调整党政军行政机构，将社会部改隶行政院。④经过将近一年的调整，１９４０年１０月１１日，国民政府明令公布《社会部组织法》；１４日，中央常委会第１６０次会议通过《关于社会部改隶行政院应行决定之事项案》，明确规范原社会部业务移交组织部、宣传部及秘书处等单位，社会部正式改隶行政院。社会部管理全国社会行政事务，成立后，原属内政部掌管之社会福利事务及经济部所属之合作事业，均划归该部。

社会部成立之初，设总务、组织训练、社会福利三个司及合作事业管理①直隶于国民政府者有导淮委员会、广东治河委员会、黄河水利委员会；直隶于内政部的有华北水利委员会、太湖流域水利委员会、湘鄂湖江水文站、整理海河善后工程处；直隶于建设委员会的有模范灌溉管理局；直隶于交通部的有扬子江水道整理委员会；直隶于全国经济委员会的有江汉工程局、金水闸办事处、泾洛工程局、民生渠工务所；由中央特设水利机关合组者有整理运河讨论会、第一水工试验所等水政机关。见《行政院水利委员会（含水利委员会）》，近代史研究所档案馆，ｈｔｔｐ：／／ａｒｃｈｉｖｅｓ．ｓｉｎｉｃａ．ｅｄｕ．ｔｗ／ｍａｉｎ／ｅｃｏｎｏｍｉｃ０９．ｈｔｍｌ。

②中国国民党中央委员会秘书处编：《中国国民党第五届中央执行委员会常务委员会会议记录汇编》（下），台北，中国国民党中央委员会秘书处，第７１９—７２０页。

③《修正中央执行委员会组织大纲》，秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编（一）》，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第４５２页。

④提案中除改隶外，并要求社会部“职权应明确规定，所有合作救济事业及养老慈幼等一切社会工作似应划归该部管理，而该部原管民众运动之指导等项，似仍应属之党务部门”，《调整党政军行政机构案》，秦孝仪主编：《中国国民党历届历次中全会重要决议案汇编》（二），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７９年，第２１页。

１７６第五章政府机构的调整局。组织训练司的职掌大部分由中央社会部转移而来，工作主要对象在执行《非常时期人民团体组织法》，管理人民团体；社会福利司职掌社会福利事务，原由内政部民政司主管，社会部成立后，移交该部指导监督地方政府办理相关业务；合作事业原由经济部主管，设全国合作事业管理局，社会部成立后，此局改隶该部。①三、卫生行政机构改制。民国成立后，卫生行政属内务部业务，设卫生司；②１９２８年１０月，五院制国民政府成立，卫生行政由内政部分出，设卫生部，内设总务、医政、保健、防疫、统计五司；另设中央卫生委员会为设计审议机构，其后又陆续增设相关机构，中央卫生行政体制渐形完备。是年１２月，国民政府公布《全国卫生行政系统大纲》，规定省设卫生处，市县设卫生局，各大海港及国境冲要地设海陆检疫所，卫生行政建制大致确定。１９３０年１１月，行政院组织调整，卫生部并入内政部，成立卫生署，内设总务、医政、保健三科。１９３２年９月，全国经济委员会设中央卫生设施实验处，负责创设各项卫生事业的实验与研究，为全国最高卫生技术机构。③１９３５年６月，卫生署升格，改隶行政院；１９３８年１月，行政机构调整，卫生署改隶内政部，全国经济委员会之卫生部并入卫生署。至１９４０年卫生署再度升格，隶属行政院，内设总务、医政、保健、防疫四处及中医委员会；另有附属机关，如中央卫生实验院、中央防疫处、西北防疫处、中央医院、麻醉药品经理处、战时医疗药品经理委员会等。④１９４１年１２月，太平洋战争发生后，因应国内外情势的变化，行政部会进行第三阶段的调整，主要为土地行政、兵役行政机构改制及司法行政机构的改隶。

土地行政原属内政部地政司掌理，１９４１年１２月，中国国民党五届九中全会决议设置地政署，直隶行政院；１９４２年６月，行政院地政署正式成立，地政司裁撤归并。

兵役行政机构的设置，是抗战期间少数因特定任务而进行的行政组织调①陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第４５—４７页。

②国民革命军北伐时期，国民政府于１９２７年在内政部下置卫生司，掌管卫生行政事宜。

③《中国医学通史》，中国医学通史近代卷西医篇，近代医学体系的建立，ｈｔｔｐ：／／ｃｈｔ．ａｈｏｓｐｉｔａｌ．ｃｏｍ／ｗ／中国医学通史／近代医学体系的建立＃．＃．ＵＴｐｆＦｄＺＴＤｏＩ。

④陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第４７页。

１７７抗日战争与战时体制整。国民政府于１９３３年６月公布《兵役法》，因并未立即进行征兵，役政工作最初由军政部军务司工作人员兼办，至１９３５年于军务司内，设置兵役科，兵役行政始有专门单位负责。１９３６年３月，《兵役法》开始实施，在江苏、浙江、安徽等省试行征兵，并将兵役科扩大为兵役司，辖管区、役务、征募及国民兵四科。抗战发生后，兵员补充业务日益繁杂，乃于１９３９年２月，将兵役司改组为兵役署，设役政司、征补司、总务处及会计室四个单位。１９４０年，全国兵役会议决议，在兵役署内增设国民兵部，以军训部所属国民军训处改隶编成。然抗战兵员征补工作繁重，且知识青年从军运动即将全面展开，兵役署难以担负，为加强兵役行政，以配合抗战军事需要起见，国防最高委员会于１９４４年９月２６日第１４５次常务会议通过军事委员会提案，设置兵役部，隶属行政院，并受军事委员会之监督指挥，办理全国兵役事宜。是年１１月，兵役部成立，设役政、征补、国民兵三司，总务、人事、经理、军医、督察五处等单位。抗战胜利，兵役业务减少，１９４５年９月，兵役部撤销，相关业务重归军政部掌理。①司法行政机构的改隶，为行政部会调整中较为特殊的部分。１９２８年１０月，五院制国民政府成立，司法行政部隶属于司法院；１９３１年１２月，《国民政府组织法》修订，司法行政部改隶行政院；１９３４年１０月，司法行政部回归司法院；至１９４３年１月，司法行政部再度改隶行政院。历经三次改隶的原因颇多，研究政治制度的学者认为，应该是对于司法权及行政权两种不同的解释所致。一种解释认为在五权宪法理论中，司法院为五种治权之一，所有关于司法之事均应该在司法院范围以内，方符合五院制度的精神，若以司法行政划归行政院，则司法权便不完整。另外一种意见则以为司法权贵在独立行使，而所谓独立行使是指审判独立而言，司法行政与审判本是两件事情，若合在司法院内则有损于其独立性。司法独立是近代国家一致的通例，审判机关应不受干涉，而司法行政为行政机关的一部门，亦无例外。“此两种解释之孰是孰非，固难判定，故司法行政部曾多次改变隶属。”②除此之外，１９４２年１０①叶荫民：《战时政治建设》，《中华民国建国史》第四篇“抗战建国（一）”，第４９３—４９５页；张朋园、沈怀玉合编：《国民政府职官年表（１９２５—１９４９）第一册》，台北，近代史研究所，１９８７年，第１５９页。

②陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第４８页。

１７８第五章政府机构的调整月，英、美两国宣布放弃在华领事裁判权，百年来不平等条约之束缚得以解除，整饬司法为后续努力方向，将审判与司法行政分开，实为司法行政工作在此时改隶行政院之主要原因。

在行政院所属部会中尚有军政部与海军部两个与军事有关的机构，抗战期间在组织上亦有所调整。其中海军部裁撤，归并于海军总司令部，情形较为单纯：军政部则因战时军事统一指挥，于１９３８年后暂时改隶军事员会，至１９４３年再回归行政院，变化较多。

军政部成立初期，掌管全国陆海空军行政事宜，设陆军署、海军署、航空署、军需署、兵工署等，嗣后因各军种业务划分，１９２９年４月，国民政府设立海军部，隶属行政院，海军署裁撤；１９３２年８月，为促进航空行政统一，航空署划归军事委员会指挥，名义上仍属军政部；至１９３４年５月，航空署改组为航空委员会，正式改隶军事委员会，所掌管仅为全国陆军行政事宜，置总务厅、陆军署、军需署、兵工署及审查处、会计处等单位。①１９３７年９月，军政部调整组织，裁撤陆军署，置总务厅，军务、交通、军法、兵役、马政五司，军需、兵工、军医三署及会计处等，同时受军事委员会指挥。前已述及，战事初起时，中央曾拟设立大本营，统一指挥党政军，嗣因并未与日本正式宣战，遂改为“由军事委员会委员长行使陆海空军最高统帅权，并授权委员长对于党政统一指挥”。根据该项决议，军事委员会于１９３７年１０月将组织扩大，于委员长下设正副参谋总长、正副秘书长各一人，并设第一部（军令）、第二部（政略）、第三部（国防工业）、第四部（国民经济）、第五部（国际宣传）、第六部（民众组训）、管理部、后方勤务部、卫生勤务部、警卫执行部、秘书厅及侍从室等单位，另设军法执行总监一人、军事参议官若干人、侍从武官长一人、总办公厅主任、副主任各一人等，分掌应办事务。②其中第一至第六部的工作，大体上是由相关机关兼办，如第三部由资源委员会办理，第四部由实业部办理，第五、六两部由中国国民党中央执行委员会所属相关部门办理，其目的在使各部所主管业务能与行政主管部门密切配合，以适应战时的需要。③是月底，复陆①《军政十五年》，台北，１９８１年３月，第３、４、９页。

②《军事委员会呈国民政府该会重加改组情形祈鉴核备案》，１９３７年１０月８日，周美华编：《国民政府军政组织史料》第一册，“军事委员会（一）”，第７７页。

③张群：《三十年来党政军关系之回顾》，台北，１９５４年１月，第９页；徐矛：《中华民国政治制度史》，上海，上海人民出版社，１９９２年，第３１０页。

１７９抗日战争与战时体制续设立农业、工矿、贸易三个调整委员会，以促进生产调整贸易。１１月中，南京情势危急，政府决定迁都重庆，１５日，国防最高会议常务委员第３１次会议通过《非常时期中央党政军机构调整及人员疏散办法》，其中关于军事委员会者，决定将中国国民党中央执行委员会的组织、民众训练、宣传三部暂时归并军事委员会；第二部取消，其职掌与总动员有关系者，归并国家总动员设计委员会办理；第五部取消，其职掌归并中央宣传部办理；第六部以中央组织、民众训练两部并入；军事委员会其他各单位之机构调整办法，由参谋总长拟定。①至是年底，因中央以军事委员会在改组之后，所谓党政军组织上的配合依然只是一种形式，并无补实际，决定重行调整内部单位。②此次调整的基本原则是将第一至第六部全部裁撒，第三、四两部归并于经济部，农业、工矿两调整委员会亦归经济部统辖，贸易调整委员会改称贸易委员会，改隶财政部；参谋本部归并于军令部，军政部自行政院改隶军事委员会，训练总监部归并于军训部，第六部及政训处合并为政治部。③经过此次调整之后，军事委员会除委员长、副委员长、委员、参谋总长、副参谋总长外，设军令、军政、军训、政治四部、军事参议院、军法执行总监部、航空委员会及铨叙厅。其中军令、军政、军训、政治四部组织及职掌分别为：一、军令部：设总务处及第一、第二两厅，掌管国防建设、地方绥靖，及陆海空军之动员作战；后方勤务之筹划运用；情报及国际政情之搜集整理；参谋人员、陆军大学、测量总局及驻外武官之统辖与运用等事项。

二、军政部：设总务厅及军务、军需、兵工、军医等署，掌理陆海军建设改进、人马之维持补充、交通通信之整备，及全国总动员之筹划；陆海军军费、粮秣、被服、装具、营缮及其他军需品之筹办、分配，场厂、仓库之建设管理及民间有关工业资源之利用；军械弹药之筹办分配、场厂仓库之建设管理及民间有关工业资源之利用；陆海军之卫生保健及卫生机关之筹划运用。

①《国防最高会议常务委员第三十一次会议记录》，台北，党史馆藏。

②张群：《三十年来党政军关系之回顾》，台北，１９５４年，第９页。

③《国防最高会议常务委员第十二次会议记录》，台北，党史馆藏，会００．９／３；钱端升：《民国政制史》上册，第２９１页。

１８０第五章政府机构的调整三、军训部：设总务处及第一、第二两厅，掌理陆、海军之训练、整理、校阅；军事学校之建设改进。

四、政治部：设总务厅、秘书处、第一、第二、第三厅、指导委员及设计、技术两委员会，掌理陆、海、空军之政治训练；国民军事训练；战地服务及民众之组织与宣传。①１９４０年６月，军事委员会因应作战需求，对业务及机构上略有更动，增设战地党政委员会、运输统制局、后方勤务部、海军总司令部、抚恤委员会等单位。至１９４３年１２月，为配合《国民政府组织法》中国民政府主席职权之修正，该会职权亦有所变动，前已述及，组织上，军政部回归隶属行政院，但受军事委员会指挥，其余军令、军训、政治三部及其他单位维持不变。②军政部置总务厅，军务、马政、交通、军法、机械化五司，兵役、军需、兵工、军医三署及会计处等，除增置机械化司、兵役司扩大为兵役署外，回复抗战初期改隶前的组织。

综合而言，抗战期间行政部会的调整十分频繁，学者分析其发展，归纳出四点趋势：第一，原直隶国民政府的机构渐次改隶行政院，至抗战后期，重要机关中只有军事委员会及主计处不属于行政院；第二，部分不在行政院的机关，如中央社会部、司法行政部等，依其工作性质陆续改隶行政院；第三，行政工作日趋繁重，部门日多，工作日繁；第四，原本由党部负担的行政事务，改隶行政院后，如中央社会部改隶行政院为社会部，事实上仍由党部监督指导。③不过就调整的主轴来看，实是以战争为前提，如何因应战时需求才应该是部会调整的主要原因。待上述原因逐渐消失后，这些战时增设的机构也陆续裁撤，回归原来隶属的各部会。

①《国防最高会议函国民政府决议通过修正军事委员会组织大纲及系统表请查照密令饬遵》，１９３８年１月１０日，周美华编：《国民政府军政组织史料》第一册，“军事委员会（一）”，第７８—８０页。

②《国防最高委员会函国民政府通过军事委员会组织修正案请密令饬遵》，１９４０年６月８日、《国防最高委员会秘书厅函国民政府文官处关于修正军事委员会组织大纲案照法制专门委员会审本议见办理请密令行知》，１９４３年１２月２２日，周美华编：《国民政府军政组织史料》第一册，“军事委员会（一）”，第８３—９３页。

③陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第４９页。

１８１抗日战争与战时体制第五节国民参政会１９３８年３月３１日，中国国民党临时全国代表大会并案讨论《国民参政会组织法大要案》及《组织非常时期国民参政会以统一国民意志增加抗战力量案》，决议：“在非常时期应设一国民参政会，其职权及组织方法交中央执行委员会详细讨论，妥订法规。”①次日，通过《抗战建国纲领决议案》，作为抗战建国最高准则，其中“政治”方面，为：“组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行。”②进一步确认组织国民参政机关为抗战建国之重要工作之一。

设置国民参政会的主张，最初于１９３２年４月国难会议中提出。与会者决议请政府设立一个民意机关，称国民代表会，于１９３２年１０月１０日以前成立。③５月，中央政治会议第３０９次会议决议：“训政时期中央民意机关，定名为国民参政会”，随即展开各项准划工作。嗣后因中国国民党中央常会以国难严重，地方自治难于短期内完成，决议提前召开国民大会，国民参政会之召集因此而停顿。１９３５年１１月，中国国民党五全大会通过《召集国民大会及宣布宪法草案案》，决议：“宣布宪法草案及召集国民大会日期，由大会授权于第五届中央执行委员会决定之，惟务须于民国二十五年内实施之。”④国民参政会之召集遂被搁置。

全面抗战发生，中央政治委员会于１９３７年８月１１日决议于国防最高会议之下设置国防参议会，邀请在野各党派领导人士及社会贤达参加，以集中意见，团结御侮。训政时期，中国国民党以党领政，党外无党，这项决议虽然①林泉编：《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９１年，第２５０页。

②《抗战建国纲领决议案》，秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第３４２页。

③陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第２５８页。

④秦孝仪主编：《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９７８年，第２２７—２３１页。

１８２第五章政府机构的调整“未丝毫变更中国国民党党治体制”①，但是却“不合中国国民党以党训政原则”②，可以说是政治制度上的一大突破。学者称此为“国民党‘开放政权’的表示”③，“开创了国民党执政以来邀集各党各派各方共商国是之先河”④。

国防参议会由国防最高会议主席指定或聘任的参议员组成。参议员名额不定，８月１７日举行第一次会议时，⑤已聘定张伯苓、胡适、张嘉森（君劢）、蒋梦麟、马君武、曾琦、李璜、黄炎培、沈钧儒、张耀曾、毛泽东、晏阳初、傅斯年、梁漱溟、蒋方震（百里）、陶希圣共１６人为参议员，嗣后陆续增聘罗文干、颜惠庆、施肇基、徐谦、左舜生、甘介侯、张东荪、杨赓陶８人，总计２４人。⑥参议员均是以个人身份聘请，但是基本上容纳了中国国民党以外的各党派，包括中国青年党、国家社会党、中国共产党、中国社会民主党、救国会、村治派、职教社、平教会等主要负责人及学术、外交、司法、军事等方面的代表性人物，目的在于集中意志，团结御侮，为抗战时期各党各派合作的开端，亦是１９３８年所成立的国民参政会的胚胎。⑦国防参议会于１９３７年８月２０日正式成立，⑧原则上每周集会两次，会议由国防最高会议主席或副主席主持，主席蒋介石忙于军务，从未出席会议，实际上由副主席汪兆铭主持一切。参议员有听取政府关于军事、外交、财政等报告及向国防最高会议提出建议之权。开会时，负责军事、外交等相关单位主管官员列席，以备参议员咨询，参议员亦得要求政府就特定事件派员报告，①王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京，中国政法大学出版社，２００４年，第４８９页。

②董霖：《中国政府》第一册，上海，世界书局，１９４１年，第３８５页。

③陈瑞云：《现代中国政府》，长春，吉林文史出版社，１９８８年，第２８７页。

④林炯如、傅绍昌、虞宝棠：《中华民国政治制度史》，上海，华东师范大学出版社，１９９５年，第３０１页。

⑤闻黎明：《国防参议会简论》，《抗日战争研究》１９９５年第１期，第９１页。另据《王世杰日记》第一册，１９３７年８月１７日记：“本日晚，国防最高会议正副主席召集国防参议会。”《胡适的日记》手稿本第十三册，１９３７年８月１７日记：“八时半，在汪宅开国防参议会第一次会议。”⑥刘维开：《战时党派合作的开端———国防参议会研究》，《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》，台北，１９９８年，第１２２—１２３页。

⑦参见刘维开：《战时党派合作的开端———国防参议会研究》，《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》，第１１９—１５２页。

⑧部分资料谓国防参议会正式成立的日期为１９３７年９月９日，此处系据汪兆铭于１９３８年１月３日，国防最高会议常务委员第四十次会议提案原稿，见《国防最高会议组织条例案》，１９３７年８月１１日，台北，党史馆藏，政３／３．３。

１８３抗日战争与战时体制使参议员对于抗战情势有所了解。①而参议员的背景不同，对问题的理解各异，亦可以透过参议会交流，沟通彼此意见，开启了党派合作的契机。

国防参议会是一个建议机关，而不是一个民意机关，当时在野党派希望的是政府能成立一个民意机关，在无法达成目标之前，亦希望能扩充参议员的名额。对此，国防最高会议拟先采取扩充参议员方式，于是年１２月３１日召开的常务委员第３９次会议，通过国防参议会扩充参议员名额案，决议将国防参议会参议员之名额定为７５人，②并于１９３８年１月初展开各项作业。不过在此同时，蒋介石亦有意召集中国国民党临时代表大会或中央执行委员会全体会议，以解决设置民意机关等问题，目的在“调和党外分子不平之气”，并防止“华北伪组织假借民意名义，成立某种组织，以反抗党治”③。２月３日，中国国民党中央常会决议定于３月２９日召开临时全国代表大会；次日下午，汪兆铭约集相关人士讨论民意机关问题的产生方法及其职权范围等问题，决定在非常时期应有国民参政会之组织，设置民意机关正式列入临全会讨论的议案之一，扩充国民参议会参议员名额之作业遂告中止。④中国国民党临时全国代表大会决议设置国民参政会后，１９３８年４月７日，中国国民党五届四中全会修正通过《国民参政会组织条例案》，１２日，国民政府明令公布，随即展开参政员之选任工作。６月１６日，中国国民党中央常会通过国民参政会参政员名单，国防参议会参议员除蒋梦麟外，均受聘为参政员；１７日，国防参议会举行第六十四次会议后结束。国防参议会前后存在十个月，由于中央表现出“集思广益，开诚布公”的态度，使参议员对于抗战情势有所了解，中央对于参议员提出的各项建议亦能予以充分重视，获得参议员高度的评价，进而加强了对政府领导抗战的信心。⑤１９３８年６月２１日，国民政府明令公布第一届国民参政会参政员名单；７①刘维开：《战时党派合作的开端———国防参议会研究》，《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》，第１２９—１３０页。

②《国防最高会议常务委员第三十九次会议记录》，台北，党史馆藏，会００．９／５。

③刘维开：《战时党派合作的开端———国防参议会研究》，《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》，第１４６—１４７页。

④刘维开：《战时党派合作的开端———国防参议会研究》，《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》，第１４８页。

⑤刘维开：《战时党派合作的开端———国防参议会研究》，《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》，第１５１—１５２页。

１８４第五章政府机构的调整月６日，国民参政会召开第一届第一次大会，国民参政会正式成立。在此之前，国家社会党代表张君劢、中国青年党代表左舜生分别致函中国国民党总裁蒋介石、副总裁汪兆铭，表示精诚团结、共赴国难。蒋、汪两人亦联名复函张、左致意，重申中国国民党临时全国代表大会宣言及抗战建国纲领之要义。

而民、青两党与中国国民党交换函件后，即以合法政党参与抗战。①此举较邀请各党派代表以个人身份参加国防参议会更进一步，实质上承认了中国国民党以外各党派之存在，打破了训政时期中国国民党“党外无党”的党治框架。

第一届国民参政会参政员名额依《国民参政会组织条例》定为二百名，②其产生方式，前一百名分别自各省市、蒙古、西藏及海外侨民符合资格人士中，依规定名额遴选；另一百名由政府于曾在各重要文化或经济团体服务三年以上，有信望，或努力国事、信望久著之人员中遴选，包括了各党各派及无党派人士，除中国国民党外，各党派的领导人均延揽在内。而全数二百名参政员之党派，属中国国民党者八十名，属各党各派者约五十名，无党派者约七十名；国民党虽然人数最多，但未过半数。③１９４０年１２月《国民参政会组织条例》修正，第二届名额增加为二百四十名，其产生方式及名额亦有所调整，改为各省市、蒙古、西藏及海外侨民符合资格人士中遴选者增为一百零二名，政府遴选者增为一百三十八名；１９４２年３月修正，第三届国民参政会参政员总额维持二百四十名，修改各省市与政府遴选名额，改为一百八十名自各省市、蒙古、西藏及海外侨民符合资格人士中遴选，较原规定增加七十八名；六十名由政府遴选，较原规定减少七十八名。此项修正使得具中国国民党籍之参政员人数增加，成为参政会的多数党。④１９４４年９月再作修正，第四届参政员总额增加五十名，为二百九十名，其中各省市、蒙古、西藏及海外侨民符合资格人士中遴选增为二百十五名，政府遴选增为七十五名。各界的参政员被视为“一时的人望，可以代表人民说话”，论者称：“虽然不是由人民选①李云汉：《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第４４１—４４３页。

②国民政府于１９３８年４月１２日公布《国民参政会组织条例》，名额为一百五十名，后经修正，增为两百名，于６月２１日明令公布。

③张玉法：《近代中国民主政治发展史》，台北，东大图书股份有限公司，１９９９年，第２７２页。

④张玉法：《近代中国民主政治发展史》，台北，东大图书股份有限公司，１９９９年，第２７２页。

１８５抗日战争与战时体制举的，它却很能反映全国的民意。”①参政员任期一年，国民政府认为有必要时，第一届规定“得延长一年”，自第二届起改为“得延长之”，取消“一年”的限制。

国民参政会在第一届时置议长、副议长各一人，由中国国民党中央执行委员会选任，分别为汪兆铭、张伯苓；议长、副议长并非参政员，可由现任官吏兼任，１９３８年底汪兆铭脱离抗战阵营后，议长一职由蒋介石兼任。从第二届起，议长、副议长制改为主席团制，由国民参政会选举定额组织，人选不以参政员为限，国民参政会开会时由主席团互推一人为主席。第二届国民参政会主席团主席为五人，为蒋介石、张伯苓、左舜生、张君劢、吴贻芳；第三届修改为五至七人，为张伯苓、王世杰、吴贻芳、莫德惠、李璜、江庸、王云五；②第四届维持五至七人，为张伯苓、王世杰、吴贻芳、莫德惠、李璜、江庸、王云五。③国民参政会会议时间，第一届规定每三个月开会一次，会期十日；第二届起改为每六个月开会一次，会期维持十日；第四届维持每六个月开会一次，会期改为十四日；并规定“国民政府认为有必要时”，得延长其会期，或召开临时会。休会期间，设置驻会委员会，第一届为十五人至二十五人，由参政员互选产生，其任务以“听取政府各种报告，及决议案之实施经过为限”；第二、三届为二十五人，由主席团及参政员互选产生，任务为“（一）听取政府各种报告；（二）促进业己成立决议案之实施，并随时考核其实施之状况；（三）在不违反大会决议案之范围内，得随时执行本会建议权，暨调查权”；第四届将人数改为三十一人，其产生方式及任务维持原规定。

国民参政会共召开四届十三次会议，历次会议时间地点如下：④①陈之迈：《中国政府》第二册，上海，商务印书馆，１９４５年，第２６６页。

②第三届原为蒋介石、张伯苓、吴贻芳、莫德惠、李璜五人，１９４３年９月第三届第二次大会，蒋介石因当选国民政府主席，辞去主席团主席，会议补选王宠惠、王世杰、江庸为主席团主席。

③１９４７年５月第四届第三次大会因主席团主席王世杰与王云五辞职，大会补选林虎、张君劢继任。

④《国民参政会历次大会会议时间地点一览表》，秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第四编“战时建设（二）”，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９８８年，第１６３８—１６３９页。

１８６第五章政府机构的调整届次会次参政员名额时间地点备注第一次２００１９３８．７．６—７．１５汉口两仪街２０号重庆军事委员会委第二次２００１９３８．１０．２８—１１．６员长行营第一届第三次２００１９３９．２．１２—２．２１重庆军事委员会第四次２００１９３９．９．９—９．１８重庆大学重庆林森路军事委第五次２００１９４０．４．１—４．１０员会重庆复兴关国民大第一次２４０１９４１．３．１—３．１０会堂第二届重庆林森路军事委第二次２４０１９４１．１１．１７—１１．２７员会重庆林森路军事委第一次２４０１９４２．１０．２２—１０．３１员会重庆林森路军事委第三届第二次２４０１９４３．９．１８—９．２７员会重庆林森路军事委第三次２４０１９４４．９．５—９．１８员会重庆林森路军事委第一次２９０１９４５．７．７—７．２２员会重庆林森路军事委第四届第二次２９０１９４６．３．２０—４．３员会南京国府路国民大第三次３６２①１９４７．５．２０—６．２会堂国民参政会职权，依《国民参政会组织条例》规定，初期拥有“在抗战期间，政府对内对外之重要施政方针，于实施前应提交国民参政会决议”之决议权；“国民参政会得提出建议案于政府”之提案权；“国民参政会有听取政府施政报告，暨向政府提出询问案之权”之询问权。１９４０年１２月，修正组织条例，自第二届起，增加“国民参政会得组织调查委员会，调查政府委托考察事项”之调查权；１９４２年３月对于上述规定再作修正，增列“前项调查结果，得由国民参政会（或由国民参政会授权于调查委员会）提请政府核办”，第三届①第四届第三次大会举行前，国民政府于１９４７年３月１日修正公布《国民党政会组织条例》，参政员名额增为３６２名，其分配各省市、蒙古、西藏及海外华侨民遴选２４３名，政府遴选１１９名。见秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第四编“战时建设（二）”，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９８８年，第１６３６页。

１８７抗日战争与战时体制起执行。１９４４年９月再修正，自第四届起，增加“政府编制国家总预算，应于决定前，提交国民参政会或其驻会委员会作初步之审议”，即有限度的预算审议权。①国民参政会自１９３８年７月成立，至１９４８年３月正式结束，前后历时十年，协助政府完成抗战使命。蒋介石称“参政会在抗战期间，拥护国策，领导人民，协助政府，对于国家的贡献很大”②，于１９４６年１月政治协商会议开会致词时，表示｀国民参政会对国家的贡献，最重要的就是共同一致，拥护抗战到底的国策，他说：“尽管参政员中间，在政治上的立场和见解各有不同，而对于国家民族安危存亡所系的根本大计，其主张则是全体一致、始终一贯的，我们所以能持久抗战，获得胜利，这是一个主要的力量”③；指出国民参政会与政府之间的密切联系，始终一贯，不但丝毫没有间隔，而且始终匡辅政府，补正了不少缺点，与西方各国议会与政府的关系相比毫不逊色，谓：“在贵会闭会期间各位驻会参政员，对于政府的措施，随时作客观而真切的检讨，贡献宝贵的意见，政府方面也常将施政上的重要事项，向驻会参政员提出报告，听取批评。此种密切合作，真诚孚洽的精神，已为我国将来实施宪政奠立了良好的规模，比之西方各国议会与政府之间的关系，可谓已无愧色，实在应该继续保持而发扬光大的。”④外人尝以国民参政会形式类似西方国会，有称之为中国的战时国会，但究其性质并非民主政治下的议会，亦非行政咨议机关，而是介于议会与咨议机关之间。⑤就党派参与而言，各党派参政员大多自居于党派会议立场，无党派之社会贤达有时又以调停者自居，其代表各党党意的色彩实较民意气氛①李云汉：《中国国民党史述》第三编，第４６２页；马起华：《抗战时期的政治》，秦孝仪主编：《中华民国政治发展史》，台北，近代中国出版社，１９８５年，第１２３０—１２３９页。

②蒋介石：《协助政府实施宪政》（１９４７年５月２０日），《先总统蒋公思想言论总集》卷二十二《演讲》，第１２７页。

③蒋介石：《政治协商会议开会词》（１９４６年１月１０日），《先总统蒋公思想言论总集》卷二十一《演讲》，第２２５—２２６页。

④蒋介石：《国民参政会第四届第二次会议开幕词》（１９４６年３月２０日），《先总统蒋公思想言论总集》卷二十一《演讲》，第２８３页。

⑤王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京，中国政治大学出版社，２００４年，第４９４页。

１８８第五章政府机构的调整浓厚。①但是国民参政会之存在对于训政体制实有其特殊意义，论者曾指出：“参政会之产生与其继续存立，已显示吾国政治的动向。此一事实的重要性，不容否认”，“其在抗战时期所留下的经验，于吾国民治制度前途，决不会漫无影响。”②国民参政会对于制宪工作亦有推动作用，参政员曾于１９３９年９月组织宪政期成会，建请政府早日召集国民大会、公布宪法与实施宪法，并对《五五宪草》提出修正草案，供制宪时参考。③１９４３年１１月，国防最高委员会设置宪政实施协进会，由中国国民党中央执行委员、国民参政会参政员及富有政治学识经验或对宪政有特殊研究人士共同组成，以国防最高委员会委员长，即蒋介石为会长。该会至１９４６年３月结束，对于修改宪草，促使制宪国民大会的召开有相当贡献。④１９４５年３月，蒋介石以宪政实施协进会会长身份宣布于是年１１月１２日召集国民大会；５月，中国国民党第六次全国代表大会复对此事加以决定，国民大会筹备工作亦随之展开。嗣以抗战胜利、政治情势变化，召集国民大会一事暂时延后进行。至１９４６年１１月１５日，国民大会在南京开幕，出席代表１３５５人。１２月２５日，国民大会三读通过《中华民国宪法》，全文共１４章、１７５条，并决议１９４７年１２月２５日为宪法施行日期，制宪工作正式告成。

①李云汉：《中国国民党史述》第三编，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９９４年，第４６２页。

②王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京，中国政治大学出版社，２００４年，第４９４页。

③《宪政期成会对国民参政会第一届第五次大会报告书》，１９４０年４月，秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第四编“战时建设（二）”，台北，中国国民党中央委员会党史委员会，第１６５８—１６５９页。

④张玉法：《近代中国民主政治发展史》，台北，东大图书股份有限公司，１９９９年，第２７４页。

１８９第六章军事体制抗战期间，如何动员民众组成军队，并补充兵源弥补战争所造成的大量伤亡，有赖于健全的征兵制度。军队战斗如何才可以获胜，则在综合有形、无形的战斗要素而善加发挥。所谓有形、无形的各种战斗要素，包括编制、装备、训练与运用四项，四者中又以训练为基础。因为训练不良，虽编制佳，但必然使用不灵，装备甚良，也难发挥威力；战略、战术运用虽当，而执行者不能理解指挥官的意图，终必影响整个战局，因此军队的教育与训练实为影响战力的首要因素。此外，部队战力的提升尚须重视人员的任免、升迁调补、奖励惩戒、待遇福利，才能使人员的动员补充、任用调免灵活起来，适时发挥新陈代谢的作用，让进者称职，退者得所，则用较差的武器往往也可以击败有精良武器的敌人；反之，虽然有良好的武器装备，但是没有良好的人事制度，人员不能称职，也无法发挥武器的力量。

战时中国军事体制范围甚广，由于受到篇幅的限制，本章所讨论的重点暂时限于中央指挥机构与征兵、教育训练、人事制度。

第一节决策机构与统帅部一、最高决策机构战前最高国防决策机构为国防委员会，成立于１９３３年２月，对中国国民党中央执行委员会政治会议（以下简称中央政治会议）负责，成立的主要目的为“统筹防卫之长策，决定战守之大计”①。此一机构原为主席制，以军事委①李云汉：《抗战前华北政局史料》，台北，正中书局，１９８２年，第２３０—２３１页。

１９０第六章军事体制员会委员长为主席，秘书长则由中国国民党中央执行委员会秘书长叶楚伧兼任，委员包括中执会、中监会、中政会党委、外交委员会委员长，五院院长，行政院部会首长，军事参议院院长，共５５人，扣除重复者，实为４６人。后来蒋介石以人数过多、运作不便为由，中党委修正原有条例，将主席制改为执行委员长制。以军事委员会委员长为执行委员长，五院院长，参谋总长，训练总监，军事参议院院长，外交、财政、军政、海军部长为执行委员。国防委员会则增加债务委员会委员长，删去军事委员会办公厅副主任，各部次长、副监等员。①成员包括了党、政、军三方面的负责人，成为日后党政军系统指挥机构的滥觞。②国防委员会成立后，在实际运作上，对国家政策方针，有中政会决定，交付国防委员会研究办理者；也有由国防委员会决定办法后，再交中政会追认或核备者。基本上，中政会决定原则方针，国防委员会研究执行方法，两者各有所司。中政会委员多非国防委员会要员，参与国防委员会者也未必是中政会委员，不过国防委员会的执行委员均为中政会委员。国防委员会负实际政治责任，中政会委员则未必，因此决策中心有偏向国防委员会的趋势。

１９３５年１２月，中央政治会议改组为中央政治委员会，成立国防专门委员会，国防委员会随之取消，国防专门委员会为设计及审议机构，并不具决策的权力。③１９３６年７月１２日蒋介石召集高级将领会商如何处理两广问题时，决定组织国防会议，经由中国国民党第五届中央执行委员会决议通过设立。

依据《国防会议条例》，国防会议的权责为审议“国防方针、国防外交政策、关于国防事业与国家庶政之协进事宜、关于处置国防紧急应变事宜、国家总动员事宜、关于战时之一切组织，及其他与国防相关联立之重要事项”④。

《国防会议条例》中并未规定国防会议隶属于何单位，或向何单位负责，但是①王正华：《国防委员会的成立与运作（１９３３—１９３７）》，中国社会科学院近代史研究所民国史研究室、四川师范大学历史文化学院编：《一九三○年代的中国》上卷，北京，社会科学文献出版社，２００６年，第９７页。

②刘维开：《战时党政军统一指挥机构的设置与发展》，《中华民国史专题论文集（第三届讨论会）》，台北，１９６６年，第３４３页。

③王正华：《国防委员会的成立与运作（１９３３—１９３７）》，中国社会科学院近代史研究所民国史研究室、四川师范大学历史文化学院编：《一九三○年代的中国》上卷，北京，社会科学文献出版社，２００６年，第１１１—１１２页。

④《国防会议条例案》，《革命文献》第７９辑，１９７９年，第４０３页。

１９１抗日战争与战时体制由正、副议长及会员资格来看，具有军政首长联席会议的性质。根据《国防会议条例》，国防会议设议长一人，由军事委员会委员长担任；副议长一人，由行政院院长担任。此时军事委员会委员长及行政院院长均为蒋介石，因此正、副议长均为其担任。会员由三方面组成：（一）中央军事机关各长官，包括军事委员会两副委员长、参谋总长、军事参议院院长、训练总监、航空委员会委员长；（二）行政院所属各个部长，包括军政、海军、财政、外交、交通、铁道等部部长；（三）中央特别指定的军政长官，包括李宗仁、白崇禧、陈济棠、刘峙、张学良、宋哲元、韩复榘、何成浚、顾祝同、刘湘、龙云、何键、蒋鼎文、杨虎城、朱绍良、徐永昌、傅作义、余汉谋、盛世才等。①依《国防会议》规定，国防会议由议长召集，每年召开一次大会，遇必要时，得召集临时会议。会议议决事项，由议长呈请中央交国民政府主管院、部、会执行。国防会议设置秘书厅；厅长由参谋总长兼任；副厅长两人，由军事委员会办公厅副主任及参谋次长兼任。据现有资料显示，国防会议自开始设置后，至抗战爆发前，蒋介石虽曾两度计划召开会议，但是均未见付诸实施，直至卢沟桥事变，才首度于１９３７年８月７日召开。

此次的国防会议仅开半天，主要为听取国防相关单位的报告，包括由军政部报告中央的军事准备工作，关于空军建设方面的报告、防空报告、国防之事报告、重工业建设报告等。不过真正重要的是当日晚间召开的国防联席会议，即国防会议与国防委员会的联席会议。国防联席会议由蒋介石以国防会议议长身份主持，出席人员包括林森、汪兆铭、张继、居正、于右任、叶楚伧、戴传贤、孙科、陈立夫、阎锡山、冯玉祥、王宠惠、何应钦、唐生智、陈调元、刘湘、何成浚、陈绍宽、白崇禧、何键、朱绍良、余汉谋、蒋作宾、王世杰、吴鼎昌、张嘉趝、俞飞鹏共２７人，其中１１人为国防委员会成员，６人为国防会议成员，１０人为两会共同成员。此外，程潜兼任秘书厅长，负责会务，也应列为出席人员。列席人员则包括邵力子、张群、黄绍、熊式辉、顾祝同、钱大钧、邹琳７人。②①刘维开：《国防会议与国防联席会议之召开与影响》，《近代中国》第１６３期，２００５年１２月，第３４—３６页。

②刘维开：《国防会议与国防联席会议之召开与影响》，《近代中国》第１６３期，２００５年１２月，第４２—４４页。

１９２第六章军事体制会议首先由何应钦报告“卢沟桥事变之经过及其措置”及军事委员会办公厅副主任刘光报告“军事准备事项”。随即由蒋介石就会议的重要性提出说明。蒋在讲话中提出应先循外交途径解决，不应立即与日作战的主张。蒋讲毕后随即听取军政部关于战费提案及财政部对于战费应如何筹措及准备案。最后由各委员等表意见。与会者有汪兆铭、张继、林森、阎锡山、刘湘、程潜等先后发言，一致主张对日抗战。

在国防联席会议中，除确定了抗战的大政方针，对于战时体制的建立也达成共识，决议在作战期间对党、政、军一切专务应统一指挥。据此，出列会议的何应钦、沉程、唐生智、陈调元及邵力子等，于８月１０日联名向中央政治委员会提出合并国防委员会及国防会议，设立国防最高会议，获通过。依据修改通过的《国防最高会议组织条例》，国防最高会议为全国国防最高决定机关，对中央执行委员会政治委员会负责。国防最高会议设主席、副主席各一人，以军事委员会委员长为主席，中央政治委员会主席为副主席；成员包括党、政、军各部门主管，并由主席指定常务委员９人。８月１４日，国防最高会议正式成立。①依《国防最高会议组织条例》，国防最高会议设有国防参议会，由国防最高会议主席邀集在野各党派领袖及社会贤达参加，为１９３８年所成立国民参政会的胚胎。②在设置国防最高会议的同时，中央也决议组织陆海空军大本营，直隶国民政府，统率陆海空军。但是蒋介石认为当时在表面上仍以避免战争之名为宜，主张暂时搁置大本营的决议，由军事委员会委员长行使陆海空军最高统帅权。

１９３８年１２月，汪兆铭自重庆出走，主张对日求和，抗战情势受到重大冲击。为了重整抗日阵营，蒋介石决定实行上述搁置的大本营制，将行政院各部会，甚至其他院、会划归军事机关直辖，以解决当时所面临的人事与机构困境。最初计划设置国防最高委员会，直隶于国民政府，统一党政军的指挥。

①刘维开：《战时党政军统一指挥机构的设置与发展》，《中华民国史专题论文集（第三届讨论会）》，台北，１９９６年，第３４７—３５０页。

②刘维开：《战时党派合作的开端———国防参议会研究》，《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》，台北，１９９８年，第１１９—１５２页。

１９３抗日战争与战时体制国防最高委员会设委员长一人，由军事委员会委员长兼任。并于国防最高委员会下设国防会议，为国防最高决议机关，并在抗战期间代行中央政治委员会职权。但是国防最高委员会不同于陆海空军大本营，它并非军事机关，而且如此安排不符合国民党在中央采用以党统政的原则。因此，乃修正《国防委员会组织大纲》，将该会定位为中国国民党中央执行委员会的设置机关，统一党政军的指挥，并代行中央政治委员会职权，委员长由中国国民党总裁担任。同时不另设置国防会议，由国防最高委员会直接负责，成为一个决策执行机构。①国防最高委员会于１９３９年２月７日成立后，国防最高会议随之结束。

国防最高委员会设委员若干人，由党、政、军三方面的领导阶层担任。在党方面包括中央执行委员会常务委员，中央监察委员会常务委员；政方面包括五院院长、副院长；军方面包括军事委员会委员。此外，由军事委员会委员长提名经中央执行委员会常务委员通过者，也可为委员。委员人数未有定额，约维持在４０名左右，再由委员长指定１１人为常务委员。另设有执行委员，由党、政、军三方面负实际责任者组成，包括国民党中央执行委员会秘书长、各部部长、训练委员会主任委员、中央政治委员会秘书长、国民政府文官长；行政院秘书长、各部会首长；军事委员会参谋总长、副参谋总长、各部部长、军事参议院院长等，目的在于常务会议决定的事，执行委员可以立即执行，争取时效，并收紧密配合之效。执行委员经委员长指定，得列席常务会议。通常除国民党中央执行委员会秘书长、国民政府文书长、行政院秘书长三职为固定列席人员，其余各执行委员大多系与其主管业务有关议案要讨论时，方才列席。

１９４３年８月，国民政府主席林森病逝，国民党第五届中央执行委员会第十一次全体会议通过修正《国民政府组织法》，规定国民政府主席为陆海空军大元帅，并选举蒋介石为国民政府主席，同时兼任行政院长，成名副其实的国家最高领袖，党、政、军均受其统一指挥。至此，国防最高委员会是否有继续存在的必要，乃成为可以讨论的议题。１９４５年５月，国民党第六届中央执行委员会第一次全体会议通过总裁交议《国防最高委员会仍应设置案》，决议国①刘维开：《国防最高委员会的组织与运作》，中国社会科学院近代史研究所民国史研究室、四川师范大学历史文化学院编：《一九三○年代的中国》上卷，北京，社会科学文献出版社，２００６年，第１３７—１３８页。

１９４第六章军事体制防最高委员会与中央执行委员会的关系，及国防最高委员会的职权均暂不变更，但是将中央执、监两常务委员参加常务会议的身份由列席改为出席。根据此项决议，国防最高执行委员会在抗战胜利后仍继续运作，但是其重要性较以往更降低，并曾多次与中央常务委员会举行联席会议，至１９４７年４月正式结束。①国防最高委员会作为一个统一党政军指挥的机构，理论上其常务会议应该讨论并决定重大决议，不过事实上并非如此。根据统计，１９３９年至１９４７年之间，常务会议共通过决议案１０７３件，其中有关军事者仅有４０件，占４％。②虽然在组织系统上，国防最高委员会可以指挥军事委员会及其所属部会，不过事实上军事委员会依然掌握军事事务的主导力量。加上国防最高委员会的委员长虽然拥有紧急命令权，对于党政军事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施，但是对于集党、政、军领导权于一身的蒋介石而言，国防最高委员会委员长的名义并不一定能增加他的权力，因此他对此一机构的运作并非十分关注，尤其是在该会的前五年间，甚少亲自主持常务会议，连带使得常务委员对此也不加重视，经常是列席人员人数比出席人员多。③这降低了此一会议应有的决策功能。国民党中央监察委员会秘书长王子壮对此现象曾有以下观察：国防最高委员会系应战时需要，处理一切军政问题者，亦因总裁虽任该会委员长，亦不常出席之故，致党政诸大问题，均决之于会议以外，实为目前之大问题。总裁责任繁重，绝不能对各方面之问题作周密之考虑，遂形近日少数人上签呈之政治，负责讨论大计之中枢机构形同虚设矣。④①刘维开：《国防最高委员会的组织与运作》，中国社会科学院近代史研究所民国史研究室、四川师范大学历史文化学院编：《一九三○年代的中国》上卷，北京，社会科学文献出版社，２００６年，第１４０页。

②刘维开：《战时党政军统一指挥机构的设置与发展》，《中华民国史专题论文集（第三届讨论会）》，台北，１９６６年，第１４４—１４５页。

③刘维开：《国防最高委员会的组织与运作》，中国社会科学院近代史研究所民国史研究室、四川师范大学历史文化学院编：《一九三○年代的中国》上卷，北京，社会科学文献出版社，２００６年，第１４６页。

④王子壮：《王子壮日记》第９册，台北，２００１年，第２０４页。

１９５抗日战争与战时体制讨论大计的中枢机构是否真如王子壮所说的是“形同虚设”，固然有商榷的余地，不过学者指出此一机构常务委员会议的重要性尚不如由蒋亲自于官邸主持的一些小型会议，①则殆无疑问。

二、最高统帅机构国民政府军事委员会成立于１９２５年，为战前最高统帅机构。１９３７年抗战爆发后，国民政府为回应作战，亟须设立战时最高统帅机构，不过对于设立的方式与程序，各方意见不一。国民党中央执行委员会常务委员会于８月１２日集会，除同意中央政治委员会的决议设立国防最高会议外，并通过国民政府主席林森的提议，推定蒋介石为陆海空军大元帅。１６日，国防最高会议常务委员第一次会议后通过居正的提议，由国民政府发布明令，特提蒋介石为陆海空军大元帅，统率全国陆海空军。蒋介石最初也同意接受，不过嘱暂缓发表。事实上，蒋同时也在筹商大元帅大本营的组织条例，张群、何应钦、陈立夫等均参与共事。条例定稿后，提经中央政治委员会通过。②８月２７日，国民党中央常务委员会决议公布大本营组织条例，由军事委员会委员长行使陆海空军最高统帅权，并授权委员长对于党政统一指挥。不过当时由于国民政府已决定暂时不对日本正式宣战，蒋认为并无设立大本营的必要，决定仍以军事委员会作为最高统帅部。

军事委员会为战时最高统帅部的地位确立后，其组织也随之扩大。８月间，该会即修正原组织大纲，增设秘书长、副秘书长各一人，由张群、陈布雷分别担任。９月上旬，财政部为增进战时生产并调整对外贸易以充裕战时资源，请增设农产、工矿、贸易三个调整委员会，获国防最高会议通过。９月间，军事委员会各部长及三委员会先后成立，其职掌与人事分别如下：第一部：主管军令，亦即作战事宜，部长黄绍。

第二部：主管政略与军政，部长为熊式辉。

第三部：主管国防工业，部长初由副参谋总长白崇禧兼任，继由翁文灏接任。

①刘维开：《国防最高委员会的组织与运作》，中国社会科学院近代史研究所民国史研究室、四川师范大学历史文化学院编：《一九三○年代的中国》上卷，北京，社会科学文献出版社，２００６年，第１４６页。

②李云汉：《卢沟桥事变》，台北，东大图书公司，１９８７年，第４３５—４５６页。

１９６第六章军事体制第四部：主管国防经济，部长吴鼎昌，副部长何廉、黄季陆。

第五部：主管国际宣传，部长陈公博，副部长董显光、周佛海。１１月，陈公博奉派处欧，部长由董显光代理。

第六部：主管民众组训，部长陈立夫。

以上六部为主要军略与政要单位，其中第二、三、四、五、六部部长均得列席国防最高会议常务委员会。另有后方勤务部、管理部和卫生部三个军事业务单位，部长分别为俞飞鹏、朱绍良（继为张治中）和刘瑞恒。至于农业、工矿与贸易三个调整委员会，其组织与职掌系由财政部拟订，经军事委员会委员长核准设立者，主任委员分别为周作民、翁文灏与陈光甫。９月６日，军事委员会又设立军法执行总监部，总监由唐生智担任。①值得注意的是，这些机构次第成立之后，行政院所属的各部会却并未因此而取消，有些军事委员会的部与行政院的部，其部长且为同一人（如第四部部长即为实业部部长吴鼎昌），内部的职员也有大部分系借调而来。②KAKLF">AAK>,A>F!K/K/1)F/&70*FF1F1F1　F1F1F1FL0A4ACAA-AC$　A44　L4　L4#　L　+　　#A4FFA,LAFF　PJ488EEFEEEL"0#LL#0A(0K(N0KL　图６１军事委员会组织系统表（１９３７年１０月３０日）资料来源：《国民革命军建军史》第３部，第１０２页。

①李云汉：《卢沟桥事变》，台北，东大图书公司，１９８７年，第４５５—４５８页。

②陈之迈：《中国政府》，上海，商务印书馆，１９４５年，第２册，第２４页。

１９７抗日战争与战时体制１１月上旬，上海作战失利，国民政府考虑西进重庆。为适应迁移期间的紧急需要，国防最高会议通过《非常时期中央党政军机构调整及人员疏散办法》，依此办法，军事委员会作了以下的调整：（１）第二部取消，其职掌与总动员有关系者，归并国家总动员设计委员会办理。

（２）第五部取消，其职掌归并中央宣传部办理，中央宣传部改隶军事委员会。

（３）中央组织，训练两部改隶军事委员会，与第六部合并。

（４）军事委员会其他各单位之机构调整办法，由参谋总长拟定。

（５）政府各机关之与军事委员会有关系者，如军政部、海军部及外交部、财政部之一部分机构，应在军事委员会所在地。

（６）参谋本部、训练总监部，仍隶属于军事委员会。

（７）军事委员会迁移地点，由委员长临时指定。

１１月１７日，国防最高会议决议：为长期抵抗日本的侵略，中央党部及国民政府迁至重庆办公。１２月１日起，国民政府开始于重庆办公，不过军事委员会及其他与军事有关的军政机构均集中于武汉。蒋介石决定再行调整中央军政机构，以发挥战时体制的功效。１２月３１日，国民政府最高会议对中央改革机构及人事调整作以下决定：（１）行政院兼院长蒋中正辞职，由副院长孔祥熙继任院长，张群继任副院长。

（２）海军部暂行裁撤，归并于海军司令部。

（３）实业部改为经济部，由翁文灏任部长。原全国经济委员会之水利部分，建设委员会及军事委员会之第三、第四部，归并于经济部。

经此调整，军事委员会的机构大为精简，中央组织、训练、宣传三部回隶中央执行委员会，第三、四部归并于经济部，农业、工矿两个调整委员会也归１９８第六章军事体制经济部统辖，贸易调整委员会改称贸易委员会，改隶行政院。①１９３８年１月，国民政府迁武汉办公，战区宽广，军事委员会的事务日益繁剧，乃将其组织大纲又加以修正。修正后的组织大纲第一条规定：“国民政府为战时统辖全国军民作战便利起见，特设军事委员会直隶国民政府，并授权委员长执行国民政府组织法第三条例所规定之职权。”依照该项条例之规定，军事委员会的职权，在以往均条列举事项，至此变为概括规定，举凡有关抗战国防的军民事务，均应由该会办理，实为应付战时的必要措施。言其内容，以两点最为重要：（１）统辖全国军民，从事抗战；（２）代替国民政府统率全国海陆空军。故军事委员会委员长统率全国陆海空军并指挥全民，负国防上的全责，在军事上为全国最高统帅，在国防业务上人民均受其指挥。以往总参谋长原系国民政府主席的参谋总长，至此时则变为军事委员会委员长的幕僚长，协助委员长处理该会一切业务。该会组织上也改采用幕僚制，将常务委员制取消，仍设委员７—９人，参谋总长、副参谋总长，军令、军政、军训、政治四部长及军事参议院长均为当然委员，各委员的职责为协助委员长筹划国防用兵大计，并非一切均由委员会议决定，与以往采取集议制的精神不同。②至于军事委员会的附属机构也作了大幅的调整，基本原则为指挥军事、政治、党务各归附原来系统，并将物资统制事务移归行政院掌管。③重要的变动包括：（１）中央党部脱离军事委员会，而重归于党的系统。（２）第三、第四两部合并于经济部及其他有关各部。（３）参谋本部及第一部并为军令部，第六部及政训部合并为政治部，训练总监部改为军训部。２月，复由行政院与军事委员会商订调整军事委员会附属机关中与行政院性质相似的附属机关，呈奉国防最高委员会核准。

（１）农业、工矿两调整委员会与资源委员会一律改隶经济部，并以农业调整委员会归并于农本局，但农业调整委员会职掌中关于农产输出国外事宜，划归贸易调整委员会办理。

①李云汉：《卢沟桥事变》，台北，东大图书公司，１９８７年，第４５８—４６３页。

②沈乘龙：《中国现行政治制度》，重庆，正中书局，１９４３年，第１００页。

③陈之迈：《中国政府》第２册，上海，商务印书馆，１９４５年，第２４页。

１９９抗日战争与战时体制（２）原属财政部的粮食运销局归并经济部的农本局。

（３）贸易调整委员会及对外易货委员会暨重庆行营管辖的禁烟督察处，一律改隶财政部。

（４）原属经济部的国际贸易局归并于贸易调整委员会。

（５）农产、工矿、贸易三调整委员会所设运输联合办事处改隶交通部。

（６）禁烟委员会总会改隶内政部，军事委员会委员长解除兼禁烟总监职务。

经过此次调整以后，军事委员会的职务逐渐偏于军事方面。①改组后的军事委员会组织系统表如下：KAKLF">AAK>,A>F!K/K/1)F/&70*FF1F1F1　F1F1F1FL0A4ACAA-AC$　A44　L4　L4#　L　+　　#A4FFA,LAFF　PJ488EEFEEEL"0#LL#0A(0K(N0KL　图６２军事委员会组织系统表（１９３８年２月）资料来源：李云汉，《卢沟桥事变》，第４６５页。

①钱端升等：《民国政制史》上册，重庆，商务印书馆，增订本，１９４４年，第１９１页。

２００第六章军事体制武汉撤守后，抗战进入第二期，以陪都重庆为军政中心，针对日军建设“东亚新秩序”、“以战养战”以及“截面战略”等策略，最高统帅部决定加强战地工作与游击战作为因应之道。军事委员会也因应战况变化于１９４０年６月调整组织，除原有各部外，另增设运输统制局、后方勤务部、战地党政委员会、抚恤委员会及考核委员会等单位，并以航空委员会及海军总司令部分掌空军、海军的建设训练及指挥。各部所掌业务也有改隶或扩充，办公厅职掌除原文电的承转及总务、警卫事项外，另增加三项：（１）各部、院、会、厅主管党务之联系及会议会报事项；（２）章判之审核，承办及顾问之延揽分配事项；（３）不属于各部、院、会、厅之军事攸关事项。军政务职掌、增加管区之设置委员会征募编练，国民兵组织及设政攸关事项。军训部执掌，增加军事学校之教育、建设、改进。增加的战地工作委员会，掌理战地党政工作的设计、指导、监督及考核之事宜。调整后的组织系统详见下表。

KAAKAK"LK05LJ#FAEE4FL70">"FAFFF,FEE0FF图６３军事委员会组织系统表（１９４０年９月６日）资料来源：《抗日战史———全战争经过概要（一）》，第３篇，第３章，第１节，表８。

中国幅员辽阔，交通不便，为便利指挥作战及绥靖地方，军事委员会不得不因地制宜，分设各种地域分工机构，以便因应。在抗战前，军事委员会统２０１抗日战争与战时体制帅军队绥靖地方，以两种方式从专于地域分工。

另一种方式为在重要地点设置行营以军事委员会委员长名义统帅一切，但以行营主任负实际责任，如南昌、武汉、西安、广州、重庆各行营，指挥部分已城内的驻军，进行围剿苏区工作，如广州行营辖粤、桂、闽，武汉行营辖豫、鄂、皖，西安辖陕、甘、宁、青，重庆辖川、黔、康，类似军区的划分。行营主任代理委员长行使职权，遇必要时委员长也可亲自行使职权，因此行营系军事委员会的分支机关，其职权虽仅限于一定区域，但是并非军事委员会的下一级。

还有一种方式为绥靖公署。该项绥靖区域由军事委员会因事实上的需要随时划分，有以省为单位，如驻闽绥靖主任公署、广西绥靖主任公署；有以两省为一单位，如川康绥靖主任公署、滇黔绥靖主任公署等；有以各省边区，如闽浙赣皖边区、湘赣鄂边区、豫鄂陕边区、豫鄂皖边区、苏浙边区设绥靖主任公署，各置主任一人，或另设副主任协助办理。绥靖主任公署负责辖区内置案的维护、治安的维持、驻军的整训、民众组训的指导监督，与军事交通有关及防范上的各项建设。绥靖主任公署受军事委员会的指导监督，以安定地方秩序，个别绥署中具有国防意义者，应为战前设置的苏浙边区绥署。各绥署的法律地位均为军事委员会下的一级，与行营制度不同。①自抗战爆发后，国民政府在军事上以２８处作战与绥靖地方齐头并进，尤以前方作战战线绵长，非分区负责不可，因此在前方采取战区司令长官制度，后方则设绥靖制度。前方战区系以军事需要、地形限制为划分的标准，每区设司令长官一员，承军事委员会委员长之命，统辖区域内一切军事、政治、党务事宜，其目的在于追求作战指挥的灵敏，因战区司令长官的任务以军事上的指挥为首要，至于政治、党务的指挥、监督应以适合军事需要者为限，并非辖区内一切党政均由司令长官支配，原因在于战区司令长官为辖区内驻军统帅，为配合作战自可要求党政机关服从其指示，不过如责其兼理党政，则司令长官以军事倥偬之身，势难肩此重荷。②①沈乘龙：《中国现行政治制度》，重庆，正中书局，１９４３年，第１１０页。

②沈乘龙：《中国现行政治制度》，重庆，正中书局，１９４３年，第１１０—１１１页。

２０２第六章军事体制表６１抗战时期各站区辖区与长官资料表番号辖区备注长官初为程潜，后易卫立煌、胡宗南，长官部初在西一豫陕边区及河南安，后移洛阳。

其中共产党领导的十八集团军，长官为阎锡山，长官二山西和晋冀边区部初在太原。

成立最早，初在上海战场，蒋介石、冯玉祥先后担任三苏、浙、闽、赣长官，后易顾祝同，长官部长期在江西上饶。

长官为张发奎，长官部初都在韶关，后移广西柳州、四粤、桂地区南宁。

长官李宗仁，初任津浦路正面，徐州会战后转入此地五皖、豫、鄂边区及安徽区，长官部在河南老河口。

湘鄂边区及鄂西地区长官为陈诚，后为孙连仲、孙蔚如，长官部在湖北六长江两岸恩施。

七粤及鄂赣边区长官为余汉谋，长官部在韶关，后移赣州。

八甘肃、宁夏、青海地区长官初为蒋鼎文，后为朱绍良，长官部在甘肃兰州。

九湖南及湘鄂、湘赣边区长官初为陈诚，后为薛岳，长官部在长沙，后移衡阳。

十豫、皖、鄂边区抗战后期建立，长官为李品仙。

十一冀、鲁、豫地区十一战区长官孙仲连、十二战区长官傅作义。

十二热、察、绥边区资料来源：《中国军事史》编写组编，《中国军事史》，北京：解放军出版社，１９８７年，第３卷，第５７５页。

长官部的编制系由军事委员会统一制定，兹将其组织系统列举如下：军事委员会设于重庆，为便利指挥前方战事及监督各战区，又在西安、桂林两地设立西北、西南两个办公厅。办公厅本系军事委员会内部组织，为不负责任的机构，此二办公厅自然也有其相同的法律性质，其所作的命令处分仍由委员长负其责任。①太平洋战争爆发后，中国开始与盟军并肩作战。１９４２年１月３日，蒋介石出任中国战区（含泰国及越南）盟军最高统帅，②成立中国战区司令部。３月，美国总统罗斯福应中国政府之请，派史迪威来华，负责指挥中、印、缅战场的美军部队及部分中国军队，并经蒋介石任命为中国战区参谋长。１９４４年①沈乘龙：《中国现行政治制度》，重庆，正中书局，１９４３年，第１１０—１１１页。

②郭廷以：《中华民国史事日志》第４册，台北，近代史研究所，１９８５年，第１９２页。

２０３抗日战争与战时体制P4A　　7A　AKK　E///K4A1　AKKA/1>61N　K　　L　AK/1F,LN　K　　NAK　　AK　　　AK/1E1　"F　44/"K1L　FA4　A6KKK1+EAFE　(　A　!　4　F,F　,E>EEFKBBFK>4　&F　?E2&　91　　　?GE(0　9　(0E　9　064AE?14FKL　图６４抗战时期战区长官部编制表资料来源：《中国军事史》编写组编，《中国军事史》第３卷，第５６７页。

１０月，史迪威调返美国，美方另派魏德迈继任，此时中、印、缅也被划分为印、缅战区和中国战区。

抗战时期军事委员会，为因应战时需要，不断增设机构，因其组织庞大、系统复杂，造成事权割裂重叠，相互牵制，在指挥上无法灵活运用，而军政与军令分立，海、空军不能协同作战，影响尤大。加以军事委员会超然于五院之外，独立行使职权，与宪政精神殊有不合。抗战胜利后，国府最高委员会乃决议裁撤军事委员会及一切军事机构，在行政院之下设国防部，掌管军政及军２０４第六章军事体制令等事务。①北伐完成后，国民政府开始对全国军队进行整编，将全国陆军调整为６０个师，并重定军制，以师为战略单位，军作为战时指挥机构，平时不设军一级。

师以下设旅，旅辖２团，团以下仍同旧制。师的编制有“甲种师”、“乙种师”和“丙种师”之分。甲种师每师３旅，每旅３团；乙种师每师３旅，每旅２团；丙种师每师２旅，每旅２团。师、旅、团均按序赋予番号。１９３０年中原大战后，陆军编制又略有改变，其陆军师的编制一般如下表。

A　E)　FE　　L9E　E　"E　　　9　9　　　E&E　&K　E　　EE　E)　PE　　　E　　!&9E　E　E)EE　E)　9K　E)　　E　E　　9E　E　EE　E)　(9　!9　L　,　EK　!E　　　E(　E)　图６５陆军师编制表资料来源：《中国军事史》编写组编，《中国军事史》第３卷，第５９３页。

①《国民革命建军史》第３部，台北，１９９２年，第１０６—１０８页。

２０５抗日战争与战时体制上述以师为战略建制单位，旅辖之团为“方块制”，为国民政府时期较常采用的编制，但仍不时有局部的变革，如有时均为战略单位，每军辖２—３师。

至战前，军的番号已达７０余个，师的番号则有近２００个，其中包括德械装备的调整师２０个，编制大致相同，军司令部的编制如下表：A　KAA+　　KA　L　KL　AK　　　K　　　K9　AK　　(E　9　&9"9E9EG9L　　图６６陆军军司令部编制表资料来源：《中国军事史》编写组编，《中国军事史》第３卷，第５９４页。

抗战爆发后，战场经验显示国军作战指挥机构过多，自军事委员会起，中间需经过战区、兵团、集团军、军团、军，始能达到战略单位的师，共有７级。

致使命令、报告转达迟滞、军队使用颇感不灵，乃决定废除兵团、军团二级，并改军为战时单位。自此由最高统帅部至战略单位，仅有军事委员会、战区、集团军、军四级。①而新编的师，又废除旅一级，即由师直辖３个步兵团、１个野战补充团，师司令部全部增设步兵指挥官（少将）一名，必要时取代原旅长的作用。后来又在后方成立补训处，师内野战补充团也撤销，成为一师三团“三角制”。此一制度，一直延续至抗战结束。此外，抗战时期国军曾用美械装备２０个师（称为阿尔发师），除兵器略有增加外，编制大致如旧。②①许高阳：《国防年鉴（第一次）》，香港，中国史学研究会，１９６９年，第５９４页。

②《中国军事史》编写组编：《中国军事史》第３卷，第５９４页。

２０６第六章军事体制第二节教育训练制度①１９３５年，国民政府军政部长何应钦前往华北校阅河北、山东、山西各省的部队，其后又视察步、骑、炮、工、辎各兵科学校，以及航空学校、防空学校、雷电学校、宪兵团、教导总队等，结果发现“有一部分的部队和学校，对于军队教育的目的还没有充分地了解。譬如我到各省去检阅，希望看一看班、排、连的战斗教育、射击演习，以及士兵的战斗动作。但是各部队所给我看的，大半是制式教练和操演大刀、拳术，等等。及叫他们演习战斗教练，实施射击演习和班以下的各种小动作，可以说十分之七八都很生疏，甚至有完全不懂得，足见他们官长和士兵平日都疏忽了军队教育之目的”②。

抗战前，军队教育仅注重讲堂及操场制式教育，学校教育也是以教程为主，偏重理论，对于连以下的小动作及典范令一向不甚重视。抗战初期，军事战略即决定以持久抗战为原则，但因战术和战斗技术太差，加以步、炮不协同，陆、空不联络，致使不能发挥最大的力量。这种缺失明显是由于过去教育没有注意所致。

抗战时期，国民政府军事教育与训练即是在这种基础上开始的。军队以战斗为主，而战斗以获胜为目的，然而如何才可以获胜，则在综合有形、无形的战斗要素的基础上善加发挥。所谓有形、无形各种战斗要素，原包括编制、装备、训练与运用四项，四者之优劣既分，则敌我的胜负自判。但四者之中，又以训练为基础，因为训练不良，则编制虽佳，必然使用不灵；装备虽良，也难发挥威力；战略、战术运用虽当，但执行者不能了解指挥官的意图，终必影响整个战局。因此研究部队的教育和训练，实为了解其战斗力的重要工作。本节拟探讨抗战时期陆军的教育与训练，检讨其所面临的困难，并对其成效加以评估。由于篇幅的限制，本节讨论的范围仅限于军官养成教育、召集教育及部队训练，至于精神教育和深造教育均不在讨论之列。

①本资料主要根据张瑞德论著《抗战时期陆军的教育与训练》，台北，１９９２年。

②何应钦：《军队教育的目的和服从命令遵守纪律的重要性》，何应钦将军讲词编辑委员会编：《何应钦将军讲词选集》，台北，何氏宗亲会，１９６９年，第２８页。原文成于１９３５年９月。

２０７抗日战争与战时体制一、养成教育与召集教育中央军校和各分校均以办理养成教育为主，各兵科学校则以办理本兵科召集教育为主，但为适应实际需要，也有兼办养成教育的。现将战时陆军的养成和召集教育分列如下：（一）养成教育战前陆军军官教育，共分为入伍生教育及学生教育两部分。入伍生教育分为一般教育、分科教育及分发各部队实习，共需时一年六个月。学生教育期为两年，按各兵科分别实施本兵科教育，已完成初级军官应修得的学术、技能为主旨。中央军校所造就的学生，在第十一期以前均照此办理。至抗战爆发后，为适应战区各部队干部的补充，对于各兵科初级军官教育，势不得不加以缩短，迅速养成补充军官，以适应作战部队的需要。故此项教育的主旨以减少理论、删节学科而采取重点教育为原则，于术科（如战斗演习、射击实施、工事实施、新兵器的使用、步炮空作战的联合演习等）使用较多的时间。

此异于平时的教育，以下拟从教育行政、课程、师资、成效等方面一一加以分析。

１．教育行政教育行政上的主要缺点为教育系统未确立。一方面，中央军校和各兵科学校训练的对象缺乏合理的区分：军校有各兵科的学生，而各兵科学校也有该兵科的学生；军校有高教班，而各兵科学校也有学员队，如此教育既缺乏一贯的系统，人力、物力也不经济。另一方面，缺乏军士学校的设立。军士对于部队的战斗力影响甚大，各国对军士的养成均极为注意。近代中国各部队的军士，多由老兵升充，间或有由各部队自行训练者，但因缺乏学校正规教育，不仅素质难求优良，且地位也不为人重视，故真正合格的军士实属凤毛麟角，即或有之，也早已升为军官。如此不仅影响部队的战力，也影响军官的人事体系。白崇禧于军训部长任内曾建议设立军士学校、建立职业军士制度，但是军政部以需增加预算而反对。

２．课程（１）未完全符合实际需要。初级军官教育的目的，不外乎养成带兵、练兵和用兵的基本能力，军校对于练兵、用兵的方法的讲授不厌其详，但对带兵２０８第六章军事体制的方法，即领导统御的方法，则未加重视。所以军官初出校门，到了部队，第一受人批评的即是不会带兵；不会带兵，则练兵、用兵便无基础。１９４０年１０月，军事委员会委员长蒋介石在汉口召开的军事教育会议上，对此项缺失即有以下的批评：我们学校教育的实施，各级主管人员除就其职责范围分别授予学生各科学、术科的基本知识和技能，并指挥其生活、行动与思想以外，最重要的一个任务，就是要施行实际管理的教育。要使一般学生人人都具备管理一切“人”、“事”、“物”、“地”、“时”等知能，能够将他平日在校所学的东西，充分地用之于实际，见之于事功。现在我们各军事学校教育对此毫不注重，以致一般学生毕业出校服务，不知如何带兵，亦不知如何办事，结果以一个军校三年毕业的学生，论办事能力与经验，尚不及部队里一个老练的士兵。①（２）各兵科技术教育不足，各兵科战术教育尤为缺乏。例如中央军校十七期步科学生（１９４２年４月毕业），在校期间各项重兵器的训练仅各一个月；实弹射击，仅有一次迫击炮，其余时间，不过操作而已。如此养成的军官，谓即可指挥本兵科的单位发挥战斗力量，谁可信？

（３）不重视应用战术教育。战争胜利的因素，除各项客观条件如装备、编制、士气、技能外，全视指挥的得宜与否，欲求于情况复杂、变幻莫测的实战中指挥得宜，全靠指挥官有敏锐的判断能力、迅速作决定的勇气，而行合理的处置，因此战术教育应以培养上述三项能力为主要目的。其方法在于常做各种方法的战术作业，而非熟读教材和原则所能为功。再以军校十七期学生所受训练为例：六个月的入伍教育期中，有典范令及四大教程（战术、筑城、地形、兵器）摘要的讲授；三个月正科教育期中，有操典的讲授；九个月的学生教育期中，每星期有八小时的战术讲授。讲授战术教程，教官由队长兼任，故符管教合一的宗旨，但是所用的讲授方法，仍然不外乎发讲义、抄笔记。一位军事教育工作者曾以一般防御要领考问十个该期学生，结果竟无一人能作圆满①蒋介石：《军事教育的要务》，《蒋总统思想言论集》第１６卷，第１０４页。

２０９抗日战争与战时体制解答。①无怪有人戏称，国军干部中“战术修养最好的，正就是在战场上用兵时常打败仗的”②。

（４）教授进度配当上的不联系。草拟计划者常闭门造车，学科如应用战术已开始教图上作业，但地形课尚未授地图解读、要图调制；又如战术，已教至对敌阵攻击，筑城课则尚未开始阵地编成。术科也是如此。教官已实施班攻击对障碍物破坏，但学生还不知道障碍物为何物、破坏方法如何；再如夜间演习假设能和当日情况配合，收效必宏，但是往往一般战斗教练已进至特种地形战斗，而夜间演习尚未教至班的攻击，诸如此类，使学生用时莫有学，学时无所用。

３．师资与教材（１）办教育者不受重视。战时部队军官升迁快，教育军官则不然，于是优秀军官多集中于部队，存留于教育机构者，仅是其残余，致使教育工作不受重视；部队军官作战成绩欠佳者，多以之调教育机关服务，更增长视办教育为落伍的风气。教育军官被大家看不起、被认为没有出息，于是他自己也心存此种观念，认为自己的前途无望，因而自暴自弃，不再求上进。这种观念不打破，军事教育实难以改进。

（２）学校与部队人事不对流。教育军官和部队军官的待遇差距很大，双方隔阂自深，于是部队军官不屑办教育，教育军官无法入部队，于是教育与部队脱节。１９３９年，俄国顾问嘉梁钦（ＡｌｅｋｓａｎｄｒＹａ．Ｋａｌｙａｇｉｎ）参观中央军校时，即发现该校教官多缺乏实战经验。③（３）学、术科人事不协同。战时各军校的教育，大多学科系由各组专任教官担任，术科除特种作业外，均由队职长官兼任。教官直隶教育处，队职则按编制，各隶于队、大队、总队、校部。教育配当，由总队主其事，因隶属不同，两者极少协同。加以教育的执行通常以队为单位，而队职长官和任该队课目的教官却不相为谋。一位教官即认为：如射击训练时，兵器教官应列席；战斗训练时，战术教官和筑城、地形等相关课目的教官均应到场。但是实际上，双①蒋介石：《军事教育的要务》，《蒋总统思想言论集》第１６卷，第１０４页。

②游扬：《军校生活回忆录》，九龙，新世纪出版社，１９５０年，第４８页。

③ＡｌｅｋｓａｎｄｒＹａ．Ｋａｌｙａｇｉｎ，犃犾狅狀犵犃犾犻犲狀犚狅犪犱狊，Ｎ．Ｙ．：ＥａｓｔＡｓｉａｎＩｎｓｔｉｔｕｔｅ，ＣｏｌｕｍｂｉａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，１９８３，ｐ．２１６．２１０第六章军事体制方连彼此进度均互不相知，岂能要求共同主持，如此何能做到“学科是术科的准备，术科是学科的应用”呢？①（４）教材落伍。战前即已有人指出，中央军校及其他初级军官学校（军士队及速成者不在此列）所用军事书籍，其编纂体系、内容材料多属前清旧著，虽稍增机关枪、步兵炮、坦克车、飞机等，也不过是就简增纂，无大改革，不但不合用，且体系不清，学者不易入其堂奥；材料又多重复，浪费时间，而无良好成效；甚至应有者不有，而不应有者反以充其篇幅。军训部成立后，设有军学编译处负责审核各军、各校、兵科学校所用教程及各种军用图书图表，私人有关军事方面的译著也需经过送部审核后才准印行。此外，军学编译处也从事译印外国兵学新知，但是成绩似乎均极为有限。战时一位外籍军事观察家至中央军校第一分校（校长刘仲荻）参观，认为该校所授课程已落伍。②以擅战闻名的黄埔将领关麟征１９４７年７月出任陆军军官学校校长，鉴于许多教程还是“欧战以前的陈本，不合现在需要”，乃修编各种教程。③４．成效评估中国近代由于军队日益庞大，各军事教育机构一直无法培养出足够的军官。北伐完成后，由于中央政府的努力，军事教育逐渐标准化（ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ），中央军校为初级军官的主要培训场所，学生毕业后通常分发至国军部队。在德国顾问的协助下，这些军校所培养出来的学生一般素质颇高，④但是数量太少。据估计，１９２８年至１９３７年之间，中央军校毕业的学生仅有１９７３１人。⑤抗战爆发后，初期基层军官补充率极大，如淞沪战役中蒋介石将嫡系精锐部队悉数投入战场，与日军激战三个多月，伤亡惨重，一役即丧失①程毅夫：前引文，第３９页。

②Ｕ．Ｓ．ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＳｔａｔｅ，犆犺犻狀犪犐狀狋犲狉狀犪犾犃犳犳犪犻狉狊，１９４０１９４４，２６，ｄｉｓｐａｔｃｈｆｒｏｍＥｖｅｒｅｔｔＦ．Ｄｒｕｍｒｉｇｈｔ，ｓｅｃｏｎｄＳｅｃｒｅｔａｒｙｏｆＥｍｂａｓｓｙｏｎｄｅｔａｉｌａｔＳｉａｎ，Ｓｈｅｎｓｉ，Ｃｈｉｎａ，Ａｐｒｉｌ１０，１９４４．③关麟征：《本校一年来之回顾》，关麟征编：《校长关训话集》，成都，中央陆军军官学校第四分校，１９４０年，第１１２页。

④ＨｓｉｓｈｅｎｇＣｈｉ，犖犪狋犻狅狀犪犾犻狊狋犆犺犻狀犪犪狋犠犪狉：犕犻犾犻狋犪狉狔犇犲犳犲犪狋狊犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮犪犾犆狅犾犾犪狆狊犲，１９３７１９４５，ＡｎｎＡｒｂｏｒ：ＴｈｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＭｉｃｈｉｇａｎＰｒｅｓｓ，１９８２，ｐ．６０．德国军事顾问对于国军教育训练的影响，详见：ＤｏｎａｌｄＳ．Ｓｕｔｔｏｎ，“ＧｅｒｍａｎＡｄｖｉｃｅａｎｄＲｅｓｉｄｕａｌＷａｒｌｏｒｄｉｓｍｉｎｔｈｅＮａｎｋｉｎｇＤｅｃａｄｅ：ＩｎｆｌｕｅｎｃｅｓｏｎＮａｔｉｏｎａｌｉｓｔＭｉｌｉｔａｒｙＴｒａｉｎｉｎｇａｎｄＳｔｒａｔｅｇｙ，”犆犺犻狀犪犙狌犪狉狋犲狉犾狔１９１（Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ１９８２），ｐｐ．３８９３９７。

⑤《黄埔军官学校校史简编》，台北，１９８６年，第１８０页。

２１１抗日战争与战时体制初级军官１００００名，①造成了基层干部的断层。根据１９３８年军政、军令两部的统计，每年约需养成初级干部４５０００人。由于干部补充人数需求激增，而战时军人生活较苦、军校招生困难，遂不得不降低报考标准。战前规定入学者需高中毕业，自１９３７年起降为初中，以初中肄业程度入学者也不乏其人。

一些需专门知识的兵科学校需要高中毕业程度始能接受学理，招生即十分困难。中央军校由于战前军人待遇良好，报名人数多，录取颇为不易，如１９３５年第十二期招考新生，各考区报名人数达１００００余人，经复试录取者仅７％强。②抗战爆发后由于招收人数大增，录取率自然也随之升高。据一项资料显示，１９４０年第六分校第十七期十七总队招生，共有１５００人报考，经复试录取者近１３００人。③为了适应战时需要，除了降低报名资格外，又将教育期限缩短。战时中央军校及各分校，学生在校修业时间，包括入伍训练在内，最长的为两年七个月，最短的则不到九个月。此外，战时由于经费、设备缺乏，影响学习效果，又缺乏严格的淘汰制度，学生的素质自然下降。不过战时军校教育重视战技的训练，是为较战前进步之处，如１９４１年，参谋总长何应钦巡视西北，对于所见军校即有以下的评论：现在学校教育与战前比较言之，战前期间为三年，器材较为充足，受教学生率为高中毕业生考取，素质较为优良；抗战以来，因下级干部之补充，需要迫切，以致时间、器材、教育干部，均感不足，而学生素质亦不如战前一般良好，而战前学校教育以教程为主，侧重于理论一面，忽略了典范令之研究，小动作殊欠熟习，学生毕业后，到部队教练士兵，形成战斗技术太差，现在军校教育以典范令为主，要求确实了解，注重实际运用。④武汉会战后，由于国军战略、战术的改变，加以日军南进之后兵力相对减①Ｆ．Ｆ．Ｌｉｕ，犃犕犻犾犻狋犪狉狔犎犻狊狋狅狉狔狅犳犕狅犱犲狉狀犆犺犻狀犪，１９２４１９４９，Ｐｒｉｎｃｅｔｏｎ：ＰｒｉｎｃｅｔｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９５６，ｐｐ．１４７１４８．②陆军军官学校校史编纂委员会编：《陆军军官学校校史》，第４—２７４页。

③谭继禹：《戎马琐忆》，未注出版地时，第６９页。

④白崇禧：《白主任委员训词（五）》，军事委员会校阅委员会编：《陆海空军校阅手簿》。

２１２第六章军事体制少，部队伤亡减少。由于军官补充的需求降低，军训部乃将军官养成教育期限自十七期起延长为一年半。１９４４年，该部更派员分赴军、分各校及入伍生团，加以甄试，不及格的学生则分别降期、转学或开除；并成立补足教育班，将从前肄业未满一年半的短期生召回军、分各校，再加以一年的教育。

最后，再从数量上加以观察。中央军校及分校，战时所培育的学生在１５００００人以上，①弥补了国军基层军官的不足，达成了军校设立的目标。

（二）召集教育战前国军的建设和军官教育的进度较为落后，故各兵科的专门人才在平时已感缺乏，一旦抗战开始，所需专科人才更显迫切。战时各部队各级军官的召集教育，一方面是由各兵科学校（分校）的学员队，其他班次召集中尉以上、少校以下的各兵科军官及中央军校高等教育班召集少校以上军官，分别施行深造教育。另一方面，则由步兵学校及分校增设步兵各种轻重兵器的专修班，中央军校及各分校增设军官训练班，分别召集各部队的初级军官，施以战斗技术与战斗指挥的补习教育。在数量上，抗战时期，计召训步、骑、炮、工、辎重、通信、机械等兵科军官９７５７７人，②行伍军官８４２３５人。③在质量上，召集教育的效果似乎未能充分发挥，据当时军界人士的观察，其原因有以下几项：１．缺乏完整的计划：战时各兵科学校召集的班次，因整个军官教育系统未确立，又欠缺完整的计划，每遇各兵科学校开办某种班次时，多由军训部训令各部队，指定各单位应选送名额及入学各项手续，至于该部队是否有此项需要，或是否有可送的人员，均似未事先加以考虑。

２．部队未见其利：每遇各兵科学校开办某种班次，各部队初则郑重其事，遵命选送定额，虽一时有缺员之苦，但也不顾恤。等到受训者回队，报销巨额旅费，但部队教育并未见有改进，作战也未有何补益，只有受训者本人多一资格而已。加以各兵科学校召集的时间每每相同，部队中所受送训的命令一而再、再而三，应付渐感困难，最后只得以无队职的附员敷衍塞责。再因交通不①陆军军官学校编：《总统蒋公与陆军官学校》，桃园，陆军总司令部，１９８０年，第１５７页。关于抗战时期中央军校各分校办理的情况，详见《黄埔军官学校校史简编》，第３１７—３８３页。

②许高阳：《国防年鉴（第一次）》第二篇，香港，中国史学研究会，１９６９年，第７１—１１７页。

③何应钦：《何上将抗战期间军事报告》，１９４８年，第６６０页。

２１３抗日战争与战时体制便，此校送训者刚回，而彼校召集命令又至，于是将原受训者再送他校受训，形成所谓“受训专家”。各学校开办班次，耗费人力、物力，而原有本意并未达于部队；各部队保送受训者，所费差旅费及机会成本（ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙｃｏｓｔ）也不少，而未得利益。

３．学校与部队缺乏联系：学校召集部队军官加以教育，但并不为其效果负责，而学校也无从获得部队的经验作为改进教育的参考。如各战区各兵种军、师、旅、团，每经战役，关于敌我双方战略、战术等检讨的记录或书籍学校却未能取得作为教学研究之用。

４．主校政者乏人才：战前各兵科学校成立时，人才、设备、器材俱称一流，如以王俊长步校、邹作华长炮校、林柏森长工校，均一时俊彦，各校声誉日隆，成效卓著。中央办庐山、峨嵋、珞珈山等训练，有关的军事演习均由各兵科学校派员举行示范，益增教育效果。加以各校教育长不仅为该校负责人，同时也是大本营参谋总长何应钦的特业参谋顾问，每有重要会战及国防会议，无不参与机要，成绩斐然。抗战爆发后，各校教育长纷纷调为大本营或战区司令长官部高级幕僚与指挥官，优秀教官也多调部队服务。继起者多不如旧人，甚至有非本兵科出身者，加以学校辗转迁移、器材损失、物价高涨、生活艰难，故教育水准大不如昔。

５．受训者素质低：据统计，战时各军事专校历年所收学员，几乎百分之八十以上未受过养成教育，且其素质日益低下。由于程度太低，不但学校不能按照计划施教，学员本身也多不能接受所学，遑论期以改良部队之责。①６．实验与研究功能未发挥：第二次世界大战期间，列强已将兵科学校视为实验与研究机构，凡有新的编制和战术，均由兵科学校率先加以实验和研究，如美国步兵师的编制由二旅制改三团制，即是由其步兵学校先加以实验；又如德军的强袭战术，也是德国工兵学校研究的结果。但是召集教育的实验及研究功能，必须有人才、器材、设备方能发挥，而战时中国兵科学校的器材和设备尚比不上部队，故无法具有实验和研究的功能。

①秋游：《军事学校教育与军队教育联系不确之原因及其改革大要》，《军事杂志》第１６２期，１９４５年１月，第３６页。

２１４第六章军事体制二、部队训练部队训练，可以分为士兵教育与干部教育两类，兹分别讨论如下：（一）士兵教育抗战时期的士兵教育包括以下三类：第一，新兵教育：抗战初期，各部队募补新兵，自行加以教育，战斗能力参差不齐，经几度消耗，损伤殆尽。训练总监部下有补充兵监，负责拟具体各期兵员补充计划及其教育要领。１９３８年，军训部成立，补充兵监裁撤，各地成立补训处，各师复有补充兵团的编制。

第二，整训部队教育：经过初期抗战教育的教训，深知国军战斗力的薄弱并非单纯由于装备不如敌人，实因战斗技术教育的不足，以致不能达成战略、战术的要求，于是加强部队教育的工作，即由前方抽调部队进行整理、补充和教育。

第三，攻击部队教育：１９４１年春，为适应战局，特指定整训部队１２个师为攻击部队，于整训完成后，继续攻击训练四个月，以攻坚即强韧抗战为方针，注重据点攻击及诸兵种联合的战斗。

以下拟从教育行政、教育方法、师资、士兵素质、训练内容等方面分析战时的士兵教育：１．教育行政（１）缺乏整体计划：部队教育训练，应有一个整体一贯的计划，以为实施的依据。抗战时期陆军以军为教育单位，军应该遵照军队阶层教育及部队教育实施纲要规定，就各军编制、装备、过去训练情形，与而后作战任务，按年度颁发教育训令。师接到军颁教育训令后，即应区分教育期间，策定全期的教育计划。营则指示各连，按照团颁各期间教育计划拟定每周教育实施预定表，如此循序经过各阶层，形成一个整体一贯的计划，以为通常训练的依据，即使遇到作战或其他任务，也可随时调整。但事实上，抗战期间陆军各军、师大多缺乏这种全盘的计划，只是临时订定短期教育计划，而且名目繁多，如新兵、战时、暑期、秋季、末期等，所订进度也极慢，因此往往会使教育进度长久停顿于某一阶段，浪费教育时间。

（２）训练无考核、无联系：要军队重视训练，必须使训练和人事发生关２１５抗日战争与战时体制联，即训练成绩应可影响此部队人事的升降。如此部队自然重视训练，每一名军官自然会修养其学术。如民国初期奉系军队教育败坏至于极点，因此战斗力低下，后来经过郭松龄的整军，凡是训练成绩不良，或是不懂教育的军官，无论其阶级是团长或旅长，一律撤职，东北军自此便逐渐强健。国军由于训练未和人事发生关系，致使部队不重视训练，军官“一出学校，便抛开学术不问，只是等候年资，所以他的年龄和他的学术，成了反比，年龄越大，官位越高，学术越落伍，反不及后来的莘莘学子，成了后来居上”①。军中考核不重视训练成绩的另一项结果，则为办教育训练者在军中的地位低下。战时军中的风气为第一等人当师长，第二等人当参谋、幕僚，第三等人到教育机关，第四等人当教官。如一项资料显示，胡宗南对那些没有用但是也不好撤差的军官、将领，即常命其办训练或当教官。②（３）后勤补给不良：国军各部队由于后勤、补给工作不良，遂增加士兵不少杂务。据估计，一般部队因领粮、领草、搬物、打柴，每星期竟难以有三天的训练时间，一个连中往往有二分之一或三分之一的人力经常在打杂，③这种情形尤以边远地区为最严重，影响部队训练甚大。１９４４年８月，蒋介石出席黄山整军会议，对此问题也表示严重关切：现在部队里面规定每周以六天为教育的时间，但实际的情形怎么样呢？在西北的部队，一般士兵每五天要磨一天的麦子，每十天要抽一天砍柴，其余还要自去筹办副食物，如种蔬菜、放羊、喂马、喂猪，以及运粮、领物等事，再加上不时之点验与校阅，以及各种勤务，事实上他们每周受教育的时间，恐怕最多不过三天！由此就可以证明我们对于部队教育时间的规定，完全不合实际。因此一般士兵教育科目与各种动作训练都不实在，有的入伍已经届满三月或半年，还不知如何瞄准，如何使用表尺与目测距离。每次校阅、点验的时候，一般成绩都很差次，不能真正达到我们的要求，对于这一点，军训部必须研究实际情形，竭力改进，总要使一①白崇禧：《白部长训词（一）》，军事委员会训编部：《军事教育会议记录》，重庆，编者印行，１９３９年，第３２页。

②林泉、张朋园、张俊宏等：《于达先生访问记录》，台北，近代史研究所，１９８９年，第９９页。

③范程远：《现代军事教育应有之改进》，第１５页。

２１６第六章军事体制般士兵具备最基本的作战技术与常识才好。①军训部对于这项命令似乎并未达成。事实上，在后勤、补给等技术条件均无法配合的情况下，这项命令实是难以达成。

（４）训练不够普及：教育的真义，在训练全员均期可用，国军部队的教育，多偏重于战斗员兵，甚至于战斗兵也只能训练至二分之一，校阅时多派“选手”表演，至于杂兵及佐属人员，均置而不顾，虽间有训练，也多流于形式。

据估计，抗战时期国军５００００００人的部队中，有３００００００人为后勤人员，加上军医、军需、文书及勤务人员等平时均不注意战斗训练，②颇为影响战斗力。

（５）重外表、不踏实：一般部队的训练普遍缺乏认真实在的精神。抗战时期军方高级将领对此多深恶痛绝，如杜聿明即曾在一篇文章中说：我国军队注意外表，而不着实际的实在太多，譬如一个步兵的训练，只注重在操场上的步伐整齐，动作一致，令人一见便认为有训练、有教育，而把如何认识各种兵器性能，如何应用射击技能，如何发挥诸般战斗技能，以达战斗目的之训练要素，完全忽略；又如一个炮的操作，只注重换手时，跳得高，跑得快，声音叫得吓人，而把测量、测地的精密要求，和炮兵射击上的诸元计算等重点忽略，各兵种既无适应战斗、近乎战场的教场设备，更不将适应战斗的各种动作分解教育，绵密实施，于是军队教育，徒有形式而无实效。③关麟征也曾指出部队训练的不实在：我过去检阅部队，见许多部队训练既不能专精，更不知普及，往往以补助教育的图表、模型，或简单小型的各种设备，来表扬教育成绩，欺骗①蒋介石：《整军训词》，《蒋总统思想言论总集》，第１８卷，第２０７页。

②万耀煌：《万耀煌将军日记》下册，台北，湖北文献社，１９７８年，第２９４页。自１９４３年起，美军的勤务人员也被要求必须熟悉Ｍ１步枪的使用方法，参阅ＬｅｅＫｅｎｎｅｔｔ，Ｇ．Ｉ．：犜犺犲犃犿犲狉犻犮犪狀犛狅犾犱犻犲狉犻狀犠狅狉犾犱犠犪狉Ⅱ，Ｎ．Ｙ．：ＷａｒｎｅｒＢｏｏｋｓ，１９８７，ｐ．４７。

③杜聿明：《军队教育之我见》，《军事杂志》第１６６期，台北，三军大学，１９４５年６月，第６页。

２１７抗日战争与战时体制一般不懂军事的门外汉，或者以选手教育，专门在各兵科中挑选少数士兵，编为一连或一排，加强训练，以备应付校阅，或参观，以图欺骗长官，沽名钓誉，以养成一种虚伪欺骗的恶习，把军队优良风气完全破坏了。

风气破坏了，也就无异的把军队的灵魂和精神丧失，一个部队，如果走上了虚伪欺骗的道路，没有不失败的。①２．教育方法（１）忽略机会教育与重点教育：战时教育和平时不同，平时有场所、有时间、有教材、有设备，战时一点都没有，所以战时教育特别困难。唯一的要诀即是实施机会教育和重点教育。机会教育方面，如在行军时可以教士兵如何搜索；宿营时可以教士兵如何警戒；行军、休息、宿营时可以教士兵山地、河川、隘路、森林、村落、街市等地形的攻防，特种天气的战斗，以及攻击战斗，骑兵攻击敌军所守据点及碉堡的方法，以及小部队的战斗、深入敌后的战斗、游击战、破坏战、防空、防毒等。至于战时部队教育训练的重点，简单地说，即是战争所必须具备的学识与技能。不过在全般军事学术中，各阶层有其所必须具备的学术，在同一阶层中，课目与课目之间应该有一个重点，即使在同一课目中，也必须有一个重点。国军各部队忽略重点教育的情形在战前即已存在，如１９３７年２月，汤恩伯即曾对其第四师干部表示：一种兵有一种战斗手段，拿步兵来讲，他们的战斗手段是火战与白兵战，所以训练应该注重火战，注重白兵战。现在有些部队，每天训练的都是跑步、唱歌、操枪，火战最重要的各种步兵重火器射击，及与射击有关系的，如土、木工作业等，反而一点都不研究。又如白兵战的刺枪，更谈不上训练。有的部队虽然也有刺枪，但都是“中看不中用”的花枪，把枪当棍用，完全失掉它的效用。其他如炮兵等也是一样。炮兵唯一的能力是火力，但是我们的炮兵训练，只知道操炮、拖炮，对于射击、观测等重①关麟征：《树立新风气打破旧观念》，关麟征主编：《校长关训话集》，第５９页。原文成于１９４６年。

２１８第六章军事体制要课目，反而不研究。完全本末颠倒，这种训练有什么用呢？①不重视实际的现象，在抗战爆发后依然存在，如１９３８年军事委员会政治部主任陈诚即曾沉痛地指出：过去我们训练部队，太注重呆板的形式，太注重不切实用的制式教练，每每士兵几个月不剃头洗澡，但内务不得不求整齐划一，或者持枪、打靶、跑步、前进等可以不学习，而向左转、向右转非求熟练不可。这种怪现象，在平时已经不可原谅，而在抗战开始以后，还是沿用这一套，不但训练士兵用这一套，就是在训练一般智识水准较高的青年学生时也还是这一套。因之我们常发现一些热情的青年，从抗战开始就投入训练班，参加军事训练，可是在“整理内务”上消耗他们的大部精力，在“向左转向右转”上又挫伤了他们的朝气，致使他们发生莫大的苦闷与反感，这就是因为一般担任军事教育者，在抗战开始以后，还没有活用实际教育的能力，因而不能改变原有的训练、教育方式，以应抗战之需要。我认为训练第一要实际、要有机动性，教育也要适应抗战的实际的需要，这才是符合实用教育的意义。②以上只是一般的情形，不过也有例外存在。如１９３８年，第五十二师师长冷欣为了能立即出动作战，特别在该师订出许多办法，使训练速成，一是将制式教练和课堂教育减至１—２星期；士兵入伍后，一律施予野外训练；变更传统作息时间，每日清晨四时半起床后，全部外出行军，除值岗卫兵，不留一人，行军距离由开始时的１０里逐次增至２０里，每日往返达４０里；至野外后，先在树林中平坦地面上课１小时，所讲即当日操作内容，而后作班、排、连对抗演习，或一方攻击前进；中午休息时，下河洗澡、洗衣、晒衣、做柔软操；下午四时后，整队回营。详细动作由各团自订，师部仅规定进度而已。如此将讲堂、①汤恩伯：《怎样整理部队》，汤故上将恩伯逝世十周年纪念筹备委员会编：《汤恩伯先生纪念集》，台北，编者印行，１９６４年，第丙４页。

②陈诚：《今后部队训练之要领》，《第二期抗战关于政训工作之指示》，重庆，国民政府军事委员会政治部，１９３９年。

２１９抗日战争与战时体制行军、野外、卫生等融为一炉，加速进入战斗教育。

自军训部成立后，三令五申强调战技教育，其成效如何，各家观察不一。

１９４６年，军训部长白崇禧代表国民政府主席校阅国军部队后，作总讲评时表示，自军训部成立后，“对学校教育、军队教育，都特别注重战斗技术的演练与提高，近几年来学校、部队均有进步”①。但是第三战区军政长官顾祝同１９４４年底对该区战区作战人员训话时，仍强调机会教育和重点教育的重要性，认为“我们现在一般部队，对这两点都极端忽略，有的部队，甚至以为非调至后方，赋予充分的时间，不能真正实施教育训练，而事实上有了机会，他们又轻易放过，更没有抓住重点，这样，如何能期其有效呢？”②（２）教授方法不良：部分干部不讲求教授方法，以致未收教育效果，如许多士兵能将蒋介石所著《抗战手本》背得滚瓜烂熟，但是对于其中的意思却一句都不懂。战前有些地方部队，反而讲求教授方法，如孙连仲部实施士兵训练时，将不能闭眼睛和胆小怕放枪的士兵另行编组教育，既可节省时间，又可收到实效；对射击军纪、节省弹药、利用地形、卫兵勤务、哨兵守则等，则编成简而易学的军歌，按照新兵的地域编成小组，由同地域资历较深的士兵用熟悉的乡音和农民惯用的语汇来讲解教导，新兵极易领悟。

３．教育干部（１）数量不足，品质下降：抗战爆发后，干部牺牲量极大，同时间所养成的下级干部在数量上不够供给作战部队的需要，又因养成期间短促，在素质上也较过去差。由于数量的不敷供给，部队中于是出现许多由士兵行伍升任①白崇禧：《白部长对三十五年度军训部临时校阅及代表国府主席亲临校阅总讲评》，徐州，国防部，１９４６年，第７页。

②顾祝同：《目前部队教育训练之重点》，第１０页。直至１９５０年，仍有一本《军队管教手册》指出，国军一般的通病是基本教练时间多，而战斗教练少，“且此时间最少之战斗教练，在演习未开始前，按级讲解课目，迄演习终止以后，又按级哓哓讲评，就其所讲内容，大多重复空泛，与教育无多裨益，上下交混时间而已”。作者又鼓吹机会教育的重要性：“每与部队中各级干部讨论教育问题时，大都持下述理由：（一）勤务太多，可能教育之时间甚少。（二）可能集合教育之人数有限。（三）无操场。（四）缺乏教育器材。而其结论，则为无法教育。殊不知上述理由，毫无根据，翻遍典范各书，亦无教育要受时间、人数、地点、器材限制之规定。此种论调，不过懈怠不尽职责之干部，借此以文过饰非而已。所以想要教育有进步，首先，就要打破此种观念，有一小时，即教育一小时；有一个人，即教育一个人。因地施教，不然无适合教育之地点；就地取材，不愁无适合教育之器材，如此才配谈教育。”参阅田一鸣：《军队管教手册》，台中，兵学书店，１９５０年，第５７、６８页。

２２０第六章军事体制的干部，“去年的二等兵，有许多今年已升做连长了”①，如此军队干部的素质遂呈现普遍低下的严重现象。据估计，１９３７年时，一个步兵营中有８０％的军官出身于军校，②但是至１９４３年时，国民党军各部队的中、下级干部中，只有２７％左右出身于军校。③干部素质的下降自然不利于军队的训练。

（２）训练内容不合潮流：传统时期的战争，由于火器简单、火力稀薄，所以采用密集队形；近代以后，由于兵器进步、火力猛烈，为了减少损伤，队伍不得不采用疏散队形，甚至班以下以分散活动居多。在第一次世界大战以前，军队多采用密集队形，以后则采用疏开队形。１９３５年，训练总监所颁布的操典开始采用战斗群的战斗队形和疏开队形。但是采用新式训练方式的部队仍不是很多，如汤恩伯１９３７年２月即曾指出，第四师“一般干部很少注意到这一点，老是用十年前或五年前的方法训练现在的士兵。这种办法，实在不够。我们以后要有日新月异的精神……一点不加改进的，再拿来训练士兵”④。抗战初期，上海战役中曾出现大纵深的面式防御。抗战期间，中央均已多能采用疏开队形运动，只有部分地方部队仍用传统方式训练士兵。如台儿庄之役时，南方卢汉漠的部队仍用集中队形，伤亡甚大；抗战后期，西北马鸿逵、马步芳的部队也仍未采用疏开队形。

４．士兵素质根据战前一位美国军事观察家的观察，中国人“是做军人的极佳材料，具有无穷的耐性、高度的服从权威，加上一个强壮、不易生病的体格。如果能加以适当的训练和配置，让他吃饱穿暖，定期有饷可拿，即使是以我们的标准来看，他也将是个好士兵”⑤。抗战爆发后，生活水准下降，士兵的素质也随之降低，尤以抗战后期最为严重。在知识水准方面，根据抗战时期一般的观察，①陈诚：《政治部陈部长训词》，军事委员会军训部编：《军事教育会议记录》，第２３页。原文成于１９３９年。

②Ｌｉｕ，犃犕犻犾犻狋犪狉狔犎犻狊狋狅狉狔狅犳犕狅犱犲狉狀犆犺犻狀犪，ｐ．１４９．③Ｃｈｉ，犖犪狋犻狅狀犪犾犻狊狋犆犺犻狀犪犪狋犠犪狉，ｐ．６５．④汤恩伯：《怎样整理部队》，汤故上将恩伯逝世十周年纪念筹备委员会编：《汤恩伯先生纪念集》，台北，编者印行，１９６４年，第４页。

⑤犝．犛．犕犻犾犻狋犪狉狔犐狀狋犲犾犾犻犵犲狀犮犲犚犲狆狅狉狋狊：犆犺犻狀犪，１９１１１９４１，ＲｅｅｌⅤ，Ａｐｒｉｌ３０，１９２８．２２１抗日战争与战时体制士兵不识字的占９０％以上；无科学常识者，几乎达１００％。①桂南作战之后，一位将领曾于宾阳测验一批由贵州拨补的新兵，文盲占９７％，至于那些２％—３％的识字者，其程度也不够做文书上士。②以这种智识水准的士兵，如何能够担任现代机械化的战斗？干部带兵和练兵均感困难。对于新兵，一方面要施行军事训练，另一方面则要补行国民教育，如教一名普通士兵认阿拉伯数字，需２—３星期，讲弹道抛线也得２—３星期，要教到会射击，往往需２—３个月。③值得注意的是，国军士兵的学习能力颇高。根据盟军的观察，中国士兵接受教育能力强，如火焰喷射器，美国兵学习，需４—５天始能使用；中国士兵学习，快则二日，最慢也不过四天。④虽然如此，但由于逃兵风气盛行，各部队在教育上，计划和实施不能一致，更不能施行有系统的一贯教育。

换言之，即一年四季均在新兵训练教育课程中徘徊。在步兵方面，较好者尚可成立训练班、排的战斗训练，至于特种兵部队，则难以有此训练安排。

５．训练内容部队训练最重要的内容可以说是战斗技能。根据抗战时期军界人士的看法，国军部队在战技教育上的缺点主要有以下各项：（１）射击：战时国军部队的射击技能实远不如日军。１９３９年，军训部长白崇禧至各战区视察，发现“有许多士兵，对于表尺的分割，轻机关枪的射击方法，很多都不知道，差不多连一个散兵射击军纪也不清楚，不但士兵如此，恐怕连一般军官也大多忽略”⑤。同一时期，冯玉祥在校阅部队时也发现，许多部队中的士兵打了好几年仗，不但不懂得使用步枪上的表尺，甚至连测量距离也不会，打仗时只是胡乱扳放。国军不但技能差，而且不沉着，往往过早发射，甚至一发现敌人即到处放枪，无异于暴露自己的位置，给敌炮以良好的射击目标。相反的，日军官兵则命中率高，非到最近距离，绝不射击。不过国军部队中也有少数射击技能良好的兵士，如孙连仲的部队即以射击技术好而①刘峙：《建军的基本条件》，《建军导报》第１卷第２期，１９４４年８月，第６页。

②戴坚：《士兵识字教育实验谈》，《军事杂志》第１６２期，１９４５年１月，第３８页。

③青年军人丛书编辑委员会编：《青年远征军剪影》，重庆，军事委员会全国知识青年志愿从军编练总监部，１９４５年，第１３５页。

④杨安铭：《对步兵教育应有之认识》，《军事杂志》第１６６期，１９４５年６月，第２页。

⑤白崇禧：《白部长训词（二）》，军事委员会军训部编：《军事教育会议记录》，第３８页。

２２２第六章军事体制著称，其他部队需要一个连兵力防守的阵地，孙仅需一排即可守住，故能于台儿庄一役获得胜利。又如关麟征的五十二军，射击命中率一般为６０％—７０％，最好者甚至在９０％以上。①五十二军撤至台湾，在刘玉章的领导下，在射击方面仍为台湾最优秀的一个军。

（２）掷手榴弹：这也是国军不如日军之处。根据一项观察，直至抗战后期，一般国军官兵对手榴弹的投掷，大多仍投掷过早，常被敌人掷回，其原因在于国军部队官兵在作战时不沉着，而敌人在攻击我方高地时，则常在远处以大声呼叫的方法诱使国军官兵过早投掷手榴弹。

（３）近接战斗：战斗情绪的热烈高涨以及勇于牺牲为国军战斗员最大的长处；冲锋和白刃战则为国军制胜最有把握的方法。如北伐时期，革命军攻击到了冲锋时机，只要一阵猛冲即可成功。抗战初期，日军也最怕国军的白刃战。但是到了抗战后期，国军出现一个显著的弱点，即一般士兵的劈刺技术比不上敌人，有时两三个士兵尚不能活捉一个敌人，其原因固然是国军士兵的营养不足、体力太差，但是劈刺技术的训练不足也是一个重要的原因。

此外，冲锋及阵内战为战斗的最后阶段，以前一切人力、物力的消耗均需取偿于此，故教育时，对攻击，宜反复演练冲锋即冲入敌阵地的战斗；对防御，宜反复演练敌冲至我阵地前及冲入我阵地内的战斗要领与逆袭方法。但是一般部队平日的演习，对此多不注意，一至最近距离，常喊“冲锋”、喊“杀”，即算了事，如同视作儿戏。

（４）机动性：行军力和夜战能力强大，可以增加部队的机动性，这在交通不发达的地区，特别是山地战中，更是军事战斗胜败的关键。１９４３年常德会战后，举行第四次南岳会议，蒋介石曾特别检讨增援部队的逐日行程，认为增援部队的行军力仍有待加强。至于夜间作战的训练，一般均不外着装法、方位判定、静肃行进等课目，至于其他最主要的动作（如分散、集合、联络、袭击、埋伏等），反而付之阙如。并且一般训练的时间过短，大抵每次不过两三小时，除去讲解课目及往返途中的时间，实际教育时间已所剩无几。

①关麟征：《第二次校阅本校西安督训处教育总讲话》，关麟征：《校长关训话集》，第２２１页。

原文成于１９４６年。

２２３抗日战争与战时体制（５）新式兵器：抗战爆发后，国军许多部队均配备新式武器，有些部队所用兵器甚至比敌军还好，但是国军士兵和下级干部的技术却普遍不如敌人。

兵器的发展日新月异，越是新式，其构造也越复杂，往往新兵器发下后，部队却使用不好，甚至完全不会使用，以致不能充分发挥新兵器的威力。例如国军因不懂得火网的构成方法及侦查阵地和兵力部署的要领，以致往往将一挺机关枪当做一支步枪来用，将机关枪和步枪放置于一处，而不知设于左右两侧或山头遮蔽处。至于日军，一连人只有９挺机关枪，２—３个掷弹筒，但是只要占领了一个据点，马上即构成了火网，因此一挺机关枪可当几十支步枪来用。此外，日军每当攻占一处国军阵地后，即迅速构筑防御工事，因此国军如不能在３小时之内反攻成功，几乎即再无反攻的可能，因为日军在３小时内已将防御工事完成。①太平洋战争爆发后，日军的飞机和战车在中国战场均很少使用，国军虽有战车炮和迫击炮，但是由于缺乏训练，以致不能发挥威力，打击敌人仍是伤亡大而成功少。

６．成效评估（１）补充大量干部士兵：干部方面，抗战时期国军干部的补充能够源源不匮实缘于干部训练机构的组织尚属健全。至于士兵，当抗战爆发时，国军训练新兵的经验依然不足。训练新兵的实验，始于１９３６年，至该年年底时，已有约５０００００人经过训练。在八年抗战期间，国军共训练了约１２００００００名士兵，平均每年训练士兵达１５０００００人，勉能应付作战的需要。②（２）学习新知识、新技能：办理良好的训练机构，确实能够使官兵习得新知识和新技能，提高战斗力。如第八军１９４０年成立的干部训练班，每期训练时间仅１４天，轮流调训排长以上至师长的各级干部，其目的在改变旧有的训练方式，专以战斗为主，将单兵以至班、排、连一些必要的实战动作，作实弹对抗示范演习，并于结业后３个月举行全军校阅，校阅项目即以干部班所授科目为主。根据一项评估，此一训练使得全军训练风气为之一变，日后在滇西①韩汉英：《如何做一个健全的军官》，《韩主任讲演集》第１集，成都，中央陆军军官学校第四分校，１９４０年，第１６页；韩汉英：《重兵器训练班设立的目的》，韩汉英编：《韩主任讲演集》第２集，第４９页。

②Ｌｉｕ，犃犕犻犾犻狋犪狉狔狅犳犕狅犱犲狉狀犆犺犻狀犪，ｐ．１３７．２２４第六章军事体制攻克松山、龙陵以及鲁东戡乱，每有良好战绩，成为劲旅，均与此一训练有关。①又如抗战末期军事委员会所设立的驻滇干部训练团及驻桂干训团，借助盟军教育经验，学习新武器、器材的使用方法及教育方法，其成就俱已表现于滇、缅、桂、湘诸会战中，更是大家所熟知的事实。

（３）沟通地方部队概念：战时国军各部队的地方色彩依然十分浓厚，部队训练可沟通各部队的观念，甚至有助于国军的中央化。以第五战区为例，该战区中除了广西部队和中央军外，尚包括旧西北军、奉军、直鲁军、川军等部，不下数十万人。战前各霸一方，抗战爆发后，虽并肩作战，但是仍难以尽泯前嫌，融合无间。因此战区内的干部训练班除了提高战斗精神、检讨作战经验、增进战斗技能外，还应促进各种不同系统的部队长官相互沟通，增加共识，进而使这支数十万训练、装备、纪律均无足言的“杂牌”部队能够协同合作，与日军在黄河以南、大江之北缠斗数年，且迭获胜利，自有其一定的贡献。

（４）训练不足，战斗力降低：抗战时期由于部队训练人数大增，但新兵素质低下，加以训练时间有限，除了极少数的例外，一般部队的素质和战斗力均较战前低。如刘汝明战前在察哈尔练兵，所属官兵均来自冀、察、鲁、豫各省，新兵入伍需先送教导队受半年严格训练（包括铁杠、木马、劈刀、打拳、刺枪、长跑、过障碍、制式教练战斗教练等），期间每天户外训练至少６小时，室内上课也有４小时。有了相当基础，方才分发至部队继续训练。出身较好和学、术科成绩优秀者，再选拔送入军士队受训，训毕至各部队任班长。教导队中主持教育，担任教官、队职官者，均为正式军校出身的从各单位挑选出来的优秀干部。至抗战时期，部队伤亡过大，以后虽有补充，但是训练不足，纵能艰苦作战，但战斗力仍不如前。此外，由于战时炽盛的逃亡风气和流水似的补充，使得精实的训练无法实施，战斗力遂降低。

三、干部教育抗战时期的部队干部教育可分为巡回教育和干训团（班）教育两类。

（一）巡回教育自抗战爆发后，对于步兵的干部教育，除了由步兵学校加设短期教育班①舒适存：《如此一生》，《传记文学》第２３卷第６期，台北，传记文学杂志社，１９７３年１２月，第８４页。

２２５抗日战争与战时体制次、广设召集教育外，曾先后设立以下各类为期半年的巡回教育班：１．步兵巡回教育班：１９３８年秋成立，教育对象为各战区或待机部队连、排长，教育地点包括长江南北。

２．西北巡回教育班：１９３９年春成立，教育对象为步、骑兵部队，教育地带为甘、宁、青一带。

３．驻滇巡回教育班：１９４０年秋成立，教育对象为新编制装备的部队，教育地点为滇省。

此外，特种兵也有巡回教育的设施，于督训制度实施后即行结束。

（二）干训团（班）教育为提高部队干部素质，１９４０年春各战区奉令成立干部训练团，每军或师成立干部训练班，将步兵学校召集教育三个月以内的教育班次及战区部队本身所要设立的教育单位，分别由干训团、班主办，就近召训所属各部队各级军官、军士。各团、班既先后成立，其以步校毕业学员为师资者，不啻广设步校分校，几与步校召集教育无异。

此外，又为借助盟军的教育经验，在滇、桂分设干训团，采用美方新式武器、器材，实行美式战时教育，又曾选拔将级军官先后约五百员，校、尉级军官千余人，至印度蓝伽美国驻印各种军事学校研习美军的教育方法。

部队干部教育的性质和召集教育类似，故在此不再加以评估。

综前所述，我们可以得到以下几点结论：第一，抗战时期，陆军的教育和训练有以下成就：（一）养成大量官兵，供应战场的需要。（二）完成各军、分校教育的标准化；至于教育和训练的中央化，也有若干程度的进展。（三）部分军士学校及训练机构，能在高度艰苦的物资环境下，从事精实的教育与训练，提升战力，创造光荣战绩，实属难能可贵。虽然如此，抗战爆发后，国军基于血的教训，对编制逐渐改善，装备更加充实，战略、战术的运用也无大错，但是八年中大、小会战的胜利多属于敌人，间或有属于国军者，而所获战果也总逊于预期，推究其原因，训练不足实为主因。

第二，一个国家军事教育的发达，有其各种先决条件，例如国民教育的普及、兵役制度的健全、军事学术的发展、后勤补给制度的完善等。但是抗战时期的国军，不但本身尚未“现代化”，就是以上各项条件，竟然也无一存在于当２２６第六章军事体制时的中国社会———各部队的编制、装备均不一致；教育计划多系临时性、枝节性的制度，缺乏全盘的计划；教育训练由于和考核无关联，以致不受重视，学校和部队的人事和经验也无法交流；军事学术不发达，缺乏独立的战术原则，以致向外国学习，仅得皮毛，而无战术思想；后勤补给制度不良，官兵平日忙于杂务，每星期难得有三天的训练时间；士兵普遍为文盲，体格羸弱，逃兵风气盛行，无法实施有系统的教育，使得部队中永远都是“新兵”。简单地说，此一机构直至抗战时期均尚未“现代化”，加以战时人力、物力、经费的短绌，教育和训练品质的低下是极其自然的事。本文所根据的资料大多为军界人士于抗战时期针对国军教育训练的缺失所写成的针砭文字。由于改革心切，对于现状的批评，有时不免过于激烈，然而确实能反映出问题的所在。即使是当时已“现代化”的日军，战时由于兵力消耗过速，训练也无法按照进度执行。

据估计，１９４５年时，日军中经过充分训练者，尚不到七分之一。①第三，抗战时国军教育训练品质的低落固然主要是由于物质环境的恶劣和内、外条件的欠缺，但是主其事者是否即全无责任？他们当时有无其他选择可作？答案应是肯定的。如想脱离恶劣物质环境的困境，当时军界即已有人建议，可将部队裁减一两个师，以其武器、装备、经费分配至各军事学校，使之能达成教育任务，对于作战及建军必有极大助益。而全国少两三个师对战局则毫无影响。或是从两三个师中，挑出一个师的精悍士兵，以两三个师的经费提供一师，并提高官兵的待遇。待遇提高后，可以吸收优秀的人才，减少官兵的流失，便可实施长期的训练，以增进其技能。此外，由于待遇良好、营养良好，士兵的体力也可增强。如此练一师是一师，练一军是一军，战斗力必定增强。又如当时的中共军队，在训练上所面临的困难和国军类似，但是其采取了简化训练内容的策略，特别强调跑步（目的在增强部队的体力及机动性）和实弹射击两个科目，使得战斗力所受物质环境恶劣的影响得以减小。当时国军的主其事者对此虽然也曾有所努力，但是成效似乎有限。

①ＡｌｖｉｎＤ．Ｃｏｏｘ，“ＴｈｅＥｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆｔｈｅＪａｐａｎｅｓｅＭｉｌｉｔａｒｙＥｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｉｎｔｈｅＳｅｃｏｎｄＷｏｒｌｄＷａｒ，”ｉｎＡｌｌａｎＲＭｉｌｌｅｔｔａｎｄＷｉｌｌｉａｍｓｏｎＭｕｒｒａｙ，ｅｄｓ．，犕犻犾犻狋犪狉狔犈犳犳犲犮狋犻狏犲狀犲狊狊，Ｖｏｌ．Ⅲ．犜犺犲犛犲犮狅狀犱犠狅狉犾犱犠犪狉，Ｂｏｓｔｏｎ：ＵｎｗｉｎＨｙｍａｎ，１９８８，ｐ．１０．第二次世界大战时，美军训练品质的降低，可参阅Ｋｅｎｎｅｔｔ，Ｇ．Ｉ．：犜犺犲犃犿犲狉犻犮犪狀犛狅犾犱犻犲狉犻狀犠狅狉犾犱犠犪狉Ⅱ，ｐ．４６。

２２７抗日战争与战时体制第三节人事制度①军队的构成，自然不外乎人员和装备，进步的机械化装备固然是现代化武力的基本条件，但运用装备却依赖其人员，故建军不能仅注意装备，而更需要注意人员的任免、升迁调补、奖励惩戒、待遇福利，才能使人员的动员补充、任用调免灵活起来，适时发挥新陈代谢的作用，让进者称职，退者得所，进而提高战力。如果人事制度运用得好，上下一心，不惜牺牲，则用较差的武器往往也可以击败有精良武器的敌人；反之，即使有良好的武器装备，但是没有良好的人事制度，人员不称职，也不能发挥武器的力量。因此研究国军的人事制度，实为了解其体质与战斗力的重要工作。

人事业务主要可分为任官、升迁调补、考绩奖惩、待遇福利、退役抚恤等项，本节即依序分别加以讨论。

一、任免自袁世凯死后，中国进入军系割据时期，各地军事首长视军队为私有，割地自雄，一切人事全凭其个人好恶进退，而一般官兵也仅知有私人团体，不知有国家。及至北伐成功，国民政府逐步推行人事管理，力矫积弊。１９３４年，军事委员会成立铨叙厅，专办全国陆海空军人事，凡将级官佐由军事委员会指任，校级官佐由军、师以上机构报请军委会任免，尉级官佐则可先由军、师任免，定期上报核批。较之以往，似已渐就条理，但是认真办理起来，除中央直辖部队尚能执行外，其他部队不能全照规定之处颇多。抗战时期，人事变化迅速，无法讲究制度，一般团长以下的任免均由军、师长先行处理，后报请备案。但师以上主官的任免，仍须先报军委会批准后方才公布。不过在作战期间，也有先由战区司令长官任免，后再报请核准者。少数高级将领获得最高当局的信任与授权，拥有较大的人事权，如抗战中期以后的胡宗南、汤恩伯，对于军长以下人事，蒋介石准予他们拥有“先斩后奏”之权。１９４３年，军①本节资料主要系根据张瑞德：《抗战时期的国军人事》，第４１—１１０页。

２２８第六章军事体制委会铨叙厅改组，更明定控制名额，采取分层负责的办法，改革管理机构及手续（尉官以军部为中心管理机关，校官以战区司令长官部为中心管理机关，将官以军事委员会为中心管理机关），以期提高行政效率，达成管理目标。不过若干部队主官，由于引用私人的积习未尽打破，任用干部仍未全按法规办理，不呈报中央任员；即使呈报，如资历不合未奉核准，也不令去职，仍照常服务，结果造成大量“黑官”。一般来说，中央军的人事作业较地方部队遵守规定，“黑官”比例较少。此外，一些过去军系时代的余毒仍然保留在军中，如擅自易人，越权免职，易人不报，自委人员，自添名额；各级主管新到任时，其原有人员自请调任或托辞请假等积习依然存在。

军中人事的管理准则，在于依职定位，依职授职，职随官转，人事以官为指标，但是过去军官佐一般均有职无官，或官职不能相称，致人事无轨道可循，管理无法控制。军事委员会有鉴于此，乃于１９４３年颁布陆军官职调整办法，对于陆军官佐尚未任官，或已任官而久未晋任，以致官职不相称者，概加调整，其办法为各人各阶停年计算，只要其各阶停年届满，不论已、未任官，概依其现职晋任或叙任，如各阶停年届满，成绩优良者，则依其现职、阶晋任或叙任，使其官职相称或近似，铨叙厅照此办理，至１９４５年底止，军官、佐已经调整官位者共计２６５６４１人。至此，人事渐入正轨。

抗战时期，陆军各级干部的来源，除了晋升以外，尚包括分发、介绍、甄选、自行申请等数种。其中甄选和自行申请两种用人方式使用甚少，而以分发和介绍为主。由于此时国军人事制度尚未上轨道，不少长官以某一地区、派系或历史为用人范围。以下拟就分发、学缘、业缘、地缘等主要来源略作分析如下：第一，分发：各级军校毕业分发工作，系由主管机关（军训部或军令部）根据需求单位的申请，指令学校统一办理作业。需求单未包括机关、学校及部队，部队又分野战、后勤及特种部队，因其任务不同而驻地有异，有的在前方，有的在后方，有的在敌后，也有的在千里之外。抗战时期，军令部通常先就各需求单位所请求分发人数予以核减分配，其余则平均分发至各战区，由各战区按所属需要情形酌予分配。抗战初期，由于中、下级军官缺乏，各级军校毕业生供不应求，各单位往往需要利用特殊关系方能获得较多的分发名额。

分发时，常会考虑学生的籍贯，将其优先分发至籍贯所在省份的单位服２２９抗日战争与战时体制务。学生由于个人工作志趣不同，有的愿到前方部队直接杀敌，以展抱负；有的则欲在后方机关服务，发挥所长。分发前或分发后，学生常透过各种关系取得其他单位的发电征调，改变分发单位。主管机关有时也会基于特殊的考虑，作统一的运用，如１９３９年中央军校１４期第２总队毕业时，军政部遵照该年军事教育会议的决议，将大部分的毕业生分发至各军事学校，以补充教育干部的不足。又如１９４２年４月中央军校１７期第１总队毕业，分发完毕后，各人正拟启程，军训部长白崇禧忽然来校阅，认为该总队学生训练期间长（修业２年）、基本动作好、学科优异，分发前方过于可惜，候令另行分发。第二次分发命令，则一律将学生派遣至各军事学校及训练机构，担任教育干部。

第二，学缘：学缘包括同学关系和师生关系。同学关系自古即是中国社会中一项重要的人际关系。近代新式教育兴起后，学生多离家在外就读，同学之间接触的机会大为增加，军事学校的学生由于彼此朝夕与共，关系尤为密切，日后在事业上相互帮忙自是极自然的事。

至于延揽学生作为干部的情形则更为常见。抗战爆发后，第十七集团军（胡宗南部）移驻关中，呈准于陕西凤翔设立中央军校第七分校，由胡宗南兼任分校主任。胡甚至建立起七分校干部与其部队队职交流的惯例。如成绩优良的副师长或团长级军官，调任总队长一期，即可调任师长，并可遴选部分优秀毕业学生至师中任基层带兵官；大队长一任期满可调团长，队长可调营长，依此类推，中尉区队长及少尉区队附也可调上尉连长及中尉排长。胡以为军校学生毕业后，即为部队基干，部队带兵官如能先在学校中训练学生，与学生有了师生关系，日后共事，也较易领导。又如汤恩伯任第三十一集团总司令时，总司令部的主要幕僚也多为其任黄埔军校第六期大队长时的学生。

学缘关系不仅是军中用人的主要来源之一，同时也为军中非正式团体（ＩｎｆｏｒｍａｌＧｒｏｕｐｓ）的形成提供了潜在的基础。例如民国以来的川军，派别众多，其中“速成”（四川陆军速成学堂）和“保定”为最大的“学系”，至于“军官”（四川陆军军官学校）则依违于两者之间，可称为“准学系”。论者以为，民国时期四川二十年内战，数百次交锋，自始至终贯串“学系”之争。又如专门培养高级指挥、参谋人才的陆军大学，有几期的学生特别团结，甚至在毕业前即约好特定的电报密码，作为日后联络之用。因此在中央军中，陈诚、汤恩伯、胡宗南等人虽各成集团，但是他们下面的陆大十一期毕业生彼此之间却常通２３０第六章军事体制电讯、联系密切，本身虽未成一系，但是却成为各系之间沟通的桥梁。

第三，旧属：吾国官场向有“班底”积习。如果说蒋介石是以黄埔学生作为班底，陈诚则是以十一师和十八军作为根基，向外输送干部，所扩大的部队也就逐渐成为陈诚的嫡系部队。凡是想投效陈诚的军人，每多设法进入十八军，而十八军则有一条不成文的规定———进来者需降一级任用，出去后则需升一级任用。因此十八军可视为“陈诚的黄埔军校”，奠定了陈诚集团在国军中的地位。①一般部队中不少主官一经调动，其部属也随之前往，甚至吸引他处旧部前来投靠。

第四，地缘：北洋时期，军中用人主要的来源即为同乡。如奉系官兵，多为东北人，晋系多为晋人，其余的北方军系用人虽较广，但也仅限于直、鲁、豫等省；而南方军系则地域观念极重，无论官、兵，外省人绝少能够立足。至于干部的人选，有些军系囿于同省，甚至局限于同县，如抗战前的晋系是“学会五台话，就把洋刀挎”（阎锡山为山西五台人），湘系军人何键是“非醴勿视，非醴勿听，非醴勿用”（何为湖南醴陵人）。

抗战时期，地方部队中仍有一些地域观念极为浓厚的，如驻扎于江西的第五十八军（军长孙渡）是由云南派出支援中央抗战的部队，连长以上干部均为云南人，对于外省人士十分排斥，尤其对于中央派去的人员，更是歧视冷淡，以至于即使是黄埔出身的滇籍毕业生也不愿前往服务。

事实上，大多数的人在用人时，都是兼及数种关系，只是各人偏重不同而已，而身兼一种以上身份的人，往往又更易优先获用。一般来说，中央军由于流动性较大，因此主官引用故旧、同学、学生的情形较多；而地方部队由于乡土色彩较浓，用人常以血缘、地缘关系为主，且是由内而外，存在着清楚的“差序格局”，西北马家军即是一个典型的例子。在宁夏马鸿逵的部队中，用人的标准为“甘、马、回、河”———即甘肃人，姓马，回族，特别是河州籍的人最吃得开。根据近人的研究，马鸿逵手下的军官中，回族并未占多数，但是高级军官（从军长到团长）则几乎全为来自河州的回族。②由子弟兵组成的部队，由于成员之间非亲即故，家世都很清楚，因此易于①郭大风：《在陈诚身边的日子里》，《武汉文史资料》第２辑，１９８７年，第４２—４３页。

②ＪｏｈｎＴｈｅｍｉｓＴｏｐｐｉｎｇ，“ＣｈｉｎｅｓｅＭｕｓｌｉｍＭｉｌｉｔａｒｉｓｔ：ＭａＨｏｎｇｋｕｉｉｎＮｉｎｇｘｉａ，１９３３１９４９，”ｕｎｐｕｂｌｉｓｈｅｄｄｏｃｔｏｒａｌｄｉｓｓｅｒｔａｔｉｏｎ，ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＭｉｃｈｉｇａｎ，１９８３，ｐｐ．７９８０．２３１抗日战争与战时体制沟通和管理，士兵逃亡的现象较少发生，而且凝聚力强，战斗力也因此较高，清代的湘军、淮军和民国时期的西北军、两广军都是最好的例子。但是用人重血缘、地缘关系的部队，其干部素质每况愈下，且常会产生人亡政息的现象。至于中央军的用人，则各集团不同，视其领袖的喜好而定，如何应钦好用日本士官学校及陆大出身者，陈诚好用保定及陆大出身者（中、下级军官则绝大多数出身黄埔），胡宗南则好用“黄、陆、浙、一”，即黄埔、陆大出身及浙江籍、第一师的旧部。在胡的部队中，排、连长大多为中央军校第七分校（胡任教育长）的毕业生；营、团长大多为中央军校或各特种兵专业学校毕业生；军、师长大多为黄埔出身；集团军总司令全系黄埔一期生（军长也以黄埔一至三期出身者为主），且大半曾进过陆大的将官班或特别班。师参谋主任以上各级幕僚长和参谋人员，大多为陆大正则班或参谋班毕业；在各军、师司令部中，则有不少处长和科长是浙江人和第一师、第一军的老部下。不过一般说来，中央部队较地方部队不重视血缘、地缘关系，因此人才的来源较广，如陈诚甚至声称不任用私人，唯才是尚。在他的部队中，任何干部，不论职位高低，均可介绍人来工作。即使是职位低的干部介绍职位高的进来也无妨。结果十八军由于干部的来源宽广，选择的余地大，因此素质也较高。有些中央军的部队虽然用了许多亲戚、同乡，但是均任以虚职（如师附、高参、附员等）或参谋职，对战斗力的影响不大。

在传统中国，保举原为科举以外的特殊任用法，但是到了民国时期，却成为军政界主要的用人方式，结果不免产生引用私人的流弊，于是人事行政部门又提倡恢复科举时代的保举连坐法，以杜浮滥。例如政治部自１９４４年成立人事处后，确定中、下级干部的储备办法和甄选标准，其来源分为四途：（１）由本部自行甄选。（２）由各中间机关及本部直属各级单位，于每年三、九两月就所属人员中甄选。（３）由各方介绍。（４）本部所属各级人员得按级申请。同时在储备办法中规定，凡各级干部在任期内如发生重大的违法事件，即有不负责任、不努力工作的事情发生，保荐人及介绍人得负连带责任。此种保举连坐法是否曾认真执行，由于资料的限制，不得而知。

各机关或部队的成员，常会由于出身或来历的不同而造成派系，彼此处于竞争的状态。在升迁看主官、职位无保障的环境下，派系的存在或许可以刺激非“主流派”成员的工作意愿，但是外界和“主流派”无关系的人才，即每２３２第六章军事体制遭排斥，不得其门而入，这种情形在高层人事中尤为明显。

抗战时期的军人，一如公务员，缺乏有效的保障制度。部队或机关每更动一个主官，往往造成人事上很大的变动，致使全体属员均感不安，精神因此涣散，工作效率也随之减低。部队的改编是造成人事大幅异动的另一项重要原因。一些被削职低调甚至无职赋闲的人每多自动离职，另寻高就。抗战胜利后，军队缩编复员，至１９４６年底止，共计复员军官佐约２４００００人（其中编余军官约１６００００人，失业军官约７００００人）分由各军官总队、大队收训。复员军官佐的安置办法概分为留用、转业和退役三种，优秀者留用，老弱者退役，其余转业。原定留用２００００人，转业１５００００人，退役１５０００人，但是由于时局的影响，转业困难，结果实际安置人数，留用者由２００００人增至约７００００人，转业者由１５００００人减至５００００人，退役者由１５０００人增至１０００００余人。①二、升迁调补（一）升迁自北洋时代后半期开始，由于战争频仍，军队不断扩充，因此人员升迁的速度增快。根据学者的统计，１９１６年，全国陆军共有３２个师，师长中有资料可查者１５人，平均年龄为４３岁；１９２４年时，全国共有８４个师，师长中有资料可查者３７人，平均年龄也是４３岁。②至于南方新成立的国民革命军，升迁迅速的现象更为明显。根据当时的任官规定，黄埔军校学生毕业后，见习三个月，支准尉薪，期满考核合格升为少尉。由少尉依次升至中校，在一般情况下约需８年至１０年时间。但是当时由于部队急需干部，因此升迁迅速，第一期学生毕业两年，已有多人充任上校团长，任少将者也有数人。革命军誓师北伐时，总司令蒋介石４０岁，第一军军长兼东路总指挥何应钦３７岁，其余军、师长多在３０岁上下，团长以下人员多为十八九岁至二十岁出头者。

北伐完成，全国基本统一，由于政局相对稳定，战争减少，因此军官升迁的速度也随之减慢。在中央军，战前一般营、团长的年龄为２０—２５岁，班、排①许高阳编：《国防年鉴（第一次）》，香港，中国史学研究会，１９６９年，第２０—２１页。

②ＨｉｓｓｈｅｎｇＣｈＩ，犠犪狉犾狅狉犱犘狅犾犻狋犻犮狊犻狀犆犺犻狀犪，１９１６１９２８，ｐ．８９．２３３抗日战争与战时体制长的年龄则较大（由于行伍所占比例较大的缘故）。一般来说，中、下级军官中，出身中央军校者升迁的速度较一般人快，但是仍比不上自外国军事学校毕业的留学生。许多留学生回国后，两三年之内即可升为校级军官，有些甚至一回国即可任少校。①留学生在中、下级军官阶层中升迁时，虽然占了极大的便宜，但是仍有其限度。至抗战前，校级军官想要在中央军升至将级，保定、黄埔军校的资格似乎已是必备条件，如果不是出身保定、黄埔，则即使曾出国留学，也很难升至将官。不过，即使是黄埔出身的军人，要想升至将官也非易事。根据一项统计，１９２５年春天黄埔第一期毕业的５００人中，于抗战爆发时已升至中央军的师长者仅有３６人。②抗战期间，军政部曾颁定缩减各级军官佐晋级年资办法，以符合实际，并俾以调剂。晋级年资的规定原已不如先进国家严格，但是各机关、部队仍多未切实遵行，加以部队历年屡次扩编，以至于升迁迅速，虽然发挥了鼓舞士气的作用，但是也产生了以下一些不良的副作用：第一，干部学识、能力、经验不足。战前德国在华的军事顾问即已指出，国军干部升迁过快，认为一个干部如不从基层开始，按部就班，循序渐进，累积经验，则无法胜任高级指挥官的职务，即使个人如何勇敢，也无济于事。升迁过快，不仅使干部对于职务上的历练不足，同时也使得一般官佐产生“五日京兆”的心理，无心安定服务，工作效能自然降低。更有少数的干部年纪轻轻即已身居方面大员的地位，自易于骄矜自满，不求上进。

第二，人事调整无法促进新陈代谢。由于升迁过快，干部常升到将官，年纪尚轻，于是造成人事阻塞的现象，同时也造成中、下级军官的缺乏。有关当局在面临此一困境时，所作的努力为何？当时所采取的因应之道，主要有以下两种：１．增加高级军官名额，以解决上层人事阻塞现象。根据《国民政府公报》所载，抗战八年期间，陆、海、空军共任命将领２０００余人次（当然另有部分未列入《国民政府公报》），兹依任命时间及阶级统计如下：①Ｒｅｐｏｒｔ：ＳｔａｔｅｍｅｎｔｏｎＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｅｄＰｅｒｓｏｎｎｅｌＳｔｒｅｎｇｔｈａｎｄＣｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎａｓｔｏＴｒａｉｎｉｎｇ，Ｊａｎｕａｒｙ２８，１９３６．ｉｎＵ．Ｓ．ＭｉｌｉｔａｒｙＩｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅＲｅｐｏｒｔ：Ｃｈｉｎａ，１９１１１９４１，ＲｅｅｌⅤ，ｐ．２５０．②ＭｉｃｈａｅｌＲ．Ｇｉｂｓｏｎ，“ＣｈｉａｎｇＫａｉｓｈｅｋｓＣｅｎｔｒａｌＡｒｍｙ，１９２４１９３８，”ｕｎｐｕｂｌｉｓｈｅｄｄｏｃｔｏｒａｌｄｉｓｓｅｒｔａｔｉｏｎ，ＧｅｏｒｇｅＷａｓｈｉｎｇｔｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，１９８５，ｐｐ．４０４１．２３４第六章军事体制表６２抗战前后国军任命将级军官人次统计一级上将二级上将上将加上将衔中将少将１９３５９２１００９１２４８１９３６０２０１４２１５７３２１９３７０００１５７１１９９１９３８０００１２２４７１９３９１２０３２２１２０１９４０１００３１０３６１９４１０００１０１０１９４２００００４１５１９４３００００４４７１９４４０１００１１１９４５１２１２１１５６６１６１９４６０１３５３４１８８１９４７１４３１１３６７１０１９４８０００５１２７６１０１９４９０００１００总计１３３３１８５０８９３３５７９合于晋任上将规定，但受员额所限者，得先加上将衔，如遇上将出缺，由已加上将衔的中将择优转补。

资料来源：根据刘国铭主编的《中华民国国民政府军政职官人物志》，北京，春秋出版社，１９８９年，第７１４—７５９页所载资料计算得出。

上表显示，战前两年国民政府任命将级军官甚多，抗战八年期间任命将级军官较为频繁者，为抗战爆发后的前三年（由于战况较为激烈）和１９４５年（抗战胜利，擢升有功人员）。其余各年任命将级军官较少，且大多限于少将阶层，其余各阶层均少，显示出抗战期间将级军官的升迁和战前相较并非易事。

２．严格升迁的资格，以解决缺乏中、下级军官的现象。１９４０年代前后，国军干部的升迁开始强调年资的规定。军官的晋升，必须在下一级停年届满，始能晋升至上一级，如学者黄仁宇１９４０年年底自中央军校十六期毕业，当时虽是战时，但也需服务六年半才能升至少校，①而且不仅年资要够，还要①黄宇仁：《蒋介石的历史地位》，黄仁宇编：《放宽历史的视界》，台北，允晨，１９８８年，第２６６页。

２３５抗日战争与战时体制表现好，才能升得成。根据军官佐任官规定，少尉升中尉仅需一年半的年资，但是一位军校十七期毕业生自述他的经验却是“毕业后被派为少尉，需经一年半载，甚至两三年磨炼有了成绩，或于激烈战斗中、炽盛炮火下，不怕死而又幸未战死，才能升为中尉，没有人事保障，调职升迁全凭带兵、训练成绩及战功”①。此时，升迁是否真如他所说，是“全凭带兵、训练成绩及战功”仍有待研究，但是至少在他的眼中，升少尉并非是一件容易的事，而且尚称公平。

抗战中期以后，军官的升迁除了讲求年资和成绩外，还有一些不成文的惯例，如上校升少将需陆大毕业，或具备团长资历，因此一般的中级军官无不想进陆大、当团长。至于中、下级军官的升迁，则有遵循军校期别顺序的不成文规定。如前期同学未晋任连长，后期同学只有等待一途；万一后期同学超前晋升，对于前期尚未能晋升的同学即等于是一种考核，以后虽仍有晋升的可能，但是机会不大，即使不是自己去求，也会被列入淘汰之列。

如遇出缺，是由内升，或由外补，各机关、部队的情形不一，视主官而定。

一般说来，对于低级职位，各单位除向外吸收军校毕业生外，多以内升为主，采取内升比例愈高、升迁愈制度化的部队，士气也较高。

一般来说，中央机关和部队较遵守法规，因此人员升迁所受到的限制较多，地方部队则可不按规定办理。如地方部队保送至黄埔就读者，毕业后返回部队，升迁均快于在中央军事机构或部队的同期同学。地方部队甚至有升迁全无标准者，如马步芳在青海即任意行事，有时将部队里的传令兵、勤务兵一类的基层人员骤然提升为带兵官，担任重要的职务；有时又将带兵官降为传令兵或勤务兵。中央机关和部队在升迁上虽然也有庇护亲族的情形存在，但是较地方部队少。新官带着大批人马上任的情形已不多见，军政要员如有意提携其军中的子弟，也会采取较为间接的方式，先在教育上做较长期的投资，替其子弟取得较强的竞争条件。战前美国驻华武官对此种现象即已有以下深入的观察：中央军中仍有一些任用亲属的情形存在。一个人可能因其父亲为军长而二十五岁即升至上校，但是此种恶习已较过去为不显著———或许①谭继禹：《戎马琐忆》，第６１页。

２３６第六章军事体制较中国历史上的任何时代为不盛行。现在如果一个将军希望他的儿子在军中发展，会让他先出国接受军事教育，最好是到日本，以便在毕业后即有资格升至校官。①至于士兵阶层的升迁，依规定新兵入伍即充二等兵，于新兵教育完成后，则其成绩优良者，得依额晋补为一等兵。一等兵完成初等教育后，其成绩优良者，得依额晋补为上等兵。一等兵及上等兵曾受有初等以上国民教育，对内受过候补军士教育，或对外受过特别军士养成教育，其成绩优良者，得依额晋级下士，下士晋级中士、中士晋级上士亦同。在战况激烈时，由于下级官兵伤亡大，以上各项资格的限制多无法遵守，士兵甚至有一日晋级数次的情形；但是在平时或战况缓和时，则晋级也非易事，尤其是“大升”———上等兵升下士更为困难，对于列兵来说，犹如上校升将军。１９４１年时，阙汉骞的第十四师中，所有的中士班长和下士副班长，仍以战前所募兵居多，士兵晋级之难，由此可见一斑。至于士官的选拔方式，各单位不一。抗战胜利之初，安徽宁国一部队选拔下士采取考试的方式，全师各营、连均选派年轻的上等兵应试，术科测验班基本教练较为容易；学科则为默写军人读训全文、步哨守则、战斗间十三条、步兵操典纲领，不识字者可改采用背诵方式作答。

最后，拟对士兵升至军官的机会略作探讨。北洋时期，由于各地军事学校的毕业人数过少，在数量上无法满足对于军官的需求，加上当时军队组织的阶层化尚不严格，军事学术又不发达，使得士兵升至军官的机会增加，有些甚至得以升至高位。②国民政府统一全国以后，全国的军官中，出身行伍者几乎达３０％。根据战前的一项观察，行伍军官中文盲所占比率高达一半以上，而这些不识字的军官在此时至多仅能升至尉级军官。对于那些年纪尚轻而有志向上发展的中、下级行伍军官，政府则于中央和地方开办了一些训练班队，为行伍军官提供了一条升迁至校级军官的管道。③例如中央军校自１９３２年起设立的军官训练班，召训的对象即为各部队选送的初级行伍军官，①Ｒｅｐｏｒｔ：ＳｔａｔｅｍｅｎｔｏｎＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｅｄＰｅｒｓｏｎｎｅｌＳｔｒｅｎｇｔｈａｎｄＣｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎａｓｔｏＴｒａｉｎｉｎｇ，Ｊｕｎｕａｒｙ２８，１９３６．ｉｎＵ．Ｓ．ＭｉｌｉｔａｒｙＩｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅＲｅｐｏｒｔ：Ｃｈｉｎａ，１９１１１９４９，ＲｅｅｌⅤ，ｐ．５２０．②Ｃｈｉ犠犪狉犾狅狉犱犘狅犾犻狋犻犮狊犻狀犆犺犻狀犪，ｐｐ．８９９０．③Ｒｅｐｏｒｔ：ＳｔａｔｅｍｅｎｔｏｎＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｅｄＰｅｒｓｏｎｎｅｌＳｔｒｅｎｇｔｈａｎｄＣｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎａｓｔｏＴｒａｉｎｉｎｇ，Ｊａｎｕａｒｙ２８，１９２６．ｉｎＵ．Ｓ．ＭｉｌｉｔａｒｙＩｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅＲｅｐｏｒｔ：Ｃｈｉｎａ，１９１１１９４１，ＲｅｅｌⅤ，ｐ．５２０．２３７抗日战争与战时体制训练的期限为半年，结训后发还原单位服务。

抗战爆发后，中、下级军官消耗大，于是行伍军官所占的比例再度增大，其中约有一半在战时曾接受召集教育。抗战后期，战况较为缓和，中、下级军官需求减少，国军乃缩减机构，提高干部素质，对于连、排长也开始要求以军校毕业者充任，使得一般士兵升为军官的机会大为减少。根据一份《广州市陆军在乡军官会员名册》，收录有１９４７—１９４９年广州市现役及退役军官２５００人，其中军校毕业者约有３３０人，而出身行伍的军官在此时多已退伍，显示出此时由行伍升至军官的机会已十分小。①（二）调补军队如果想要提高官佐的素质，应实施各种调任，使每一军官能经历指挥官、参谋、幕僚、事务官、教官等各种职务，养成健全的人才，同时也可打破军队私有的积弊。军官佐于任职中的调任，根据１９３４年７月２７日公布，１９３５年４月１日生效的《陆军军官佐任职暂行条例》主要有以下几种情形：第一，经历调任：军官佐应有本官科各种职务的经历，应在部队、机关、学校之间轮流调动，而不长久停滞于某一处。三者之中，尤以部队职务最为重要，凡军官晋级、晋阶，非先服相当时间的部队勤务不可，如日本尉官在队期间为４年，校官为２年以上；意大利军人每晋升一次，需在队２年，波兰则为１年以上。国军人事法规虽然也有经历调任的规定，但是并未实施。１９３９年４月，始实施指挥官与幕僚的调任，至该年年底止共调任１３７员。１９４０年１０月，军事委员会再订定《陆军军官实施互调暂行办法》，通令定期任职时，实施经历与职期调任。但是未能推动，其原因为：（１）作战期间，人员更动确不方便。（２）少数部队长视军队为私人产物，非其所属系统不肯互调。（３）抗战期间，各级军官学识程度降低，而实战经验增多。相互调职，以幕僚调队职多能胜任，以队职调幕僚，能胜任者实鲜。因此各部队仅在可能范围内作少量互调，以示奉行法令而已，并无法普遍施行。（４）中央规定，凡升调及投考陆大，均以曾任队职与否为标准，因此军校及陆大毕业生一到部队，多喜带兵，而不屑于参谋的工作，形成重主官轻幕僚的积习，部队中如以一上尉连长调升少校参谋，一般均认为是明升暗降。抗战中期，国军开始强化参谋制度，规①原书未见，转引自Ｌａｒｙ，犠犪狉犾狅狉犱犛狅犾犱犻犲狉狊：犆犺犻狀犲狊犲犆狅犿犿狅狀犛狅犾犱犻犲狉狊，１９１１１９３７，ｐ．５２。

２３８第六章军事体制定军以上的参谋长，需具备陆军大学的资格，并将参谋处作战、情报、后勤（后来又加人事）三科（课）的参谋或调训委派分发参谋班的学生担任，于是各部队的参谋制度逐渐建立，而各级指挥官也渐能了解参谋的重要性。因此至抗战后期，在中央军的部队中，最受人敬重的指挥官或参谋官系由“曲线”晋升，而非“直线”晋升；至于中、下级军官，则多采“曲线”晋升，直接由排、连、营长晋升更是绝无仅有的事。所谓“曲线”晋升，是指自指挥职和参谋职之间轮流调升者。此种干部，既具参谋的学识，又具带兵作战的经验。而“直线”晋升，则是由参谋到科长，到课长，到参谋主任、副参谋长、参谋长；或是由排、连、营、团、旅、师、军长直升。前者有学识而缺乏实际经验，后者则有经验而缺乏军事学识。抗战后期，各机关、学校、部队开始实施有限度的互调，但是由于战乱及其他因素，成果极为有限。

第二，职期调任：在一个单位过久，易生惰性，平日的教育、纪律也将逐渐松懈，其部属也因缺少刺激而少奋发新兴之气；长官与其部属相处日久，更易产生私家军队的流弊。因此任何一个健全的军队无不有职期调任的制度，如日本的军、师长，自抗战爆发后，仍照常举行定期调动，军、师长绝少在同一部队任职两年以上者。根据国军军官佐任职规定，军官佐任同一职务未满一年者，除特殊原因外，不予调任；满三年以上者，除有必须留任之原因外，应予调任。但是由于作战及事实上的种种困难，也未能实施。１９４１年，军令部于军事委员会最高幕僚会议中建议军委会：集团军总司令及战区长官，宜适时更动，以增朝气，而资振奋。１９４３年，军政部长何应钦也曾在一次演讲中指出，部队中的军长、师长，有五六年以至十年未调者，但也有甫及数月即更动者，凡此均非合理的人事制度所应有的现象。１９４５年，蒋介石手令：中、初等官佐定期任职不宜举行，应先试行少将以上军官佐的定期任职。试行成效如何不得而知。

第三，配置调任：指的是因为组织与编制变更，或职务的需要，或人地关系，而行调任。此种调任较常发生于机关或部队扩编、缩编等突发状况，至于平时，除了因为人地不适而做的调任外，一般原阶、原职不升而调动者甚少。

抗战后期，国军有意推行大规模的人事交流，１９４５年，对部队上校以上主要队职人员人地不宜、学用不宜者，拟予以配置调任，审查时并注意其职务、籍贯、学籍及不同亲属的回避。该年年底完成候选名簿及归科名簿，并拟于２３９抗日战争与战时体制１９４６年春季施行。但是一般除了军对师有少数办到外，师与师、团与团均未能彻底实行。

以上各类调任，均系出自各单位的主动，事实上更为常见的人事流动现象则是个人为了获得较高的阶级、待遇，或是其他私人的理由，而更换工作单位。抗战爆发后，各部队主官为延揽人才，不惜以较高的阶级和待遇作为罗致的手段，以至同一资历者的地位可以相差极大，造成人事上的紊乱。军令部对此虽三令五申禁止，但是似乎并未能收到效果。一般人对于军中“就业市场”的消息，主要是来自同学、师长和亲友，如果对现有的工作环境不满意，可以透过各种关系探听、介绍，运气好的话，往往有好几个工作机会可供挑选。又由于人事制度尚未上轨道，因此除了高级军官换单位较困难外，一般中、下级的军官和士兵行动均十分方便，甚至请长假即可离开服务的单位。

士兵“开小差”（逃亡）的情形在抗战期间更是非常普遍。

三、奖惩考绩（一）勋奖抗战八年期间，国军勋奖人数，计有官佐５１０８３人次，士兵５６１０人次，外员１７０７人次，行政官９１７人次，人民３３０人次，合计５９６４７人次。①国军在战时人数最多时达５００余万人，但是官兵受奖人数尚不足６万人次，实在过少。推其原因，或为申请手续过于繁复，各单位于呈报主管机关后，往往需要许久才能核准，缓不济急，因此各单位多采用其他奖励方式，如升迁（可不经铨叙）、自行颁发奖金等，可立即激励士气。

前述士兵受勋奖人数，仅为官佐的１０％强，显示出国军一如其他国家的军队，均有重军官而轻士兵的现象。②国民革命军东征时，曾规定作战时凡士兵最先登城者，即升为旗官，对于激发军心颇有效果。但是似乎自江西围剿苏区起，即未有奖励士兵的特殊措施，而较注重对指挥官的奖励，如１９３２年９月进攻河南金家寨，此镇即改为县治，并以先占者的名字命名（后命名为①何应钦：《日军侵华八年抗战史》，台北，黎明文化事业公司，１９８２年，附表１６。

②一位学者指出，世界各国军队的奖励措施，不论在质或量上，均有重军官而轻士兵的现象。

参阅ＲｉｃｈａｒｄＨｏｌｍｅｓ，犃犮狋狊狅犳犠犪狉：犜犺犲犅犲犺犪狏犻狅狉狅犳犕犲狀犻狀狋犺犲犅犪狋狋犾犲，Ｎ．Ｙ．：ＴｈｅＦｒｅｅＰｒｅｓｓ，１９８６，ｐ．３５８。

２４０第六章军事体制“立煌县”）。同月，徐源泉克复湖北洪湖，中共议划洪湖为县，以徐字“克成”命名，经徐辞让再三乃作罢。翌年攻占江西瑞金后，又将新筑的几条公路命名为“恩伯路”、“介人路”、“雪中路”，以奖励作战有功的将领。相形之下，则忽略了对于士兵的奖励。流风所及，抗战期间，每次战役之后，一般部队所呈请核奖者，往往只限于排长、连长，而忽略了士兵的战绩。１９４４年８月，蒋委员长即曾针对此项缺点加以纠正：“今后要明订条规，令饬做到：在每一次战役结束后，我们如要保荐长官，必先保荐士兵，如仅保荐长官而不保士兵，应不予核奖。”①但是效果如何，不得而知。

根据军政部的统计，抗战时期官兵勋奖种类，核颁次数较多者为记功、奖章、记大功、勋奖、嘉奖、奖金、记升，较少者为荣誉旗（７人次）、奖状（１７人次）和武功状（３９人次）。②显示勋奖系以个人为主，而较少对团体实施勋奖。

（二）惩戒军官佐的惩罚，可以分为行政处分和刑事处分两种。行政处分指违反军纪、风纪等轻微犯行，根据处罚令，处以撤职、停职、记过、罚薪、检束、申诫等处分；刑事部分则指违反军律、军法，依刑事条例，交付审判后处死刑或徒刑。

１９３７年８月２８日由军政部送军事委员会颁行的《中华民国战时军律》，为抗战时期的重要法律，规定不论文武军民，在战时有下列情形之一者，判处死刑：不奉命令无故放弃应守之要地，致陷军事上重大损失者；不奉命令临阵退却者；奉令前进托故迟延或无故不就指定守地，致误战机，使我军因此而陷于损害者；降敌者；通敌为不利于我军之行为者；故意损毁我军武器、弹药、粮秣、舰船、飞机、机场、场库、场坞、防御建筑物及交通、通信机关，以利于敌，或以资敌者；主谋要挟或指使为不利于军事之叛乱行为者；敌前反抗命令，不听指挥者；造谣惑众，摇动军心或扰乱后方者；纵兵殃民，劫夺强奸者。至武汉抗战期间，又颁布《中华民国战时军律补充条文》。统计武汉抗战期间，从一般士兵到排、连、营、团、旅、师、军长，甚至军团军总司令和战区副司令长官，均有依照此项法律处以死刑者。军法的条款概同一般刑法，但是重大的不同之处，是在战时采用“连坐法”，即“班长同全班退者，杀班长；排长同全排退者，杀排长；连、营、团、旅、师皆如是。军长不退，而全军官兵齐退，以致军长①蒋介石：《整军训词》，《蒋总统思想言论集》卷１８，第２０８页。

②何应钦：《日军侵华八年抗战史》，台北，象明文化事业公司，１９８２年，附表１６。

２４１抗日战争与战时体制阵亡者，杀军所属师长；团、营、连、排、班各级皆如是”。１９４２年８月，军事委员会制定《防制奸伪连坐法》，凡各军事机关、部队、学校中，如某级有奸伪行为时，除犯罪者应依法处分外，其直属上级如未能于事前发觉者，需受连坐处分，同级之政工人员亦同。抗战时期，每逢战役发动之前，常见有指挥官对其部属颁布“如有作战不力，违误战机者，即按革命军连坐议处，决不姑宽”之类的命令，但是是否确曾实施？实施至何种程度？由于资料所限，不得而知。

军事委员会军法执行总监部为抗战期间最高军法机构。总监部设总监（上将级）、副监（中将级）各一人，综理一切，遇到重要案件，先组织会审委员会，以将官级委员三人为审判官，其中最高级者为审判长，通常由委员长指定或圈选，其他军法官及书记等，由总监部组设。会审委员会于会审后，将结果制成判决书，由总监转报委员长裁决。军法总监部实际运作的情形如何？根据战时军界人士的观察，“军法执行监，除处分逃兵之轻微罪刑外，刑不及于上大夫。军法不肃，是政治退化的主因”①。抗战时期，在华的苏联工程兵总顾问嘉梁钦（ＡｌｅｋｓａｎｄｒＹａ．Ｋａｌｙａｇｉｎ）对于中国军队的惩戒无法普遍施行也曾有以下的观察：一个军长在接到攻击的命令后，可能会将部队撤至后方，放弃一个城市，而不会受到任何最轻微的处分。是谁的错？别太快下结论！必须先查“教会行事历”（“ｃｈｕｒｃｈｃａｌｅｎｄａｒ”），看看此人是哪一系的将领，指挥的是那一省的军队，他是在那一省作战，和他合作的是哪一省的部队……然后才能了解真相。②我们接下去要问的是，军法不肃的原因何在？责任是否在于蒋委员长一人？众所周知，自中华民国成立后，中央政府和地方军系的关系一向是视双方军力的优劣而定。至抗战中期时，地方部队的数量已超过中央军甚多，造成地方军人目无中央政府的骄纵心态。无怪抗战爆发之初，政府尚能将作战不利擅自撤退的李服膺和韩复榘处以极刑，但是至１９３９年冬季攻势失败后，国军统帅部尽管震怒不已，但是并未能将失职的大批将领绳之以法，因为在①宁墨公：《军事第一———正权》，《建军导报》第１卷第４期，１９４４年１０月，第１６页。

②Ｋａｙｌｙａｇｉｎ，犃犾狅狀犵犃犾犻犲狀犚狅犪犱，ｐｐ．３０３１．２４２第六章军事体制当时的权力分配条件下，中央如奢谈军纪，只会激起地方军人的二心而已。

事实上，抗战时期不仅是临阵退却，举凡军人违法失职、虐民通敌者，以及公务员贪污、走私等案件，蒋介石一律批交军法执行总监部审判。然而由于部分战区司令长官（如阎锡山、李宗仁）形同藩镇，为中央权力所不能及，谎报军情、包庇烟赌走私、搜刮民间财物，因此军法一词有时直流为具文，但舆论则常指责军法监量刑不公，偏袒地方军队，专门押禁黄埔出身的军人。

实际上，根据军法执行总监何成浚的日记所载，“军校学生犯罪，均由委座令交审讯，本部从未直接检举一人，即判罪亦无一不引用最轻条文，且必须呈报委座核示，本部之权力，因有限也”①。因此蒋介石偏袒黄埔学生殆无疑问，但是从另一方面看，他也有不得已的苦衷。地方军人虽然形同藩镇，但是迫于形势又不能不用，对于自己培养出来的黄埔学生，自然不免寄予厚望；对于少数宠信的爱将也就格外珍惜，即使是作战不利，依法需革职，也多随即再予起用。如战前汤恩伯在河南潢川一带失利被撤职，但是同年秋天，又再被起用为八十九师师长。抗战时期这类例子更多，如１９３７年１２月，宋希濂因南京失守被撤职；１９３８年２月，刘峙因保定之役被撤职；１９３８年５月，桂永清、黄杰因兰封之役战败被撤职查办；１９４０年２月，徐庭瑶、叶肇因桂南会战失利被撤职查办，但是随即均再获起用。至于过失略为轻微者，则经常仅施以“撤职留任”的处分，让其戴罪立功。

根据军事委员会的统计，抗战期间最常见的惩罚方式为撤职（３６２０４人次）和撤职通缉（３４３６１人次）；其次为记过（５２２１人次）和记大过（４６６９人次）；最少见的惩戒方式，则为罚薪（１４人次）、撤职留任（１１３人次）和申斥（１４１人次）。②此项统计只限于中央所核定者，事实上战时各单位的奖惩，有许多并未呈报中央。值得注意的是，战时军官佐曾受撤职和撤职通缉处分者，共超过７００００人次，不可谓不多，但是由于战时干部缺乏，加上人事管理所需的技术条件尚未具备，以至于今日在此处被撤职的人，明日可以在彼处再被起用，惩戒的功能因此也难以发挥。

公正严明的奖惩制度可以提高纪律、鼓励士气，但是在中国由于重人情，常有“和稀泥”的现象产生，赏罚不明，有碍作战。１９４５年，第四届①何成浚：《何成浚将军战时日记》，台北，传记文学，第３２７页。

②何应钦：《军政十五年》，附表１７。

２４３抗日战争与战时体制国民参政会开会时，参政员也多认为“中央及各军、师负责人员机关，或则考核不清，或则因循苟且，遂致年来各战役后之奖惩结果，民众亦不无议论”①。

至于士兵如犯了过错，通常是采用体罚和禁闭的惩罚方式；犯了法，小则坐牢，大则枪毙。最常见的即是在公开场合施予体罚。在近代世界各国的军队中，也多有类似严厉的体罚方式存在，如英国军队直至１８８１年才停止以鞭打作为惩戒的方式，但是１９４４年在缅甸仍有私刑鞭打的案例。在俄国军队，体罚至１９０４年才停止，第一次世界大战前曾短暂恢复，革命后才取消。在法国军队中，官方自大革命以后即停止体罚，但是私自实施的情形仍然持续不断，如在北非，直至１９３０年代才停止。②至于日本军队，体罚之风直至第二次世界大战仍未稍减。③学者以为，严厉的体罚最后在军中不再流行的主要原因，在于社会性质的改变，而不在于军方观念的改变。④在中国，似乎也有相似的现象。

对于军士，惩戒的方式除了体罚外，还包括申诫、劳役、禁闭和降级。抗战时期，军士受处分最常见的原因为士兵逃亡。

（三）考绩考绩的目的，在综核名实，鉴别贤愚，以为黜陟之根据、升迁的准绳，故人事铨叙，以考绩为中心。抗战军兴后，１９３７—１９３８两年经通令停办考绩，１９４０年至１９４２年改考绩为考核，仅将成绩特优人员及考绩不及格的庸劣人员核予奖惩，至１９４３年以后，仍办普通考绩，至１９４５年，经审核的考绩人员共为３８６７５４人。⑤但是战时一般部队、机关对于考绩多不重视，或恐开罪于人，故作好评；或措辞模棱两可，自诩圆活，甚至委之僚属，随便填报，成为应付公事，与考绩、奖惩和升调均不发生关系，自然无法发挥人事制度的功能。

①国民参政会史料编纂委员会编：《国民参政会史料》，台北，１９６２年，第４６３页。

②Ｈｏｌｍｅｓ，犃犮狋狊狅犳犠犪狉，ｐｐ．３３６３３７．③Ｃｏｏｘ，“ＴｈｅＥｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆｔｈｅＪａｐａｎｅｓｅＭｉｌｉｔａｒｙＥｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｉｎｔｈｅＳｅｃｏｎｄＷｏｒｌｄＷａｒ，”ｐ．３６．④Ｈｏｌｍｅｓ，犃犮狋狊狅犳犠犪狉，ｐｐ．３３６３３７．⑤许高阳：《国防年鉴（第一次）》，香港，中国史学研究会，１９６９年，第１６页。

２４４第六章军事体制四、待遇福利（一）待遇国民革命军自成立后，待遇素称良好，１９３１年“九·一八”事变发生，１９３２年起实施国难饷章（见下表），薪饷稍减，但是仍然不差。

表６３平时及国难时期陆军官兵薪饷比较表（单位：元／月）阶级／区分平时薪饷国难饷章上将８００．００２４０．００中将５００．００２００．００少将３２０．００１６０．００上校２４０．００１２０．００中校１７０．００１００．００少校１３５．００８０．００上尉８０．００５０．００中尉６０．００４０．００少尉４２．００３０．００准尉３２．００２４．００上士２０．００１５．００中士１６．００１２．００下士１４．００１１．００上等兵１２．００８．５０一等兵１０．５０７．５０二等兵１０．００７．００资料来源：何应钦，《军政十五年》，台北，史政编译局，１９８１年，第１３９—１４０页。

如果将战前领“国难薪”军人的待遇和四川农家的收入作一比较，可以发现中校的年收入，即较四川农村拥有百亩以上土地的地主为多；少尉的年收入，多于小地主；即使是上等兵的年收入，也和耕地在５０亩以上的半自耕农相当。①各部队由于经费来源均不尽相同，也未必完全按照中央所订饷章发饷，如财政部税警总团由于经费充足，不发“国难薪”，而仍发全薪；第十九路军由①陈志让：《军绅政权》重排本，台北，谷风，１９８６年，第１６９页。

２４５抗日战争与战时体制于淞沪战役表现优异，海内外捐款甚多，饷源充足，因此也不发“国难薪”，一个少校的待遇即比中央军的上校还多。至于陈诚的第十八军，则为节省军费，将“国难薪”再打九折发给，但是按月发清，从不拖欠。至于地方部队，不少仍是采取委任经理制，即按照中央核定的编制总额领取饷项，然后按照实际人数发给。

各地区由于物价水平不尽相同，所以军人的真实所得也就有高有低。在物价低的地区，如长江上游的一个部队中，战前士兵薪饷再扣除伙食费（不到１元）后，每月尚可存５—６元，而当时在湖南当一位小学教员，月薪只有４元，并且是以稻谷折发，而这样的教员缺，还抢夺得打破头；乡间佣人工资每月仅１元；士兵三个半月的薪水即相当于１亩田的价格。但是也有的地方部队或由于经费不足，或由于克扣粮饷，以致官兵待遇不佳，如驻防湘西的地方部队三十四师经费主要取自地方，根据沈从文的描述，“农民虽成为竭泽而渔的对象，本师官佐士兵夫固定薪俸仍然极少，大家过的日子全不是儿戏。士兵十冬腊月常常无棉衣。从无一个月按照规矩发过一次饷。一般职员单身的，还可以混日子，拖儿带女的就相当恼火”①。

自１９３１年至１９３７年之间，各地物价尚称平稳，官兵待遇也少有更改；１９３８年以后，物价渐趋上升，军政部为适应物价及核实补给起见，自１９４０年起实施粮饷划分，主食公给，副食另发代金，其他各项给予也酌予增加。以后各年，官兵薪饷均有所调整。除一般规定外，某些官兵或因参加国外作战，币制互异，如入印、入缅国军；或因地方情形特殊，生活费用高昂，如驻新疆部队；或因编制不同，如青年远征军；各项待遇均另有规定，以适应实际需要。②抗战期间的军人待遇，以上将及二等兵为例；１９３７年上将月薪２４０元，二等兵月薪７元；１９４５年上将月薪５００００元，二等兵月饷９００元。１９４５年较１９３７年，上将增加２０８．３倍，二等兵增加１２８．６倍，中将至准尉，上士至一等兵所增倍数大致相似。若与物价高涨至２１６７倍相较，③期间真不可以道理计。

①沈从文：《顾问官》，《沈从文文集》，香港，三联书店，１９８３年，第６卷，第２０９页。

②许高阳：《国防年鉴（第一次）》，香港，中国史学研究会，１９６９年，第２５９—２６０页。

③ＡｒｔｈｕｒＮ．Ｙｏｕｎｇ，犆犺犻狀犪狊犠犪狉狋犻犿犲犉犻狀犪狀犮犲犪狀犱犐狀犳犾犪狋犻狅狀，１９３７１９４５，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ，Ｍａｓｓ．：ＨａｒｖａｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９６５，ｐ．３５８．２４６第六章军事体制根据近人的研究，抗战时期的通货膨胀对于各行业人口的冲击程度不一，其中以军公教人员所受影响最大，而军公教人员中又以军人真实所得减少最多。从下表中即可看出战时在几种行业中，士兵的购买力下降最多。

表６４各行业人员的购买力指数（１９３７～１９４５年）教授军人士兵公务员工人农村雇工年份／职业（成都）（重庆）（成都）（重庆）（重庆）农人（四川）１９３７１００１００１００１００１００１００１００１９３８９５９３９５７７１２４８７１１１１９３９６４６４６４４９９５８５１２２１９４０２５２９２９２１７６９６６３１９４２１２１０１０１１７５１０１７５１９４３１２５７６１０６９１００５８１９４４１１———４１８１—１９４５１２————８７—此项数字仅系四月份购买力指数。

资料来源：汪荫元，《四川战时物价与各级人民之购买力》，《四川经济季刊》第１卷３期，１９４４年６月，第２６２—２６５页。ＣｈａｎｇＫｉａｎｇａｕ，犜犺犲犐狀犳犾犪狋犻狅狀犪狉狔犛狆犻狉犪犾：犜犺犲犈狓狆犲狉犻犲狀犮犲犻狀犆犺犻狀犪，１９３９１９５０（Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ，Ｍａｓｓ．：ＭＩＴＰｒｅｓｓ，１９５８），ｐ．６３；ＬｌｏｙｄＥ．Ｅａｓｔｍａｎ，ＪｅｒｏｍｅＣｈｅｎ，ＳｕｚａｎｎｅＰｅｐｐｅｒ，ＬｙｍａｎＰ．ＶａｎＳｌｙｋｅ，犜犺犲犖犪狋犻狅狀犪犾犻狊狋犈狉犪犻狀犆犺犻狀犪，１９２７１９４９（Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９１），ｐ．１５９．一位中央军校十七期的学生，１９４０—１９４２年在校肄业期间，领军士饷，每月薪水扣除主、副食费后，领到的钱仅够买肥皂和草鞋；１９４４年１０月，一个二等兵的月薪５０元，仅能买劣质香烟３—４包、火柴５—６盒。士兵待遇之低，由此可见一斑。一般军官的待遇虽然比士兵高，但是也比不上其他行业，与文职人员比较，如小巫见大巫；与金融界相较，更是天壤之别。１９４１年，少尉月薪４２元，还要扣除副食费，而在乡下吃碗面，即需３元。１９４３年元月１５日起，大后方各省开始实施限价，重庆地区猪肉每斤１４元，各种工资每月为５００—１０００元，而当时上校月薪仅为２９０元。无怪有营长生女因养不起而送人的事情发生。至１９４４年一位上尉军官的月薪竟然在昆明市买一包洋烟稍有余，而买一斤猪肉则不足。高级军官待遇也好的有限。如抗战后期担任军事委员会国际问题研究所少将主任的连震东，每周能让住校的儿子从家中提一小罐猪油到校拌点盐巴下饭，已经算是非常奢侈的享受。陆军大学教育２４７抗日战争与战时体制长徐培根的待遇尚较其任职于银行的妻子少了许多，因此每月薪饷均全数汇给其子女，作为教育、生活费用，家中用度全由其妻子负责。刘安祺于抗战期间由师长历升至军长，但是家中一直“连一个煤油灯都买不起，也很少吃肉”①。

抗战时期，如同战前，官兵薪资的差距颇大（见下表）。至于差距的不规则变化，乃是由于多次采用“生活补助费”、“战时加薪”等名目调整薪资时，士兵均不在调整之列所致。

表６５抗战前后陆军上校、少尉和二等兵薪饷倍数比较表时间上将少尉二等兵“九·一八”事变前８０４．２１１９３７～１９３９年３４４．３１１９４２年６～１２月１４２１２．０１１９４３年１～５月１２１１０．３１６～１２月８６１４．１１１９４４年１～４月１５７３２．２１５～９月８２３２．９１１０～１２月３２０３３．０１１９４５年３～７月６７１６．７１８月以后５６１３．７１数据源：根据许高阳《国防年鉴（第一次）》第２编，第２５９—２６０页所列资料计算得出。

战前职业军人待遇良好，士兵薪资虽远比不上军官，但比一般其他行业尚佳；但抗战以后，军人待遇差，官兵的薪资差距大，不免引起士兵的抱怨。

战时军人的待遇不但偏低，而且时常拖欠军饷。一项资料显示，１９４４年８月时，国军部队的军饷有的欠一两个月未发，有的欠三四个月未发，甚至有拖欠半年之久未发。

军人所得的购买力下降，伙食自然也随之变差。第二次世界大战期间，美国陆军战地口粮每人每月约６磅，日本陆军约４磅，中国陆军官兵最多时也仅为１．６磅，而且转拨、搬运损耗，发至伙食单位时，时常斤两不足，有时甚至领不到米。副食方面，抗战时期可以１９４１年作为分水岭，１９４１年以前物①张玉法、陈存恭访问，黄铭明记录：《刘安祺先生访问记录》，台北，近代史研究所，１９９１年，第７９页。

２４８第六章军事体制价上涨尚不严重，一般士兵每日三餐，菜虽不多，饭仍可吃饱。１９４１年以后，普遍的现象是“三餐改为两餐，三菜一汤并为一钵大锅菜，最后只是一钵不见油花的菜叶盐水汤”①。因此根据１９４１年的一项调查，军队中的伙食在蛋白质、脂肪和热量上，不仅远不如中、上人家，也比不上一般农民和工人。②战时军人真实所得的急遽下降对于国军战斗力的不良影响是显而易见的。首先，士兵缺乏作战所需的体力。１９４４年，一位美国专家曾为国军各部队的１２００名士兵进行体格检查，结果发现５７％的受检者营养不良。③长期的营养不良，加上卫生、医疗设施的缺乏，使得士兵极易罹患眼睛干燥症（ｘｅｒｏｐｈｔｈａｌｍｉａ）、砂眼、各种皮肤病、贫血症和寄生虫感染。④营养不良和疾病严重削弱了国军的战斗力。其次，军人真实所得急遽下降对于士气也有不良的影响。１９４３年１２月，美国驻华军事武官在一份报告中即曾指出，薪饷的微薄加上日益严重的通货膨胀使得中国军队或许是世界上待遇最差的军队。

如果没有通货膨胀，军人的薪饷以美元计算（官方汇率为２０∶１），二等兵约合０．３元，上将为４０元，但是在严重的通货膨胀下，二等兵的薪饷仅为０．０７５美元，上将则为１０元。毫无疑问，这种低薪现象对于军人的士气和生活均产生了不良的影响，加上军人待遇尚比不上工人、农民，使得情况更为恶化。⑤战时军人真实所得的急遽下降使得军人的社会地位也大幅滑落。五四运动以后直至抗战初期，由于民族主义兴盛，加以待遇良好，使得军官具有颇高的职业声望，当兵尚为许多青年学生乐于从事的行业之一。抗战进入中期后，军人的待遇尚比不上车夫，因此一般人均视当兵为下职、畏途，军人的社会地位也就一落千丈。尤其是士兵，社会地位已同于乞丐。此外，军政当局又恐加薪数目太大，有加速通膨之虞，乃以升官作为救济。但是官位太滥，价值变低，军界人士即曾指出，抗战时期一上校阶级的社会地位①谭继禹：《戎马琐忆》，第６１页。

②江良能：《军中卫生》，重庆，商务印书馆，１９４５年，第５２页。

③Ｅａｓｔｍａｎ，ｅｔａｌ．，犜犺犲犖犪狋犻狅狀犪犾犻狊狋犈狉犪犻狀犆犺犻狀犪，１９２７１９４９，ｐ．１４１．④ＴｓａｉＣｈｉａｏ，“ＰｒｏｂｌｅｍｓｏｆＮｕｔｒｉｔｉｏｎｉｎＰｒｅｓｅｎｔＤａｙＣｈｉｎａ，”ｉｎＨａｒｌｅｙＦａｒｎｓｗｏｒｔｈＭａｃＮａｉｒ，ｅｄ．，犞狅犻犮犲狊犳狉狅犿犝狀狅犮犮狌狆犻犲犱犆犺犻狀犪（Ｃｈｉｃａｇｏ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣｈｉｃａｇｏＰｒｅｓｓ，１９４４），ｐ．１７．⑤“ＰａｙａｎｄＡｌｌｏｗａｎｃｅｓｏｆｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅＡｒｍｙ，”ＥｎｃｌｏｓｕｒｅｔｏＤｅｓｐａｔｃｈｎｏ．１９２７ｄａｔｅｄＤｅｃｅｍｂｅｒ１８，１９４３，ｆｒｏｍｔｈｅＥｍｂａｓｓｙａｔＣｈｕｎｇｋｉｎｇ．ｉｎＵ．Ｓ．ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＳｔａｔｅ，Ｃｈｉｎａ：ＩｎｔｅｒｎａｌＡｆｆａｉｒｓ，１９４０１９４４，Ｒｅｅｌ３０，ｐ．４２２．２４９抗日战争与战时体制尚不如商店中的会计员，收入菲薄固然是原因之一，而官位太滥才是最主要的原因。①最后，战时军人真实所得的急遽下降使得部分军人的士气降低，甚至从事走私、贪污等不法活动。一位军长即曾坦率指出，“今日如规规矩矩拿薪水，便要饿饭，而且不能坐事，势必失败不可，反之，浑水摸鱼，贪污舞弊，自己肥了，大家也可沾些油水，倒是人人说声交情够，有了问题大家包涵。这是作好不好，作坏倒好，正义扫地，是非颠倒”②。所说固然过于偏激，但仍反映了实情。在抗战以前，国军部队吃空额、侵占士兵薪饷的情况尚不严重，至抗战第三年，由于物价飞涨，吃空饷的风气才日形猖獗。至于士兵，由于不得温饱，除了疾病人士增加外，逃亡、违纪的人数也日益增长，对于军队纪律、士气和战力的影响甚大。

（二）福利本节探讨抗战时期国军对于干部眷属的照顾，以及对于征属的优待。

战前国军各部队大多尚采取委任经理制度，依照编制发给经费，由部队长负责经理，各部队每多利用节余的经费办理福利事业，如胡宗南于第一师师长任内，即曾利用结余经费创立公积金制度，其本人薪饷之余及上级偶尔发的赏钱均归入公积金，由各部队长推选各级人员为代表，成立委员会施予管理。胡其后出任战区司令官则组织官兵福利委员会，将所辖各部队的旷饷及从事渭滩垦区生产所得收益均拨充福利委员会基金。战时汤恩伯集团也有类似的组织。

战前仅有少数经费充足的军队能够对眷属有较为周到的照顾。如１９３１年第一师南入江西“围剿”中央苏区，师长胡宗南对随军住于郑州的眷属即曾指派专人管理。将军眷集中居住，代租民房，代付房租；鼓励军眷依兴趣做手工，增加收入，又将其子弟送入附近各级学校接收教育，费用由公家支付。此外，还为军眷尽量解决各种问题。又如俞大维于军政部兵工署长任内，曾于各兵工厂设立眷村子弟小学。抗战爆发后，各部队对于军眷，一般是以军、师为单位，安置于后方临时性的眷属住处，通常均为军需供应的所在地，俾便就①徐多楠：《军职人员之给予问题》，《陆军经理杂志》第２卷第５期，１９４１年５月，第５８页。

②公安部档案馆编注：《在蒋介石身边八年———侍从室高级幕僚唐纵日记》，群众出版社，１９９１年，第３１３—３１４页。

２５０第六章军事体制近安置照顾；一些财务状况较佳的单位还为军眷兴建眷村，如汤恩伯集团驻防豫西时，即曾利用集团军的公积金于西康西昌及陕西安原兴建眷村，并派专人负责管理，安顿干部眷属。有些部队更设立官佐子弟小学及眷属工厂从事教育和生产工作，如第二集团军所设子弟学校，系由眷属中挑选品学兼优者担任教职员；至于眷属工厂，除发给工资外，凡工作成绩优良者，另由集团军总司令定期颁奖。眷属既有宿舍可住，又有工作可以打发时间，增加家庭收入，使干部无后顾之忧，无形中士气也得以提高。傅作义则为其干部子女创立奋斗小学与奋斗中学，并筹拨基金，成立奋斗学校基金实业社负责经营，其主要企业有天津中国油漆厂。

１９３９年冬季攻势后，战局陷入胶着状态，战况沉寂，各部队即多利用修整时间接军眷至驻地，与亲人团聚。但是一些纪律较差的部队，眷属即长期随住于任所，一欲作战，每成为累赘。如１９４４年日军发动“一号作战”，汤恩伯集团中，除了第十三军事先曾对眷属有所安顿外，其余均是临时慌乱移动，在河南各地所征用的大批牛车大多用于输送眷属。湘北会战时，部队于出击时间，留守后方士兵竟达１２０００人，除新十六师３０００余人参战外，其余均留为照拂官佐眷属。根据戴笠估计，平均每眷属需用士兵（包括轿夫、勤务兵、伙夫）６人，①对于战斗力及军誉影响极大。

国民政府对于出征军人家属（以下简称征属）的优待始于１９３７年，中央颁布应征新兵及其家庭鼓励办法，随即对征属的慰问、救济、优待等，也分别厘定办法。１９４１年１２月，国民政府又颁布《优待出征抗敌军人家属条例》；１９４３年，增发征属安家费，由２０００元增为５０００元，各省也有增发至２００００元者。在１９４３年紧急征兵时，四川省的安家费除由地方筹发２０００元外，其余３０００元由中央补助，共支付该省费用９亿元，其未能悉数发出之款项，也拟具保管办法，作为该省征属子弟求学奖学金之用，至于春、冬两季代为耕种收获、代写书信、婚姻的保障、积谷的免派、精神的慰问、小本贷款，各种救济，免费医疗、入学，各种福利品及优先权益的享受，设厂习艺，以及职业的介绍、各种临时捐款的免派、免服劳役，无不设优待。１９４４年，对征属经常优待的金额又予增加，并提高征属地位，准其参加基层行政工作。以上各项优待①《戴笠１９４４年１１月３日致参谋总长何应钦函》，军令部档案，中国第二历史档案馆藏，档号７６９／２５０８。

２５１抗日战争与战时体制征属的条例和办法固属完备，但是由于政府财政困难，往往无法实施，即使实施，真能受惠者也不及十分之一，乃因僧多粥少，福利无法普及，加以区职保甲人员及其他办理地方兵役者与当地土豪劣绅勾结，贪污枉法，实难落实。

五、退役抚恤（一）退役１９３４年６月，国民政府公布《陆海空军官佐服役暂行条例》，其中规定军官、佐服役至一定限龄，即退为备役。备役者，平时除受召集外，不服军职，战时则应召重行入伍。至备役期满，则予除役。此项条例订于次年３月１日施行。但是由于财政、人事及战事上的各种原因，服役制度一直未能推行；退役俸及赡养金给予规定，自然也未能明令实施。

直至１９４５年，国军才开始办理退、除役事宜，颁行陆军官佐退役俸支付手续，各级退役俸给予标准，按现行给予三分之一为率，酌量增减其尾数，使成整数。１９４５年３月７日，计自准尉１５００元，至上将７０００元。１９４５年８月，复调整退役俸数额，计自准尉３３００元起，至上将１７０００元；退役人员，除每月发给退役俸外，月给退役粮，计年将官６市斗，校官５市斗，尉官４市斗。

上项退役俸，每年分４期由军政部发给，校、尉官先由县市政府垫发。每期退役粮，照当地官价折发现金；如需现品时，都以代金价款向当地县、市政府折领公粮；其代金数额规定，每市斗平均１０００元。①军事委员会自１９４４年开始办理退、除役，由于事先曾在技术上研究妥善，存在不少缺点，如有的官佐在去年颁布退役除役命令，至今年仍未领到退役除金俸，给予受命者许多困难与损失；甚至有的“今天退了，明天又进来，根本无法查清”②。至于每月所领退（除）役俸额，约为原薪的三分之一强，以当时通货膨胀的情形衡量，极难维持基本生活。１９４６年，军法总监部执行总监何成浚以上将阶级退伍，仅领得价值两条香烟的退役金。③无怪一位陆军少①许高阳：《国防年鉴（第一次）》，香港，中国史学研究会，１９６９年，第２１页。

②周至柔：《军事制度之研究》，第６页。

③何庆华：《忆双亲》，何成浚编：《何成浚将军战时日记》，第３５页。

２５２第六章军事体制校１９５０年退伍时，“身上除了一纸退伍令，可谓一文不名”①。

至于士兵退役，国民政府时期虽曾制定若干法令，但是一直未能实施。

由于士兵服役期长，常有老弱瘦衰不堪服役，思乡心切，乘机潜逃，因此军界人士屡有实行退伍制度的建议。直至抗战胜利，实施复员，政府始正式开始办理。

至于编余人员资遣费的发放，各单位的办法均不一致，视主官的政策及单位的财务状况而定。如１９３７年，川军刘雨卿部进行整编，共编余老弱官兵６００余人，一律资遣返乡。服务４年以上者，照现行待遇给付４个月薪饷，每多一年者加薪一个月，临行前举行盛大欢送会。由于如此安排尚合情理，故未发生意外事端。又如战前孙连仲的部队在信阳奉命缩编，对于编余官兵，孙除申请中央发给三个月薪饷外，另依各人离家之远近，直、鲁、皖、豫人加发一个月，陕人加发两个月，甘、青、宁人加发三个月，作为路费。由于资遣费优厚，一些官兵甚至感激得落泪。

（二）抚恤军事抚恤，在北伐初期系由国民革命军总司令部办理。１９２７年１０月，国民政府定都南京，由军事委员军政厅恤赏科主管。１９２８年１０月，拨隶军政部军衡司，仍设恤赏科掌管其事。１９３５年３月，军政部恤赏科并入铨叙听，设抚恤科。１９３８年８月，伤亡人数日增，遂于军事委员会之下，设置抚恤委员会，主管军事抚恤事宜，第一任主任委员为陈调元。１９３９年１月，迁抵重庆，主任委员一职改由何键接任。嗣后抗战军事进入艰苦阶段，抚恤业务的范围也日益扩大，抚慰安置与游击区、战区的抚恤等事宜均包括在内。

１９４１年３月起，于抚恤委员会之下，陆续增设１３个驻省抚恤处，分区办理抚恤事宜。抗战八年期间已核准给恤官兵人数，总计４９７２７５４人（见下表）。

表６６抗战期间抚恤伤亡官兵统计表伤亡人数（１）抚恤人数（２）（２）／（１）１９３７６０９５９４８６４７１．４％１９３８１２２０８２１１４１５６１．２％①黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，台北，时报文化出版企业股份有限公司，１９８９年，第３２２页。

２５３抗日战争与战时体制续表伤亡人数（１）抚恤人数（２）（２）／（１）１９３９５２３４３４５３３４９１０．２％１９４０１００７２０６１０８５４６１０．８％１９４１４３６７３７８０３５３１８．４％１９４２３６１３４７６１３０９１７．０％１９４３２４４８５２３０４８３１２．４％１９４４３１４３３０３５２４２１１．２％１９４５２５４４３３６５９５４２６．０％总计４９７２７５４４５８０３９９．２％数据来源：许高阳编，《国民年鉴（第一次）》第２编，第１４４—１４６页；何应钦，《日军侵华八年抗战史》，附表４。

上表显示，抗战初期的战况最为激烈，伤亡人数最多，但是抚恤人数最少，显示抚恤工作形同虚设。１９３８年８月，抚恤委员会成立后，抚恤业务逐渐成长，至１９４５年时，已有四分之一强的伤亡人数获得抚恤。但是从整体来看，抚恤的范围仍未普及，尚不到１０％。究其原因，大致可分为以下几项：（１）各部队官兵清册及详历表因作战散失或炸毁，无法呈报请恤。

（２）阵亡官兵家属因迁移疏散，流动性过大，部分与部队失去联络，无法调查。

（３）阵亡官兵无直系或合法亲属，例不给恤。

（４）士兵应征，系代雇或冒名顶替而来，一经阵亡，其姓名及家属均无从考察。

（５）轻伤官兵伤愈归队，例不给恤。

（６）作战后生死不明者。

同时，阵亡官兵遗族请领抚恤，所遇到的困难则有以下各项：（１）受恤人因不识字或不明白请恤手续，往往托人代办书表、呈文，代办人即趁机中间受恤人敲诈。领到受恤金时，受恤人常仅能得８０％—９０％，甚至７０％—８０％。

（２）受恤人请人代办了书据，向县政府投递，往返动辄数十里或数百里，旅费已花了不少，找保证人也要手续费。呈文、书据投递以后，又往往数月、一年，甚至两三年还得不到回信，一而再，再而三，以致无数次向县府催促，花２５４第六章军事体制费甚至超过抚恤金的情形也是屡见不鲜。

（３）有许多官兵殉职后，亲属得不到部队长的通知，他们或者从朋友处探听到不确实的消息，填具表格，由县、省转呈请恤，得到的批示多半是“未据原部队呈报有案”；写信到原部队请求，也因部队长对抚恤不注意，或以人事变迁，无法查明其事迹，每如石沉大海，杳无消息，甚至数年都得不到结果。

战时物价不断上涨，原有恤金数额为战前制定，不足以维持遗族及伤残官兵最低生活，政府于是设法提高恤额。自１９４２年起，抚恤金额照恤令所载数目加倍发给；１９４４年再加发一倍；１９４５年起，改照退役俸数目，比照增加恤金。恤金种类，在抗战前原规定只有一次抚金与年抚金两项；自１９４４年起，增列特恤金及救济费，１９４５起增列公粮贷金。仅管如此，恤金数额仍然过少，不为遗族所重视，因此请恤者为数寥寥。抗战胜利后，情况依旧，一位中级军官负伤后，所获恤金１２万元，尚不足买一分金子，而只能买一条不锈钢表带，令人啼笑皆非。

表彰忠烈分为褒扬、表扬、祠祀、碑坊、国葬、公葬、公宴等。抗战期间，由政府明令褒扬者共有刘湘、张自忠等１４人。按照抗战特殊忠勇官兵表扬办法，经军事委员会表扬的官兵计有李庚星等１８５４人，合于抗战恤难官兵祠祀，及建立碑坊办法大纲规定的阵亡的将士，经核准入祀首都忠烈祠者，共１５８３人。入祀仪式隆重者如四川威远一地的部队，将阵亡将士官兵入祀当地忠烈祠时，有全体官兵、军乐队、民乐队、学生队等万余人参加。当送牌位的队伍经过市区时，家家户户均烧香燃烛、供奉祭桌、燃放鞭炮。典礼结束后，学生抬着米、棉花、猪肉、菜蔬等物，送至每位阵亡将士官兵家属的家中。

由于仪式隆重感人，以致当场即有数十位青年要求加入部队从军。国葬大典的举行极为慎重。如１９４０年５月，第３３集团军总司令张自忠的灵柩自第五战区运回重庆，举行国葬。当时军事委员会委员长蒋介石、副委员长冯玉祥率领各院、部、委首长衬迎灵柩于江边，挥泪致祭，嘉陵江、扬子江上所有轮船、军舰均长鸣汽笛致哀。前线官兵捧诵译电，也无不热血沸腾。一般部队，则每多于驻扎较久之地设置公墓，由部队长定期率各级官兵代表，亲往祭扫，以慰英灵。战时由于受到通货膨胀的影响，中央所规定的埋葬费远远不够，金额有时尚不足购置一张草席，全靠自行张罗，举办纪念仪式，借以激励民２５５抗日战争与战时体制心、士气。例如１９４１年上高会战结束后，川军第３０集团军总司令王陵基即以全集团军官兵捐出的三天薪饷修建一座忠烈祠，将阵亡、伤亡和因公死亡的官兵的名字立牌供在祠内。不过也有少数部队因埋葬费有限，且因手续关系，不能预领，而将死亡士兵草率埋葬了事；甚至有道德修养较差的部队长将士兵随葬服装脱下，以弥补其差欠数的情事，令生者寒心。

２５６第七章战时财政战时，大批财经学者讨论财政经济问题。１９４９年后的很长一段时间里，大陆地区的抗战史研究不能正常展开，但在资料整理方面还是取得了一定的成绩，如千家驹编的《旧中国公债史资料（１８９４—１９４９）》（北京，财政经济出版社，１９５５年），吴冈编的《旧中国通货膨胀史料》（上海，上海人民出版社，１９５８年），中国科学院上海经济研究所、上海社会科学院经济研究所编的《上海解放前后物价资料汇编》（上海，上海人民出版社，１９５８年）。尤其突出者为１９５７年中国现代史资料编辑委员会翻印的延安时事问题研究会１９４０年编的《抗战中的中国经济》汇辑了抗战起至１９４０年上半年为止的有关战时中国经济的报刊书籍资料。

１９８０年代以来，随着抗日战争史研究在中国大陆全面开展，相关的资料集大量涌现。如：中国第二历史档案馆等编的《中华民国金融法规档案资料选编》（北京，档案出版社，１９８９年），财政科学研究所、中国第二历史档案馆编的《民国外债档案史料》（北京，档案出版社，１９９０—１９９１年），重庆市档案馆编的《抗日战争时期国民政府经济法规》（上下册，北京，档案出版社，１９９２年），重庆市档案馆、重庆市人民银行金融研究所编的《四联总处史料》（北京，档案出版社，１９９３年），中国人民政治协商会议西南地区文史资料协作会议编的《抗战时期西南的金融》（成都，西南师范大学出版社，１９９４年）。中国银行总行、中国第二历史档案馆编的《中国银行行史资料汇编》上编（北京，档案出版社，１９９１年），中国人民银行总行参事室编的《中华民国货币史资料》第二辑（上海，上海人民出版社，１９９１年）等都有相当部分是抗战时期的资料。

章伯锋、庄建平主编的《抗日战争》第五卷《国民政府与大后方经济》（成都，四川大学出版社，１９９７年）主要取材于中国台湾已出版的档案文献、抗战时期出版的经济刊物、年鉴及统计资料，对中国战时经济的几个主要方面都２５７抗日战争与战时体制收录了较为系统的资料。中国第二历史档案馆编纂的大型史料集《中华民国史档案资料汇编》（南京，江苏古籍出版社，１９９７年）第五辑第二编“第二次国共合作与八年抗战”，其财政经济分册共分财政、金融、经济三大部分，基本上反映了抗日战争时期的财政税收、金融货币、工农业生产、商业贸易和交通设施等情况。周春主编的《中国抗日战争时期物价史料汇编》（成都，四川大学出版社，１９９８年）是从中国第二历史档案馆近８０００万物价史料资料中筛选编辑而成，对抗战时期国统区的物价状况也颇有参考价值。中国第二历史档案馆编的《四联总处会议录》（桂林，广西师范大学出版社，２００３年）再现了国民政府金融经济政策的演化过程。

１９４９后，在对蒋、宋、孔、陈四大家族进行政治批判的过程中，已有研究者论及抗战时期国民党政府发行内债和举借外债等问题。①２０世纪五六十年代的经济史著述已较多涉及抗战时期国民政府的财经问题，如吴承明的《帝国主义在旧中国的投资》（北京，人民出版社，１９５５年）、献可的《近百年来帝国主义在华银行发行纸币概况》（上海，上海人民出版社，１９５８年）、刘秉麟的《近代中国外债史稿》（北京，三联书店，１９６２年）、杨培新的《旧中国的通货膨胀》（北京，三联书店，１９６２年）、李建昌的《官僚资本与盐业》（北京，三联书店，１９６３年）等。

２０世纪８０年代后，相关研究异常活跃。上海财经学院整理出版了杨荫溥先生１９年前的旧著《民国财政史》（北京，中国财政经济出版社，１９８５年），尽管囿于时代的局限，其对国民政府的财政金融政策评价过低，但毕竟提供了大量的数据。周天豹、凌承学主编的《抗日战争时期西南经济发展概述》（成都，西南师范大学出版社，１９８８年）、《抗战时期重庆的经济》（重庆，重庆出版社，１９９５年）、清庆瑞主编的《抗战时期的经济》（北京，北京出版社，１９９５年）、李平生著《烽火映方舟———抗战时期大后方经济》（桂林，广西师范大学出版社，１９９６年）、黄立人的《抗战时期大后方经济史研究》（北京，中国档案出版社，１９９８年）等运用大量史料介绍了战时国民政府财政金融政策和活动的大后方经济状况。崔国华主编的《抗日战争时期国民政府财政金融政策》（成都，西南财经大学出版社，１９９５年）利用档案资料对国民政府财政金融政策的①许涤新：《官僚资本论》，上海，海燕书店，１９４９年。

２５８第七章战时财政主要方面的制定、实施和支撑抗战所发挥的作用作了较为客观、公正的评价。

史全生主编的《中华民国经济史》（南京，江苏人民出版社，１９９１年），陆仰渊、方庆秋主编的《民国社会经济史》（北京，中国经济出版社，１９９１年），董长芝主编的《民国财政经济史》（大连，辽宁师范大学出版社，１９９７年）等有大量的关于战时国民政府财政金融政策和活动的论述。戴建兵的《金钱与战争———抗战时期的货币》（桂林，广西师范大学出版社，１９９６年）对战时国统区财政金融的论述也颇为详细。许毅主编的《从百年屈辱到民族复兴》第三卷《南京国民政府外债与官僚资本》（北京，经济科学出版社，２００６年）涉及战时财政的内容比较多。

学界对于战时国民政府的财政金融政策，２０世纪５０年代至７０年代末予以全盘否定，基本结论是财政搜刮、恶性通货膨胀、金融垄断。２０世纪８０年代以来，学界对国民政府财政金融政策的研究在评价方面有较大的突破。

学界排除“左”的干扰，开始对其给予实事求是的评价。

匡球的《中国抗战时期税制概要》（北京，中国财政经济出版社，１９８８年），就中国抗战时期国民党统治地区施行的各类税制（包括专卖事业）中有关规定与征收实务作了归集和整理。周岚认为国民政府在抗战时期实行增加税收的政策，其内容一是整顿旧税，二是举办新税，另辟战时特别财源，三是田赋收归中央并改征实物。国民政府的赋税政策既增加了抗战经费，又在某种程度上顾及了人民的生产和生活，但在实行中的折扣很大，使人民实际负担加重。①涂旭阳指出，为挽救财政危机，国民政府采取了增税、举债、发钞三大政策。增税改税政策的最直接、最主要的后果是取得了明显的增收成效；举债一度是国民政府筹集战费的主要途径；而发钞筹集了抗战费用的８１．７％，对于维持国民政府的财政起到了一定的有益作用。由于这一政策主要是服务于抗战，因此对之应基本肯定。②陆仰渊认为，实行战略物资和财政金融统制，从短期看，确实牺牲了广大工农的利益，尤其是农民的利益，但从长远看，这些物资保证了前线的供给，对坚持八年抗战胜利具有决定性的意义。③张兆茹、张怡梅认为，在抗日战争期间，国民政府为了解决财政困难①周岚：《抗战期间国民政府赋税政策述略》，《民国档案》１９９１年第１期。

②涂旭阳：《评抗日战争时期国民政府的财政政策》，《湖北师范学院学报》１９９４年第２期。

③陆仰渊：《抗战期间国民政府的战时经济体制》，《安徽史学》１９９５年第３期。

２５９抗日战争与战时体制而实施的增税、发钞、举债和外汇统制等财金政策是应付大规模战争的国际惯例，虽然产生了诸多消极影响，但在某种程度上支持了中国的抗战事业。①董长芝认为国民政府采取战时紧急金融措施，实行高度垄断的货币金融体制，对抗战起到物质保证作用。②严云强指出，抗战时期，为筹措日益庞大的军政开支，国民政府不断尝试各种财经应变措施。税制改革以１９４１年为界分为两个阶段，两个阶段的改革在目的和程度上均有较大的差异，而这些差异背后所蕴涵的财政理念和政策走向亦值得重视。第一阶段主要是整理旧税和举办新税，以便协助经济政策的实施，调剂民食，培养税源和建立直接税体系。整理旧税主要是整理关、盐、统三税。其中关税主要是适应战时需要调整税率。盐税整理方面将增加产量、调剂运销作为整理盐税的主要内容。

通过扩大统税区域、扩大统税种类和培养统税税源来推广统税。举办新税则主要是建立直接税体系，包括扩大所得税范围和举办非常时期过分利得税及遗产税。１９４１年，国民政府的税制改革进入第二阶段。在此阶段，为了最大限度地动员全国财力，支持抗战，先后实施的重要措施有：间接税实行从价计征并提高税率，举办战时消费税，扩大直接税体系，实行专卖政策、田赋征实等。这些改革虽然未能从根本上解决财政困难，但仍取得了一定的成效，并得到当时舆论一定程度的好评，应当给予实事求是的评价。③栾世文以南京国民政府在抗战时期实施的直接税为主要研究对象，运用历史学、财政税收学、发展经济学、国防经济学等相关学科的理论，力图全方位地分析南京国民政府的直接税改革、直接税与国民政府的财政、直接税在抗战中的贡献、直接税与抗战时期的经济发展、直接税与人民之间的关系。

作者认为，直接税取得了一定的成绩。首先，直接税是现代资本主义的主要税种，国民政府的直接税制是按照资本主义直接税制模式建立起来的，符合当时国际税制发展的规律。其次，直接税是战时财政措施的一个重要方面，在其他税收减少的情况下，直接税仍能保持稳定增长，为抗战胜利作出了一定贡献。但是，国民政府的直接税改革缺乏整体思路和长远规划，存在着税①张兆茹、张怡梅：《抗战时期国民政府的财金政策研究》，《河北师范大学学报》１９９６年第３期。

②董长芝：《论国民政府抗战时期的金融体制》，《抗日战争研究》１９９７年第４期。

③严云强：《抗战时期国民政府的税制改革》，《重庆社会科学》２００５年第８期。

２６０第七章战时财政制建设和实践上的缺陷。税务人员的职业操守不良，贪污腐败严重，直接税成为国民政府财政中最腐败的一个部门。直接税甚至在某些方面严重阻碍了经济发展，也使老百姓的税负不断加重，人民生活受到严重影响。①董振平对民国时期盐务机构的演变、盐的生产、运输、销售、税收和价格等的发展变化均进行了论述，认为其政策存在许多不足之处，主要在于其准备不足及推行过程中的腐败行为。②关于战时的通货膨胀，冯宪龙认为在战争环境下，国民政府超额发行法币，引起货币总量与社会需求的失衡，从而导致通货膨胀，是经济规律内在作用的结果。③杨菁也认为，从战时通货膨胀的发生、国民政府为扼制通货膨胀而采取的各项政策及其实效可看出，抗战时期通货膨胀的主要原因在于财政收支的入不敷出及后方总需求与总供给的严重失衡。金融当局对于通货的恶性膨胀，只能头痛医头，脚痛医脚，不会也无法采取紧缩通货、扼制膨胀的根本性政策。这是战前中国财经状况的缺陷加以战争环境所形成的问题。④传统观点认为，国民政府为克服抗战爆发后所面临的严重财政困难，从一开始就确定了以通货膨胀为中心的财政政策。潘国琪则认为，国民政府在抗战初期采取的是增税、募债、发钞等多管齐下，而以募债为重点的财政政策。从１９３９年开始的国统区通货膨胀趋势的加速，是国家银行对经济建设的信贷扩张和弥补赤字的财政垫款的增加所导致的，并不是从战争一开始就确定的政策所导致。⑤张神根认为，国民政府在最困难的抗战时期，对国家地方财政毅然进行调整，有几点值得重视：一，抗战后期财政关系的调整，是我国近代以来国家、地方财政关系的新发展，在战时发挥了无可估量的作用；二，省财政收归中央以后，政治上使省进一步依附中央，加强了国家统一，消除了后方分裂的因素；三，国家、地方财政关系经此次调整后，虽然勉强应付了抗战，但遗留下的问题很多。⑥①栾世文：《抗战时期直接税的实施与影响》，华中师范大学硕士学位论文，２００４年。

②董振平：《抗战时期国民政府盐务政策研究》，济南，齐鲁书社，２００４年。

③冯宪龙：《抗战时期国民政府通货膨胀政策评析》，《社会科学辑刊》１９９７年第３期。

④杨菁：《试论抗战时期的通货膨胀》，《抗日战争研究》１９９９年第４期。

⑤潘国琪：《抗战初期国民政府财政政策考辨》，《抗日战争研究》２００３年第１期。

⑥张神根：《论抗战后期国民政府对国家与地方财政关系的重大调整》，《历史档案》１９９７年第１期。

２６１抗日战争与战时体制关于抗战时期的专卖制度，金普森、董振平认为盐专卖制度是国民政府战时经济统制政策的重要组成部分。国民政府从中获得了可观的财政收入，维持了战时盐业生产，从而实现了兼顾国课民食的目标。同时，通过对食盐价格的控制，也有利于国统区物价的稳定及社会秩序的稳定。当然，在战争环境中实施盐专卖制度本身已有许多困难，难免产生许多弊端，国民政府在实行中出现了许多腐败现象。①张朝晖认为，食糖专卖的推行也一度较大幅度地增加了财政收入，不过由于国民政府没有合理妥善地解决增收与平抑物价、增税与扶持税源等尖锐矛盾，牺牲生产者的利益来确保专卖利益，虽然短期内增加了财政收入，有利于资助抗战，但长远来看，却招致了整个制糖工业的急剧萎缩和破坏，并且物价也无法得到有效的控制。这种杀鸡取卵的做法使食糖专卖政策必然走向破产。国民政府食糖专卖政策是扼杀四川制糖业的刽子手。从另一方面来看，食糖专卖政策的制定和实施也就是民营资本在国民政府官僚资本的残酷掠夺下痛苦挣扎并迅速走向衰落直至破产的历史缩影。②卿树涛认为抗战时期的专卖政策加剧了财政危机。③关于战时内债，杨斌认为，从战时国民政府发行公债的用途看战时公债发行具有国防性、建设性及战时性的特点，其对维持战时财政收支平衡起了一定作用，但由于战时公债政策的失当，加快了通货膨胀的速度。由于大部分公债不是直接或间接向人民发售募集，而是由四行向政府放款，这样就起不到吸收游资、收缩通货、抑低物价的作用；战时发行公债虽一时解决了财政燃眉之急，但又促成了通货的增发和物价的上涨。④赵兴胜从发行、推销、偿还三个方面对国民政府的国内公债政策进行了研究，指出公债政策存在着运用上的非连续性、推销上的强制性、摊派上的不公平性和偿还上的欺骗性；募债活动在一定时间、一定限度内筹集了经费，支持了抗战，但就总体而言，是算不上成功的。无论从筹募战费弥补赤字，还是从吸收游资平抑物价的目的来看，战时发行公债都没有达到预期结果，相反，却极大地损害了国民政府的①金普森、董振平：《论抗日战争时期国民政府盐专卖制度》，《浙江大学学报》２００１年第４期。

②张朝晖：《论抗战时期国民党政府川康区食糖专卖政策》，《文史杂志》２０００年第４期。

③卿树涛：《论抗战时期国民政府专卖政策对财政危机的影响》，《江西财经大学学报》２００４年第６期。

④杨斌：《抗战时期国民政府发行公债政策述评》，《江西社会科学》２００１年第１期。

２６２第七章战时财政威信，激化了政府与民众间的矛盾。①王磊认为，为勉力支持战争，财政当局在战争期间发了不少内债，以支应急需，对其发债动机应该予以理解，而不仅仅把它看作“四大家族”敛财的工具。通过这种方法筹得的款项在那一分钱掰成两半花的岁月里是极其珍贵的。公债销售不畅的主要原因是客观的。②潘国旗考证，国民政府在抗战时期共发行内债计１６０．２２亿元法币、１亿关金元、２０００英镑、２．１亿美元，另有谷麦等粮食库券８１２４０３３９市石，在一定程度上支持了抗战事业。但由于战时国民政府公债政策的失误和战时公债发行客观环境的影响，导致战时的内债销售不畅，实发额除粮食库券外，大部分仅为发行定额的２５％左右，限制了公债政策作用的发挥。③关于国民政府的外债，吴景平指出必须全面、客观地评价战时外债对国民政府财政经济的影响，不仅应该了解所借外债的数额，还必须注意各债项的实际动用情况，包括动用的时间、动用额、用途、外债本息的偿付、战前旧债的处理；就整体而言，战时中国举借和使用外债的必要性、合理性应基本予以肯定，中国的债务信用基本得以维持，中国没有因外债问题导致国家主权新的重大损失，中国在外债问题上所处的地位也要优于其他任何时期。他还认为，必须把外债与战时租借援助联系起来进行评价，从国民政府财政收支和国统区社会经济的全局进行考察。④苏黎明则认为，由于特定的历史背景，战时国民政府的外债支持了中国的抗日战争和世界反法西斯战争，但削弱了国民政府的特矿生产和贸易主权，使国民政府的财政金融进一步受制于英美，并对以后中国政治产生了不良影响。⑤台湾学者的成果也极为丰硕。一是影印、出版了一批史料。如邹宗伊的《我国之战时财政》（载银行学会编：《民国经济史》，台北，学海出版社，１９７０年）、谭熙鸿主编的《十年来之中国经济（１９３６—１９４５）》（３册，台北，文海出版社影印，１９７４年）、国民党中央执行委员会宣传部编的《抗战六年来之财政金①赵兴胜：《抗战时期国民政府国内化债政策研究》，《民国研究》第３辑，南京大学出版社，１９９６年。

②王磊：《抗战时期国民政府内债研究》，《中国经济史研究》１９９３年第４期。

③潘国旗：《抗战时期的内债史研究与档案史料》，《民国档案》２００７年第１期。

④吴景平：《抗战时期中国的外债问题》，《抗日战争研究》１９９７年第１期；《抗战时期中美租借关系述评》，《历史研究》１９９５年第４期。

⑤苏黎明：《抗战时期国民政府外债举借述评》，《中国社会经济史研究》２００１年第１期。

２６３抗日战争与战时体制融》（１９４３年印行；台北，中国国民党党史会影印，１９７６年）、何思眯编的《抗战时期专卖史料》（台北，１９９２年）。中国国民党党史会编印的《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第四编“战时建设”（４册，１９８１年），其中也有许多与战时财政金融相关的内容。二是发表了一批有见地的学术论文，出版了一批高水准的著作，如黄肇桁等的《孔祥熙先生与抗战时期的财政金融》（《近代中国》第１３期，１９７９年１０月），陆民仁的《抗战时期的经济与财政》（《近代中国》第３５期，１９８３年６月），徐英萍的《战时财政之研究》（政治大学财政研究所硕士论文，１９８４年），黎东方的《中国抗战时之财政》（载《孙中山先生与近代中国学术讨论集》第４册，台北，１９８５年），侯继明、殷乃平的《中国的双元经济、战时财政与经济发展（１９２７—１９４５）》（载《蒋中正先生与现代中国学术研讨会论文集》第３册，台北，１９８６年），蒋永敬的《孔祥熙与战时财政———法币政策与田赋征实》（《近代中国》第５１期，１９８６年２月），卓遵宏的《抗战初期国民政府的金融措施》（《近代中国》第６５期，１９８８年６月），何思眯的《抗战时期的专卖事业（１９４１—１９４５）》（政治大学历史研究所博士论文，１９９３年）、《蒋中正与抗战后期的物价决策———以侍从室的活动为中心》（收入黄自进主编：《蒋中正与近代中日关系》上册，台北，稻乡出版社，２００６年）、《抗战时期国民政府之食盐专卖制度》（《中华民国史专题论文集：第二届讨论会》，台北，１９９３年）及《抗战后期的火柴工业与专卖之实施（民国三十至三十四年）》（１９９５年６月），林美莉的《抗战时期的货币战争》（台湾师范大学历史研究所博士论文，１９９５年６月；１９９６年由该所出版）及《西洋税制在近代中国的发展》（台北，近代史研究所，２００５年），侯坤宏的《抗战时期的中央财政与地方财政》（政治大学历史研究所博士论文，１９９６年１２月，２０００年）及《抗战时期的地方财政》（《纪念七七抗战六十周年学术研讨会论文集》下册，台北，１９９８年），李耿旭的《抗战时期国民政府的内债问题（１９３７—１９４５）》（台北，政治大学历史研究所硕士论文，１９９８年９月），林美莉的《抗战时期国民政府实施战时利得税的政策与反应》（《财政与近代历史论文集》，台北，近代史研究所，１９９９年６月）、《战火下的税制改革：抗战时期国民政府的直接税理念论述》（《中华军史学会会刊》第６期，２００１年８月）、《抗战后期国民政府对沦陷区的物资抢购》（《第三届国际汉学会议论文集：军事组织与战争》，台北，近代史研究所，２００２年）等。

２６４第七章战时财政第一节战时税收的整顿一、战时的财政赤字全面抗战时期，由于沿海及东部富庶地区沦陷，后方经济比较落后，致使税源逐渐枯竭，财政赤字随之日益庞大。在抗战前，每年财政赤字多徘徊于岁出总额的１０％到２０％之间，后期至多达到百分之三四十，但到抗战时期每年已上升到７０％多，甚至８０％多。前期４年，即１９３７—１９４０年度，收入分别为５．５９、２．９７、７．１５、１３．１７亿元，支出则分别为２０．９１、１１．６９、２７．９７、５２．８８亿元，分别亏短１５．３２、８．７２、２０．８２、３９．７１亿元，亏短数占实支总额的比例分别为７３．３％、７４．６％、７４．４％、７５．１％，平均为７４％左右。①后期五年，即１９４１—１９４５年度，平均则在８１％左右。也就是说，在这后期五个年度内，平均财政收入还不到财政支出的五分之一，有的年度甚至只略高于十分之一，几乎十分之九的财政支出要靠另行设法弥补。财政赤字问题的严重，概可想见。②南京时期一般占岁出百分之三四十的军事开支，至抗战时期已上升为占岁出的百分之六七十，最高时达８７％以上。１９３７—１９４０年，军务费分别为１３．８８、６．９８、１６．１１、３９．１２亿元，分别占总岁出的６６．４％、５９．７％、５７．６％、７３．９％。③这说明，抗战时期国民政府支出增加的主要原因是战费支出。

全面抗战时期，由于东部富庶地区沦陷，关、盐、统三税的征收大幅度减少，如果把通货膨胀这一因素考虑在内，情况则更为严重。１９３６—１９４０年，平均每月税收折合成战前法币分别为７０００、５５００、５８００、２０００、１１００万元，如以１９３６年为１００，则分别为１００、７９、８３、２９、１６，１９４０年度的税收实值较战前尚不到五分之一。④①１９３８年度，只包括１９３８年７至１２月半年数字，因从１９３９年度起，会计年度改为“历年制”，即以各年１至１２月为会计年度。

②杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１０１—１０２页。

③杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１０２—１０３页。

④杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１０６页。

２６５抗日战争与战时体制面临如此严峻的局面，国民政府采取了改订财政收支系统和整顿税收的措施。

二、财政系统的改订１９４１年３月，国民党五届八中全会在重庆召开。在会议通过的决议案中，与财政直接有关的有四个：《为适应战时需用拟将各省田赋暂行收归中央接管以便统筹而资整理案》、《改进财政系统统筹整理分配以应抗战需要而奠自治基础藉使全国事业克臻平均发展案》、《为平衡粮价调节民食拟利用并改善健全现有之民间粮盐交易基层机构及其经营方法以奠立粮盐专卖制度基础案》、《筹备消费品专卖以调节供需平准市价案》。对以往的政策，这些决议做了两个重大改变，一是各省田赋暂行收归中央接管并改征实物；二是改变了南京国民政府成立以来中央、地方财政划分体制，将省一级财政并入中央财政之内，把原来的中央、省、县三级财政合并为国家财政系统和自治（县）财政系统两级。

根据该会精神，国民政府于１９４１年６月１６日至２４日召开第三次全国财政会议。会议将财政收支系统的改订及国家地方收支划分标准确定了下来。全国收支系统分为国家财政与自治财政两大系统，其应由全国统筹支配者，列入国家财政系统；其应因地制宜者，列入自治财政系统。省级财政并入国家财政，原有省收支纳入国家总预算，省级预算不复存在。凡属国家财政的收入都列入国库，凡属国家财政的支出，都应由全国各地金融机关依法代理国库。统一征收机构，在全国各县设立税务局，征收国税，并代征自治财政的捐税，由中央直接管辖监督，使财务经费得以减少。统一各省政府的债权债务，各省的债权债务都由中央接收，加以整理，债权由国家运用，债务由国家负担，原有基金保管机构一律裁撤。

建立自治财政系统。县为地方自治单位，下分乡镇保甲，县既为自治组织系统，同时也是政治基层机构。过去县地方财政仅处于省财政的附庸地位，经费艰窘，会议决定以充裕县收入巩固县财政基础。县收入除县各级组织纲要中已有规定者外，议定由中央划拨印花税三成，遗产税二成五，营业税由原定２０％以上增拨为３０％以上，屠宰税全部划作县税。又规定县可以推行营业牌照税，使用牌照税及行为取缔税，以增加新税源。调剂贫富县份的２６６第七章战时财政收入以利于新县制的普遍推行，此后推行新县制，充实地方基层机构，经费将增加一倍或数倍，富庶之县尚可支应，而贫瘠之县即使是最低限度的行政费用也无法筹措。调剂方法本着两个原则办理：田赋收归中央后，溢额的一部分收入统筹分配，补助经费不足之县；人口稀少地瘠民贫之县，情形特殊，其所需经费不足之数由国库补助。确立自治财政制度以增进效率，预算制度以县总预算为主体，所有乡镇预算均附属于县预算内，其收支不能平衡的乡镇，由县统筹补助。征收制度，自治财政系统的租税由中央设定的税务机关代为征收，分别划拨。县财务行政仍采用分立牵制制度，在县为行政、出纳、会计、审计四权分立之制。①１９４１年１１月８日，国民政府颁布《改订财政收支系统实施纲要》，将全国财政分为国家财政与自治财政两个系统。国家财政系统包括原属国家及省与行政院直辖市（除自治财政收支部分外）的一切收入支出。自治财政以县市为单位，包括市县乡（镇）的一切收入支出。

财政收支系统分国家财政收支系统和自治财政收支系统两大部分。在国家财政收支系统中，收入包括税课收入、专卖收入、特赋收入、惩罚及赔偿收入、归公绝产收入、规费收入、信托管理收入、财产及权利收入、公有营业之盈余收入、公有事业之收入、协助收入、捐献及赠与收入、财产及权利之售价收入、收回资本收入、公债收入、赊借收入及其他收入共１７项。其中税课收入包括土地税（在未依土地法征收土地税以前为田赋及契税）、所得税、遗产税、非常时期过分利得税、营业税、特种营业收益税、特种营业行为税、印花税、关税、盐税、矿税、货物出厂税、货物取缔税、战时消费税。支出包括政权行使支出、国务支出、行政支出、立法支出、司法支出、考试支出、监察支出、教育及文化支出、经济及建设支出、卫生及治疗支出、保育及救济支出、营业投资及维持之支出、国防支出、保安支出、外交支出、侨务支出、移植支出、财务支出、债务支出、公务人员退休及抚恤支出、损失支出、信托管理支出、补助支出及其他支出共２４项。

在自治财政收支系统中，收入包括税课收入、特赋收入、惩罚及赔偿收入、规费收入、信托管理收入、财产及权利收入、公有管业之盈余收入、公有事①《第三次全国财政会议宣言》，《中央银行月报》第１０卷第７号，１９４１年７月，第１００１—１００２页。

２６７抗日战争与战时体制业收入、补助收入、地方性之捐献及赠与收入、财产及权利之售价收入、收回资本收入、公债收入、赊借收入及其他收入共１５项。其中税课收入包括土地改良物税（在土地法未实施前仍称房捐）、屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税、土地税之一部（在未依土地法征收土地税前为田赋及契税）、中央划拨遗产税二成五、中央划拨营业税三成至五成及中央划拨印花税三成共９项。支出包括政权行使支出、行政支出、立法支出、教育及文化支出、经济及建设支出、卫生及治疗支出、保育及救济支出、营业投资及维持之支出、保安支出、财务支出、债务支出、公务人员退休及抚恤支出、损失支出、信托管理支出、协助支出及其他支出共１６项。即国家税课收入分配于县市，均依下列标准：印花税按纯收入以３０％拨市县。遗产税按纯收入以２５％拨市县。营业税按纯收入以３０％—５０％拨市县。土地税（在土地法未实施前仍称田赋）原属省收入部分，悉归中央；其原属市县收入部分，暂仍其旧。但在征收实物时期，实物收归中央，原属市县收入部分，由中央参酌原收入金额拨付。契税原属省收入部分，悉归中央；其原属市县收入部分，暂仍其旧。屠宰税从营业税内划出，全额归市县。所得税悉归中央。市县的补助金，由中央核定拨给。①１９４１年１１月，立法院抄发《修正中央分配县市国税处理办法》，于１９４３年实行，规定除土地税全数分配于原收入县市外，营业税、遗产税、印花税应以各该税收入５０％分配给原收入县市，以４０％由各省（市）政府斟酌各县市财政情形统筹分配，并将各县应摊的百分数列单通知各省区国税管理机关，其余额１０％由各省政府保留，作为未分配数，视各县市临时需要及年度结算税收短绌情形随时核定拨补。②三、关税的整顿（一）改变战时进出口税则战时关税政策的任务，一方面在于增加税收，以充裕作战经费；一方面在①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），南京，江苏古籍出版社，１９９７年，第２０８—２１２页。

②中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》（下），合肥，安徽教育出版社，１９９４年，第２５８页。

２６８第七章战时财政于构成巩固的经济防线，以配合军事上的防线。故战时关税政策的实施，一方面便利必需品进口，而防止非必需品及奢侈品进口；一方面则奖励土货及非必需品出口，而防止与军事有关的国产物资及资敌物品出口，并在不违背此项原则的前提下，谋求增加关税收入，支持战时财政。

１．减免必需品进口关税全面抗战发动之初，凡属与军事有关的物资，立即尽量减税，以促进其输入。所有军事机关由国外购运的军用物品，全部依照免税办法的规定免税放行。由海外进口的麻袋、测量用纸、汽油、机油等购作军用者，也准许一律免税。后以抗战已超过两年，民生与建设所需的物资均应扩大其来源，又于１９３９年９月订定《进口必需品减税办法》。除原属禁止进口物品而经政府特许进口者，仍按１９３４年进口税则原订税率征收全税外，其余不在禁止进口之列者，都按照原税率减为三分之一征税。如棉花、五金、机器及工具、交通工具、化学产品、药品、糖浆、橡皮、纸张等，都已包括在免税之列。此外，进口汽油、柴油、救护药品及医疗器械等，一并准许免税进口，以供应战时的迫切需要。其他如铁路、公路用品、教育用品、赈灾用品、慰劳物品，以及农林、鱼牧、种苗、饲畜等，则凭运输护照，并由主管机关逐案行文财政部饬关免税，或记账放行。①１９４２年４月开征战时消费税，同时修改海关金单位含金量，每金单位含纯金量自６０．２８６６毫米增加为８８．８６７１毫米，并规定金单位与国币的比价为每金单位等于国币２０元，与外币的比价为每金单位等于美金１元或英镑５先令。国民政府为配合新金单位的比价及战时消费税的开征，又将全部税货品表重加厘定，对于减税部分则分为两种：凡属从价者，仍照原订税率三分之一征税，从量者，则照原订税率减按六分之一征税。１９４４年１月，因原有进口洋货减税办法施行已超过四年，逐渐与国内一般经济情势及厉行节约的宗旨不尽适合，重新考察进口货品性质及国货生产情形，并参照节约消费有关法令，于下列范围内选择一部分进口减税货品，照原税率恢复征收全税：（１）非后方日用切需物品，如纯丝或杂丝、针织绸缎、钟表等。（２）后方已有生产可以替代的物品，如火柴、肥皂、机制纸张等。（３）已由重庆市政府遵照政府指示取缔商销的物品，如外国呢绒、衬衫及衣着、零件等，共计恢复征①财政部关务署编：《十年来之关税》，重庆，中央信托局，１９４３年，第１２页。

２６９抗日战争与战时体制收全税货品包括税则号列１２０号。此类洋货恢复全税之后，其应征税率除纯丝绸缎及丝制衣着、零件计为值百抽八十外，大部分货品均在值百抽三十以下。①２．豁免统销物品、结汇物品及非必需品的出口税国民政府为集中外汇，以供战时应用，于１９３８年４月将大部分主要出口货物，如桐油、猪鬃、牛皮、茶叶、蛋品、矿砂、羊毛、药材、蚕丝等２４种规定为结汇货品。商人在报运各该货品出口时，应将所售的货价以外币计算，售与中国银行或交通银行，并将所取得的承购外汇证明书提交海关查验，才允许报运出口。１９３９年又将上项结汇品目加以改订，并将其中桐油、茶叶、猪鬃、矿砂四类货品改由政府统购统销，不准商人自由营运，其后又将羊毛、生丝两类一并订在统购统销之列，其余蛋品、羽毛、肠衣、皮革、染料、药材、油蜡、子仁、木材、麻类等，则仍准商人缴验结汇证件，报运出口。为减轻土货外销成本，以利输出，海关对于统销货品凭准运单验放，结汇货品凭结汇证明书验放，所有应纳的出口关税一律完全免税。除此之外，对于国产货品与战时需要无甚关系者，也于１９３９年６月起列于出口免税之制，以助长其外销贸易，借以充裕外汇的来源，如手工制品的中国墨石制品，海产品的鱼肚、鱼皮，以及农业副产品的水果、甘果、蜂蜜等均是，共计包括税则号列凡３４号的货品，已渐趋向于出口免税之列。②３．施行从价税制中国关税税则原系从量从价并用。战事发生之后，物价逐渐上涨，原有从量税的比率实际上已相对下降，于是１９４１年国民党五届八中全会遂有消费税应该一律改行从价税制，以增加税的决议案。国民政府当即遵照全会决议案，并考量当时情形，决定就特许购运的禁止进口物品先行实施，于１９４２年１月１日起照下列规定实行从价税制：（１）禁止进口物品表中列入专用范围而经特许购运者，除原定从价税品目仍照税则规定税率征收全税外，其余从量税部分，一律照从量税原订的百分率，按从价征收全税。（２）禁止进口①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４４４页。

②中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４４５—４４６页。

２７０第七章战时财政物品表中列入商销范围，而经特许的运者，不论其为专用或商销，概照原订从量税率加征５０％，仍按从量征税。又于同年４月将其中特许进口商销的洋货照原订税率改按值百抽五十从价征税。煤油照原订税率改按值百抽三十从价征税，其购作专用者，则仍照原订从量税率加征５０％，从量征税，以符合充裕税收之旨。后又以物价更见增长，进口减税货物从量部分，其实征税额以市价核计，大都不足值百抽一，按之原案开始时的规定，已有税率过轻之嫌，于是又将减税货物从量部分根据其从量税率原订之百分率酌加调抵改行从价征税制，仍照纵价税率一律按三分之一减征，并于１９４３年１月１６日起实行，至此，进口税全部从价征税。至于出口方面，从１９３９年起，几已为出口无税之制，其仍征出口税的极少数从量税货物，为减轻其出口成本起见，没有立即改行从价税，直至１９４５年６月始行改为从价税。①（二）管理战时进出口物品战时进出口物资的统制如果单靠关税政策的运用不易见效。因敌我经济作战旨在争夺经济资源，实超出利润率的调节作用之外。关税政策的运用，仅能伸缩进出口物品的利润率而已。故必须于关税政策之外有适当的贸易政策与之配合，对于若干物资严格禁止其进口或出口，并加强缉私行政，强制执行，才能收到效果。因此抗战军兴之后，国民政府于调整关税税则之外，又实施统制外汇、管理贸易等办法，以争取物资，防止资敌，从而增强抗战力量。

１．进口方面１９３８年３月国民政府管理进口外汇，对于非必需品的进口，间接予以限制，同年１０月颁布《查禁敌货条例》，防止敌货倾销，所有敌国及其殖民地或委任统治地的货物及其他各地工厂、商号，由敌人投资经营或为敌人攫夺统制利用者的货物，一律禁止其进口、运销国内。②至１９３９年７月又颁布《非常时期禁止进口物品办法》及附表，对于奢侈品及一部分消耗品禁止进口，其办法为：（１）禁止进口物品，期能逐渐肃清。在特种需要之下可特许专用进口①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４４６—４４７页。

②重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第１９２—１９８页。

２７１抗日战争与战时体制而不准商销者，如烟酒、海产品等，计包括进口税则１６２号列货品。（２）禁止进口物品，期能节制消费。在政府管理之下可特许进口商销者，为汽油、煤油、食精三类。（３）沦陷口岸无法执行禁令，所有禁止进口物品及以禁止进口物品为原料所制成的物品，均限制转口至后方。①太平洋战争发生后，鉴于禁止进出口物品政策有随国际情势的转变而酌予调整的必要，又于１９４２年５月颁布《战时管理进口出口物品条例》，规定凡属国防民生所需要的物品，不以敌友为取舍，一律准其输入，且设法奖励；而国内有关国防及民生必需的物品，除与友邦有易货合约者外，则一律禁止其输出。国内过剩的非必需品，则运往战区或敌国在所不禁，而具有奢侈性及无益的物品，即使属友邦货物，也不准输入。至于原有《查禁敌货条例》《禁运资敌物品条例》及《非常时期禁止进口物品办法》及附表，则同时废止。②２．出口方面视物品性质的不同，分为下列四类加以管理。（１）为国防需要及经济文化关系禁止出口者，例如粮食、动物、金属、钱币、食品、书籍等，多由关系机关决定种类后，执行禁运。（２）为防止资敌者，依照１９３８年９月《禁运资敌物品条例》的规定。所有国内物品足以增加敌人富力者，一律禁止运往敌国及其殖民地，或委任统治地，以及敌人暴力控制下的地区，其品目随时由经济部指定。１９４２年５月，《战时管理进口出口物品条例》施行后，上列两项悉依该条例规定办理，禁运资敌物品条例随之废止。（３）１９３８年４月颁布结汇办法，管理出口外汇。凡商货出口，应以所得外汇售与国家银行，凭国家银行承购外汇证明书报关起运，待结汇货物到达海外市场销售后，按实售所得外汇八成结算，其余二成准由商人扣作外销业务上保险储运等所需外币费用。

（４）政府为易货偿债所需，经指定若干主要出口货品归由国营机关统购统销，计有桐油、茶叶、猪鬃、矿产、生丝、羊毛共６种，不准商人自由营运，并分别订有专章，以资管理。③３．征收战时消费税①财政评论社编印：《战时财政金融法规汇编》，重庆，１９４１年，第１３２—１４３页。

②中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（２），第２８—３０页。

③中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４４８页。

２７２第七章战时财政抗战爆发后，各省地方政府每因财政困难，自行征收货物通过、产销等税，或借统制管理物资名义，征取捐费，有违废除苛杂之旨，虽经财政部迭次商请各省当局予以裁撤，但各省多以省库支绌，未能立予废除。１９４１年６月第三次全国财政会议在重庆召开，以此种捐税的征课，省自为政，节节重征，步步查验，造成国内经济壁垒，阻碍货运流通，促成物价高涨，妨害生产建设，影响抗战前途至深，必须速谋改正，乃议决各省货物通过税、产销税及其他对物征收的一切捐费一律裁废，由中央举办战时消费税，以补助各省因废止上项捐税所短少的收入。财政部为开办战时消费税，经过审慎考虑之后认为，各省的货物通过、产销等税固应裁撤，而中央的转口税原属国内通过税性质，也应废止。战时消费税的稽征，即可利用海关关卡掌理，无须另设机构，遂决定裁废转口税，而改办战时消费税。１９４２年４月２日，国民政府公布《战时消费税暂行条例》及税则，海关即于同年４月１５日开征。

战时消费税的税则计分洋货、国货两部分，税率分四级。（１）普通日用品除免税者外，值百抽五；（２）非必需品值百抽十；（３）半奢侈品值百抽十五；（４）奢侈品值百抽二十五。其中洋货以奢侈品及非必需品为征税对象，凡由国外输入，准其享受减征关税或免纳关税待遇之切需品，俱未订在洋货战时消费税品目之内。国货原不限定品目，系普遍征收。１９４２年８月间，为简化税制，将税目减少，仅有绸缎、生熟皮、海产品、爆竹等１９项。１９４３年因战时消费税收入预算增加，又将牲油、植物、染料、毛织、匹头、肥皂等１５项恢复为征税品目，以广税源。然较原有国货税目达２４５号列者，仍属删减甚多。至于完税价格，洋货以所纳进口关税之完税价格为计算根据，国货以当地前三个月平均趸发市价为计算根据。凡应税货物照章缴纳战时消费税一次后，通行全国概不重征。①战时消费税开征后，税收逐年递增，对于战时财政收入不无裨助。唯战时消费税虽有无物不课税、重叠征收之弊，税目之中尚有近于琐细的物品，且在运程中稽征，势须查验舟车，对于商旅货运不能谓无影响，故政府于１９４５①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（２），第２７—２８页。

２７３抗日战争与战时体制年１月决定将战时消费税全部裁撤，以畅货运，减轻人民负担。①四、盐税的整顿（一）盐制沿革抗战军兴，战区扩大，盐运路线迭有变动，公家既先抢运大量存盐，从而举办官运，而运输工具悉被控制，也非商力所能承办，原有专商引岸已不待三中全会决议案的实施而自趋于崩溃。１９３９年２月，五中全会决议彻底废除专商引岸制度。所有盐的供求调剂概由盐政当局因应时宜统筹管制，其后由管制物资进而掌握物资，由监督的地位进而居主动及所有者的地位，又依１９４１年国民党五届八中全会决议，于１９４１年实施盐专卖。此项专卖政策，直至１９４５年２月，中央为调整税制，彻底简化机构，始行取销，改行征税。②（二）产收１．增加产量中国产盐区域，东起辽宁，南迄广东，西至川藏、北达蒙古，范围辽阔，各区设有盐场者，计有两淮、松江、两浙、四川、福建、广东、云南、长芦、河东、山东、西北、辽宁共１２区。辽宁于“九·一八”时沦陷。抗战军兴，两淮、松江、两浙、福建、广东、长芦、河东、山东等区也先后全部或部分沦为游击区域，盐源减少，而人口内移后方，食需顿增。其余各产盐区积极改进制盐技术，对于采卤煎制的改良均有显著成效。除按年规定各产区应产盐额外，又设置种种奖励督导方法，如颁布增产考成规程，贷款扶助井灶设备，奖励开发废井与兴办新井，厘定预防注射牛只死亡津贴，规定推牛健康保险，鼓励推行增加卤量办法，保障井灶以及补咸津贴、少产津贴、溢产奖金、推卤奖金、淡卤补价、搭蔑补价，凡可以增产的办法，无不尽力提倡。总计后方各区产盐数量自１９３８年增产后，均年有增加。

２．推行官收依照１９３７年２月中央五届三中全会议决民制官收、官运商销的原则，产①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４４９页。

②中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４５０页。

２７４第七章战时财政盐推行官收。所谓官收者，即人民制造之盐，应悉数缴由公家收购。以往场盐商收，勒抑场价，拖欠价款及不顾色质诸弊，足以影响盐民生计。官收以后，公家按标准成本酌给利润，随产随收，制盐人资本无虞亏折，不至贬价求售，或冒险走私，盐质严格检定，尤可促进改良。公家收购场盐价格，向本襄多益寡原则，使各区各场的盐价得以逐渐平衡，销路可以稳定，不再发生冲销竞售等弊端；而成本较高的盐场也可暂时保留，免受经济竞争的淘汰，且官收以后，盐由公家负责分配销售，得依据各地需要，统筹配运，使场无积滞，岸无脱销。计自１９３８年实行此项政策以来，全国各地除少数盐场情形特殊，未能举办，如川北区于１９４４年呈准改为委托商收外，其余或全部官收，或局部推进，或变更方式实行，皆已办有成规，１９４２年实行盐专卖，即以此为基础。①（三）运销１．加强盐运运盐路线，除近场各地多系肩挑供销，或由近场河道转运外，所有运济本区离场较远各地及济销外区食需盐运。如淮盐的轮运湘鄂、车运皖豫，也各有其一定运线。唯自“七七事变”，继之以全面抗战，沿海盐场先后被侵，陷敌部分运输自无从继续，其幸未被侵占者，也因敌舰侵扰、军事情事缓急不定、缺乏运输工具，运务遭受影响。故战时盐运主要干线或因抢运，或因济销，为适应环境需要，增辟甚多，且往往因军事、人力、物力、气候关系不时更动，在战时初起之时，尤可利用轮船、火车。战事西移，轮船火车失其效用，乃不得不兼及人力牲畜。军事当局虽明定军运与盐运并重，而战时军运频繁，交通工具统被控制，盐务机关为维持盐运，只得自制运具（如川东川北自造木船，贵州自造板车），或实行贷款租雇（如西北局贷款雇驼，贷款雇车）以期增加运量，并经转奉核定水上船舶统制办法，凡盐务机关自制专供盐运船只，由盐政机关自行管制，船舶总队部不加过问，即寻常商运船只，由盐政机关暂时指作盐运之用者，船舶总队部亦应予以维护。至于夫力一项，初以兵役问题未获解决，运夫视为畏途，未能踊跃应雇。后经转奉核定运盐工夫暂行缓征兵役办法，盐运夫力问题才得以解决。盐运当局惨淡经营，开辟各区新运线，又排除万难，多方设法赶运济销。

①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４５１页。

２７５抗日战争与战时体制国民政府在“七七事变”以前，对于战时食盐之准备，系利用商人的人力、财力，在若干集中地点维持其附近销区相当时日的消费量，以备万一。至卢沟桥事变发生，金融情势极度紧张，抢救沿海盐产、接济腹地民食已成为国防重大问题，势难责之于将本求利的盐商，于是决定公家实行自运。原计划系招商代运，自淮北场轮运１００万担至汉口，但刚运出三轮，“八·一三事变”发生，长江封锁，其中有两轮约８万担到达汉口，一轮停避上海，而淮北陈家港已有两艘满载的盐轮不及驶出，匆匆卸载后自沉于燕尾港口，借以封锁灌河水道，以免盐场遭敌舰滋扰，此为抗战以来公家实行官运之始。

长江水道既经封锁，而淮北、山东各场存盐尚巨，为免场盐资敌，发动场区所有人力、财力大量内移，截至徐州会战时，共运出场盐４万余担，其中大部均到达开封、蚌埠、归德、徐州等地，甚至远达信阳、汉口，为抗战后内地民食一大帮助，此为抗战初期办理官运之经过。在此期内，军事瞬变，负责官运之人集中全力，但求物资节节安全内移为目标，直至１９３８年春夏之间，战局渐趋稳定，同时销岸常平准备亦渐告匮乏，而商运受时局影响，多已停滞。于是，各区始先后为有计划的官运，以接济后方民食。１９４０年盐务总局成立官运处，区各局则添设官运课，办理本区官运事宜，并划分区间、区内联运运输办法，使各负专责。１９４２年实施盐专卖，运输方式虽有政府自运、招商代运、委托商运之别，但招商代运与委托商运纯属契约行为，盐运主权仍绝对为政府所有，承运人的权责仅限于自领盐以后至到达交盐地点以前的运输。故事实上仍与官运无异。

２．充裕屯储全面抗战爆发，战事扩大，而长江腹地则以有此大量存储之盐，民食无忧。至１９３８年淮储渐减，而浙闽粤盐内运路线已有充分时间分头开发，赣湘食销得以顺利维持，均赖此数百万担常平盐之力，始能争取时间作战争运输准备，其后复于沿江交通适当据点办理国防囤盐，以备将来军事进展时推进供销。计在万县屯足１４１１２０担，江西屯足１８万担，湖南屯足１５万担。此外，复于粤北及都城屯足１５万担，汉中郧阳、均县等处屯储４万担。

３．平抑盐价抗战期间盐源艰阻，各地盐价日见参差，且受一般物价增长的影响，食盐成本逐步加重，致启商人牟利取巧之机。政府对于盐价统制，日谋加强，每次２７６第七章战时财政调整，均以产运成本为依据，盐价恒能维持三五月之久，在实施限价期间，为贯彻政令，各重要市场盐价多年不变。对于商人操纵囤积居奇以图抬价，则分别规定取缔办法，通饬遵行，盐价增长指数远在一般物价之下，确收平抑之效。零售价在战事初起之时，因盐务机关不能遍设，力有未逮，执行时也感困难。除有盐务机关各地仍由各盐务机关规定外，其无盐务机关各地则委托县政府或设立的销盐团体评定，因此，各地盐价得以普遍平抑。①（四）税制１．税率抗战期间调整税制可分为四阶段。

第一阶段：１９３７年至１９４１年调整情形。调整税制为盐政重要工作，自国民政府成立后，即已积极进行。抗战军兴，仍本既定方针赓续办理，计征税名目共分中央、地方、场岸、正附等，已日趋简化，为顾念战时人民生计，原拟增加的轻税暂缓增加，而应减的重税则随时考察各地情形，酌量调整减轻。

此时期内，均系本此原则办理。

第二阶段：１９４１年９月办理从价计征情形。抗战后，物价波动甚剧，库支增多，为支持抗战大业，对民食民生及战时需要不得不同时兼顾，于是，国民党五届七中全会决议增税，八中全会又决议消费税一律从价计征，盐税为消费税的一种，自应遵行，于是于１９４１年９月更改税率为从价计征，分为产税、销税两种。产税征收实物，并准折缴代金，以放盐时场价为准，销税在各销区中心地点依岸价４０％或３０％计征，产税代金及销税征额奉核定后，均暂作固定，不随一时盐价的高低而变动。为维持一盐一税原则，规定产销两税不准并征，所有以往中央地方场岸正附各税名目一律取消。

第三阶段：１９４２年至１９４４年办理盐专卖情形。抗战后，政府对盐的管制日趋严密，遂有１９４１年９月的改行从价计征，１９４２年更进而实施专卖，将盐税名目取消，寓税于价。１９４１年以后，物价日渐增长，于是将专卖利益的征率较以往的盐税率略予提高。１９４２年专卖利益的征率最高者为６５元、７０元及７５元等数种。１９４３年又酌予提高，最高者为８０元、９０元及１００元等数种，１９４４年无变动。

①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４５１—４５４页。

２７７抗日战争与战时体制第四阶段：１９４５年改行征税情形。１９４５年２月停止专卖，仍改征税制，将全国各区盐税征率予以划一，计每担为１１０元，以平衡人民负担。

以上为各阶段调整税制情形，计各年的平均率１９３７年为５．９８元，１９３８年为５．９６元，１９３９年为６．２９元，１９４０年为６．２６元，１９４１年为２１．１３元，１９４２年为３５．２７元，１９４３、１９４４两年为４７．６元，１９４５年９月以前为１１０元，９月以后为４１０元。如以１９４７年平均率为基数计算，逐年平均率增高的指数均属低微，即以１９４５年最高率比较，也不过为６８６％，较之抗战期中一般物价的增长率相差甚远。①２．战时附征战时附税：抗战中期库支浩大，为充裕国库，支持抗战，于１９４３年１０月间开征战时附税，每斤３元。后于１９４５年１月，将征率增为每斤１０元，不久又将征率改为每斤６０元。

国军副食费：抗战期间人民生活无不艰苦，浴血疆场的将士更甚。为优待国军，安定其生活，增强其战斗力，于１９４４年３月间，随盐附征优待国军副食费，每斤１０元，由政府统筹支配，专供作战国军的副食费用。②五、货物税的征收（一）稽征方法的改进１．统税战前统税税源集中于少数通商口岸，尤以上海一埠为统税货品工厂集中的地区。１９３７年国军在淞沪英勇抗战历经三月，撤守时，税务署驻沪办事处仍在租界坚守岗位，继续征收；是年年底，该办事处突被敌伪劫持，一时无法执行工作。翌年１月，财政部通饬各省税务机关对于上海及其他战区运入的统税货品一律施行移地征收，由入境第一道税务机关照章补征统税，其未设有税务机关地方，暂由海关代征，方准内销。至后方各省产制的统税货品，仍由税务机关派员驻厂或驻场征收。

①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４５４—４５５页。

②中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４５５页。

２７８第七章战时财政２．烟酒税烟酒税制战前在苏、浙、皖、豫、鄂、赣、闽七省施行土烟叶特税及土酒定额税，其他省份仍照公卖制度办理。１９３７年抗战军兴，为加强税收，充裕国库，将各省土酒一律加征五成，土烟丝按土烟叶税率征收半数。１９４１年７月国民政府公布《国产烟酒类税暂行条例》后，各省产销的烟酒一律依照统税原则，实行产地一道征收，通行全国，不再重征。烟酒税制至此走入正轨。唯土酒一项，酿户分布城乡，散漫零星，税务机关人员有限，稽查难周。１９４２年试行认额摊缴办法，责令各地酒业公会查明酿户产量，认定税额，分月摊缴，以养成酒商自动纳税的习惯，同时限制酒商最低产量，全年不得少于２．４千克，无论新旧酿户，一律重新登记，不及标准者，限期由两家或两家以上酿户合并制造，否则不准营业，期将酒类酿造渐趋集中，便于管理。①３．矿产税战前后方各省矿产税在施行之初，大都采用查验补征办法。抗战以来，政府扶助，各省工厂渐趋发展，产量亦与日俱增，为便利货运，加强稽征起见，经由各省税务机关查明各矿区情形，实行派员分区驻矿征收，所有矿区输出货品一律报由驻矿员纳税领照，随货运行，以资控制。至征收品目，依据各省实际矿产品类，由财政部随时商明经济部鉴定办理，用昭核实。②（二）从价税率的施行战前货物税率大都采用从量税率，因战前物价稳定，自以从量征收为宜。

抗战以来，各省物价渐趋上涨，１９４０年后波动较剧，原定从量税率已与物价日趋悬殊，税收蒙受重大影响。财政部为平均负担、兼顾税收，规定从价征收为因时制宜之计，并将统税、烟酒税原订税额于是年９月先行提高一倍征收，以资过渡。１９４１年７月，国民政府公布《货物统税暂行条例》及《国产烟酒类税暂行条例》，分别规定从价税率，于是年９月各省一律施行，同时将矿产税税率依照矿业法规定范围酌为调整，以期平允。③①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４３３页。

②中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４３４页。

③中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（２），第２１—２５页。

２７９抗日战争与战时体制战时从价税率的厘定，应体察后方需要及市场供求，并配合一般经济政策，根据货物性质、用途及消费者负担能力的强弱分别规定。此项从价税率如同战前从量税所定税额与当时平均售价的百分比率相较，则：（一）奢侈消费品税率较战前提高３０％，增至６０％。（二）普通消费品税率与战前比较无甚增减。如火柴、水泥等项税率，即系根据战前从量税率与当时市价的百分比率分别规定。（三）日用消费品税率较战前酌减３０％至５０％，如棉纱由５％减至３．５％，麦粉由５％减至２．５％。此项措施实于增加税收、节约消费、维护民生兼筹并顾。①战时物价波动时逾常轨，货物税之课征多至十余种。如征收人员任意估价，流弊滋多。财政部依据利国便商原则，于１９４１年８月颁订《财政部税务署货物评价委员会评价暂行规则》，规定从价征收的货物，应以出产附近市场每六个月平均的批发价格为完税价格的计算根据。该项平均批价系包括：（一）原完税款；（二）包括产地附近市场所需费用在内，统税、烟酒税系货物出厂税，即货物出厂税性质，应以出厂或出产价格为计算标准。今以产地附近市场批价为依据，自应将上述（一）、（二）两项在批价内剔除，条例所列计算完税价格的公式，即系依据此项原则规定。至评价工作，由税务署设置货物评价委员会，负责办理各项征税货物价格之调查、物价指数之编制，以及各项完税价格与应纳税额的评定。每年分上下两期，照章拟定税价、税额后，召集评价会议。其委员除由财政部指派本部主管及有关人员外，并分聘经济、农林、社会等部代表参加，使税价的评定与一般政策互相协调。此项税价评定后，由财政部核明，编印税顿表，分发各省税务机关依期施行，如遇物价波动超过原完税价格所依据的市场批价四分之一时，并得由会修订。②１９４５年７月原定每六个月评价一次，但不能适合物价波动，经改订每三个月评价一次，每年分为四期，并察酌各地经济情形，将全国划分为若干评价区，每一评价区指定一个具有代表性的主要批发市场为评价据点，以评价据点的货物批发价格为评定该区完税价格的基础，用期确实平允，以符从价征收之旨。

①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４３４页。

②《税务月报》第１卷第２期，１９４１年１１月１５日，第８４—８５页。

２８０第七章战时财政（三）新税的举办战前货物税以统税收入为大宗。抗战以来，战区逐渐扩大，统税税源所集中的口岸依次沦陷，收入为之锐减。财政部为充裕抗战军需，除积极培养税源、整理旧税外，还考察后方各省大宗消费物品，择其便于征收统税者，陆续举办新税，以裕库储。

１．扩大卷烟与饮料品征收范围卷烟统税原以机制者为限。战时烟价高涨，供应困难，各省手工卷烟及土雪茄烟乘机兴起，充斥市场。由财政部分订低级税率，征收统税，唯烟户随地制销，难以管理，经订定管理手工卷烟厂户办法，饬属多方督导各省卷户联合设厂或组设合作社，以期集中生产，改良制销。又饮料品一项，包括汽水、果子露及蒸馏水等项，战前仅对汽水课征。１９４０年扩大征收范围，改称为饮料品统税。

２．糖茶统税糖类为日常消费品。川、康、粤、闽、桂、湘、赣、黔、滇等省均有相当产量，唯多是旧式生产，其中川、粤两省产量较多，产区亦尚集中，实为后方良好税源。经于１９４０年１２月举办糖类统税，从价征收１５％，并与川、粤两省先后实施督导征收办法，由统税署直接派员分赴各产区巡河督导，加强稽征，税收因以畅旺。１９４１年度糖税收入占统税第二位。１９４２年２月，政府为实施八中全会通过筹办消费品专卖案，将糖类由统税改称专卖。又茶类一项同为日常消费品，１９４１年国民党五届八中全会将其议定为筹办专卖物品之一。我国产茶区域辽阔，种类繁多，自国营中茶公司成立后，主办外销业务，其于内销茶的产制运销在初步整理，经由国家专卖事业设计委员会详加研讨，认为一时尚难实施专卖。财政部为平均负担，充裕库收计，在专卖未实施前，先举办统税，于１９４２年４月通饬各省税务机关一律开征，并与糖类采用同一税率，分饬税务机关与中茶公司联系，体税政配合业务，以资兼顾。

３．竹木皮毛瓷陶纸箔税竹木、皮毛、瓷陶、纸箱等项货品，均为后方产销大宗，或有制造厂所，或有集中产区，便于征收统税。１９４２年各省税务机关依据调查材料规划进行。

１９４３年３月由财政部定期开征，通饬各省一律施行，原由海关对于该货品征收之战时消费税同时停止征收，所订税率系按货品性质、用途，并体察消费者２８１抗日战争与战时体制的负担能力分别规定。如锡箔系奢侈品，从价征收８０％；贵重木材及细毛皮货、皮统，均系半奢侈品，从价征收３０％；普通纸张为日用品，从价征收５％；又瓷器、陶器同为日用品，唯消费者的负担能力显有强弱之分，瓷器从价征收１０％，陶器从价收５％。①（四）培育税源战时新税举办后，在货物税收入上占据重要地位，更对可能扩产的税源扶持培养，增加生产，以达到自给自足。

１．扶助后方生产抗战军兴后，统税税源既大部分陷为战区，国库收入蒙受重大影响，国民政府西迁，奖助后方生产。财政部依据国策，在抗战初期，督饬接近战区各省税务机关劝导统税货品厂商及时内迁，多方协助。如卷烟、棉纱、麦粉、火柴、水泥等工厂，直接或间接由税务机关协助内迁者多至数十家。同时辅导商民在后方设厂，如机器的订制、原料的购运，以及资金的周转、技术人员的罗致，并与有关机关取得联系，力予便利。战时后方统税货品工厂创设日多，工业基础初具规模，产量亦有增加，直接供应市场需要，间接增加国库收入。

２．卷烟与火柴原料的自给战前统税收入中卷烟、火柴两项均居重要地位。抗战以来，卷烟所需的薰烟叶原料无法就近取给，而火柴所需的氯酸钾及赤磷等原料向来从国外输入。战时货运阻塞，原料供应时虞中断。财政部为维护厂商原料、培养税源，于１９３９年在川西郫县设置四川烟叶示范场，并在绵竹、资阳、成都、金堂、新都、眉山等县分设示范烟圃，将该场培育的美烟种子分发给农户，指导种植，同时辅助农户组设合作社，商由地方金融机关予以贷款。到收烟熏烤之际，又由场圃分派技术员工深入农村，将考烟分级方法实地传授农户，所产熏烟品质极佳，堪与豫产相伯仲。重庆南洋、蜀益、大通、华福等烟公司都就近采购。农户以销路畅旺，且以川西烟叶收获较早，于收烟后插种晚稻，并不妨碍粮食生产，于是美种烟叶面积由两千数百亩增至万亩。财政部为改良烟叶、培养技术人才，复商请中央、金陵、四川各大学农学院及铭贤农工专科学校、四川教育学院，以及产区寿民中学等，训练各级烟叶技术人员，并研究改良烟①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４３６—４３７页。

２８２第七章战时财政叶方法，由财政部历年拨款补助。国内烟叶学科的设置以此为开端。而黔、滇、陕、甘等省农业机关及卷烟厂商与该场取得联系，先后试种美烟，均有良好成绩，战时后方烟厂所需烟叶原料已趋自给。至火柴原料的供应，在１９３９年国际路线尚未中断之时，由部同时规划设厂制造，以期根本解决。翌年川、黔火柴厂商也有创办原料工厂的拟议，因与厂商洽商合作，即决定官商合办，定名为中国火柴原料厂股份有限公司，在川省长寿县建厂，１９４１年１２月正式开工。所制氯酸钾、赤磷、硫化磷、牛皮胶、白蜡油等均能切合实用，堪与舶来品媲美。火柴原料的制造不仅在战时资以自给，而且战后火柴工业也因此奠立基础。１９４２年烟类、火柴两项先后实施专卖，多仰赖于此项原料自给计划的完成。①（五）推行征实首先举办者为１９４１年的田赋征实，实施以后成绩显著，遂决定推广实行于货物税物品，以适应战时需要。经财政部筹议结果，认为其他货品或为奢侈品，或因产制零星，或已受政府统制，均不宜实行，于是选择与军需民用有关的棉纱、麦粉及税源较富的糖类改办征实。

１．棉纱麦粉征实棉纱、麦粉均属厂制品，向来征收统税。１９４２年实施改征实物，根据一不增厂商负担，二不增加政府支出，三维持统税精神、力求手续简便的三项原则，由财政部拟定棉纱麦粉统税改征实物暂行办法，其办法要点为：①征实标准。棉纱及棉纱直接制成品，原征统税税率为３．５％，麦粉原征统税税率为２．５％。征实后，仍按此税率折算，棉纱每２８．５公斤折征１公斤，麦粉每４０袋折征１袋，麸皮每４０斤折征１斤。②征实方法。棉纱、麦粉征统税时，原系就厂征收。征实后，仍由驻厂征收人员就厂家每日出厂数量，按规定标准折征实物。③实物保管。棉纱、麦粉征实，在不另设机关、不增加支出的原则下，规定征获实物仍暂存厂内，利用厂家既有的设备，责成厂商与驻厂员共同负责保管，由分配机关按月提取，同时拟定棉纱麦粉征实处理分配机关缴纳税款办法。关于实物折价，由有关各机关会商同意，以原制造厂实在所需成本为核定的原则，以期符合平价本旨。后为配合限价政策的推行，规定所有①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４３７—４３８页。

２８３抗日战争与战时体制限价区域内，一律按照当地限价折缴价款，无限价者，按照当地厂商出厂价格折合缴纳，由平价机关径向国库缴清货款后，凭征收机关的提货证到厂提货，即以折教价款作为税务机关税款收入，以抵补预算。致实物分配，棉纱原属经济部主管，经委托该部物资局处理，物资局改组，则划归财政部花纱布管制局统属各地福生庄处理。麦粉系委托粮食部及其所属粮政机关负责处理。

棉纱与麦粉的征实开始于１９４３年１月。棉纱征实后，“每年除折缴现款部分不计外，平均可提供平价纱约３５００余大包”①，麦粉则“每年征实数量达６万余袋”②。

２．糖类征实糖类原征统税，于１９４２年改办专卖。１９４４年，政府为掌握物资、调节供应、充裕库收，在棉纱、麦粉征实之后，又筹办糖类征实，并经十二中全会列入加强管制物价方案及紧急措施案通过实施。财政部遵令规划进行，参照棉纱麦粉征实成案，并体察各省糖类产销情形，拟定《糖类统税征实办法》，呈请行政院核准实行。征实标准以原征专卖利益３０％定为征实税率，唯征实货品采用外缴法，期于维护国库收入时仍不增加商民负担。至于征实手续，按各省情形，分为机制与土制两种。机制糖类系就厂征收，由驻厂税务员按出厂数量为征实计算标准。土制糖类系就场征收，以实际产量为征实计算标准。

此外，实物处理，因糖类为酒精原料及日常消费物品，为配合财政经济，凡工业用途及供应机关所需糖类，商经财政部特约供应者，即由征获实物尽量核拨。其各省产糖零星区域，交通困难不便处理者，依照十二中全会决议案所定商销原则，准由商人按当地议价折价收回，自行销售。抗战期间，糖类供应工业需要及盟军和全国公教人员，国库收入也有所增加。１９４４年７月，实行糖类征实，并将税率由１５％提高到３０％。至１９４５年１０月，在为期一年又两个月的实施期间内，“核计征存糖斤，除供应外，尚达一百七十余万市斤之巨”③。

（六）调整税目税率１９４５年１月，行政院临时会议讨论调整税制，简化稽征，议决取消茶叶、①财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》，１９４８年，第８篇，第３２页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》，１９４８年，第８篇，第３６页。

③财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》，１９４８年，第８篇，第２８页。

２８４第七章战时财政竹木、皮毛、瓷陶、纸箔、麦粉、水泥、火酒、饮料９种统税，并将卷烟、火酒两项由专卖改办统税，同时调整机制卷烟税率，由８０％提高至１００％，薰烟叶税率由２５％提高至３０％。①六、直接税的创办（一）所得税与利得税１．创办非常时期过分利得税抗战发生后，社会经济的畸形现象逐渐形成，而若干营业的居奇牟利颇激起社会人士的公愤。财政部为贯彻平均负担之旨，于１９３８年６月国民参政会一届一次大会送请交议的推行战时税制内，特提出举办非常时期过分利得税，经决议，以此项新兴税收与抗战建国纲领并无不符，请积极施行。财政部即根据抗战建国纲领实施方针及上项决议案，呈奉国防最高委员会议决原则六项，草拟《战时所得税条例草案》，经由立法院制定《非常时期过分利得税暂行条例》１７条，于是年１０月２８日奉国民政府命令公布，复经拟订施行细则，呈奉行政院公布，其征税目标为营利过分利得税及财产租赁过分利得税。

唯此项利得税因各地商会请缓办理。为体恤商会之艰难，经立法程序修正起征日期为１９３９年１月１日。１９４０年，所得、利得两税日增，实收超过预算，所利得税的基础得以奠定。

２．所得税的扩大体系《所得税法》及《非常时期过分利得税法》颁行于１９４２年１１月，财政部以所得税法及利得税原条例规定的税率已不足适用于抗战六年后的经济实况，故草拟修正所得利得两税的税率计划，以资适应。后经立法院制定新《所得税法》及《非常时期过分利得税法》，于１９４３年２月７日由国民政府明令公布。依据新税法应定的施行细则亦分别制定颁行，其修正要点为提高起税点，增加课税级距，其接近终点的税率也逐渐加大。

财产租赁出卖所得税的施行。所得税的课征范围，并不包括财产所得在内。抗战开始以后，多年粮价高涨，地主收益特多，故拟举办财产租赁出卖所得税，以达节制资本之旨。后经制定财产租赁出卖所得税法，于１９４３年１月①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４３３—４４０页。

２８５抗日战争与战时体制２８日公布实施，系以土地、房屋、堆栈、码头、森林、矿场、舟车、机器等租赁所得为课征对象，税率采超额累进制，征收方法除农地租赁所得税采申报法外，余均采课源法，以期简便。

３．所利得税的简化稽征第一类营利事业所利得税的简化稽征。所得税及过分利得税稽征手续，系由商人申报营业状况，经征收机关调查审核其程序后，始通知纳税人，如有不服，有复查诉愿等程序，法本完备。唯在战时，往往因手续关系，经年累月，税收不能纳库。因于１９４４年订定《所利得税简化稽征办法》，系以上年查征营业所核定的销货额、收益额及资本额与近三年查征所利得税后所编制的各种分业标准比率推算所得，又经各公会公开评议，以求公平。施行以来，尚称顺利。唯以该项办法事属初创，故规定尚欠周密，且与税法精神未尽相合，于１９４５年予以修正，其要点为恢复申报，实行抽查，并改订计税标准。修正之后，征收机关稽征手续既较便利，而办法本身亦符合税法的基本精神。

第二、三类所得税的简化稽征。自第一类营利事业所利得税施行简化稽征以后，商民称便，因将第二类薪给报酬所得税暨第三类证券存款所得税也予简化稽征，以利推行。①（二）遗产税《遗产税暂行条例》２４条于１９３８年１０月国民政府公布后，１９３９年续颁施行条例２０条并通令于１９４０年７月１日施行。前项暂行条例系采总遗产税制，被继承人死亡时，将遗产总额课税。所谓遗产，包括动产、不动产及有财产价值的权利，同时关于免税方面有所规定，即（１）遗产总额未满５０００元者；（２）陆海空军官佐、士兵及公务员战时阵亡或因战地服务受伤致死的遗产；（３）遗产中有关文化、历史、美术的图书物品，经继承人向遗产税征收机关声明保留登记者；（４）捐助各级政府的财产；（５）捐助教育文化或慈善公益事业的财产未超过５０万元者；（６）被继承人的著作权及关于学术发明的专利权。此外，又规定遗产中的土地为继承人自耕者，减半征收，以示奖励。自耕农之遗产总额满５０００元者，一律课１％比例税，其超过５万元者，除征收１％的比例税外，并加征超额累进税，税率从１％起，分为１６级，最高超过①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４４０—４４２页。

２８６第七章战时财政１０００万元者，累进至５０％为止。①遗产税开办伊始，人民多不明了，遇有人口死亡，未能自动申报，并有隐匿遗产、避免纳税情事，兼之户口调查、财产登记或不确实，或未举办姓名使用条例未克彻底实行，致征收较为困难。后经各地征收机关广为宣传、积极稽征，始稍显成效。其征纳数字虽不及其他税收，但在抗战期间，本税得以奠立始基，于国家财政不无裨益。

（三）印花税自抗战军兴，军需浩繁，为谋充实国库，特制定《非常时期征收印花税暂行办法》，将原行印花税率加倍征收，并酌量扩充征课范围，经奉军事委员会核准，于１９３７年１０月１１日公布施行。②抗战期间百物昂贵，经营商业者动辄获利数百倍，且当时岁入预算增多，为求达到预算、充裕国库收计，于１９４３年修正《印花税法》。除征课范围酌予扩充、起税点由３元提高至１０元、税率分别提高、税制酌予调整外，还将《非常时期征收印花税暂行办法》内容并入，经于１９４３年４月２９日公布施行。

后以税率表第一、二、三月税率系属分级比例税率，每百元贴印花４角，无限制比例增加贴用印花，负担过重，于是又修正为超过２５０万元以上，其超过部分每百元贴画两角，于１９４４年１月１８日公布施行。③（四）营业税抗战期间，以各省人力、物力及特殊环境的限制，致营业税的真义未能实现。如税率高低的不同、课税标准互异、征收章则的分歧、预征复税不能避免、包办及摊派制度的弊端、征收费用的浪费等等，为商民所诟病。１９４１年国民党五届八中全会改订财政收支系统，将各省财政并入国家财政系统后，原属省办的营业税随之改由中央直接税征收机关接办，始针对已往积弊，力加统筹整顿。１９４１年９月曾修正税法，将纯收益额课税标准取消，至１９４２年中央接管后，又重新修订，同年７月２日公布，１９４３年１月又公布施行细则。

自税法修正后，凡以营业总收入为课税标准者，课税３％，以营业资本额为课①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（２），第５—８页。

②中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（２），第３页。

③匡球：《中国抗战时期税制概要》，北京，中国财政经济出版社，１９８８年，第１０８—１１６页。

２８７抗日战争与战时体制税标准者，一律课４％。①经过这样的整顿，食盐战时附加税、货物税和直接税三种新税成为国民政府战时新三大税。

国民政府为了依靠食盐增加收入，自１９４２年１月起，把食盐改为专卖，停止征税。专卖一直实施到１９４５年１月，共实施了三年又一个月。１９４５年２月起，即抗战结束前七个月又恢复了征税制度。

表７１１９４２—１９４５年度国民政府食盐专卖及食盐战时附加税收入数额及其在税收中所占百分数食盐专卖、盐税及食盐战时附加税收入数额税项收入（百万元）占税收的专卖收入除年度（百万元）战时附加百分数外后所占税专卖收入盐税收入税收入合计收的百分数１９４２２８０７１１８０——１１８０４２％—１９４３１２１６９１８２５—（１）１２０２３０２５２４．８％９．９％１９４４３０８４９１０８９—（２）１３４３９１４５２８４７．１％４３．６％１９４５９９９８４１７８１（３）２８００４８９２５５３５０６５３．５％５１．７％合计１４５８０９５８７３２８００６３５６６７２２３９４９．５％—（１）食盐战时附加税开始于１９４３年１０月，带的数字只包括三个月的收数。

（２）１９４４年８月起，加征“国军副食费”。

（３）１９４５年度２月起，取消专卖，恢复征税。

资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１０６页。

从表７１可看出：第一，１９４２年１月盐政改制后，各年平均计算，此项收入几乎占其全部税收的５０％；把专卖收入剔除不计，最后两年度单算税的收入亦占总税收的百分之四五十。

第二，这一收入的最主要部分是临时增加的附加税收入。这项附加税逐渐增加，１９４３年１０月开征时为每担３００元，即每斤３元；１９４５年１月起，增为每担１０００元，即每斤１０元，３月起复增至６０００元，即每斤６０元。１９４４年３月起再随盐附征每斤１０元的“国军副食费”。也就是说，此项附加税在１９４３年１０月开始征收起到１９４５年３月不到一年半的时间里增加了２２倍多，从１９４５年３月起，每消费食盐１斤，就得在专卖盐价或正规盐税外，负担①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（１），第４４３页。

２８８第七章战时财政附加税７０元。①货物税主要系把过去的统税和烟酒税合并而成，包括货物出厂税和货物取缔税。此外，矿产税及战时消费税也同属货物税性质。

表７２１９４０—１９４５年度国民政府货物税收入数额及其在税收中所占百分数税项收入货物税数额（百万元）占税收的年度（百万元）货物出厂税百分数及取缔税矿产税战时消费税合计１９４０２６６７１２—７３２７．４％１９４１６６７１８４５—１８９２８．３％１９４２２８０７５８２２４３９９１００５３５．８％１９４４１２１６９１９３５６６７１８２７１９２２．３％１９４４３０８４９４９７５１８６１８３８６９９９２２．７％１９４５９９９８４２３１４４７４０３０４２４１８８２４．２％合计１４６７４２３０８９１１０２３３２５９３５１７３２３．９％资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１０９页。

从表７２可看出，自统税扩大为货物税后，逐年收入，不包括征实部分在内，一般已占总税收四分之一左右。国民政府在这方面的加强征收表现在如下几个方面：②第一，货物征税的范围扩大。如１９３９年将原征汽水税扩大课征范围，改为包括果子露汁、蒸馏水等在内的饮料品税；同年１０月，麦粉推广征收及于半机制。１９４０年２月，加课手工卷烟税；同年１２月，开办糖类税。１９４１年加课水灰税，并入原有水泥税课征范围。１９４２年４月，开征茶类税。１９４３年３月，开征竹禾、皮毛、陶瓷、纸箱等税。

第二，改变了征课标准，把原来的从量税率改为从价税率。战前统税均系采用从量税率，如卷烟以５万支为单位，棉纱以包、火柴以大箱、水泥以桶、麦粉以袋为单位等。为适应战时的通货膨胀，使税收可随物价的上涨而递增，国民政府于１９４１年９月把货物税一律改为从价征收。税率最低者为麦粉和棉纱：前者为从价征收２．５％，后者为３．５％；税率最高者为卷烟和啤酒、洋酒，前者为从价征收８０％，后者为６０％，其余则为１０％（如木酒精）、１５％①杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１０７—１０８页。

②杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１０９—１１０页。

２８９抗日战争与战时体制（如糖类、水泥）、２０％（如饮料品、普通酒精）、２５％（如薰烟叶）等。货物税改为从价征收后，征收的比率大大提高，例如棉纱税率激增４倍之多。

第三，部分货物税改征实物。最初实施者为棉纱与麦粉，开始于１９４３年１月。棉纱征实后，每年除折缴现款部分不计外，平均可提供平价纱约２５００大包，麦粉则每年征实数量达６万余袋。１９４４年７月，又实行糖类征实，并将税率由１５％提高一倍到３０％。至１９４５年１０月，在为期一年又两个月的实施期间内，核计征存糖斤，除供应外，尚达１７０余万市斤。这些征实所得货物的价值并不列入财政货币收入数字之内。如把它们折价列入计算，则１９４２—１９４５年度货物税收入数字可能会有显著的提高，即使未能达到４０％，也很有可能达到３０％。

直接税为直接向纳税人的收入或其财产价值征收的税。抗战时期国民政府税项属于直接税系统的有印花税、所得税、非常时期过分利得税、营业税和遗产税五种。其中印花税于民国初年即已存在，１９４０年６月直接税处正式成立后，划归办理，所得税于１９３６年１０月开征；营业税原为地方重要税收的一种，于１９４２年１月划归直接税局系统；非常时期过分利得税和遗产税则为抗战期间所新创，前者开征于１９３９年１月，后者开征于１９４０年７月。

表７３１９４０—１９４５年度国民政府各项直接税收入数额及其在税收中所占百分数税项收入各项直接税收入数额（百万元）占税收的年度（百万元）非常时期百分数印花税所得税过分利得税营业税遗产税合计１９４０２６６７４４２５——７６２８．６％１９４１６６７１６８０７０——１６６２４．９％１９４２２８０７２６１９７２９６１０１８６３３０．７％１９４４１２１６９３５５７６１８８４１７８５１５３８００３１．２％１９４４３０８４９１０６３１１４５１１８９３０３２５０６４７９２１．０％１９４５９９９８４３１４０２００９１８３３７３１８１１１１４４１１１４．４％合计１４６７４２４６０７４２３６４０３０１２７４５１７７２５７９５１７．５％资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１１２页。

在关、盐、统三税逐年短收的情况下，国民政府逐渐发展了三种新税：一种是食盐战时附加税，一种是货物税，一种是直接税。在不断扩大征收范围、调整税率和改用从价税率等措施的推动下，税收渐见增加。

２９０第七章战时财政表７４１９４２—１９４５年度国民政府战时三种新税在税收中所占百分数食盐战时附加税及盐税货物税占税收的直接税占税收的三税合计占税收的年度占税收的百分数（％）百分数（％）百分数（％）百分数（％）１９４２—３５．８３０．７６６．５１９４３９．９２２．３３１．２６３．４１９４４４３．６２２．７２１．０８７．３１９４５５１．７２４．２１４．４９０．３资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１１４页。

从表７４可见１９４２—１９４３年两个年度三种新税收入已约占全部税收的三分之二，其后两年度更遽增至８７％乃至９０％以上。

本期财政赤字极端严重，税收在岁入中不占举足轻重的地位。

表７５１９３７—１９４５年度税项收入数额及其占总岁入和实际收入的百分数总岁入（１）实际收入（２）税项收入税收占总岁税收占实际年度（百万元）（百万元）（百万元）入的百分数收入的百分数１９３７２０１０５５９４５１２２．４８０．６１９３８１１６９２９７２１２１８．１７１．３１９３９３０５１７１５４８４１５．８６７．６１９４０５１５９１３１７２６７５．２２０．３１９４１１０７５５１１８４６６７６．２５６．４１９４２２５７１３５２６９２８０７１０．９５３．５１９４３１６２６１１６５１７１２１６９１９．８７３．７１９４４１７８２９６３６２１６３０８４９１７．３８５．２１９４５１２５６１４０１５００６５９９９８４７．９６６．６合计１５４３５５４２１２１３９１４７８９０９．６６９．７（１）连债款和银行垫款收入计算在内的总岁入。

（２）债款和银行垫款收入除外的实际总收入。

资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１１５页。

表７６１９４１—１９４５年度平均每月税收实值及其指数年度平均每月税收实值（战前法币百万元）指数（１９３６＝１００）１９４１１３１９１９４２１６２３１９４３１５２２２９１抗日战争与战时体制续表年度平均每月税收实值（战前法币百万元）指数（１９３６＝１００）１９４４１３１９１９４５（１—７月）１０１４平均１３．４１９资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１１５页。

１９３７—１９４０年，连债款和银行垫款收入计算在内的总岁入分别为２０．１、１１．６９、３０．５１、５１．５９亿元，税项收入分别为４．５１、２．１２、４．８４、２．６７亿元，税收占实际收入的百分比分别为８０．６％、７１．３％、６７．６％，２０．３％，税收占总岁入的百分比分别为２２．４％、１８．１％、１５．８％、５．２％。可见税收虽占实际收入的７０％左右，但其占总岁入的百分数，抗战时期各年平均尚不到１０％，其中最高为１９３７年度，也只占２２．４％，最低为１９４０年度，更只占５．２％。可见税收在当时国民政府财政收支中实已退处微不足道的地位。同时，从表７６可见，每月平均实收税款在这一时期也是逐步减少的。如果与战前情况作一比较，税收同样显得一落千丈，今非昔比。战时税收实值已较战前减少了五分之四。①第二节税收以外的征收这些征收措施包括田赋征实、征购和征借，专卖制度、统购统销政策和黄金政策等。田赋征实将在第八章讨论，下面讨论其他征收手段。

一、专卖制度１９４１年４月１日，国民党五届八中全会通过了孔祥熙等关于筹办盐、糖、烟、酒、茶叶、火柴六种消费品专卖的提案，规定的专卖原则为：“一、政府专卖拟先从盐、糖、烟、酒、茶叶、火柴等消费品试办。二、政府专卖物品，以统制产制、整购分销为初步实施办法，其零售业务仍利用现有商店经销，但须经政府登记，给予特许营业证，并须按照政府规定办法经营买卖。三、政府①杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１１６—１１７页。

２９２第七章战时财政专卖以使人民得公平享受公平负担为主旨，专卖物品寓税于价实行专卖，以后不再对物课税。四、专卖事业有全国普通一致之性质，应归中央统一办理，地方不得对专卖物品课征捐费。五、财政部专卖设计委员会对于专卖事业之一切制度章则，及其他必要事项，应于四个月内计划完成，而筹设主办机关，实施专卖。”①１９４１年５月２６日，财政部成立“国家专卖事业设计委员会”专司专卖设计之责。鉴于酒的酿造过于散漫，且正值禁酿期间，乃暂缓经办；茶叶由中国茶叶公司锐意改进，但因产区多半沦陷，运输困难，且由国家统制产销，以为国营事业，经财政部呈明政府缓办。②最后确定只对盐、糖、烟、火柴四种物品实施专卖。

盐专卖，以“民制、官收、官运、商销”③为原则。“唯食糖生产，全国并未普遍，即产糖各省中，其产量之多寡，亦相悬殊，如一律实施专卖，则产量较少省份，遍设机关，不免得不偿失”④，决定在产量较多的川康、粤桂、闽赣三区先行试办。火柴专卖，以“不收购”为原则。

专卖品价格的计算办法是：产制成本＋制造商合法利润＝专卖收购价格，收购价格＋专卖利益＝专卖批发价格，批发价格＋承销商合法利润＋运杂费＝承包商批发价格，批发商批发价格＋零售商合法利润＋运杂费＝零售价格。

制造商的合法利润，火柴为２０％，烟类为２０％以内；食糖在川康区为２０％以内，在粤桂区为１５％。国家的专卖利益，烟类为收购价格的５０％，统税在外；食糖为收购价格的３０％，内有统税１５％；火柴未明定专卖利益比例，约２０％，统税在外；盐，由于产地不同，质量差异大，专卖利益高低不等。最高者，如川康、川东、贵州三区，每担１００元，湖南、江西、粤东、粤西每担９０元；最低为皖北硝土盐，每担２０元。⑤①南开大学经济研究所经济史研究室编：《中国近代盐务史资料选辑》第４卷，天津，南开大学出版社，１９９１年，第４０—４１页。

②何思眯：《抗战时期的专卖事业（１９４１—１９４５）》，台北，１９９７年，第８３页。

③孔祥熙：《在国民党五届六中全会上的财政报告（１９３９年１１月１２日）》，章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第５卷《国民政府与大后方经济》，成都，四川大学出版社，１９９７年，第１３２页。

④财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》，第８篇，第２６—２７页。

⑤崔国华主编：《抗日战争时期国民政府财政金融政策》，成都，西南财经大学出版社，１９９５年，第１８０页。

２９３抗日战争与战时体制盐专卖，仍由财政部盐务总局办理；火柴专卖，由火柴专卖公司办理；烟专卖，由烟类专卖局办理；糖专卖，由食糖专卖局办理；盐专卖组织，类似于糖专卖组织系统。

盐专卖一开始便在全国普遍实施。糖专卖是分区进行的，其中川康区１９４２年２月１５日实行，粤桂区１９４２年８月１６日实行，闽赣区１９４２年９月１日实行。烟专卖也是分区进行的，其中川康、鄂西１９４２年７月１日实行，河南１９４２年１２月１０日实行，闽赣、苏浙１９４２年７月１日实行。火柴专卖的分区实行情况是：川康黔１９４２年５月１日，云南１９４２年９月１５日，福建１９４２年１０月１日，湖南、甘肃、广东１９４３年３月１日，陕西、广西１９４３年４月１日，浙江１９４３年５月１日，湖北、青海１９４３年６月１日。①１９４４年７月，首先废止糖专卖，改行征实。１９４５年２月起，盐、烟类及火柴专卖同时废止，恢复征税。专卖实行最久者为盐，先后计整三年，其余则在两年半左右。

盐专卖按照规定，制盐人制造的盐必须全部由政府的盐专卖机关收购，制盐人必须按照规定的交盐时间、期限、数量，把符合质量要求的盐送到盐专卖机关，在规定期限内交足数量后，由盐专卖机关按场价收购。在１９４２年初办盐专卖之时，除川东、福建、云南、两浙、陕西、西北六区的盐全部实行官收外，其他地区均未办理。１９４３年，国民政府加紧推行官收，除个别盐场，如川康区的盐源、筠连外，都一律实行官收。②１９４２年实收８８５３２７４担，占实产数４０．６７％。１９４３年实收１６１２６５３８担，占实产数６４．３０％。１９４４年实收１５２５０７７６担，占实产数９１．８４％。１９４５年实收１１６４３８９４担，占实产数８７．９８％。③１９４２年全国各区总运销数量为１８７５０７４４．５４担。１９４３年度原定计划各区本外销总额为２１９９５５８０担，截至１２月中旬，已报到实运数额（未报齐），计本产本销１６７２７００８．０１担又半斤，本产外销６８４４８８７．０３担，共计为２３５７１８９５．０４担。较１９４２年度计增加４８２１１５０．５０担又半斤，增加达２５．７１％强。较之原定数额，亦增加①崔国华主编：《抗日战争时期国民政府财政金融政策》，成都，西南财经大学出版社，１９９５年，第１８２页。

②中央银行经济研究处编印：《民国三十二年下半期国内经济概况》，重庆，１９４４年，第１１页。

③财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第７篇第１章，第１１页。

２９４第七章战时财政１５７６３１５．０４担又半斤，计增加７．１７％。①１９４２年度实运数量为２５３２５８２６．６８担。１９４３年度实运２７７６８７０４．２８担。１９４４年实运１８６８７４４３．４０担，１９４５年实运１３６４７１９３．５２担。②全国各区的公卖店１９４２年有１７０００余家。１９４３年除少数地区，全国大体设立完毕，１９４３年年底共计有４３０００余家。１９４２年实销２０２０１９２５．９２担。１９４３年实销２２２７０３０６．１９担。１９４４年实销１６０３５１４３．８９担。１９４５年实销１５００２２７７．１６担。③盐专卖自１９４２年１月１日实施时，仍按旧办法办事，专卖利益按旧时的盐税税率征收。到同年５月公布盐专卖利益征率表后，才正式征收专卖利益。盐专卖利益分固定部分与不固定部分两种。固定部分规定各产区划一，不固定部分则依各区情况而异。１９４３年６月，国民政府财政部取消了固定部分和不固定部分之别，统称盐专卖利益，并对征收水平相应做了调整。新表较之旧表，除当时的西康、两淮、山东三区征率较低、基本维持旧表水平外，约增加２０％至５０％不等。新表最高为１００元，最低为３０元；而旧表最高为７５元，最低为１５元。１９４５年１月１５日再度调整征率，“划一为每担１１０元，废除多数繁杂不一之征率。至此全国各区各种盐类，完全划一，实为盐改上之一大进步。是年二月停止专卖，改行征税，共为每担４１０元，全国仍系划一”④。到了１９４３年下半年，由于战时费用过大，为弥补战时预算的不足，从１０月１日起，开征食盐战时附加税，每担３００元，每市斤３元。１９４５年１月起，该税增至每担１０００元，３月又增加到６０００元。１９４３年抗战接近胜利，为适应军事的发展，开始进行国防囤盐。这一年的国防囤盐量，川康区６８４１８担，川东区１２６０００担，粤东区１２６９２８担，湖南区也在几个地方屯存粤西、粤东的运盐。

专卖糖的种类包括：白糖、红糖、桔糖、方糖、块糖、糖精、冰糖、其他糖。

糖的收购：食糖专卖之后，一切专卖糖应都由专卖机关收购，但由于战时财力紧张，若全部由政府收购，就会导致专卖利益还未享有，而财政开支猛增，财政难以负担，因而在实际实施专卖中，先举办部分收购。在实施专卖的地区，①中央银行经济研究处编印：《民国三十二年下半期国内经济概况》，重庆，１９４４年，第１３页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第７篇第１章，第５页。

③财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第７篇第１章，第６页。

④财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第７篇第１章，第１页。

２９５抗日战争与战时体制专卖利益为收购价格的３０％，内含１５％的统税。１９４３年后，不再征食糖统税，３０％完全是专卖利益。在未实施专卖的地区，仍由税务机关征收统税，税率为１５％，较专卖利益为低。如果糖由未实施专卖地区输入实施专卖地区，则由专卖机关预征平衡费，以平均负担。

国民政府实施专卖的烟类有：纸卷烟（包括机制、手工两种）、雪茄烟、熏烟叶、其他各种烟类和卷烟用纸。机制卷烟专卖利益为１００％，手工卷烟专卖利益为收购价格的５０％，统税在外。熏烟叶专卖利益为收购价格的３０％。

而专卖前，根据１９４１年７月７日公布的货物统税暂时条例，从价征收２５％。

在１９４５年１月专卖改办统税后，为维持专卖收入原预算，熏烟叶税率暂照征收专卖利益的比例，从价计征３０％。１９４２年度，卷烟税收超过１亿元。１９４３至１９４５年１月２９日止，卷烟多属专卖，共征专卖利益１９２８１８８４７９（熏烟叶专卖利益在内）。①火柴的产销以各省区自给自足为原则。川康区火柴厂较多，生产过剩，除由制造厂商或承销商经专卖机关批准自行运往其他地区外，还由专卖机关输出。其路线是，一由长江下运巴东，供给湘鄂；一由公路运往贵州；一由川陕公路济销西北。由于各厂的火柴品种不同、等级不同，所以成本千差万别。

再结合各地原料、工价、物价指数的不同，收购价格也各不相同。在这种情况下，在未设立国营火柴厂之前，指定一两个厂为标准厂，以该标准厂成本加２０％厂方合法利润确定收购价格。发售价格按收购价格加承销商５％的佣金再加零售商１２％的佣金及专卖利益制定。火柴专卖利益不同于其他专卖品，明文规定约为２０％，统税在外。统税从价征收，收购价格高，则统税也高，在计算专卖利益时需扣除。火柴专卖利益之所以不明确，主要在于实施火柴专卖的主要目的不是增加财政收入。火柴为一般人民日用必需品，政府举办专卖，重在管制价格、调剂供需，不完全注重财政收入。②国民政府通过专卖这一手段征收到的收入在一段时间内给国民政府以财政上的支持。

①财政部财政年鉴编纂处编：《财改年鉴三编》第８篇，第１４页。

②崔国华主编：《抗日战争时期国民政府财政金融政策》，成都，西南财经大学出版社，１９９５年，第１９８页。

２９６第七章战时财政表７７１９４２—１９４５年度国民政府专卖收入及其与税收比较所占的百分数（单位：百万元）（１）合税收的年度盐专卖糖专卖烟类专卖火柴专卖其他专卖合计百分数１９４２１１８０———１７７１３５７４８．５１９４３１８２３３５９８８０９５—３１５７２５．８１９４４１０８９４７０１７０７２３８—３５０４１１．４１９４５１７８１７３９３８９—（２）２２７０—（１）糖、烟、火柴三项专卖的总数，该年国库收支表未予分列。

（２）本年度２月起废止专卖，恢复征税。本数字只包括１月份收入及补缴上年度余数，故不能以之与该年度税收比较。

资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１２７页。

从表７７可见，１９４２年度专卖收入以与该年度税收比较约合计５０％，可知其在该年岁入中地位相当重要；即使以１９４３年度的数字来看，也还占税收的四分之一以上，在该年岁入中仍有其地位。

二、统购统销政策统购统销政策是以战时物资管制形式出现的一种财政措施。它同样是国民政府租税外的一种重要征收手段。在物资的购销中的征收所得，尽管被列作一种财政上的账外收入，在国民政府的逐年国库收支表中看不出其真实面貌，但它事实上属于财政范围，而且还起着相当重大的作用。

统购统销属于财政范围，可从它的隶属关系来看，实际执行这一工作的主要机构是贸易委员会和花纱布管制局，而它们都归财政部领导。

统购统销物资可分为外销产品及重要日用必需品两大类。前者有茶叶、桐油、猪鬃、生丝、羊毛以及若干矿物共六类，均属战略物资，为当时的主要外销商品。后者有棉花、棉纱及棉布三种，均为当时军需民用的日用必需品。

茶叶、桐油、猪鬃、生丝、羊毛等外销商品的收购运销工作全部由成立于１９３８年２月隶属于财政部的贸易委员会负责。桐油、猪鬃、生丝、羊毛四项由该会所属复兴商业公司办理；茶叶则由该会所属中国茶叶公司办理。外销商品中的矿产部分计有钨、锑、锡、汞、铋、钼六种，均系军需工业重要原料，国外需要甚殷，归资源委员会主办。至于属于主要日用必需品的棉花、棉纱、棉布三项，其统购统销工作原由农本局的福生庄办理，至１９４３年１月财政部花纱布管制局成立，移归接办。可见，这些统购统销物资，除矿产部分外，绝大部分最后统归财政部所属专业机构办理，目的在于补充财政收入，尽管所采用的２９７抗日战争与战时体制是一种账外收支方式。

在外销物资方面，统购统销自１９３８年起一直到抗战结束为止，几乎实行了八个整年。在此期间，计收购到茶叶１９０万市担左右、桐油１８０多万公担、猪鬃８万多公担、丝茧７万多公担、羊毛（包括少数驼毛）４４万多公担。

表７８１９３８—１９４５年国民政府财政部贸易委员会收购物资数量及其价值羊毛（及少茶叶桐油猪鬃生丝及茧数驼毛）总值年份收数价值收数价值收数价值收数价值收数价值（百万元）（千市担）（百万元）（千市担）（百万元）（千市担）（百万元）（千市担）（百万元）（千市担）（百万元）１９３８４３９３０１４５８２２２２１６１４３１９３９６４９４９４１２３５５５２１９７３７１０５１９４０５８３７４６１０９３９２０３６３７７８１２２５６１９４１９４１４４４１７８１３４１７４０７１２４１９７１９４２９３３９８２２１６１３２１２７７０６２２６２１９４３１７９６７７３１２２６７２２２３４８１５９７３１１９４４１１７７５９３１２１２８４４２５２７５３５１５２２７５１９４５——２２７５７１１５７８４１１４１２３２９６５８９１８共计１８８６２９４２１８３８１３５８８０７０９５７２２２７７４４１１７４５２２７６７资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１３４页。

从表７８可看出，这些外销产品的收购工作在前四年表现尤为突出，１９４１年１２月太平洋战事爆发后，交通断绝，外运发生困难，除猪鬃可用空运未受显著影响外，其余均明显减退。在前期四年外运畅通时，这些商品在对苏、对美、对英的易货、购料、偿债方面，以及完成其他外销任务方面，均曾起到重要作用，即使在后期，也仍保持着部分外销，同时内销更获得相当的发展。这一工作有助于财政，是不容低估的。

在花、纱、布方面，单以战时后期三四年来说，收购到的实物数量就很可观。棉花达１６０万市担，机纱达２２万多件，土纱达８万多市担，机布、土布达７００多万匹（另加军需机关自行换织布匹年约２００万匹左右，总数约在１３００万匹以上），其中１９４１—１９４２年度国民政府收购棉花数为３４．５万市担，１９４３—１９４４年度１２４．６万市担，共计１５９．１万市担。

２９８第七章战时财政表７９１９４２—１９４４年国民政府收购及换收纱布数年份（１）购换机纱（千件）购换土纱（千市担）购换棉布（千匹）收购土布（千匹）１９４２３６．８３９．７１０５３．５１９２．３１９４３８８．１４１．６１６５１．６２７８．４１９４４９８．５５．６２４１２．６１５４９．８共计（２）２２３．４８６．９（３）５１１７．７２０２０．５（１）年份所代表时间均为当年３月１日起至下年２月底止。

（２）另有由军需机关自行购换部分，数量不悉，未列入本数字内。

（３）另加军需机关自行换织布匹年约２００万匹，三年约６００万匹。故购换棉布总数当在１１００万匹以上。

资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１３６页。

棉花及土布始终系采定价收购办法，机纱、机布及土纱开始时也采用收购办法。１９４３年花纱布管制局成立后不久，即改用“以花易纱、以纱易布”的办法，规定以一定数量的棉花换收一定数量的棉纱，以一定数量的棉纱换收一定数量的棉布，此外另核给工缴（包括职工伙食工资、机器折旧、杂费三部分）、利润。自此对花纱布的实物控制形成了一套“统购棉花、以花易纱、以纱易布”的完整方式。军用花纱布由局统筹购供，国库年仅担负价款１０８亿余元，如依市价收购，则所需价款达１０４０亿元，故军用花纱布因由局统筹购供，仅１９４５年一年节省国库开支达９３０余亿元。①三、黄金政策国民政府以收回法币、制止通货膨胀为口号的黄金政策开始于１９４３年下半年。在此以前，黄金禁止在市场买卖，并规定由国民政府集中收购。金禁解除后，即由中央银行委托中国农业银行和中国国货银行出售黄金。开始时售出数量不大，直至１９４４年３月底，出售量只有８万多两。１９４４年４月起，数量逐渐增加，至是年１０月达最高峰，当月即售出１８．７万多两。１１月３日起，现货改为期货，售数渐减。至１９４５年５月２８日停售为止，共售出黄金１１４．５万多两。见下表。

在此期间售出黄金约收回法币２５０亿元以上。出售方式始为现货，继为期货。

①财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第１１篇，第５０页。

２９９抗日战争与战时体制表７１０１９４３年７月至１９４５年５月国民政府售出黄金数量及其收回法币数量的估计时期售出黄金（两）平均牌价（每两、元）收回法币数额估计（百万元）１９４３．７—１９４４．３８１７１６（１）１６７５０１３６９１９４４．３—１２８８５１４２（２）２０７５０１８３６７１９４５．１—５１７８５９５（３）２９５００５２６９共计１１４５４５３—２５００５资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１４２页。

另一方式则是黄金存款。该政策开始于１９４４年８月，由中央、中国、交通、农民四行及邮汇、中信两局同时推行。直至１９４５年５月２２日（同年６月２５日正式停止）为止，共收存了黄金约１６２万两。

表７１１１９４４年８月至１９４５年５月国民政府以黄金存款形式售出黄金数量及其收回法币数额的估计时期收存黄金存款（两）牌价（每两、元）收回法币数额估计（百万元）１９４４．８—１０２８６３１１７５００５０１１９４４．１１—１２１６９２９０２００００３３８６１９４５．１—３９７０７６８２００００１９４１５１９４５．４—５４５６１０４３５０００１５９６４共计１６２４７９３—３９２６６资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１４２页。

这项以黄金存款形式售出的黄金约收回法币３９０亿元以上。１９４４年的黄金政策以出售黄金为重点，而１９４５年的黄金政策则以收存黄金存款为重点。

表７１２１９４４—１９４５年国民政府售出及存款兑出黄金估计收回法币与税收比较占其百分数售出及存款兑出黄金数量收回法币数额的估计收回法币合同期（千两）（百万元）税收的百分数年份税收合占税收售出存款兑出合计售金收回存款收回合计（百万元）百分数１９４４（）９６７１８８１１６５１９７３６３８８７２３６２３３０８４９７６．３１９４５１７８１４２７１６０５５２６９３５３７９４０６４８９９９８４４０．６共计１１４５１６２５２７７０２５００５３９２６６６４２７１１３０８３３４９．１（）有几万两（大致不会超过四五万两）系１９４３年下半年售出，无法划出，因以并入本年计算。

资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１４３页。

３００第七章战时财政四、税收外多种征收对当时财政所起的作用国民政府这些税收外的多种征收手段，主要在抗战后期实行，对当时财政所起的作用是不小的。第一，国民政府通过田赋征实、征购、征借所得到的收入，估计为税收的三倍至四倍。第二，专卖所得在有些年度与税收比较，估计约占其四分之一或二分之一。第三，统购统销所得，与税收比较，估计更可合其三至六倍。第四，黄金政策所得，在其实行的年度里，估计平均亦合税收的五成左右。统计以上这几项租税外的所得，与税收比较，为其７倍乃至１１倍。

这说明，货币形式的税收的确是大大地减少了，但实际财政收入不一定跟着减少。以抗战后期的几年来说，各年税收折合战前法币，估计最高年度为２３％，最低年度只为１４％，平均尚不到３０％，确实大幅度减少了。就１９４１—１９４５年度平均每月税收实值及其指数来说，１９４１年，平均每月税收实数合战前法币１３００万元，如以１９３６为１００，指数为１９；１９４２年为１６００万元，指数为２３；１９４３年为１５００万元，指数为２２；１９４４年为１３００万元，指数为１９；１９４５年（１—７月）为１０００万元，指数为１４。平均每年为１３４０万元，指数为１９．４。这主要是受通货膨胀的影响，有些税率的调整跟不上物价上涨的速度，税收实值因而相应地降低。有些税收为了避免通货膨胀的影响，被划出租税范围，例如，田赋征实和专卖均已不属租税项目，税目减少，税收也随之减少。税收虽然减少，但由于国民政府采取了一系列运用实物的具体措施，实际财政收入不但没有减少反而增加了。尽管税收本身已降低到战前的２０％左右，但如把租税外的其他收入计算在内，则为战前税收的１６０％到２４０％。为了绕过通货膨胀的影响，国民政府的实际财政收入在抗战后期已从过去的单纯依靠税收转为依靠实物运用。抗战时期国民政府国库实际收支中所列有关军事开支的数字尽管很庞大，占岁出的百分之七十几，甚至八十几，但却仍被大大地减小了。因为，在这个数字里没有包括不通过国库的许多实物军需供应项目在内。其中最主要的有两项，一项是田赋征实下所供应的军粮，另一项是军需机关和花纱布管制局所供应的军用花纱布。如果把这些实物折成法币计算在内，军事开支的数字还会进一步提高。①①杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１４７—１４８页。

３０１抗日战争与战时体制第三节内外债政策一、内债政策抗战八年中，国民政府财政部共计发行了２４种内债。其名称，以“建设”和“同盟胜利”称者各四种，以“军需”称者三种，此外，有以“救国”称，有以“国防”称，有以“赈济”称，等等。货币方面，有的是法币，有的是关金，有的是美金、英镑。

国民政府在战时发行的公债计有：１６０．２２亿元法币、１亿关金元、２０００万英镑、２．１亿美元，但实际发行额仅为３４２０４４０４６３元法币、１１７２５７２０８美元、８５２３３４英镑、１１０元关金，另有谷麦等粮食库券４４２４８５７６市石、１７９９３６１包。详见下表７１３。

由表可知，战时国民政府共发行２４次内债，共计１６０．２２亿元法币、１亿关金元、２０００万英镑、２．１亿美元、谷麦等粮食８１２４０３３９市石。若按当时的官方汇价１关金元＝２０元法币、１英镑＝８０元法币、１美元＝２０元法币折算，折合法币２３８．２２亿元。另外还有谷麦等粮食库券８１２４０３３９市石。

战时公债虽然发行面值巨大，但实际发行额则少得多，计有３４２０４４０４６３元法币、１１７２５７２０８美元（折合２３４５１４４１６０元法币）、８５２３３４英镑（折合６８１８６７２０元法币）、１１０关金元（折合２２００元法币）。以上合计５８３３７７１５６３元法币。另有谷麦等粮食４４２４８５７６市石、１７９９３６１包。战时公债除４种粮食库券大部分实际发行外，大部分债券的实际销售状况都很差，售卖比例约占发行定额的２４．４９％。①①粮食库券除外，战时公债实际销售数折合法币总额为５８３３７７１５６３元，与发行总额２３８．２２亿元之比为２４．４９％。另据《财政部国库署关于战时内外债实际借用数目签呈（１９４８年７月３日）》，战时发行各种公债实际销售数为５３５０２０３５６０元法币、１１０关金元（折合２２００元法币）、８８２０４０英镑（折合７０５６３２００元法币）、１１７７０９４３３美元（折合２３５４１８８６６０元法币）。合计７７７４９５７６２０元法币。则实际销售额与发行总额之比为３２．６４％。参见中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（２），第４０４页。

３０２表７１３抗战时期国民政府公债一览表债券名称发行日期发行定额实销额担保品用途利率救国公债１９３７．９．１５亿２２２５０００００由国库税收项下担保救国费用年息４厘民国二十六年整由中央在广西所收盐税整理广西金融，充实理广西金融公债１９３７．１２．１１７００万元１７００万元每年拨２０万元桂钞准备年息４厘民国二十六年短期国库券１９３７．８．１５亿元调剂国库收支年息６厘民国二十七年国以所得税全部收入为防公债１９３８．５．１５亿元３３１１１０５０元担保筹措抗战军需年息６厘民国二十七年金关金１亿元，英金１０００关金１１０元，英金１３２３４０换偿金类外币、外汇公债１９３８．５．１万镑，美金５０００万元镑，美金４６２４１８０元以盐税收入为担保以充救国费用年息５厘民国二十七年赈万元︶发行总额以中央救灾准备金及国３０００︵１济公债１９３８．７．１亿元，此为第１期５０元库税收为担保赈济难民年息４厘以各项国营事业暨其他民国二十八年建亿元︶分两期发行，每建设事业之营利及盐税６︵设公债１９３９．４．１、８．１期各３亿元项下加征之建设专款为筹措建设事业经费年息６厘担保民国二十八年军亿元︶分两期发行，每以统税及烟酒税收入６︵需公债１９３９．６．１、１０．１期各３亿元５００万元担保充实第二期抗战费用年息６厘第七章民国二十八年短１９３９４亿元调剂国库收支期国库证战时财政︶３０３民国二十九年军亿元分两期发行，１２︵需公债１９４０．３．１、９．１每期各６亿元１２９３４１３８５元以国库收入为担保充实军需年息６厘３０４续表抗日战争与战时体制债券名称发行日期发行定额实销额担保品用途利率民国二十九年建英金１０００万镑，美金英金７１９９９４镑，美金１２设金公债１９４０．５．１、１１．１５０００万元８２８０００元以国库收入为担保筹措建设事业经费年息５厘民国三十年建设、、亿元︶三期发行，每１９４１．３．１７．１１２︵公债１１．１期各４亿元以国库收入为担保筹措建设事业经费年息６厘民国三十年军需、、亿元︶分三期发行，１９４１．２．１６．１１２︵公债１０．１每期各４亿元以国库收入为担保充实军需年息６厘民国三十年滇缅以滇缅铁路赢利为担筹措修筑滇缅铁路铁路金公债１９４１．７．１美金１０００万元保，不足时由国库补足经费年息５厘供应军粮、调剂民食，民国三十年粮食１９４１．９．１谷７１３３６３６石，谷６７６２２５２市石，麦以田赋征收实物粮食为为收购粮食支付代价年息５厘库券麦２０６６６６７石５９８４５１包担保之用为中国农业银行办理民国三十一年第１９４２．３１亿元１亿元收买或征收土地各种年息６厘一期土地债券放款时之用供应军粮、调剂民食，民国三十一年粮１９４２．９．１谷１１３８００３６石，麦２４０谷１０４６３１９８市石，麦１以田赋征收实物粮食为为收购粮食支付代价年息５厘食库券万市石２００９１０包担保之用民国三十一年同由美国贷款５亿元内为盟胜利美金公债１９４２．５．１美金１亿元美金９９８０５０２８元担保平衡预算，吸收游资年息４厘续表债券名称发行日期发行定额实销额担保品用途利率民国三十一年同由英国贷款５０００万镑盟胜利公债１９４２．７．１１０亿元６０９６５０１００元内为担保平衡预算，吸收游资年息６厘民国三十二年同平衡预算，稳定物价，盟胜利公债１９４３．６．１３０亿元１２５５４５１２００元由国库担保健全金融年息６厘整理各省省公债，换民国三十二年整１９４３．７．１１．７５亿元１２２３００１７８元由国库担保偿旧有各种债券换偿利息各依理省公债旧省债原定供应军粮、调剂民食，民国三十二年粮１９４３．９．１谷２３１３万市石，麦２３１３谷１３７８７２３４市石，麦２以田赋征收实物粮食为为收购粮食支付代价年息５厘食库券万市石５１４３２７市石担保之用民国三十三年同平衡预算，稳定物价，盟胜利公债１９４４．７．１５０亿元９２６０８６５００元由国库担保健全金融，吸收游资年息６厘民国三十三年四川省征借粮食临１９４４粮食１２００万市石１０７２１５６５市石供应军粮、调剂民食年息５厘时收据︾︽︾︽资料来源：潘国旗，抗战时期的内债史研究与档案史料，民国档案２００７年第１期，第１３６—１３７页。第七章战时财政３０５抗日战争与战时体制抗战时期国民政府的内债政策有了显著的变化，可归纳为下列四点。

第一，内债的法币部分已逐渐丧失其原有的举足轻重的地位。

从下表可看出，以各年度公债发行面额来说，它所占财政赤字的百分数呈逐年下降的趋势，自１９４２年起，已只有百分之几，其作用已微不足道。这还是就公债的发行面额来说，如果考虑是否全部推销完毕，其效果就更差了。

根据各年度国库内债收入实数来与赤字进行比较，可以看出，在战争最激烈的１９３７年７月至１９３８年６月的一年时间内，国民政府全部财政支出的１０％以上是由救国公债募得的款项支付的。以弥补财政赤字而言，“１９３７年到１９３８年，国库赤字有４０％是用出售外汇和认购公债弥补的”①。在其后的年度就只占其百分之一二，最低时甚至尚不到百分之一，其作用已很小。

表７１４１９３７—１９４４年度国民政府法币内债发行面额及共占财政赤字的百分数财政赤字法币内债发行面额内债面额占财政年份（百万元）（百万元）赤字的百分数１９３７１５３２１０００６５．３１９３８８７２３０３．４１９３９２０８２１２００５７．６１９４０３９７１１２００３０．２１９４１８８１９２４００２７．２１９４２１９２４２１０００５．２１９４３４２２９９３１７５７．５１９４４１３５４７３５０００３．７资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１５０页。

１９３７年内债实收数为２．５６亿元，内债实收数占财政赤字的百分数为１６．７％；１９３８年为１８００万元，占２．１％；１９３９年为２５００万元，占１．２％；１９４０年为８００万元，占０．２％；１９４１年为１．２７亿元，占１．４％；１９４２年为１．５６亿元，占０．８％；１９４３年为３８．７１亿元，占９．１％；１９４４年为１６．４７亿元，占１．２％。②第二，在内债的运用上，也采取了新手法。以举债作为预支税收的手段已不合当时的要求，通货膨胀是战时不得已而为之的手段，举债也转为通货①张公权：《中国通货膨胀史》，北京，文史资料出版社，１９８６年，第７９、７４页。

②杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１５０页。

３０６第七章战时财政膨胀服务。内债的绝大部分并没有公开发行。除１９３７年的救国公债，１９４０年的建设金公债和军需公债以及１９４２年、１９４３年的同盟胜利公债等直接向人民推销外，其余都是以“总预约券”的方式，向国家银行抵押，再由国家银行通过增发纸币放款给政府。在这种情况下的举债已与纸币发行一体化了。

二、外债政策与战前相反，全面抗战时期对外债的运用大大增加了。在战前，数目比较大的外债如美麦、美棉两次大借款，总数还不到３０００万美元，但在当时已为不可多见的巨额借款。抗战时期举借外债的次数多了，每笔借款的数额也大了。①苏联外债共三笔，计２．５亿美元。１９３８年３月１日、７月１日及１９３９年６月１３日，中苏先后订立三次易货借款合同，第一、第二次总数各为５０００万美元，第三次总额为１．５亿美元，均由孙科、米高扬分别代表两国政府签署。

按合同规定，此项借款用途，全部充作购买苏联军用物料货款。中方以向苏方出售农矿产品的方式抵偿债款。借款成立后，国民政府用第一笔贷款支付了１９３７年１０月和１９３８年２月订购的两批军火的价款，用第二笔贷款支付了１９３８年９月订购的第三批军火的价款，用第三笔贷款中的７３１７万美元支付了１９４０年１２月进口的第四批军火的价款。②英国外债共八笔，共计６８１９万英镑。

（１）第一次平准基金借款。１９３９年３月１０日签立合同，债额为５００万英镑。年利率２．７５％，期限１２个月，但经中英两国政府同意，期限每６个月得续延一次。合同规定该借款“应在香港、上海两地外汇市场专供买卖中国国币及作他项必要运用，以期遏制中国法币与英镑比值之过度变动”。中方由中交两行共同提供５００万英镑加入该平准基金。③（２）第二次平准基金借款。１９４１年４月１日成立，款额５００万英镑。年利率１．５％，用以防止法币价值再度跌落。该借款由英国财政部供给，中国国①本部分参考了吴景平《抗战时期中国的外债问题》，《抗日战争研究》１９９７年第１期；苏黎明《抗战时期国民政府外债举借述评》，《中国社会经济史研究》２００１年第１期等文，谨致谢忱。

②财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第１９、２３、２６页。

③《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第１４３—１５０页。

３０７抗日战争与战时体制民政府和中央银行向英方提供息金担保；英国财政部得随时通知中方中止该合同，并要求中国政府清偿英方的认款。①（３）购车信用借款库券。１９３９年３月１５日签订合同，款额１８．８万英镑，年利率５．５％，清偿期限为１９３９年６月起的４８个月。②（４）购料信用借款。款额３００万英镑，年利率５％，清偿期限１４年。其中２８５．９万英镑用以订购英国特种物资，１９３９年８月１８日订立合同。③（５）英镑区购料信用借款。１９４１年６月５日借款成立，款额５００万英镑，年利率为３．５％，清偿期限为自１９４６年１０月３１日起的１４年半，但中方可随时提前清偿，用于购买英国本部及英镑区域各地机器材料。根据借款合同的规定，为了迅捷拨付到期本息，中方准备向英方出售猪鬃、茶叶、生丝、锑品及其他产品。④（６）财政援助借款。１９４４年５月２日签订协约，款额为５０００万英镑，对利息率、清偿期限、清偿方式未作规定，也未要求中方提供清偿之担保，仅称中方对英方的酬答利益等将“延至战后”再作“最后决定”。根据该协定和所附换文，此笔款项的用途为：１０００万英镑供中国政府作内债基金；１０００万英镑于战时在英镑区内用以支付现欠和将来其他不敷之数；２０００万镑用于在英镑区购料和支付相应的劳务费；余下的１０００万英镑可支付印、缅的中国军队的饷给等。⑤（７）中英银公司关于京沪、沪杭甬铁路洋员薪费垫款。１９３８年３月９日订立协定，向汇丰银行借专款维持应该沪、沪杭甬铁路洋员薪金。年利率５％，前后共垫付３８３３英镑１２先令５便士。⑥（８）汇丰银行关于航空委员会飞机价款。１９４１年３月２８日合同订立，国民政府航空委员会向印度航空公司购入飞机５０架，价款由汇丰银行转付，其中三分之一中方付现；其余三分之二以及银行手续费欠付（共２９８７４１．１６美元），双方洽定，自１９４１年７月４日起，每月偿付一次（２４８９３．４３美元），分①《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３４８—３５４页。

②《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第１７８—１８１页。

③《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第１８４—１９１页。

④《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３７８—３８０页。

⑤《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第４３７—４４１页。

⑥《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第１４—１５页。

３０８第七章战时财政１２期偿清。①美国外债共八笔，计６．９亿美元。

（１）桐油借款。１９３９年２月８日签订借款合同，总额为２５００万美元，年利率４．５％（后减至４％），清偿期限不超过１９４４年１月１日，中方由设在纽约的世界贸易公司（即该借款和下项华锡借款协定中代表国民政府的债务方）开出偿付期票，另由中国银行提供担保。此外，规定中方在国内收购桐油，分五年运美销售，以收入之半数偿付借款。用途为“购买美国农产品及工业品”②。

（２）联洲公司飞机价款。总额１２００万美元，１９３９年５月２０日先达成了部分定购合同，价款为４４２４１５４美元７８美分，其中２０％即８８４８３０美元９６美分作为定金付现，其余８０％自当年６月３０日起分２７期支付，每期１３１０８６美元６美分，另计息５厘。嗣后商得联洲公司同意，减去价款２９４５８５美元６３美分。用途为购买飞机及其配件等。③（３）华锡借款。１９４０年４月２０日该借款成立，总额２０００万美元，订明如数购买美国农工产品。年利率４％，清偿期限７年，中方由世界贸易公司开出偿付期票，中国银行提供担保，中方在７年期限内向美方运售滇锡共４万吨，其收入提成作为还本付息基金。中方虽不能购买《中立法》所禁运的军火，但可采购民用飞机。④（４）钨砂借款。１９４０年１０月２２日合约成立，总额为美金２５００万元，年利率４％，清偿期限５年，中方由作为借款协定债务方之一的中央银行开出期票，国民政府无条件担保偿付，另规定中方在偿付期内向美方运售不少于１０００吨的钨砂，其收益首先提作偿付基金，用以购买美国物料。虽合同中还有禁购军火一项，但后来国民政府用这笔借款在购买汽车、兵工材料、航空汽油等物资以外，采购了价值２７０万美元的４．５万支手枪及其他军事器材。⑤（５）金属借款。１９４１年２月４日签订合约，数额５０００万美元，年利率①《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３４７页。

②《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第１１９—１２１页。

③《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第２１９—２２３页。

④《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第２６２—２６６页。

⑤《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第２８６—２８８页。

３０９抗日战争与战时体制４％，清偿期限７年，中方由中央银行开出期票，国民政府无条件担保偿付，另规定中方在偿付期内向美方运售不少于１４００吨的钨砂、锑、锡，其收益首先提作偿付基金。规定其中一半用以资助输美偿款金属运输等费，另一半用以支付输华美国农工产品货价。①（６）平准基金借款。１９４１年４月１日订立协定，美方由联邦准备银行向国民政府购买法币，总数以５０００万美元等值之数为限。年利率为１．５％，使用借款期限初定至当年６月３０日，后经双方洽商延长一年；该借款系由美国财政部直接供给，协定未规定中方须提供何种经济担保，也没有规定借款动用部分的清偿期限。该借款规定只能用于在中国维持法币对美元的汇价。

另外，中国国民政府和中央银行必须拨付２０００万美元加入该平准基金。②（７）财政援助借款。１９４２年３月２１日签订协定。总数为５亿美元。协定未规定利息率、清偿期限，只是规定等到战后再决定该借款的最后条件和对美国的酬报，实际上是长期无息借款；也未规定担保；对于借款的用途，协定虽然提到了７个方面，但非常笼统，是抗战时期中国所获得的数额最大、条件最优惠的一笔借款。该借款的用途是：发行美金公债基金及美金节约储蓄券基金各１亿美元；购买美国布匹、印钞器材等８０００万美元。③（８）永利化学公司借款。１９４５年５月１日签订合同，数额１６００万美元，年利率４％；永利公司向进出口银行开出作押之期票，清偿期限从３年半到１０年；中方另由中国银行无条件提供担保。该借款规定用于永利公司在美国购买机器、设备及材料运往中国，以及聘请美国工程技术人员。④另外，美国还在“军火租借法案”的名义下供应国民政府大批军火。中美两国于１９４２年６月２日订立中美租借协定。协定议定，美方继续以防卫用品、防卫兵力及防卫情报供给中国。运华租借物资，于１９４１年５月开始。据１９４８年美国政府提出，在日本投降前，运华租借物资计８．４亿美元。⑤法国借款２项，约合１５００万美元，远少于苏、英、美国的借款额。

（１）南镇铁路借款。１９３８年４月２２日订立合同，计１．８亿法郎，与中国①《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３０９—３３１页。

②《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３５８—３６５、３７３页。

③《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３９７—３９９页。

④《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第４６５—４７２页。

⑤《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第４２５页。

３１０第七章战时财政建设银行公司共同提供工程需款１４．４万英镑（其中法方占４９％）。借款年利率７％，用于修筑南宁至镇南关铁路。①（２）叙昆铁路借款。１９３９年１２月１１日订立合同，计４．８亿法郎，年利率７％，用于修筑叙府至昆明铁路。②捷克外债一项，１９３７年７月３１日订立，总价款１６１．１万英镑。其用途为向捷克兵工厂订购军械。③由上可见，太平洋战争爆发前达成的借款协定共约５．１３５亿美元，其中苏联三笔易货借款２．５亿美元，约占４８．６９％；美国四笔信贷、一笔平准基金借款，共１．７亿美元，约占３３．１％；英国三笔信贷、两笔平准基金借款共１８００余万英镑，折合７８５０万美元，约占１５．９２％；法国两笔信贷折合１５００万美元，约占２．９２％。在这一阶段，苏联的借款不仅数额最大，而且也是唯一可以在债权国购买军用品的借款。太平洋战争爆发之后，中美之间达成５亿美元财政借款；中英之间达成５０００万英镑财政借款，约合２亿１００万美元。这些借款基本上用在三个方面，一是采购战争急需的各项军火物资，二是设立平准基金，支持法币币值，三是修筑铁路。

战时中国主要外债的实际动用概况是，苏联三次易货借款２．５亿美元分９批动用：第一批，１９３８年６月１０日，３０３２１１６４美元；第二批，１９３８年６月２０日，８３７９２９３美元；第三批，１９３８年６月２７日，９８５６９７９美元；第四批，１９３８年９月２８日，２９６０１２１５美元；第五批，１９３９年９月１日，２１８４１３４９美元；第六批，１９３９年９月１日，１８６２２０２４美元；第七批，１９３９年１１月１日，３９０９７２５美元；第八批，１９４１年６月１日，４９５２０８２８美元；第九批，１９４１年６月１日，１１２３２３２美元。至１９４１年６月，共动用１７３１７８５０９美元。④第一次和第二次易货借款，苏方均全额供货，中方全额动支；第三次易货借款合同定额为１．５亿美元，１９４１年苏德战争爆发前苏方交货７３１７５８０９美元，战争爆发后停止交货。所动支的款额均由国民政府军事委员会向苏方购买军用品。

①《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第７６—８１、９１—９３、１００—１０１页。

②《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第２２５—２３０页。

③《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第１—３页。

④《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第６１页。

３１１抗日战争与战时体制英国平准基金借款第一次借款５００万英镑，至１９４１年动支２７４６６６０英镑７先令，由中英合组之平准基金会用于维持法币对英镑的汇价；第二次借款５００万英镑，共动支２８７０９０２英镑２先令２便士，由中美英三方合组之平准基金会用于维持法币的汇价。①信用借款中购车库券１８．８万英镑（包括本金１６７２５８英镑１６先令６便士），由国民政府交通部向英国桑内克乐夫厂定购滇缅路所需车辆，后改为１４．１万英镑。②购料信用借款中２８５．９万英镑，自１９３９年开始动用，至１９４８年８月底，动用总额达２９８８５６０英镑７便士（１９４６年之后共动用１３０６３８英镑７先令３便士）。③英镑区购料借款５００万英镑，从１９４１年开始动用，至１９４５年底动用总额３７１３９３９英镑１４先令６便士，至１９４８年底，动用总额５０６６６１９英镑３先令２便士。④财政援助借款５０００万英镑，原合同规定四项用途，第一项供中国政府发行内债基金，中方要求用以支付１９４２年所发行的１０亿元国币同盟胜利公债的本息，未获英方同意；第二项支付英镑区现欠款和嗣后之不敷，至１９４５年５月２０日，共动用２９１８８９６英镑１先令６便士（含中央银行钞券印运费２７１６５８３英镑１０先令１０便士）；第三项英镑区购料，仅由战时生产局在印度之中国远征军开支，至１９４５年５月２０日共动用１６５６３８３英镑１先令６便士。在抗战结束前，共动用约４９２９４１１英镑３先令。⑤因战后得以继续动支，至１９４８年７月底，５０００万英镑财政援助借款项下动用总额为８１２８０１５英镑１８先令５便士。⑥美国四次信用借款中桐油借款２５００万美元，至１９４２年３月底，在此项下共动支３０５３１９５４．１７美元，其中包括售美桐油余款８５３１９５４．１７美元，实际动支美方借款２２００万美元。⑦华锡借款２０００万美元，至１９４５年７月底共动用１７５０万美元，抗战结束后，美方允准该借款项下继续动支，至１９４６年６月２８日动用完毕。⑧钨砂借款２５００万美元，其中１９４５年１１月已动用足①《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第１６６页。

②《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第２００页。

③《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第２１４—２１５页。

④《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３８７—３８９、３９２页。

⑤《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第４５３—４５６页。

⑥《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第４６２—４６３页。

⑦《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第１３５—１３９页。

⑧《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第２８１—２８２、２７４—２７５页。

３１２第七章战时财政额。①金属借款５０００万美元，其中２５００万美元为现款，拨存中央银行；另外２５００万美元作为信贷，用作在美购料。至１９４５年１２月底已动支４２９０６５５８．４９美元，②抗战结束后，美方允准该借款项下继续动支。平准基金借款５０００万美元，于１９４２年１２月１０日拨用基金１０００万美元，在美国储备银行开立中央银行账户备用。③财政援助借款５亿美元，至１９４５年８月３日约动用４．８５亿美元，其中用于美金储蓄券基金和盟军胜利公债基金各１亿元，从美国购买黄金共２亿２０００万美元，于１９４６年用以在美国购买原棉和支付在巴西购买纺织品之保险费及运费。④法国南镇铁路借款，由中法合组的建筑公司用以定购材料并施工，后因日军侵入广西，无法继续施工，于１９４０年７月１日起中止履行借款合同，共动用款额１１７４９１７７１．４４法郎、１３万英镑。⑤叙昆铁路借款，由中方的川滇铁路公司用于向法方定购材料，后因欧洲战局恶化，仅购得少量材料，加上运费，共约１００万法郎，１９４０年７月中止原借款合同。⑥综上所述，抗战时期中国实际动用苏联借款１７３１７余万美元，均为太平洋战争爆发前动用；英国借款１４３８万英镑，约合９０００万美元，其中太平洋战争爆发前约动用７０００余万美元；美国借款６．０２５亿美元，其中太平洋战争爆发前约１．０７５亿美元；法国借款约１５００余万元中国国币（按借款合同签署时的汇价计算，１元国币约合１０法郎，１英镑约合１８元国币），均为太平洋战争爆发前动用。

在整个抗战时期，中国动用美国借款的数额最大。在太平洋战争爆发前，中国动用苏联借款的数额最大的，约相当于英美借款动用额的总和。苏联借款主要用于购买军火和其他军用品，计有各类飞机９０４架，其中轻重轰炸机３１８架，坦克８２辆，汽车１５２６辆，牵引车２４辆，各类大炮１１９０门，轻重机关枪９７２０挺，步枪５万支，步枪子弹１６７００多万发，机枪子弹１７００多万发，炸弹３１１００颗，炮弹１８７万多发，飞机发动机２２１台，以及飞机全套备①《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３０５—３０６页。

②《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３２７—３３０页。

③《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３４７页。

④《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第３９９—４０１页。

⑤《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第１１０—１１１页。

⑥《民国外债档案史料》第１１卷，北京，档案出版社，１９９１年，第２５２—２５３页。

３１３抗日战争与战时体制用零件、汽油等军火物资。①英美借款主要用于非军火购料和对国民政府的财政金融性支持。

第四节法币、外汇及通货膨胀政策一、法币、外汇政策在全届抗战爆发后的最初半年时间里，中日处于激烈的战争状态下，日本直接的经济进攻尚不多。国民政府在财经方面将主要精力放在稳定法币汇率上。出于维持与西方国家的经济联系并维系沦陷区人心的考虑，国民政府没有马上将位于上海的汇市移往大后方，或任汇率升降，而是坚守在上海孤岛，极力维持汇率的稳定。主要经济措施都是围绕此点展开。

国民政府在实行法币政策时，规定法币１元合英镑１先令２便士半或０．３美元为法定固定汇价，由三家银行无限制买卖，使法币法定汇价保持稳定不变。卢沟桥事变发生后，人心浮动，银行提存与资金外逃现象空前严重，从７月７日至８月１３日，三行共售出外汇达７５０万英镑之巨，约合法币１．２亿余元。②鉴于内外反对管制外汇的呼声很高，在此一个多月的时间内，国民政府未对汇市强行干预。

“八·一三”事变爆发，中日战事扩大已成定局，人心更加惶恐不安，存户纷纷提取存款，转存外商银行或购买外汇。为防止资金逃避，财政部于８月１５日颁布《非常时期安定金融办法》七条，规定从次日起，存户每周只能提取１５０元。③同时，国民政府与外商银行接洽，订立“君子协定”，约定凡投机与逃资的外汇购买，中外银行一律不予供给，外商银行遇头寸短少时，可先自行设法补足，遇市场供给不足时，再向各国家银行补购，同时停止吸收中国新存①李嘉谷：《抗战时期苏联援华飞机等军火物资数量问题的探讨》，《近代史研究》１９９３年第６期，第１４１—１４２页。

②郭宗伊：《中国战时金融管制》，重庆，财政评论社，１９４３年，第２１页。

③重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第７４页。

３１４第七章战时财政款。该办法的实施虽在一定程度上稳定了汇市，但由于实行仓促，事先对各银行业务没有加以监察，事后又没有严格的检查制度施行检查，故提存逃汇数量仍很巨大。①国民政府为加强对敌货币战，１９３７年７月，修正公布《妨害国币惩治暂行条例》，规定意图营利私运、销毁银币、铜币、中央造币厂厂条或银类出口者，处死刑、无期徒刑或七年以上有期徒刑，得并科币额或价额五倍以下罚金。②为集中出口贸易所得的外汇，国民政府于１９３８年４月颁布《商人运货出口及结售外汇办法》，应结外汇的货品，一开始定为桐油、猪鬃、牛皮、茶叶、蛋品、矿砂、五味子、羊皮、药材（当归、大黄、桂皮三种）、羊毛、蚕丝、金丝草、头发、苎麻、肠衣、棉花、花生、芝麻、烟草、木材、竹、杏仁、鸭毛、兽皮２４类。为体恤商艰起见，出口商可自留一成外汇。１９３９年１月，规定花生、芝麻、木材、竹、杏仁、蛋品、头发、棉花、烟草、金丝草１０类货品可免结外汇，将羊皮、兽皮合为一种，改称皮货类，应结外汇货物减少为１３类。③１９３９年７月，又公布《出口货物结汇领取汇价差额办法》，将外汇官方牌价与黑市价格之间的差额全部让予出口商。④国民政府在收、放两个方面统制外汇后，中央银行鉴于购汇者过多，逐渐减少核定购汇的数目，在管理外汇的第一个星期，核准外汇金额为请示金额的５０％，第二至第七个星期平均为２５％，自６月以后，仅为５％，１０月以后更减至１％，每周仅５０００英镑。⑤核准外汇金额如此紧缩，自然不能满足市场的需求，而外商银行又唯利是图，撕毁君子协定，不再维持法定汇价，外汇黑市自此产生。在黑市上，外汇价格一路下滑，至８月初跌至８便士。８月中，中、交两行与英国汇丰银行相约，暗中共同维持此黑市汇价达半年之久。

１９３９年３月，中英平准基金委员会成立，中英各拿出５００万英镑，公开出面维①崔国华主编：《抗日战争时期国民政府财政金融政策》，成都，西南财经大学出版社，１９９５年，第２８２—２８３页。

②《战时金融法规》，《中央银行经济汇报》第１卷第５、６期合刊，１９４０年１月２０日，第８５页。

③罗敦伟：《中国战时财政金融政策》，重庆，财政评论社，１９４４年，第１８６、１８７页。

④中国第二历史档案馆等合编：《中华民国金融法规档案资料选编》下册，北京，档案出版社，１９８９年，第１００８—１００９页。

⑤粟寄沧：《中国战时经济问题研究》，桂林，中新印务股份有限公司，１９４２年，第２４９页。

３１５抗日战争与战时体制持外汇黑市。但基金数目有限，无法无限制抛售，英汇在１９３９年６月初降至６便士半左右。至年底，更低至４便士２５左右。①１９３８年６月，财政部公布《限制携运钞票办法》，规定将法币运往各口岸前，须先将数量、用途及起运到达地点呈由财部核准。赴香港以２００元为限，其他地点５００元。由广州往澳门或广州湾以２００元为限。②１９３８年１０月，财政部颁行《限制私运黄金出口及运往沦陷区域办法》，规定黄金及任何形状的金饰，除经财部给照特准者外，一律禁止携运出境或前往沦陷区域。允许携带的金饰纯金含量以不超过３７．７９９４公分为限。③１９３８年１０月２７日，国民政府颁行《查禁敌货条例》和《禁运资敌物品条例》。前者规定凡敌国、其殖民地、委任统治地及暴力占据地区的工厂所生产的货物，一律禁止进口。后者则规定，凡国内物品足以增加敌人之实力者，一律禁止运往下列各区域：１．敌国及其殖民地或委任统治地。２．前款区域外之地方，已被敌人暴力控制者。④关于禁运资敌物品的种类，先后经经济部明令公布者，共８０余类，归并之可分为两大类：一类是可供军需制造的物资，如煤、盐与矿产等；一类是可资输出换取外汇的物资，例如桐油、皮革、豆类等。⑤这两个法令的颁布标志着国民政府断绝与沦陷区一切经济联系的政策正式确立。

随着战争的旷日持久，不但日货进口需要禁止，其他国家奢侈品与消耗品的进口也需要禁止，如果再不限制某些货品的进口，不但国际收支无法平衡，就是法币外汇也无法维持。１９３９年７月，国民政府颁行《非常时期禁止进口物品办法》，同时发布禁止物品表，共开列禁止进口物品１６８项，包括：１．对抗战及人民生活毫无助益的纯粹奢侈品，如洋烟、洋酒、化妆品、装饰品、玩具、乐器、花边绣货、香料等；２．非战时生活必需品，国内可找到代用品者，如海参、糖类、荤食罐头、水果子仁、蔬菜、丝和人造丝及其制品、竹木藤①单冠初：《抗战时期国民政府与日伪在上海的金融战》，《抗日战争研究》１９９４年第３期，第３７页。

②《战时金融法规》，《中央银行经济汇报》第１卷第５、６期合刊，１９４０年１月２０日，第８７页。

③《战时金融法规》，《中央银行经济汇报》第１卷第５、６期合刊，１９４０年１月２０日，第８１页。

④重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第１９２—２００页。

⑤吴大明等主编：《中国贸易年鉴》，上海，中国贸易年鉴社，１９４８年，第２８页。

３１６第七章战时财政器、瓷器及搪瓷器、生熟皮及其他动物产品等；３．虽非奢侈品，而进口额颇大，禁止后足以弥补外汇，如木材、纸张两类；４．煤油（因进口量巨大，国内可用植物油代替）；５．各种奢侈性的棉货等。照１９３８年的进口值推算，上述物品禁止进口后，每年可节省２．３亿元，合６８００万美元或１３００万英镑。政府为保留自由活用禁止进口的条件起见，同时又颁布《非常时期禁止进口物品领用进口特许证办法》，禁止进口品中的糖类、煤油、汽油等，如政府机关与公私机关团体个人等，如有特殊需要时，可凭进口特许证进口。为了进一步贯彻禁令，国民政府于１９４０年７月颁布《取缔禁止进口物品商销办法》，对洋烟、洋酒、海产品、化妆品等九大类奢侈品，规定自指定三个月后禁销。①１９３９年８月，国民政府又颁行《防止水陆空私运特种物品进出口办法》，指定金银及其制品、钞票（法币及外币）、应结外汇的出口货物、禁止进口物品为特种物品，由海关负责检查，可择定货物运卸地点并冲要站口的关卡所随时验放。并对钞票出口做了明确限制，规定旅客携带钞票以每人５００元为限，商号运钞至不通汇地点，数额在５００元以上３０００元以下者，应向领钞银行取具证明书。在３０００元以上者，应向财部请领护照方准放运。凡邮航机，军用、公用、商用及自用的水陆运输工具，均需受海关检查，并由宪兵司令部酌派宪兵及由财部调拨税警协助海关办理。②１９４０年８月１３日，行政院颁行《进出口物品禁运准运项目及办法清表》，在进口方面，下列物品“不问来自何国及来自国内何地，一律准予进口”：１．米、谷、小麦、杂粮、小麦粉、子饼、杂粮粉；２．棉花、棉纱、棉布；３．钢铁及五金材料；４．机器及工具；５．交通器材及配件；６．通信器材及配件；７．水泥；８．汽油、柴油、滑物油；９．医药用品及治疗器材；１０．化学原料；１１．农业除虫药剂；１２．食盐；１３．酒精；１４．麻袋；１５．电工器材及配件；１６．教育文化必需品等。③此法令的颁布标志着国民政府正式承认了从沦陷区输入有用物资的合法性。

１９４０年１０月，经济部根据上项法令精神，订定“特许进口物品”１４类，规①《战时金融法规》，《中央银行经济汇报》第１卷第５、６期合刊，１９４０年１月２０日。

②《战时金融法规》，《中央银行经济汇报》第１卷第５、６期合刊，１９４０年１月２０日，第８３—８４页。

③国防最高委员会对敌经济封锁委员会编：《现行有关对敌经济封锁法令汇编》，重庆，１９４１年，第４１—４２页。

３１７抗日战争与战时体制定特许进口物品如粮食、棉花、钢铁及五金材料、机器及工具、交通通讯器材及其配件、水泥、汽油、医药用品、化学原料、农业除虫药剂、食盐、酒精、麻袋等，“不问来自何国或国内何地，一律准予进口”。同时，对重要物资的输出则严厉禁止，公布“禁止出口物品”１０类，指定金银铜铁及其制成品、通货（法币或外币）、米、麦、豆、什粮、棉花、棉纱、食盐、国父遗墨、官署档案、名人原稿以及其他经专案指定禁止出口的物品，均在禁止出口之列。①１９４１年７月２６日，英美封存日本资金，并应中国政府之请，同时封存中国资金。一切关系中日两国金融上出入美英的交易都须受美英政府统制，包括银行信用的转移，一切款项的收付，一切外汇交易以及金银货币的提移、移出或寄库，财产所有权的移转、提取、输出或买卖，有价证券的输入、移转及买卖等行为。其中所指的财产，将现款、证券、公债、不动产、保险契、抵押品、版税、专利权、保险箱内存物，一并包括在内。英美政府将中国被封资金的解禁之权授予中国中央银行，并特许在华的１４家外商银行及中、交、农三行供应正当进出口贸易的资金。②至此，中国担心日本促销货物取得法币，然后再套购法币外汇基金的顾虑业已解除。

太平洋战争爆发后，日本套购法币外汇基金的途径无形中已经消失，国民政府于１９４２年初解除携法币前往沦陷区的限制。财政、经济两部会同拟定《战时管理进出口物品条例》，于１９４２年５月１１日由国民政府颁布，规定进口货物不复以敌友为取舍的标准，凡属军需物品、日用必需品及以前禁运的蚕丝织品、呢料、印刷用纸、普通食物用具等，均予弛禁；为争取物资，不论来自何国或国内何地，均一律准予进口。该条例公布后，以前颁布的《查禁敌货条例》与《禁运资敌物品条例》明令予以废止。③对于法币运往沦陷区，１９４２年初，国民政府认为资金逃避扰乱汇市的作用已经消失，其主要用途为购买沦陷区的物品。在这种形势下，法币外流已有利无害。一方面可借以增加后方物资的供给，另一方面可以减少大后方法币的流通数量，以及争取法币在沦陷区的流通，因此不必再加限制。唯为避免引起日伪的注意而阻碍大后方商民抢购沦陷区物资，原有限制办法可不明①常奥定：《经济封锁与反封锁》，重庆，１９４３年，第２７—２８页。

②郭宗伊：《中国战时金融管制》，重庆，财政评论社，１９４３年，第１５０、１５１页。

③常奥定：《经济封锁与反封锁》，重庆，１９４３年，第２８页。

３１８第七章战时财政令予以取消，而由财政部密饬各机关停止检查钞券工作。①１９４２年６月２６日，行政院明令公布《战时争取物资办法大纲》，规定抢运沦陷区物资种类为汽油、柴油及各种机器油、机器工具及零件、钢铁及五金材料、动力及电工器材与零件、通信器材及配件、交通器材及配件、航空器材及零件、医药用品及治疗器材、化学原料、食盐、酒精木精、冶炼用的特种耐火砖材、棉类及其制品、麻类及其制品、羊毛及粗毛制品、猪鬃、米谷麦豆面粉、纸张（禁止进口者除外）、皮革、各种废金属及其废制品、银币及制钱铜元光板铜元２１类。规定公司行号抢运上述物资入大后方者，除汇兑运输、沿途安全由国家及地方金融机关、运输统制局以及沿途军警予以种种便利外，并可由中央信托局承保兵险，主管机关给予奖金。②二、通货膨胀政策抗战八年中，法币膨胀的速度在初期较为缓和，中期逐步加快，愈到后期速度也就愈快。

从下表可看出，从通货膨胀的速度来看，可把这八年划作三个阶段。

１９３７—１９３８年两年间尽管法币发行额在增加，但速度还不太快：１９３６年底的发行额为１２亿元，到１９３８年底则为２３亿元，两年间增加了７亿元，增加还不到一倍。以发行指数来看，１９３８年１２月的指数与七七事变前的１９３７年６月比较亦只增加了６４％。这时，法币尽管已在膨胀，但是增发法币还是另发一种新流通券的问题尚未最后解决。这个阶段可以说是通货膨胀的温和阶段。这是第一个阶段。

表７１５１９３７—１９４５年国民政府法币发行数额及其指数年份发行数额比上年增加各阶段平均每年发行指数（年底）（亿元）数额（亿元）百分数增加百分数（各年１２月）１９３７１６（）４３３．３１．１７１９３８２３７４３．７３８．５１．６４①《四联总处关于法币流通的意见（１９４２年１月１６日）》，重庆市档案馆，重庆市人民银行金融研究所编：《四联总处史料》上，北京，档案出版社，１９９３年，第４７６—４７７页。

②《经济建设季刊》第１卷第２期，１９４２年１０月，第３２０—３２１页。

３１９抗日战争与战时体制续表年份发行数额比上年增加各阶段平均每年发行指数（年底）（亿元）数额（亿元）百分数增加百分数（各年１２月）１９３９４３２０８７３．０５１９４０７９３６８３．７８７．３５．６０１９４１１５１７２９１．１１０．７６１９４２３４４１９３１２７．８２４．４２１９４３７５４４１０１１９．２５３．５７１９４４１８９５１１４１１５１．３２１０．７１３４．６４１９４５１０３１９８４２１４４４．５７３８．４５（）１９３６年底发行数为１２亿元，故１９３７年一年内增发数为４亿元。

资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１５７页。

从１９３９年起，情况就有所不同，１９３９—１９４１年三年间逐年发行增长率平均为８７．３％，１９４１年底的发行数已达１５１亿元，以与１９３８年底的２３亿元比较，三年间就已增加了１２８亿元，即增加了５倍半以上。这个阶段一开始，国民党五中全会就批准了增发法币的政策，显然已进入放手执行通货膨胀政策的阶段。这是第二个阶段。

从１９４２年起，法币膨胀如脱缰之马，一发而不可收，显然已进入了恶性膨胀阶段。在１９４２—１９４５年这几年内，法币增发了１０１６８亿元，较１９４１年底增加了６７倍。发行指数亦从１９４１年１２月的１０．７６增加到１９４５年１２月的７３８．４５。本期内各年的发行增长率平均在两倍以上，通货膨胀速度大大提高了。这是第三个阶段。

以整个抗战时期来说，七七事变开始前的法币发行额为１４亿元（１９３７年６月），到１９４５年８月则为５５６９亿元，即在８年又２个月中增加了３９７倍，几乎达４００倍。

抗战八年中，随着膨胀政策的发展，法币１元的购买力在１９３８年底尚合值战前６角，到１９３９年底只值０．２８元，到１９４０年底降至８分左右，自此递降到１９４３年底只合值半分，到日本投降前夕的１９４５年６月，已只合值战前法币５毫。也就是说，这时的法币２０００元才合值战前法币１元。

从上表可看出，抗战期间国民政府弥补财政赤字，已不再依靠发行公债，而已改采用银行垫款的办法。本期中银行垫款数字几乎与财政赤字数额完３２０第七章战时财政全吻合。见下表。

银行垫款主要靠增发法币，各年中平均占８０％以上；如把法币膨胀尚属缓和阶段的１９３７—１９３８年两个年度除外，则平均数还要高些，约在８８％左右。也就是说，银行垫款十文钱中的九文最后以增发法币的形式出现。

本期中银行垫款数正与军务费支出相等，而为法币增发数的１２２．６％，也就是说，本期的军务费正与弥补财政赤字的银行垫款相等，为法币增发的主要原因。

表７１６１９３７—１９４５年度国民政府军务费与银行垫款和法币增发数量的比较法币增发数额及其军务费数额及其占银行垫款和银行垫款占银行垫款的百分数法币增发数额的百分数年度（１）数额占银行垫款的数额占银行垫款的占法币增发的（亿元）（亿元）百分数（亿元）百分数百分数１９３７１２（２）３２５１４１１６．６４６６．６１９３８９６６６．６７７７．７１１６．６１９３９２３２０８６．９１６６９．６８０１９４０３８３６９４．７３９１０２．６８０．６１９４１９４７２７６．６６６７０．２９１．７１９４２２０１１９３９６１５２７５．６７９．３１９４３４０９４１０１００４２９１０４．９１０４．６１９４４１４０１１１４１８１．４１３１１９３．６１１４．９１９４５１０４３３８４８４８０．８１０６０２１０１．６１２５．８共计１２６２０１０３０５８１．７１２６３６１００１２２．６（１）１９３７—１９３９年各年度，称“借入款”，１９４０年度起，改称“银行借垫款”。“债款”或内债收入另列有项目，不在“借入款”之内。

（２）国民政府的财政年度从１９３９年度才改采用“历年”制。１９３７年度包括时期为１９３７年７月至１９３８年６月，１９３８年度包括时期为１９３８年７月至１２月。故１９３７年度法币增设数字为１９３８年６月数字与１９３７年６月数字相较之差，１９３８年度法币增发数字为１９３８年６月数字与同年６月数字相较之差。

资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１６３页。

表７１７１９３７—１９４５年度国民政府银行垫款合财政赤字的百分数财政赤字银行垫款银行垫款合财政年度（亿元）（亿元）赤字的百分数１９３７１５１２７７．７１９３８９９１００３２１抗日战争与战时体制续表财政赤字银行垫款银行垫款合财政年度（亿元）（亿元）赤字的百分数１９３９２１２３１０９．５１９４０４０３８９５１９４１８８９４１０６．８１９４２１９２２０１１０４．７１９４３４２３４０９９６．７１９４４１３５５１４０１１０３．４１９４５１０６５０１０４３３９７．９共计１２７９３１２６２０９８．５资料来源：杨荫溥，《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１６４页。

由于敌强我弱，全面抗战爆发后东部富庶地区沦陷是不可避免的。国民政府退守的是经济比较原始、落后的西部地区，在这种情况下，生存下去再谋发展就是重中之重的事了。为了应对危局，国民政府采取了一系列的措施，包括改订收支系统，整顿旧税，创办新税，实行田赋征实，实行专卖、统购统销和黄金政策，举借内外债，管理法币和外汇，实行通货膨胀政策，等等。总的看来，尽管大后方经济经历了严重的困难，但由于政策比较得力，保证中国经济能熬过极为艰苦的岁月，迎来了抗日战争的胜利。这样的事实雄辩地说明，国民政府在抗战时期实行的财政金融政策基本上是正确的。需要指出的是，抗战时期公债发行不畅的主要原因并不在于国民政府的政策不得力，而是由于大后方人民的财力有限，无法吸纳巨额的公债；通货膨胀政策也是在不得已的情况下实行的，其罪魁祸首是侵略中国的日本帝国主义，而不是国民政府，国民政府千方百计地延缓通货膨胀的速度，并且取得了一定的成效。

对于这些艰苦卓绝的努力，我们是应该给予一个公道的评价的。

３２２第八章征兵据周元正编《抗日战争史参考资料目录》，抗战时期有关兵役、征兵的书籍有近９０种。①实际上可能要超过１００种。大致而言，可分为如下几大类。

一是兵役法令汇编，代表性的如国民党中央训练团兵役干部训练班１９４２年编印的《兵役法规汇编》，共分役务、国民兵、征补、经理等４大册。

二是政府机关或地方的兵役工作总结，如兵役署（部）役政月刊社编的《军政部兵役署成立三周年纪念特刊》（１９４２年）、《兵役部一年来施政专刊》和《抗战八年来兵役行政工作总报告》（１９４５年）、兵役部役政司编印的《学生从军运动纪实》（１９４５年）等。其中，《抗战八年来兵役行政工作总报告》是对整个抗战期间国民政府兵役行政、兵员的征募与补充、国民兵的组训和兵役督察等方面的全面总结。地方兵役工作总结有黄万贵编的《国民兵役在广西》（民团周刊社，１９３９年）、福建省政府秘书处编的《福建兵役概况》（１９３９年）、福建省军管区编征募处编的《福建兵役四年》（环球印书馆，１９４１年）、西康省地方行政干部训练团编的《西康兵役概况》（１９４２年）、甘肃省政府编的《甘肃兵役概况》（１９４２年）、徐思平编的《目前四川兵役述要》（四川省训练团，１９４４年）等。

三是中国兵役史研究。如许崇灏的《征兵之沿革及施行法》（民智书局，１９２９年）介绍了中国历代征兵制度、西方各国征兵制沿革、征兵法规及中国征兵计划、陆军征兵条例施行细则等内容。朱为珍的《兵役创办史》（军政部兵役司，１９３９年）系统阐述了国民政府兵役制度从创办到推行的历史，是对１９３９年以前国民政府兵役制度创办与实施概况的总结。刘晓桑的《中国国①周元正编：《抗日战争史参考资料目录》，成都，四川大学出版社，１９８５年，第１１２—１１６页。

３２３抗日战争与战时体制民兵役史略》（商务印书馆，１９４０年）探讨了中国国民兵役制度产生、发展和衰落的整个过程。秦松石的《中国历代兵制概要》（军用图书社，１９３７年）、刘运干的《中国兵役史要》（中国国民党中央训练团兵役班，１９４２年）、刘公任的《中国历代征兵制度考》（商务印书馆，１９４３年）也是这种性质的著作。

四是外国兵役史著作，其中尤为令人瞩目的是日本兵役史著作，颇有以敌为师的意味。如朱为珍的《考察日本兵役制度报告书》（中央军人监狱印刷工厂，１９３６年）、陈炳元的《各国兵役行政概论》（中国文化服务社，１９４０年）、军政部兵役署编印的《日本兵役制度》（１９４１年）、郑冰如的《日本兵役之研究》（中国国民党中央训练团兵役研究班，１９４２年）等。

五是有关兵役制度的通俗读物，如王星棋的《兵役浅说》就是“搜集有关的法令法规，参证实例，把条文和原案用最通俗、最浅显、最明了的话语扼要地写出，使大家都知道当兵的利、逃兵的害。同时，该当兵的也不再想方设法规避逃亡，不该当兵的也不致被强拉勒派，威逼入营”①。同类性质的小册子还有高荫祖的《兵役浅说》（独立出版社，１９３９年）、国民政府军事委员会政治部制发的《第二期抗战兵役宣传纲要》（１９３９年）、陈正福的《兵役问答》（中国文化服务社，１９４０年）、王星棋的《兵役浅说》（国民图书出版社，１９４２年）、国民政府军事委员会政治部和国民精神总动员会秘书处合编的《好男儿要当兵》、吕志超的《壮丁训练问答》（广东国民军事训练委员会编印）等。

六是有关兵役法令的解释性著作。如郭卫的《兵役法释义》（会文堂新记书局，１９３７年）、刘列夫的《国民兵役的法令和实施》（上海杂志公司，１９３８年）、《兵役法令释例》（兵役丛书出版社，１９４０年）等。

七是有关现实兵役问题的探讨性著作。如张佐华的《征兵制度的理论与实施》（生活书店，１９３８年）首先阐述了“中国历史上的征兵制度”、“为什么要实行征兵”、“中国现行征兵制度的内容”，然后列举了征兵中存在的问题，深入分析征兵制推行的制约因素，并提出了建设性的意见。林振镛的《兵役制概论》（正中书局，１９４０年）“上编系泛论中外古今兵役之源流及专家之理论；中篇则详叙现行兵役制度之种种规章；下篇则关论推行兵役种种之方法”②，是一部比较系统的著作。徐思平的《中国兵役行政概论》（文治出版社，１９４５①王星棋：《兵役浅说》，重庆，国民图书出版社，１９４２年，第３页。

②林振镛：《兵役制概论》，重庆，正中书局，１９４０年，第１页。

３２４第八章征兵年）从兵役三平原则、战时兵役行政、国民兵役的实施、学校军训、出征军人及其家属的优待、知识青年从军问题、违反兵役的治罪和中国兵役改进诸问题等方面进行了详尽的阐述。诸如此类的著作还有崔昌政的《现阶段之征兵问题》（中山文化教育馆，１９３９年）、郑自明的《中国现行兵役制度》（南方日报社印刷所，１９３９年）、程泽润的《兵役概论》（中国国民党中央执行委员会训练委员会，１９４１年）、郑涛的《兵役实务》（１９４２年）等。

此外，抗战时期的期刊上有大量关于兵役的文章，发表此类文章比较集中的期刊有《兵役月刊》、《四川兵役》等。

１９４９年后，台湾地区的抗战时期兵役研究开展较早，在大陆地区，由于众所周知的原因，相关研究在２０世纪８０年代以后才次第展开，之前有大量文史资料涉及这一问题，但大多是对“抓壮丁”的控诉，尚谈不上是正规的学术研究。

（一）史料的收集整理。

在相当长的时间内，学界并没有整理兵役史料出版，直到１９９０年，台北出版了侯坤宏编辑的《役政史料》两册，内容涉及兵役制度的确立、征兵概况、军人待遇、地方武力、役政弊端与改善之道等。秦孝仪主编的《革命文献》中也收录了抗战时期青年从军运动的史料。在大陆地区，中国第二历史档案馆选编的大型档案史料丛书《中华民国档案资料汇编》中也收集了抗战时期国民政府的兵役史料，但数量较少。大陆地区比较多的兵役史料是文史资料中的回忆性文章，在全国各级政协编撰的文史资料中，有关国民政府兵役制度的文章有３７０余篇，其中与抗战时期兵役制度直接相关的文章有近２００篇。①（二）对战时国民政府兵役制度的整体研究。

早在１９５８年，何志浩即在台北出版《抗战期间兵员补充实录》一书，惜未寓目。②台湾地区史政编译局组长容鉴光对抗战时期国民政府的兵役制度的推行和实施做了较为详细的论述，他依据的基本史料是该局收藏的战时兵役档案。③田彦征、侯坤宏对抗战时期的兵役制度做了系统的梳理，评价较①《全国各级政协文史资料篇目索引》第一分册（军事、政治、外交篇），北京，中国文史出版社，１９９８年，第６５—７３页。

②台北，联勤出版社，１９５８年。

③容鉴光：《抗战时期的兵役制度》，《近代中国》总第６０期，１９８７年８月３１日。

３２５抗日战争与战时体制为全面、客观。①加拿大华裔学者徐乃力通过战时“动员率”（即每年平均征招服役的人数占总人口的百分比）较低认为国民政府征兵工作成绩不佳，士兵的素质也不高。②在１９８５年抗战胜利４０周年之际，程大力、陈廷湘探讨了抗战时期大后方的役政，文中对役政弊端着墨较多。史滇生概述了兵役机构的设立和演变，对国民政府兵员征补如征募并行制、推行一保数兵和一甲一兵、征兵竞赛、知识青年从军运动、监犯调服兵役等进行了探讨。方秋苇曾担任国民政府兵役署同少将设计委员，作为当事人，他以自己的亲身经历对兵役署的成立、１９４３年新兵役法的出台、军政派系争夺兵权的斗争、兵役署长程泽润被枪毙的内幕进行了详细的介绍。黄安余从兵役制度的建立、兵役行政组织、壮丁调查与征集的制度规定、补充兵的编练等方面考察了抗战时期的兵役制度，对国民政府的兵役制度给予了充分的肯定。仲华探讨了战时兵役制度与兵役行政、兵员征补概况和兵员整体素质。张燕萍从制度上论述了征募并行和配赋征集两种征兵方法的效能及对兵员素质等方面的影响。夏静概述了１９２８—１９４９年国民政府兵役制度的变迁情况，对抗战时期的兵役制度也有较多的探讨。③任同芹、沈阳、郑发展等分别研究了与兵役制度有关的军人社会保障、军事优抚、户口统计中的壮丁调查等。④（三）对地方推行兵役制度的研究。

四川是抗战时期的兵源大省，对抗战的胜利作出了不可磨灭的贡献。有鉴于此，学界对四川兵役实施情况的研究一直青睐有加，成果较多。如沈阳、①田彦征：《抗日战争时期国民政府的兵役制度》，中国人民大学硕士学位论文，１９８９年；侯坤宏：《抗战时期的征兵》，１９９１年６月。

②徐乃力：《抗战时期的国军兵员的补充与素质的变化》，《抗日战争研究》１９９２年第３期。

③程大力、陈廷湘：《抗战时期大后方的役政》，《四川省纪念抗战胜利四十周年学术讨论会论文暨史料选（二）》，成都，四川省社会科学院出版社１９８５年版；史滇生：《抗战时期国民政府的兵员征补》，《军事历史研究》１９９５年第２期；方秋苇：《抗战时期的〈兵役法〉和兵役署》，《民国档案》１９９６年第１期；黄余安：《简述抗战时期国民政府的兵役制度》，《民国档案》１９９８年第３期；仲华：《试论抗战时期国民党军队的兵员征补》，《南京政治学院学报》２００６年第３期；张燕萍：《抗战时期国民政府兵员动员述评》，《抗日战争研究》２００８年第４期；夏静：《国民党政府兵役制度研究》，山东师范大学硕士学位论文，２００９年４月。

④任同芹：《抗战时期国民政府的军人社会保障》，《许昌学院学报》２００６年第３期；沈阳：《抗战时期国民党军事优抚评析》，《党史文苑》２００７年第２期；郑发展：《试论抗战时期户口统计中的壮丁调查与征兵》，《齐鲁学刊》２０１０年第１期。

３２６第八章征兵刘一民、伍福莲和冉绵惠分别研究了国民政府兵役政策在四川的实施情况。①汤梓军的博士论文《抗战时期四川兵员动员研究》（四川大学２００６年博士论文）从四川兵员动员的背景、兵员动员的组织机构的构建、兵员动员政策的制定和实施等方面探讨了四川的兵员动员概况，认为四川的兵员动员有效地保障了前线兵员的需要。廉健以档案为基本史料，探讨了抗战时期四川省温江县的兵役情况。②石建国以甘肃河西走廊征兵的概况，论述了国民政府兵役制度在少数民族地区推行的情况，特别是“以马代丁”等特殊的征兵政策的实施及其效果。刘文俊就民团体制在广西抗战动员方面的作用作了探讨。

莫子刚探讨了贵州的兵役制度实施的概况。③（四）对知识青年从军运动的研究。

知识青年从军运动是抗战兵役史研究的热点之一，围绕这一课题发表的论文超过２０篇。学界大多肯定这一运动的积极意义，当然也有一些不同的见解。侯德础认为，知识青年从军运动是我国大、中学生在国民党战场战局危殆的紧急关头毅然大批入伍从军的群众运动。不仅使抗日军队尤其是反攻缅北的中国驻印军获得了大批有知识的生力军，而且使中国的兵役制度发生了重大的变化。江沛、张丹认为，应肯定青年学生从军的爱国热情，客观考察当时国民党政权开展知识青年从军运动的目的和正反两方面的作用。从军运动及青年军在促进战时国统区社会风气的转变、提高国民革命军素质乃至促进军队改革、国民党整党及行政效率的改革方面都产生了积极的作用。

孙玉芹、刘敬忠认为，抗战末期，为了稳定民心、笼络人才，同时也为挖掘高素质兵源，克服征兵流弊，国民党政权发起十万知识青年从军运动。报名人数①沈阳：《抗战时期四川拥军优抚政策述评》，四川师范大学硕士学位论文，２００４年５月；刘一民：《抗战时期兵役制转变与四川农民对兵源的贡献》，《成都大学学报》２００５年第４期；伍福莲：《试论抗战时期国民政府兵役政策在四川的实施情况》，四川大学硕士学位论文，２００５年；冉绵惠：《抗战时期的兵役制度———以四川为例》，《四川师范大学学报（社会科学版）》２００７年第５期。

②廉健：《抗战时期大后方的征兵工作———以四川省温江县为中心的考察》，四川大学硕士学位论文，２００７年５月。

③石建国：《抗战时期国民政府的壮丁征兵制度探析———以河西走廊为中心的考察》，《军事历史研究》２００２年第２期；莫子刚：《抗战时期贵州役政之初探》，《抗日战争研究》２００８年第４期。

３２７抗日战争与战时体制众多，青年军的管理训练与国民党一般部队相比，发生了一些质的变化。①（五）对监犯调服兵役的研究。

李晓社认为，抗日战争时期，国民政府为克服狱政困难，增强抗战力量，制定并施行了监犯调服军役法规。监犯调服军役制度的实行，促进了国民政府监狱行政工作的改良，为国民党军队补充了大批兵力，也为监犯提供了抗日杀敌、报效祖国的机会。赵金康认为，抗日战争时期，国民政府为补充兵员，制定了《非常时期监犯调服军役条例》，实施监犯调服军役措施，成效显著，为打败穷凶极恶的日本帝国主义作出了贡献。②（六）对兵员素质的研究。

张瑞德著有《抗战时期的国军人事》（台北，近代史研究所，１９９３年），对高级军官、中下级军官及士兵的基本组成情况和素质所述甚详。

（七）对兵役制度弊失的研究。

长期以来，大陆学界将抗战时期役政的弊失几乎全部归咎于国民政府，这种观点至今犹存。樊裕甫作为历史当事人，对国民政府兵役弊案揭露颇①这方面的著述主要如下。陈曼玲：《抗战与知识青年从军运动》，《抗战胜利四十周年论文集》上册，台北，黎明文化事业股份有限公司，１９８４年；陈存恭：《青年军的征集与重组》；刘凤翰：《青年远征军的任务与作战》；李守孔：《青年军之教育与训练》；曹伯一：《青年军之历史意义》，《青年军史话》，台北，青年军联谊会总会，１９８６年；胡国台：《蒋经国先生与青年军》，中华民国史料研究中心编：《中国现代史专题研究报告》第２０辑，台北，中华民国史料研究中心，１９９９年；王国君、朱理峰：《抗战后期国民党发动的青年学生从军运动与组建青年军》，《吉林师范大学学报》１９９０年第２期；万金裕：《知识青年从军运动在四川》；章德华主编：《西南民众对抗战的贡献》，贵阳，贵州人民出版社１９９２年；赵秀昆：《青年军的组建与消亡》，《军事历史研究》１９９４年第３期；万金裕：《知识青年从军运动在四川》，《军事历史研究》１９９８年第３期；周春雨：《抗战后期十万知识青年从军热潮述评》，《军事历史研究》１９９８年第３期；孙玉芹、沙友林：《抗战时期的知识青年从军运动》，《军事历史》２００４年第３期；江沛、张丹：《战时青年从军运动述评》，《抗日战争研究》２００４年第４期；陈运刚：《我所知道的十万知识青年从军始末》，《红岩春秋》２００５年第３期；侯德础：《略论抗战后期的知识青年从军运动》，《民国档案》２００６年第２期；孙玉芹、邵艳梅：《中共与抗战末期的知识青年从军运动》，《党史博采·理论》２００６年第１０期；孙玉芹：《抗战末期知识青年从军动机考论》，《安庆师范学院学报（社会科学版）》２００７年第１期；郝俊琴：《浅谈抗战后期知识青年从军》，《双语学习》２００７年第９期；蔡宏俊：《从民国档案看抗战末期知识青年从军运动》，《兰台世界》２００７年１０月上半月；汤小军、王引娣：《浅析抗日战争时期知识青年从军运动》，《文史杂志》２００８年第５期；孙玉芹：《抗战后期知识青年从军运动研究中存在的几个问题》，《南京政治学院学报》２００８年第６期；孙玉芹、刘敬忠：《抗战末期的“十万知识青年从军”运动述评》，《抗日战争研究》２０１０年第３期；安晓芬：《论抗战后期甘肃知识青年从军运动》，《陇东学院学报》２０１２年第２期。

②李晓社：《抗战时期国民政府监犯调服军役法制之述评》，《南京社会科学》２００７年第１０期；赵金康：《抗战时期国民政府的监犯调服军役》，《抗日战争研究》２０１０年第３期。

３２８第八章征兵多。孙玉芹认为抗战时期影响国民政府征兵的因素主要有三：基层政治的腐化不堪与农民生活的日益恶化，缺乏有效的政治动员，士兵保育工作低劣骇人。归根结底，在于国民党政权的腐化堕落与专制独裁。王冬梅也认为，国民党兵役的腐败是国民政府政治腐败和吏治腐败的缩影。①关于“抓壮丁”，冉绵惠认为是全面抗战开始以后国统区普遍存在的征兵现象，其原因是：全面抗战前国民政府没有建立现代征兵制度、各种恶势力操纵征兵抽签、抗战的持续性和被征壮丁家属优待制度及军人抚恤政策没有得到很好的执行、国民党军政腐败、办理兵役人员素质低下等。彭篧篧也持类似的观点。②不过近年来，学界开始注意国民政府役政缺失以外的因素，如龚喜林认为，民族意识缺乏、国家观念淡薄、“好男不当兵”消极文化的影响也是役政困难重重的原因。李常宝认为役政弊窦丛生是由于国家政治期待遭遇迟滞的民意。陈廷湘认为国家、基层和民众为国内利益空间中的三大结构，存在着利益博弈。③总之，学界的抗战兵役史研究在不断深入、细化中，评价也渐趋客观、公允，当然，要达到令人满意的地步尚待时日。

①樊裕甫：《抗战时期蒋管区兵役奇闻》，《档案与史学》１９９８年第１期；孙玉芹：《抗战时期影响国民政府征兵因素探析》，《河北大学成人教育学院学报》２００１年第３期；王冬梅：《抗战时期国民党兵役腐败的原因探析》，《文史博览（理论）》２０１０年第１０期。

②孙玉芹：《抗战时期影响国民政府征兵因素探析》，《河北大学成人教育学院学报》２００１年第３期；彭篧篧：《试论抗日战争时期国民政府兵役制度下的“拉壮丁”———以四川为中心的考察》，四川师范大学硕士学位论文，２０１０年４月。

③龚喜林：《抗战时期国民政府征兵过程中农民的抵制心态》，《求索》２０１１年第７期；《抗战时期基层保甲征兵的制约性因素探析》，《历史教学》２０１１年第１６期；《试析抗战时期国民政府征兵制推行弊失的原因》，《贵州文史丛刊》２０１２年第４期；《抗战时期国民政府征兵过程中农民的生存与反抗》，《历史教学》２０１２年第２２期。李常宝：《民意迟滞下的国家政治期待：再论抗战期间国统区兵役行政》，《学术论坛》２０１２年第２期；陈廷湘：《战时特殊利益空间中的国家、基层与民众———从抗日战争时期兵役推行侧面切入》，《河南大学学报（社会科学版）》２０１２年第５期。

３２９抗日战争与战时体制第一节全面抗战前的征兵工作一、《兵役法》的酝酿与制定１９１２年３月１１日，孙中山以临时大总统名义公布由参议院通过的《中华民国临时约法》，其中规定，“人民依法律有服兵役之义务”①，首次在中华民国的国家大法中提出了实行征兵制的目标。１９２４年１月，中国国民党第一次全国代表大会通过《国民党政纲》，再次明确提出，“将现时募兵制度渐改为征兵制度”②。但是，当时尚无建立和推行征兵制的基础，至南京国民政府初期，一直沿用清末即已盛行的募兵制。

１９２８年，国民政府把改革现行兵役制度、在全国推行征兵制提上了议事日程。立法院军事委员会提议拟定兵役法原则草案８条，呈请中央政治会议决定，理由是：“吾国征兵之议，喧腾已久，本党政纲业经规定，然卒未能实施者，以兹事体大，户籍法未定也，警察未备也，教育未普及也，自治机关未完善也。适成前清末季之征兵，有名无实，然当此寰宇削平，编遣将次就绪，兵役一事，实关重要。虽征兵制不能遽行，而整理募兵，自不容缓。拟定征兵法案，冀为征兵之先导，凡征兵之优点，尽行采用，俟行政完备，改行征兵，似较容易……”③８月，根据蒋介石提出的《军事整理案》精神，训练总监何应钦提出《征兵制施行准备方案》１１章，呈报国民党二届五中全会议决。同时，二届五中全会在“军事整理案”中，确定兵役制度的根本原则为“逐渐实行征兵制度，以收内安外攘之效；破除旧日一切以地方为依据，以个人为中心之制度及习惯”④。原拟定于最短时间成立征兵委员会，商订征兵局条例以及征兵法，①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第２辑，南京，江苏人民出版社，１９８１年，第１０７页。

②荣孟源主编，孙彩霞编辑：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），北京，光明日报出版社，１９８５年，第２１页。

③程泽润：《兵役概论》，重庆，中国国民党中央训练委员会，１９４１年，第３８页。

④荣孟源主编，孙彩霞编辑：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），北京，光明日报出版社，１９８５年，第５３８页。

３３０第八章征兵于完成立法后由国民政府颁布执行。后因种种原因，致使原计划未能及时实施。

１９２９年２月，国民政府颁布《国籍法》。７月，军事委员会军政部拟订《兵役法原则》，经立法院通过并公布，作为制定兵役法的基本依据。此《原则》全文８条，提出中华民国男子均有服兵役的义务，兵役分现役、预备役、后备役、国民兵役四种，缓役与免役，全国按陆军配置划定师、团管区管理役政，新兵征募，入营检查，在乡军人管理等，为制定兵役法的基本原则。①直至“九·一八”事变发生，日本强占东北四省，后又夺取冀东、察北，国民政府更加感到非立即实行征兵，不足以救亡图存。为了便利征兵制的实行，１９３１年１２月，国民政府公布《户籍法》，开始对全国人口进行调查，以便确立各省的征兵配额，为实行征兵做准备。１９３４年内政部公布了全国人口调查表，并要求“依照壮丁人数为比例，不当以地方人口为比例”②。

表８１１９３４年内政部人口调查表（男性）省别人口数量省别人口数量省别人口数量江苏１６８９３２５８福建９１１３４５８四川２８７５１０５７浙江１１５０６８５８广西６００３３００贵州３４９１２５０安徽１２１９７０５８湖南１７５５００６２云南６０９５５４９江西１３６０１４２４湖北１４７５３３０６辽宁８４５７１６６吉林４１４０９１９山西６８４００２１察哈尔１１０３６４５黑龙江２１２４９６４陕西５７７６８５０热河１２６７３５１河北１５２７４１５２甘肃２９５４９１８青海３４７２３３河南１７６３４４２１宁夏２３０８３４新疆１６５２３４３山东１９６２７９４８绥远１２３４４７２西藏约百万人（男女合计）资料来源：林振镛，《兵役制概论》，重庆，正中书局，１９４０年，第２７１—２７２页。

１９３３年２月，国民政府起草《兵役法》；６月１７日，正式公布（习称旧《兵役法》）。起草人是朱为钤，后任军政部军务司兵役科科长。该法全文共１２①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第１编《军事》（１），南京，江苏古籍出版社，１９９４年，第２６４—２６６页。

②林振镛：《兵役制概论》，重庆，正中书局，１９４０年，第２７３页。

３３１抗日战争与战时体制条，多抄自日本兵役法的条款，甚至比日本兵役法简单。①《兵役法》的主要内容有：第一，明确规定服兵役是男性国民的义务。“中华民国男子依法皆有服兵役之义务。”并将兵役分为常备兵役和国民兵役两种。“男子年满十八岁到四十五岁，在不服本法所定之常备兵役时，服国民兵役。平时受规定之军事教育，战时以国民政府之命令征集之。”所谓常务兵役就是服现役的开始。凡年满２０岁的适龄男子，经过身体检查和审查合格，即用抽签的办法征集当兵（服现役）；所谓国民兵役就是不服现役的，凡年满１８岁至４５岁的及龄男子，都有服国民兵役的义务，即充当“国民兵”，战时受军事训练编组。第二，规定了兵役种类。把常备兵役分为现役、正役和续役三个阶段。“平时征集年满２０岁至２５岁的男子，经检定合格者，入营服现役，为期三年，除上等兵及各种特业兵外，均满三年归休。辎重运输兵满半年得归休。正役以现役期满退伍者充之，为期六年。平时在乡，应赴规定之演习，战时动员召集回营。续役以正役期满者充之，其役期自转役之日起，至满４５岁止，任务与正役同。”同时规定“常备兵役在战时得延长其服务期限”。第三，规定了兵役的执掌机关。关于兵役的各种事务，如常备兵的征募与退伍、常备兵的服役、征募兵的检查等，“由军政部、内政部协同管理之”。关于国民军事教育事项，“由训练总监部、教育部协同管理之”。为了更好地准备和实施上述事项，“应就地方划分师区、团区，于区内设置必要机关掌理其事”。各地方官署及自治机关“有依法令协助办理之责”。《兵役法》确立的是征募混合的兵役制度，其第４条规定：“常备兵在地方自治未完成之区域，得就年龄合格志愿服兵役之男子募充之。”②为求普遍实施国民军事教育，划分管理权责，１９３５年３月，国民政府将《兵役法》第７条修正为“关于国民军事教育事项，由训练总监、内政部、教育部协同管理之”③，内政部亦参与国民军事教育。１９３６年３月１日，国民政府明令实施《兵役法》。④并同时颁布《征兵令》：①方秋苇：《抗战时期的〈兵役法〉和兵役署》，《民国档案》１９９６年第１期，第１２３页。

②郑自明：《中国现行兵役制度》，福建大田，大中书社，１９３９年，第１０１—１０３页。

③郭卫：《兵役法释义》，上海，会文堂新记书局，１９３７年，第１１页。

④程泽润：《兵役概论》，重庆，中国国民党中央训练委员会，１９４１年，第３５页。

３３２第八章征兵国强之道，首在足兵。近代世界各国，率行通国皆兵之制。我国古亦寓兵于农，卒伍之众，出于市井，后世专用招募，兵农遂分。沿袭至今，迄末革新。大多数人民，安于疲软，民族意识，坐是消沉。且以养兵需饷甚巨，国家财力，细于供应，遇有事变，仍虑全国幅员广阔，不敷调遣。若非及时简练民兵，改良军制，其何以供戍守而固国防？查兵役法前经制定，明令公布，自本年三月一日起施行。现已由主管机关选定各师管区，亟应按照程序，逐步推进。兹特切申令，凡我国民，须知服行兵役，为人人应尽之义务。际此举步艰危之时，宜有发愤自强之计。征兵制度，为充实自卫力量根本要图，各国行之已久，急起直追，未容再缓。预期全国人民，一致醒悟，共策进行。其依法应服兵役者，尤当卒历奋发，踊跃应征，于以复兴民族，巩固邦基，有厚望焉！①９月８日，国民政府又发布推进兵役制度昭告国民令：“凡我国民，须知服行兵役，为人人应尽之义务。际此举步艰危之时，宜有发奋自强之计。征兵制度为充实自卫力量根本要图，各国行之已久，急起直追，未容再缓，务期全国人民一致醒悟，共策进行。”②二、征兵实施的准备《兵役法》公布以后，国民政府即责令有关部门着手进行施行征兵制的各项准备工作，这些准备工作主要从三个方面进行：一是１９３４年冬蒋介石发布命令，令各省整饬已普遍建立的地方武装组织保安团队，依据《兵役法》的精神，划定保安团管区，办理保安团队的征募兵员事项，作为贯彻《兵役法》、实施征兵制的先导。与此同时，内政部、参谋本部负责拟订保安团管区各种实施条规，并分别制定兵役法各种施行法规，为征兵制的正式推行作法规准备。二是１９３５年军事委员会设置军制研究会，并于其内设立兵役组织，作为兵役筹备机构，负责对有关部门拟制的各项兵役法规进行审议。③三是根据所制定的《兵役法》及有关配套法规多系脱胎于日本同类法规的事实，于１９３６年７月，①《军政部兵役署成立二周年纪念特刊》，１９４１年，第５页。

②徐百齐、吴鹏飞：《兵役（第三版）》，重庆，商务印书馆，１９３８年，第１页。

③程泽润：《兵役概论》，重庆，中国国民党中央训练委员会，１９４１年，第３５页。

３３３抗日战争与战时体制派首任兵役科长朱为珍一行四人赴日本考察其所实行的兵役制度，以为全面实施征兵制的借鉴，并为重新修订兵役法及各项配套法规做准备。①三、兵役机构的设置与变化旧《兵役法》公布之初，国民政府并没有建立专门负责兵役行政事宜的专职机构，仅由军政部所属军务司的少数人员负责筹划办理有关事务，先后拟订了各种兵役实施法规；根据各省行政区域与人口密度，制定了划分全国师、团管区的草案。至１９３５年秋，各项主要法规已先后出台，筹划事项准备就绪，为保证《兵役法》能按法定时间付诸实施，１１月，正式成立兵役科，隶属军务司，为兵役行政主管机关，朱为珍被任命为首任科长。全科共有职员１３人，专掌全国兵役计划、实施诸业务。至此，国民政府的中央兵役机构正式建立。

为适应征兵制推行后兵役行政日益繁重的形势，中央兵役机构不断扩大和升级。１９３７年６月，兵役科扩编为兵役司，仍由朱为珍为司长，直接隶属于军政部。下设管区、役务、征募、补充、国民兵等五科，各有自己分工的职掌。

在地方，１９３５年，军委会通令苏、浙、皖、赣、豫、陕、甘等省成立保安团管区，颁布《保安团管区暂行条例》和《保安团管区征集实施规则》，此为试办征兵的开始。１９３５年冬，军政部军务司兵役科成立后，划定了全国陆军师、团管区区域，拟定了师、团管区司令部编制，规定师管区设置司令及各级职员１４名，团管区设置司令及各级职员８名，为地方兵役行政机构的设置及编制奠定了基础。

１９３６年，军政、内政两部呈请行政院先在江苏、浙江、河南、湖北、安徽、江西６省设立维扬、徐海、温处、金严、芜徽、安庐、淮泗、浔饶、豫东、豫西、豫南、襄郧共１２个师管区司令部。各辖团管区，计淮扬师管区辖江都、淮阴、盐城、泰县；徐海师管区辖东海、沭阳、铜山、砀山；金严师管区辖金华、兰溪、衢县、吴兴；温处师管区辖永嘉、临海、丽水、云和；安处师管区辖太和、六安、滁县、庐江；芜徽师管区辖芜湖、贵池、宣城、休宁；淮泗师管区辖寿县、泗县、阜阳、蒙城；浔饶师管区辖九江、浮梁、上饶、武宁；豫东师管区辖商丘、开封、郑县、淮扬；豫西师管区辖临汝、洛阳、陕县、许昌；豫南师管区辖信阳、南阳、汝①程泽润：《兵役概论》，重庆，中国国民党中央训练委员会，１９４１年，第４４页。

３３４第八章征兵南、潢川；襄郧师管区辖随县、天门、襄阳、郧县等团管区，试办征兵事务。每师管区设４个团管区，设师、团管区司令为长，并配以调整师１２个及特种部队部，试办征兵事务，依制征集兵员，以补充其退伍缺额。①１９３６年９月，国民政府又颁布征兵令，军政部订立《兵役实施计划》和《兵役管区划分配定方案》，暂时把全国划分为６０个师管区，各师管区配置一个调整师。另以一个整理师为从，下辖４个团管区，管区制度确立为师、团两级制，以前设立的保安团管区则同时终止。卢沟桥事变前，为了统一各省的兵役行政，先于鄂、湘、赣、皖、浙、苏、豫、陕等省设兵役管区司令部。②１９３７年６月，按原定计划，在苏、浙、赣、豫、鄂、湘、闽、粤、川、滇、黔、鲁、冀、晋、桂、陕、甘、绥、宁共１９省增设金陵、南抚、赣南、豫北、荆宜、衡柳、宝永、建延８个师管区（每个师管区一般辖４个团管区），及苏沪、杭嘉、江汉、长岳、辰沅、闽海、汀漳７个师管区筹备处。不久，又增设山东、贵州、四川、陕西、甘肃、广东、云南、宁夏师管区筹备处。其中，广东师管区筹备处旋即撤销，在广东省建立了５个师管区。并依据征兵法规，在上列新旧２０个师管区内共设２４０个征兵事务处，平均每两个县设征兵官一名、副征兵官一名，在当地县市政府协助下，施行征兵身体检查等行政事项。③四、征兵施行人员的训练与任用随着地方各级兵役行政机构的普遍建立和征兵制的逐步推行，配备了大量的兵役行政人员。但是，从军、师、团管区司令，到各级职员，都是新作兵役工作，不熟习兵役法规，不懂得兵役行政业务。因此，从《兵役法》正式实施以后，军政部即开始举办兵役“讲习班”、“研究会”、“训练班”等，分期分批训练各级管区司令和管区各级职员，以培养各级兵役行政骨干。先在南京开办军政部兵役实施人员讲习班。１９３６年４月，军政部南京首期兵役实施人员讲习班开训。军政部次长曹浩森为班主任，军务司长王文宣兼教育主任，兵役科长朱为珍等兼讲习班干事，共同主持和负责训练事宜。讲习班分甲、乙两班，甲班以新委任师、团管区司令为训练对象，共召集６０员，一期训完；乙班①林振镛：《兵役制概论》，重庆，正中书局，１９４０年，第８３页。

②《何上将抗战期间军事报告》，１９４８年，第３４页。

③刘运乾：《中国兵役史要》，重庆，中国国民党中央训练团兵役班，１９４２年，第３６页。

３３５抗日战争与战时体制以师、团管区司令部各级职员为训练对象，共召集１２９人，分两期次第训练。

各班、各期训练均为期三个月。训练内容，主要是所颁各种兵役法令规章，目的是使受训者了解兵役各项法规内容及实施方法，懂得兵役行政基本业务。

１９３７年的４、５、６三个月，训练班继续举办，召集本年新委任的师、团管区司令，师、团管区筹备处长，各部、处职员，计１６０人，分为三期，主要进行兵役行政业务训练，依然讲习有关法规内容和行政业务的操作方法。前两期训练共９５人结业，第三期则因卢沟桥事变而终止。①五、国民兵的组训与管理国民兵教育训练初始于《兵役法》公布之前。南京国民政府统一全国后，于１９２８年５月，由军事委员会向全国教育会议提出《中等以上学校军事教育方案》，为锻炼青年身心，养成纪律、服从、负责、耐劳等习惯，提高国民献身为国的精神，增进国防的实力，规定凡中学以上应以军事教育为必修科（女生习看护），由大学院请军事委员会派遣正式陆军学校毕业军官为教官，每年暑假期内各校学生应受三星期连续的严格军事教育。②１９２９年，训练总监部增设国民军事教育处主管此事，并首先在高中以上学校施行军事教育，以锻炼学生身心为宗旨。③１９３３年６月，《兵役法》公布后，各省市相继成立国民军事训练委员会，为规划、推进国民军事教育训练的地方常设机关，自首都南京开始，试办壮丁军事训练，强制年满１８至３５岁的男子进行编组训练。

１９３５年３月，先由首都国民军训委员会拟定《首都社会军事训练实施办法》，呈请训练总监部公布施行。５月１日成立“社会军事训练总队”，利用驻地部队及宪兵警察为下级干部，分区施行训练。１９３６年８月，正式颁布《兵役法施行暂行条例》，规定征召役龄壮丁，实施国民兵教育，其各年次的教育种类及时期规定如下：（一）基本教育：第一次，在年满１８岁（即交１９岁）行之，计一次一个月。第二次，在２０岁内行之，计一次一个月。（二）正规教①王晓卫主编：《中国军事制度史·兵役制度卷》，郑州，大象出版社，１９９７年，第４００—４０１页。

②《教育界消息·国民政府下之第一次全国教育会议》，《教育杂志》第２０卷年第６号，１９２８年６月２０日，第２—３页。

③高奇主编：《中国现代教育史》，北京，北京师范大学出版社，１９８５年，第１２６页。

３３６第八章征兵育：第三次，在２１岁内行之，计一次一个月。第四次，在２２岁内行之，计一次一个月。（三）复习教育：第五次，在２６岁至３０岁五年内行之，计一次一个月。第六次，在３１岁至３５岁五年内行之，计一次一个月。继之，军训总监部会同内政部拟订《社会军事训练实施纲要》，规定以县设训练总队，为组织单位；以乡镇设社训队，为训练单位。其训练对象，包括壮丁及少年、妇女等。

１０月，该条例正式颁行，并派教官分赴各省县市积极办理。①六、常备兵员的征集与补充１９３６年３月１日，国民政府明令《兵役法》付诸实施后，相继公布了关于征兵的各种施行法规，常备兵员的征集与补充也随之开始。是年２月，依据全国陆军兵役管区划分方案及兵役实施计划，在苏、浙、豫、鄂、皖、赣等长江中下游６省成立了两级兵役机构，设立１２个师管区，每个师管区下辖４个团管区，共配赋１２个调整师和特种部队，形成师、团二级管区制度，试办常备兵员的征集与补充。１９３６年７月，行政院内政部、军政部、国民政府训练总监部联合颁布了《兵役及龄男子调查规则》，规定了“现役及龄调查”及“国民兵役及龄调查”两种。现役及龄调查又分为“征兵调查”和“募兵调查”，现役及龄调查在男子２０岁时进行，国民兵役及龄调查在男子１８岁时进行。因为《兵役法》实行的是征募混合制，所以现役及龄调查又分为征兵调查和募兵调查两种。②这是兵役调查法规的开始。９月颁布《征兵令》，各试办管区，依制举行征兵检查，计有合格备役壮丁３６万余人，按计划是年征补入伍者共约５万人。这些新兵在师管区设立的新兵训练营里接受了３个月的训练，然后分派到各部队作为补充兵。１９３６年征兵的数量虽然不多，但这是中国义务兵役制的开始。

９月８日，国民政府首次颁布了《推行征兵制度昭告国民令》，号召全国总动员，在全国范围内普遍实行义务兵役制，５年内在全国设立６０个师管区，征兵５０万，作为中国常备兵的兵源。

１９３７年春，在试办征兵的基础上，扩大征兵与补充的范围，国民政府又①容鉴光：《抗战时期的兵役制度》，《近代中国》总第６０期，１９８７年８月３１日，第２５５—２５６页。

②兵役部役政月刊社编印：《抗战八年来兵役行政工作总报告》，１９４５年，第６９页。

３３７抗日战争与战时体制在苏、豫、鄂、皖、湘、闽６省增设了８个师管区和１１个师管区筹备处，在新旧２０个师管区内设置２４０个征兵事务处，会同各该县市政府办理正规征兵检查事务，预计在２０个师管区内检查合格壮丁６０万人。七七事变前，为统一各省的兵役行政，国民政府在鄂、湘、赣、皖、浙、苏、豫、陕等省设立了兵役管区司令部。但是，各管区征兵检查办理尚未完成，即爆发了日军全面侵华的卢沟桥事变。①第二节战时征兵工作一、征兵工作开展的背景蒋介石声称：“抗战建国，首重兵役。”②在战事频仍的战争年代，征兵工作自然具有不同寻常的意义。

全面抗战发生之初，从表面上看，中国的兵力数目占有优势，国民政府有１７０万常备军人，日本在战争爆发之初的常备军仅有３８万。见下表：表８２开战之前敌我兵力比较表项目敌军我军备考区分常备师１７师步骑兵１９１师我初期仅能使用８０师，炮兵仅２旅及陆军（特种兵齐全）５２旅１６团海军１９０００００吨１１００００吨空军２７００架６００架我战斗飞机仅３０５架１．敌现役兵为３８万人，预备兵７３．８万，初期使用兵力为７０万人，合其预后备役约４４８万人附记２．我常备兵虽号称１７０万，初期能使用之兵力不及三分之一，经训练之壮丁不过５０万左右资料来源：陈诚，《八年抗战经过概要》，南京，国防部史政局，１９４５年，附表１。

①刘运乾：《中国兵役史要》，重庆，中国国民党中央训练团兵役班，１９４２年，第３９页。

②万仁元、方庆秋主编：《中华民国史史料长编（民国３０年）》（３），南京，南京大学出版社，１９９３年，第７２页。

３３８第八章征兵但是这一表面上的人员优势是靠不住的，国民政府军事力量中有半数以上是属于各省的地方军队，大半是北伐时收编的部队，与南京国民政府难以同心同德，有不少直至全面抗战前夕仍在与中央军对抗。在日军步步进逼的情况下，各省属军队受到爱国精神的感召，确实有赴前线抗战的壮举，但派遣的毕竟只是部分军队，西南及西北地区留下了相当一部分地方军队以求自保。因此战争爆发以后，能受中央调动的军队不足总数的一半。

中国军队还有其他的不足：第一，缺乏装备。直到全面抗战前夕，中国的重工业仍极为落后，自建的军火工业只能生产轻武器及弹药，而且也不够满足自身的需求。重武器全部依靠进口，而且来源不一，所以军火的供应成为抗战时期最为头痛的问题。中日军队在装备方面的优劣差距悬殊，日本一个师团２．２万人，有马５８００多匹，步骑枪９５００支，轻重机枪６００余挺，各式火炮１０８门，战车２４辆。中国一个师有１．１万人，有步骑枪３８００余支，轻重机枪３２８挺，各式火炮及迫击炮仅４６门（内迫击炮３０门），掷弹筒２４３枚。①何应钦有“敌军一师之兵力火力约四倍于我”②的感叹。

第二，中国军队训练不足。第一线的军队损耗以后，补充的新兵随战争的持续，训练越来越草率，战斗力自然无法与日军匹敌。１９３７年１０月２５日，国民政府在国防会议上密议“停战问题”：“目下现役部队略已使用完尽，此后补充者多系新募，未经训练，故战斗力益见低劣。”③第三，由于军队背景复杂与不统一，在作战时难以做有效的调度与指挥。

日本在１９３７年夏虽然常备军数目不及中国，但日本由于早就建立了一套比较完善的兵役制度，兵员的现役数量虽没有中国多，但其可用的兵源却远远大于中国。日本全国户口严密，对退役回乡的军人由其所在的师、团管区，按地区、年次载入精确的“兵籍”簿册，战时可以随时点名应召回役参战。

所以一旦有事，可以立即参加作战的士兵约有２００万人。若以人口为比例，则战时日本可以召集能参加作战的不下８００万人。④即使只有一部分的军力投入中国战场，日军也能凭其精良的装备及有素的训练，配合其强大的海、空①陈诚：《八年抗战经过概要》，南京，国防部史政局，１９４５年，第３页。

②何应钦：《何上将抗战期间军事报告》，临时全国代表大会，第１１４页。

③复旦大学历史系中国近代史教研组编：《中国近代对外关系史资料选辑１８４０—１９４９》下第２分册，上海，上海人民出版社，１９７７年，第１５页。

④林振镛：《兵役制概论》，重庆，正中书局，１９４０年，第３５页。

３３９抗日战争与战时体制军，使各方面都居于劣势的中国军队难以持久抵御。

表８３敌我兵役制度及人力动员概况表区分项别敌军我军备考人口１．０５亿４．５亿制度征兵制征募并行制现役３８００００人１７０００００人兵预备役７３８０００人５０００００人役后备役８７９０００人无第一补充兵１５７９０００人无第二补充兵９０５０００人无员动人力２７８３００００人况概兵员８８６００００人１４０４９０２４人实补１２２６７７８０人附敌动员人力依第二厅判断记我动员人数依据兵役局征募数统计资料来源：陈诚，《八年抗战经过概要》，南京，国防部史政局，１９４５年，附表２。

抗战爆发后的最初数月，中国军队英勇抗敌，从华北的攻守战至淞沪会战，战争异常激烈，造成了很高的伤亡率。在平津地区作战中，中国军队遭到重创，牺牲高级将领２名，伤亡官兵５０００余人。在忻口作战中，战斗空前惨烈，我军损耗过巨，据卫立煌总司令向军事委员会具申意见，“此间激战半月，伤亡惨重，现第八十五师编为一营，余如第十、第二十一、第五十四、第八十三各师，现编为三或四或五营等，独立第五旅编为两营，晋绥军参战各旅，各仅余二至三百人”。忻口战役敌我相持２０日，中国方面参战人数有１８万多人，阵亡２０７００多人，伤２５０００人。娘子关会战，中国方面参战９５０００多人，阵亡１万人，伤１１０００人。①淞沪会战中，中国在３个多月里先后投入的地面部队有７８个师、７个独立旅、３个暂编旅、财政部税警总团、中央军校教导总队、炮兵７个团、宪兵１个团，以及上海市保安总团、上海市警察总队、江苏省保安团４个团，兵力总①汤梓军：《抗战时期四川兵员动员研究》，四川大学２００６年博士论文，第１４页。

３４０第八章征兵数在７５万人以上。据何应钦透露，淞沪会战中我军消耗竟达８５个师之众，伤亡官兵３３３５００余人，平均每天死伤的官兵在３０００人以上。①何应钦承认，到１９３８年底，“陆军伤亡，已据呈报者计有四十万人，已造书表请恤者约二万人，明令褒扬者计有郝梦龄等十五人，国葬共葬者有刘湘等四人，特恤者有王铭章等七百余人，团长以上主官阵亡者计有赵登禹等一百四十余人，其余官兵给恤计一万六千余人，尚在饬报中”②。

中国军队在抗战期间的伤亡率高得惊人。为了阻挡占有海空绝对优势的日本侵略军，中国军队硬拼式的阵地战带来了极高的人员损耗，战争初期中、日军队的伤亡率几乎是１０比１。到了１９３８年以后，战事趋向胶着状态，日军陷于泥足，在中国广大的土地上拉长了战线，而国军亦逐渐改变战略，采取比较机动的迂回方式，双方军队的伤亡比例才逐渐接近。到了抗战的后期，国内的战场上的伤亡率约为３比１。印缅战场自１９４４年下半年盟军反攻开始，中国派遣的远征军队由于有最新式的装备、严格的训练及优秀的指挥，在战胜日军的过程中则往往使日方的伤亡比自己高出数倍（中国军队的平均伤亡率为２３％，即每四个士兵中有一人伤亡）。③表８４抗战时期敌我使用兵力及伤亡人数一览表区分我方敌方数量备考时期兵员数伤亡数兵员数伤亡数自卢沟桥事变至南京第一失守（民国２６年７月１７０００００４４７１１４７０００００２４５０００阶段至１２月）第自南京失守后至徐州一第二会战止（民国２７年１２１７３０００３４２５２６９５００００２０００００期阶段月至５月底）自徐州放弃至武汉会第三战结束（民国２７年６２２５１０００２５４６２８１００００００２５６０００阶段月至１１月底）合计１０４４２６８７０１０００①余子道、张云：《八一三淞沪抗战》，上海，上海人民出版社，２００１年，第４０８、４１０页。

②何应钦：《何上将抗战期间军事报告》，国民党五届五中全会，第２０２页。

③徐乃力：《抗战时期的国军兵员的补充与素质的变化》，《抗日战争研究》１９９２年第３期，第５３—５４页。

３４１抗日战争与战时体制续表区分我方敌方数量备考时期兵员数伤亡数兵员数伤亡数自岳阳失陷后至２８年冬第一季攻势止（民国２７年１１２６８５０００４０４６５３１２０００００７５４３７５阶段月至２９年２月底止）自克复五原后至太平洋第第二战争爆发止（民国２９年３１７１０００９７２８５１３８６４０００５２２６８１期二阶段３月至３０年１１月底止）投降后我第三自太平洋战争爆发至军俘获敌阶段胜利止（民国３０年１２３５３４０２７７８９６４６２２４６０００７８４７６２官兵１２０月至３４年９月止）余万员名合计２１６７１５０２０６１８１８总计３２１１４１８２７６２８１８资料来源：陈诚，《八年抗战经过概要》，南京，国防部史政局，１９４５年，附表５、８。

表８５作战以来历年我军官兵伤亡统计表区分共计总计负伤阵亡失踪年度３２１１４１９１７６１３３５１３１９９５８１３０１２６１９３７年３６７３６２２４２２３２１２５１３０１９３８年７３５０１７４８５８０４２４９２１３１９３９年３４６５４３１７６８９１１６９６５２１９４０年６７３３６８３３３８３８３３９５３０１９４１年２９９４８３１３７２５４１４４９１５１７３１４１９４２年２４７１６７１１４１８０８７９１７４５０７０１９４３年１６２８９５８１９５７４３２２３３７７１５１９４４年２１０７３４１０３５９６１０２７１９４４１９１９４５年１６８８５０８５５８３５７６５９２５６０８附记本表系根据军令部统计制成之资料来源：何应钦，《八年抗战之经过》，南京，中国陆军总司令部，１９４６年，附表３。

到１９３８年，中国的战斗兵力已降至１００万，兵员的补充乃成为最迫切的３４２第八章征兵需要。中国的军制自从清季以来一向是以志愿当兵的募兵制为基础。民初的军系时代，中国军队的人数增加很快，而士兵的来源主要仍是乡间或城镇的青年，他们为了生活所需而应募当兵。抗战初起时有不少知识青年及海外华侨受爱国心的驱使而自愿投效军旅，捍卫祖国。另外由于战事而产生了不少难民、散兵、失业青年及半武装的地方自卫团队，他们均可受到应募而成为兵源。但是这些兵源毕竟有限，远不够弥补兵员的损失。抗战时间的延长及战争的激烈化，使国军无法继续募兵填补。战时经济的困难使得国军待遇低落，士兵难求温饱，不再有青年为了生活、待遇而当兵。此外由于战事的激烈，士兵伤亡率高，当兵没有任何安全性，农村青年几乎无人愿意应募当兵。

募兵不足而兵源的补充孔急，战时的国民政府只有出于征兵一途。①二、征兵实施的准备（一）《兵役法》的修订全面抗战爆发后，国民政府实行的仍然是１９３３年制定的《兵役法》。由于该《兵役法》比较简略，实施起来颇感困难，虽然后来又出台了《兵役法施行暂行条例》，但由于缺乏征兵的经验，在实施的过程中多有漏洞。国民政府参照抗战爆发后几年来所积累的征兵经验，开始酝酿修改兵役法。兵役设计委员会于１９４１年春开始修改《兵役法》的工作，初稿的执笔人为方秋苇委员。

起草人先把修改要点和１９４１年起开始征集的兵源和指标会同主管司研究后，上报蒋介石批准，作为开始执笔的根据。

修正的兵役法经过设计委员会多次讨论、内政部又逐章逐节地审议，于１９４２年以军政部长何应钦、内政部长周钦岳的名义上报，提交国防最高委员会及立法院修正并通过，于１９４３年３月１５日公布该法令，明令以后征兵按照新的兵役法来办理。

新的《兵役法》与旧《兵役法》有一定的连续性和继承性，不是对旧法的根本否定。新《兵役法》仍是义务兵役制，分“常备兵役”和“国民兵役”两种，与旧法所不同的是：所谓常备兵役，规定年满２０岁至２５岁的及龄男子，经过征兵手续（如身体检查合格）和战时需要，都有征服现役的义务。按照程泽润的解释，战时要①徐乃力：《抗战时期的国军兵员的补充与素质的变化》，《抗日战争研究》１９９２年第３期，第４８页。

３４３抗日战争与战时体制扩大兵源，每年计划要征五个年次的及龄男子当兵，不是限于一个年次（年满二十岁）。当然此法可以灵活运用，每年征两三个，但决不限于一个年次。这个问题可根据对日作战的需要，保证兵源不致匮乏。据程氏的估计：如征足五个年次服现役，可达１００万人。所谓国民兵役，规定年满１８岁至４５岁的适龄男子，按年龄大小分甲、乙两种国民兵。大约年满１８岁至３０岁（未服现役的）男子，属甲种国民兵，编入国民兵团，受战时训练。年满３１岁至４５岁的男子，属乙种国民兵，必要时得受召集。这个新的《兵役法》，起草人说是战时兵役法，要求以强制性措施达到“全国皆兵”，以应付紧急形势。这个新《兵役法》的蓝本是《苏联兵役法》和《德国兵役法》。①新的兵役法共６章３２条。这次修改是对１９３３年兵役法的一次重大的修改和补充。这两次对兵役的立法也成为抗战时期兵役政策实施的重要的法律依据。新兵役法与旧兵役法比较，有了较大的修正和充实，一是将原来征募并行制改为单纯的征兵制，规定依法服兵役为全体人民的义务；二是简化了役种划分，紧缩了免缓役范围；三是规范了兵役行政，划分了征召事项；四是增加了权利义务及女子服役等事项。就该法所载内容而言，已具较为完备的现代征兵制形态。

新兵役法还体现了“兵役制度三原则”，即平等、平均、平允。平等即“办理兵役，不问阶级，不论贵贱，凡届兵役年龄之男子均需服任兵役义务”；平均即“按征兵一定数目，依地方人口壮丁之比例，平均征集”；平允即“凡届兵役年龄之男子，依兵役法施行细则应予免役缓役者，即免役缓役，其不当免役缓役者，虽富贵子弟亦不能除外，以平允办法处理之”②。

（二）兵役行政１９３９年２月１日，军政部兵役司升格为兵役署，任程泽润为署长，朱为珍为副署长，下设国民兵、征补、役政、经理四司及总务处、会计室、设计委员会等。征募科改设为征补司，下设征募、编练、补充三科，分别主管兵员征募、编练和补充等事务。１９４４年１１月１６日，兵役署扩编为兵役部，鹿仲麟任部长。原征募科改为第一科，综理全国征额配赋、现役兵之征集、中国远征军、驻印军、中国战区陆军总司令部兵员之补充及征募壮丁、登记统计、考核等业①方秋苇：《抗战时期的〈兵役法〉和兵役署》，《民国档案》１９９６年第１期，第１２６—１２７页。

②张群等：《抗战与兵役》，重庆，独立出版社，１９３９年，第１３页。

３４４第八章征兵务。补充科改为第二科，综理全国各部队兵员补充。原编练科先于１９４２年８月改为兵籍科，兵役部成立后改为第三科，综理兵籍、退伍、停役、现役、归休及补充部队编制训练。另增设第四科，综理募兵、防逃、保育以及特种部队补充与征补统计业务。①国民政府在其统辖区内办理兵役事务是由“管区”进行的。“管区”的机构体制也几经演变。抗战爆发后，为统一各省兵役行政，国民政府在１９３８年将各省管区司令部同国民军事训练委员会合并，组建军管区司令部，综理各省兵役事宜。于是，“管区”演变为“军”、“师”、“团”三级制。这时，设立军管区司令部的有湖南、湖北、安徽、江西、浙江、福建、河南、陕西、四川、贵州、广东、广西１２个省。军管区司令部由各省主席兼任司令。在建立军管区的同时，还根据战局的变化，增设、合并、裁撤了一批师管区和团管区。截至１９３８年底，全国计有军管区１２个，师管区３５个，团管区１３３个。另有师管区筹备处４个。１９３９年，又先后增设了甘肃、云南、西康３个军管区。

鉴于管区三级制机构重叠，为简化机构，提高行政效率，１９４１年国民政府决定将原有团管区统一裁撤，改为军管区二级制。截至１９４１年９月，全国共有军管区１５个，师管区４２个，团管区１６３个，招募处１个，师管区筹备处１个。精简调整后，有军管区１５个，师管区１０９个，独立团管区３个，招募处１个，征兵事务所１０个，师管区筹备处１个。调整后的管区是：四川省军管区下辖成茂、绵广、沪永、隆富、资简、荣威、叙南、涪酉（下设酉阳征兵事务所）、渝江、永荣、嘉峨、邓大、万忠、广合、达梁、通南、遂武、潼蓬、栗安、顺营、剑平２２个师管区和１个征兵事务所。

贵州省军管区下辖贵节（下设毕节征兵事务所）、安兴（下设兴仁征兵事务所）、遵婺（下设思南征兵事务所）３个师管区和３个征兵事务所。

广东省军管区下辖肇清、罗云、广平、普丰、梅捷、惠龙、南韶、茂阳、钦廉、琼崖１０个师管区。

福建省军管区下辖龙漳、泉安、福闽、莆永、建延（下设将乐征兵事务所）５个师管区和１个征兵事务所。

浙仁省军管区下辖永乐、临黄、金衡、丽云、嵊绍、郭奉、蓝嘉７个师管区。

①中国第二历史档案馆编：《国民政府行政院公报》（４４），北京，档案出版社，１９９４年，第１８６—１８８页。

３４５抗日战争与战时体制湖南省军管区下辖长潭、岳浏、湘宁、常益、澄慈、衡来、茶酸、桂柳、邵新、芷绥、零道、沅永（下设水顺征兵事务所）１２个师管区和１个征兵事务所。

湖北省军管区下辖陵都、恩宜、襄枣、郧均、江汉（下设礼山征兵事务所）５个师管区和１个征兵事务所。

江西省军管区下辖赣南、吉泰、南抗、清萍、饶梁、南得６个师管区。

安徽省军管区下辖宣芜、贵徽、怀太、合六、阜颖、荣亳６个师管区及滁泗招募处。

河南省军管区下辖郑荣、汁蓝、商宁、淮项、许哪、洛渑、临高、南舞、镇新、信罗、潢商、汝平、豫北１３个师管区。

陕西省军管区下辖长咸、凤分队华淦、汉中、安石５个师管区。

甘肃省军管区下辖陇石、陇南、陇东３个师管区及１个河西独立团管区。

云南省军管区下辖昆宜、昭宣、建文、楚宁、腾大５个师管区。

西康省军管区下辖西昌、雅安２团管区。

宁夏省（今宁夏回族自治区）设１师管区筹备处。

上述兵役机构体制虽然随着战局的发展有一些变化，但基本上一直维持到抗战胜利。至１９４４年１１月兵役部成立时，全国共有军管区１６个（增设了山西省军管区），师管区９５个，独立团管区２个，征兵事务所５个。

抗战时期兵员征集除主要以军、师、团管区和征募事务处、征兵事务所进行外，还有两套机构参与兵员的征集。一是省政府—行政专员公署—县政府—区乡镇公所—保甲；一是省国民军事训练处—县（市）军事训练总队—区乡镇训练队。此外，中央、省、市县、乡镇还设置了兵役监察委员会。①落实兵役制度与兵役行政，归根结底在于兵役干部。尽管国军重视选拔兵役干部，但具体到某管区，可供选择的余地实际很小，甚至别无选择。抗战期间，兵役干部尤其是基层兵役干部不外三种来源：一为在乡军人，即现役期满退伍服预备役者；一为历次整军的编余军官；一为伤愈后重新安置的军官。

至于兵役干部的训练，自１９３６年至１９４５年，先后举办１８期训练班，训期从两周至两个月不等，共计调训各级兵役干部３０４８人。②①以上参见史滇生《抗战时期国民政府的兵员征补》，《军事历史研究》１９９５年第２期，第８７—８８页。

②国民政府兵役部役政月刊社编印：《抗战八年来兵役行政工作总报告》，１９４５年，第５—７页。

３４６第八章征兵（三）壮丁的调查１９３９年３月，军政部颁布《兵役调查须知》，详厘各种书表册薄格式，规定家长及壮丁应办事项、保甲长应办事项、乡（镇）长应办事项、区公所应办事项、县政府应办事项、师（团）管区应办事项及军管区应办事项等。９月军事委员会颁布《国民兵组织管理教育实施办法大纲》，规定以县为单位组成国民兵团，凡自年满１８岁迄４５岁的役龄男子，除服常备兵役外，均应加入组织，以下区分为地区编组与年次编组两种。地区编组系按区乡（镇）保甲的系统，以其各单位内的国民兵，编为区队、乡（镇）队、保队、甲班。年次编组则按役期年次为准，分编１８岁至４５岁各年队。编组必须调查，调查范围随之以扩大，即凡年满１８岁至４５岁的壮丁，均在调查之列，不限于现役及龄与国民兵役及龄。同时颁布《国民兵役施行规则》，订定国民兵役各期役龄壮丁推算表、县（市）以下各级地方各役期国民数概算表及户口与受训国民兵的比率表，以为推算国民兵概数的根据。并规定地区编组完成后，各单位应造具壮丁名册，年次编组完成后，各年次应造具国民兵名簿，这项册簿即为役政推行的根据。

１９４１年７月，军政部为加速完成国民兵编组，以求准确掌握各地壮丁人数及各年次国民兵人数，作为将来按年次征集的准备，特规定调制名册名簿办法五项，以名册名薄的编造为各级管区及国民兵团之中心工作，不得有虚浮情事。１２月，军事委员会颁布《三十一年度征补兵员实施办法》，其中第六条规定征兵调查办法八项。调查时，须召集保民大会，检举漏丁，以严重处分；县政府国民兵团须点阅壮丁，各师管区配属军应重行点阅；各师（团）管区应抽查点阅；国防工厂工人，应速具名册，送请师区派员点验，以免壮丁借此逃役。

１９４２年，军政部规定调查办法六项，为壮丁调查，由乡（镇）保甲长负专责，如经发现漏丁，或不当免缓禁停役，或年龄不确，于每甲一人以上，每保三人以上，每乡镇十人以上者，各该乡镇保甲长不予缓征，并应提前征送入营，以示惩处，而期调查的彻底办理。

１９４３年新《兵役法》公布，其第１６条规定，每年４至６月举行身家调查。

重庆市为战时首都所在，军政部为使兵役法实施有示范作用，会同内政部、重庆市政府、重庆卫戍司令部、宪兵司令部等机关，组织重庆市征兵督导委员会，其调查部分，均依照法令规定办理，由各机关首长亲自分赴各区点阅壮３４７抗日战争与战时体制丁，重庆市各机关均能依照规定造送名册，参加点阅，成绩尤佳。

１９４４年，军政部根据以往办理调查经验，汇集已往颁布的法令，拟订《三十三年度壮丁调查计划大纲》，通饬各军、师管区及国民兵团逐级拟订详细实施办法，妥为准备，依期实施。该大纲规定，调查具有国民兵编组及常备兵征集两种作用，凡壮丁年满１８岁迄４５岁者，不论是否具有免、禁役与缓、征召的条件，概须登记列册，无论本籍、寄籍或暂居户口，均须于现住地举行，壮丁统计应集中县府办理，名册名簿应设柜保储，并严格规定：如住户违扰调查及办理调查人员编造壮丁名册及国民兵名簿，故意做不确实的记载，或对于职务上的行为，要求期约或收受贿赂者，均依《妨害兵役治罪条例》从重议处；并附颁国民兵役龄对照表及修正的壮丁名册及国民兵名簿格式，以利调查时阴阳历出生年月日的换算，使册薄格式完善划一。５月，军政部以各省调查经费多属不敷，影响调查业务为由，根据各省１９４３年度所报壮丁数目，每名补助调查费２角，指定专为印制壮丁名册及国民兵名簿费用，其余费用仍由地方筹措。７月，鉴于各省所报的国民兵年次编组统计表纸幅大小不一、字迹模糊不清，且数字屡有错误，颁布调制国民兵年次编组统计表，规定用上等六裁纸调制，如在一页以上，应装订成册，一律以毛笔书写，并填明制表员姓名，以明确责任。正督促彻底办理间，适逢日军进扰河南、湖北、湖南、广西、广东、江西、贵州等省，省区域大半沦陷，致使调查无法开展。１９４５年，兵役部成立后，为密切户口调查与壮丁身家调查之间的联系，以利户政役政的推行，会同内政部颁布《户口调查与壮丁身家调查联系办法》，规定重庆市每年由内政部、兵役部会同督导，举办壮丁身家调查一次，以为各省示范。各省省会，每年由各省政府、军管区司令部会同督导举办壮丁身家调查一次，以为全省示范。各行政督察区所在地的县市，由行政督察专员公署、师管区司令部会同督导举办壮丁身家调查一次，以为全区示范。各县县政府所在地之镇，每年由各县政府国民兵团部会同督导，举办壮丁身家调查一次，以为各乡镇示范。指定江北、巴县、重庆三县市户口查记，由中央直接督导，内政部兵役部会同办理。各级主管户籍机关及兵役机关业务应互相通报。各级人员得互调服务。县以下机构应合并办公。户口统计表与国民兵统计表应分送备查。

国民兵干部训练，应讲授户籍法。户籍干部训练，应讲授兵役法及调查法令。

各级户籍机关，应对各级兵役机关予以调查的技术协助；调查后，发现漏丁３４８第八章征兵时，其办理人员应同受《户籍法》及《陆军兵役惩罚条例》的处分。同时因各省物价高涨，将壮丁调查补助费增至每名５角，并规定调查程序仍依照《三十三年度壮丁调查计划大纲》办理。５月，兵役部为配合内政部、国民政府主计处督导江北、巴县、重庆三县市户口查记计划，曾订颁《督导江巴渝三县市壮丁身家调查计划》，并补助该三县市足额费用，以谋彻底办理，示范各省。７月又订颁《三十四年度壮丁身家调查抽查计划》，规定分为五个抽查组，第一组抽查区域为四川省西南地区；第二组抽查区域为四川省东北地区；第三组抽查区域为贵州省；第四组抽查区域为湖南、湖北两省；第五组抽查区域为陕西、甘肃两省，其目的为抽查并考核各省壮丁调查实施情形，以为奖惩及而后改进之依据。①（四）兵员的征募在全面抗战的大部分时间内，国民政府实行的是征募混合制。各省年征兵额配赋标准系依人口数、现役及龄壮丁人数、交通状况等项决定，以征、募并行，由各省师管区一面办理征兵，一面发动志愿兵。各战区则酌设募兵处，办理募兵事宜。

军政部兵役署遵照《兵役法》的规定订定各年度的《征补兵员实施办法》。

以１９４１年为例，征补兵额概定为２００万名，此系依照１９４０年的实征数（１９０８８３９名）而定，规定每三个月征集一次，分四期，以３、６、９、１２各月为征拨时间，间或各省因战况而产生特殊状况，唯兵员交接不得超过一个月。

１９４２年也按各省征额分别配赋，唯征集期改为四个月一期，于２、８、１１月初旬征集入伍，并视各配属部队兵源补充的需要，配赋额酌情调整，唯以不超过年征额为原则。《征补兵源实施办法》经施行两年，颇有成效，于是依之于１９４２年１２月订定《战时征补兵员实施办法》，以为１９４３年增补兵员的依据，对征兵调查、检查、抽签、征集、新兵交接、宣传及优待出征军人家属与奖惩等办法均经详细规定实施，执行颇为顺利。１９４４年的征兵，在新《兵役法》的施行法未颁行之前，仍依《战时征补兵员实施办法》实施，１９４４年４月，兵役署曾草拟《兵役法施行法》，后因兵役部拟重新修订兵役法，乃予搁置。

１９４４年后期的征补仍依兵役法另订《征补兵员实施办法》：集年满２０岁者一①以上参见国民政府兵役部役政月刊社编印《抗战八年来兵役行政工作总报告》，１９４５年，第６９—７１页。

３４９抗日战争与战时体制个年次（２１岁），除体格不合及法定缓征者外，一律征集入营。倘一个年次不足时，得依２５、２４、２３、２２之反次序召集（体格不合及法定缓召者除外），一律征集入营。每一年次壮丁，均以抽签先后定其先后召集次序，如应缓召者，准缓入营，至缓召原因消失时，仍须应召，至１９４５年，仍依此原则办理。

１９４３年，兵役署为求充实兵员，适应需要，曾实行征兵竞赛，定４、５、６月为竞赛期，命各省将应征兵额及欠征兵额于限期内如期、如数征齐，结果各省多能征齐，且有超额者，但也有少数省未能足额。１９４４年将竞赛期改为３、８、１１月，实施卓有成效。１９４５年初曾办理紧急征兵，实施一次征集，兵役部另颁《紧急征兵奖惩办法》，实施效果良好。

１９４３年，为期战时兵役与工役密切配合，以使人力动员得以贯彻，经军政部、内政部、兵役署会同颁布《都市、省会征兵、征工纲要》，除切实执行该纲要外，还于重庆市设立征兵督导委员会，督导办理重庆市征兵的体格检查，计分１８区执行，各区分组于８月上旬，由第一区起次第实施，１０月底检查完毕。至１９４５年，因重庆市被列为免征区，该委员会撤销。

１９４４年７月黄山会议决议通过《一保数兵与一甲一兵案》，经军政部电令各省酌情采择办理，并制定《一保数兵实施办法》与《一甲一兵实施办法》颁布施行，颇具成效。

１９４４年后期，日军败迹已露，国军为发动全面反攻，各战区必须于短期内补充大量兵员，于是决定全国紧急征兵，于１９４５年初颁布征兵要点，规定各师管区于３月底以前一次征齐年配赋额之８５％，以应需要。①全面抗战时期，国民政府还实行过两种特殊的征兵运动。一为知识青年从军运动，一为调拨监犯服兵役。

全面抗日战争后期，为改善兵源质量、提高军队战斗力，国民政府决定开展知识青年从军运动，广泛动员学生参军。１９４２年１０月，蒋介石通电全国：“查征兵开始，六载于兹，所征壮丁多系目不识丁之文盲，其知识分子之学生，多不予以征集，因之士兵素质低劣，影响抗战甚大。更以各地学校收容超过学龄之学生，几为壮丁避役之渊薮。役政推行，尤多滞碍，兹特通令各级学校之兵役适龄学生，自三十二年一月起一律依法抽签，按序征召，依其程度，配①以上参见国民政府兵役部役政月刊社编印《抗战八年来兵役行政工作总报告》，１９４５年，第４８—５０页。

３５０第八章征兵服役务，不得予以缓役。”①知识青年从军运动由此发端。１９４３年１０月，为发动学生参加驻印远征军，蒋介石向军政部下了一道手令：“为了早日组成青年远征军，立即在全国征集十万名知识青年，分批空运印度，接受现代化的美军训练。限期三个月内征齐，必须如期如数完成。”②１９４３年１１月１５日，四川省军管区中将参谋长徐思平出席东北大学“总理纪念周”，发表演讲，谈到在驻印军方面要求知识分子参加的理由，称这是“加强远征军，打通滇缅路”的需要。当场就有１５名男生、４名女生申请参军。徐思平上书蒋介石，建议将青年从军运动推广至全国。１１月２３日，四川省三台县国立东北大学以赵惠中为首的２８名师生和各中学学生百余人向当地政府请求参加远征军杀敌。有鉴于此，１２月１９日，国民政府军政部兵役署颁布《学生志愿服役办法》，规定中等学校以上的学生志愿服役，其年龄应达到１８岁以上，志愿服役的学生训练期满后，得依其所习学科及志愿，服任特种兵、特业兵，空军应适当地补助军事勤务。学生服役后，应保留其学籍，其在服役期间的成绩由部队政校通知原系校，以备退伍回校肄业时按其程度酌予升级。③１９４４年９月，蒋介石号召“十万知识青年从军”，国民政府主持召开的知识青年从军会议通过了知识青年从军方案，以年满１８—３５岁、受过中等以上教育、身体健康的青年为应征对象；服役年限为两年，另外颁布了对知识青年从军的许多特殊优待条例，如对在职人员停职留薪、学生保留学籍、从军青年家属受优待等。“一寸山河一寸血，十万青年十万军”的口号不胫而走。同时，成立知识青年从军指导委员会，由国民党军政要人及教育界著名人士组成，以何应钦、陈果夫、白崇禧、张治中、陈立夫等为常务委员，并在各省市和大专院校成立分会，作为征集机构。实际工作则是由蒋经国、罗卓英等办理。

后来成立青年训练总监部，负责应征入伍青年的提前训练。学生入伍后，为便于编训，还成立了教导团（营）进行初步军事训练。教导第１团于１９４４年①《学生要服兵役了》，《中央周刊》第５卷第１３期，１９４２年１１月５日，第９页。

②万金裕：《知识青年从军运动在四川》，章德华主编：《西南民众对抗战的贡献》，贵阳，贵州人民出版社，１９９２年，第２１８—２１９页。

③中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《军事》（１），南京，江苏古籍出版社，１９９８年，第４４５—４４６页。

３５１抗日战争与战时体制１２月２４日在重庆成立。教导２团于该年１２月２０日在成都成立。随后，又在重庆成立第３团，在西安成立第４团，在上饶成立第５团，在曲江成立第６团，在昆明成立第７团。１９４５年初，还先后在泰和成立江西教导营，在耒阳成立湖南教导营，以及贵州教导营。先后共计成立７团３营，总人数为５１０４２人。①到１９４４年底，全国各地报名参军的人数已达１５．２万人，超过预定数额的一半以上。②国民政府军事委员会于１９３７年８月１６日颁布《战时监犯调服军役办法》，规定在军人监狱及普通监狱执行或在反省院反省的人犯得自行呈请调服军役。调服军役的监犯依其才力酌派相当勤务。调服军役的人犯如自愿编入敢死队或冲锋队者，自入伍日起，视同假释，调服其他军役者其服役之日期准予折抵刑期。监犯在调服军役期内视同军人，如有特殊功绩或因作战致其身体残废者，除照例奖恤外，经其服役部队长官证明，可呈请中央各机关转呈国民政府赦免其罪刑。该办法成为调拨监犯服兵役制度的指导原则。③１９３９年９月，国民政府又将该办法修正为《非常时期监犯调服军役条例》，将监犯界定为在军人监狱及普通监狱服刑的人犯，不得调服军役的监犯包括犯通敌罪或利敌罪者、年在４５岁以上者、确有疾病不堪服役者、受无期徒刑的执行未满５年及受１０年以上有期徒刑之执行未逾五分之一者、女犯。监犯于调服军役期内，视同军人。监犯调服军役期内不得请假或退役，违者以无故职役论。④据统计，１９３９年调服军役的监犯有５０００人，１９４０年监犯调服军役者为６０００人，１９４１年调服军役的军事人犯为１５８５人、普通人犯为３９９５人，１９４２年调服军役的军事人犯为６３１人、普通人犯为４３１９人，１９４３年调服军役的军事人犯为３０６３人、普通人犯为２２６４人，１９４４年未调服，１９４５年调服军役的军事人犯为２４９７人、普通人犯为２８４３人。全面抗战期间，总计调服军役的监犯共３２１７９人。⑤抗战时期调拨监犯服兵役的制度为国民政府提供了兵员补充的新途径。虽然调服军役的监犯数量有限，但他们①国民政府兵役部役政月刊社编印：《抗战八年来兵役行政工作总报告》，１９４５年，第３９—４０页。

②徐思平：《中国兵役行政概论》，重庆，文治出版社，１９４５年，第１３２页。

③参见《司法院公报》第２０９号，１９３７年９月１０日，院令第３页。

④《兵役月刊》第２卷第１、２期合刊，１９４０年３月３１日，第３５—３６页。

⑤国民政府兵役部役政月刊社编印：《抗战八年来兵役行政工作总报告》，１９４５年，第９页。

３５２第八章征兵怀着戴罪立功的心情走上前线，为抗日战争的胜利作出了自己的贡献。

兵员补充除依兵役法实施正规征集外，为应在乡军人及爱国志士请缨杀敌，依兵役法及１９３９年２月２４日兵役会议的决议征募并行的原则，订定《管区募集志愿兵办法》，施行尚有成效。后以四川省情形特殊，经１９４０年３月２０日兵役会议决议，４月起四川停止募兵。以后又因募兵迭见弊端，于１９４０年９月将募集志愿兵办法废止。

自１９３９年４月起至１９４０年９月止，为期一年半，共计成立志愿兵团７９个营又２３个连，１０个补充兵团，共２０余万人，后以事实上无迫切需要，陆续裁撤。１９４４年春，因湖南、河南两省兵源区沦陷，管区缩小，兵源枯竭，不得不于四川、贵州两省师管区发动组织志愿兵团，共计成立１４个志愿兵团，志愿兵约有２５０００人，后于１９４５年４月裁撤。

为争取游击战区及沦陷区的壮丁免为日伪利用，依照１９３９年２月兵役会议的决议，订定《游击战区募集志愿兵壮丁》办法，于７月间颁布实施，责成各战区长官运用力量募集，并以之补充其建制缺额；同时，为适应人文、地理环境，于游击区的适中地点组织招募处所，酌辖后补团营及壮丁大队，于第一战区成立边区、豫东、鲁西、豫中、豫西５个招募处，辖编３６营。１９４１年１月２０日再订定《游击战区壮丁（包括沦陷区）暂行统一办法》，替代旧法。①第三节战时征兵工作的绩效评估一、兵役工作的绩效第一，全面抗战时期，国民政府通过征募壮丁，征集到大量兵员，补充给作战部队，为抗战胜利奠定了人员基础。

整个战争期间，国民政府实征壮丁１４００余万人，实补兵员１２００多万人，征补兵员数量庞大，在激烈的抗战中，保证国军兵力不致匮乏，国军人数由战时初起时的１７０余万扩充到了５８０余万。

①以上参见国民政府兵役部役政月刊社编印：《抗战八年来兵役行政工作总报告》，１９４５年，第４７页。

３５３３５４表８６抗战期间各省历年实征壮丁人数统计表抗日战争与战时体制年份人数总计１９３７年１９３８年１９３９年１９４０年１９４１年１９４２年１９４３年１９４４年１９４５年省别共计１４０５０５２１９２８３１０１６４８９１３１９７５５０１１９０１３３９１６６７８３０１７１１１３２１６６６９１８１６１１３４２９３９２３６四川２５７８８１０１０３８３７１７４１４５２９６３４１２６６３７３３４４６１０３６６６２５３５２６８１３９１１１２２８３０８６西康３０９３８４７１３５４３７５８１７３２８２４６２１４６０６２４６２云南３７４６９３９６３１７２５５８２７３１３５５０９５９０１７５８１８０６３２３１３６１２６贵州５８０４１６４７１４９３５１４２６４７４１７８６４３７１６０３６９６０３８３８４８７３４１６５６２７１广西８０８０４６１０６６９１２３８６６５３４７１０１０４７４４６４９６１７６８４９７６３２６９０３７９２４７２１广东９２５８７３３５２４７８０４７０１３１６９３１２６１９６１００１２７１２２７２０１０４３４９１８８７４２３６３２９福建４２５２２５２９４２７３３４９９６００６４５８２４９５５７１６５１０４１４８５１０３８５４５５０１７４浙江５５０４９３３２７９１３０４４８９４６３６１０８４７９６６４９２４８６０８５９３６２６２２７９４７３９８安徽５６３６７３４４２７１２２８３２５４３２９６８７１５６９４７９９５０５３７８４３３７４１１１５６４５０江西９４７７２２４３２３０１５４６４２１７８２１０１２０６３４９８０６９１０７８２２９２７１２９２９０２５９５０１湖南１５７０１７２１９０５０５２１０７４５２２３２９６２１６７８０１６９６２３２０８８３６１８４４２１１０１７５６５４２１０湖北６９１１９５７５８０５９５０４３９８２７９６４２８０６７０７５８８３０７８６９４２７２７９６４２６６８河南１８９８３５６１３６９６４３２４１７３２６４３７０３８４２５０２４３２７９２１４５８９２０５８１５１０９９３４２４９８２陕西８８８３６３２７１９７６８６７９１２６３４１１２７４３０８０３５０９９７０７１１７８７２１４４８１９８５９６８甘肃３８３８５７２３７７４４０９８２５４６２７５４３５５５０２３０５５７６９４２５１６３２７１４２８８９０续表年份人数总计１９３７年１９３８年１９３９年１９４０年１９４１年１９４２年１９４３年１９４４年１９４５年省别山西２１６６０３３３５００２３１０３６００００６００００４００００山东３２９２２１３０００１６１９４３７２８江苏３８８５９１８４２２２０４３７绥远５２５３５３５２００宁夏２３６０９４０００４０００４６０９３０００４０００４０００青海１８００９２５００４７４９０５２１３０６０００６０００其他４９７４３４２６３５６９１１６０４３１０６９１６１０９０６资料来源：何应钦，︾八年抗战之经过︽，南京，中国陆军总司令部，１９４６年，附表１０。

表８７抗战期间各战区历年实补兵员数量统计表总计１９３７年１９３８年１９３９年１９４０年１９４１年１９４２年１９４３年１９４４年１９４５年共计１２１３８１９４３０５８７４１７１３７８０１７７７８９８２０１４５４６１３６７１３８１５９１３８３１５１８０８６１２７５３６２５７４１２７一战区８７４４９５２５５００１８１４４１８４５０９９２９１２４３７７３５８３４４１５８１０６１５１０９５７８８１５二战区６７０３６８３７３９３１８５８７９７０６１６７４７４３１０４１０５５２１６３７２８４８４８１４５２４４７６三战区１５３３８６６２４２９８１３５２０７９１６４５７２２１４７５２１６０６９１１２７９９４１２５６３４６８１４５７７０１８四战区６４０１４８１０００１６９５２８２１９８０８７０４３６５４４８７２１９３８９５７８９７１６２第八章３５５五战区１４９５４５５５２１００３２３７９６１２７２１９７１６８７０２１４５００２９１８３５５０５１５８２４０征兵３５６续表抗日战争与战时体制总计１９３７年１９３８年１９３９年１９４０年１９４１年１９４２年１９４３年１９４４年１９４５年六战区９８９８８８１３９０９２３１２３２１２９４５４２０１８７７１９５１７３１６３５５５５４６８８七战区３７０１２７１１２８０２１０３６６７４８９７６６５３４４２３２６１１６０７７八战区４５３７８０１０００１１６８２５３２３９１１９２９８１３８１４４６０１５４４４４３３２５８３０九战区１５７９５７１３４２７５１４１７５８９２８３８６１１７０４３５１９０８８７９７８８９４２２８７３３８７２十战区９３９２０２２８１０２２７８２１８７２４６９６０十一战区５１００５２１９８１７１５３００９３１９１０１２１７３十二战区５６７７８１２７５７４１３３７２４２８２５６绥靖部队４５７２５６２０００３３８９４６６９５４４４５５４１３２４３４１５２８２４１５０９６９５００第一期２８９７４３１２６６２７１５５０６１８０５５编整第二期１９４２８０１８９１１７５１６３队部第三期１２９０７１１２８１４６９２５第四期１８６０８０８６６７８１８９０４７１５２２８９７６本会直辖３３５３１６３４５００１３０４８６８２４５３４０３４０４７５３７远征军２０１２４４２５５２７１０６８０１６１９１６７０００住印军１０２３１３１８６３２２０７５６６００９３２８３２陆军总部２３９４０１２３９４０１其他单位１１９４０８９２０４４５２１７３２２９１９８６１９１７９１４２１６９９６５１４６９９１１２１６９１资料来源：何应钦，︾八年抗战之经过︽，南京，中国陆军总司令部，１９４６年，附表９。

１９４１年八战区人数原为１１９２９８，该年总计原为１５３７２８，误。

第八章征兵从战争开始到１９３７年底南京失守，再到１９３８年徐州会战，国民政府各作战部队的兵员补充均是抽调各省保安团队和后方未经调动的师拨补的。

１９３８年１０月武汉会战中损耗的兵员是抽调各省的保安团队和四川、河南两省的新兵补充的。１９３９年３月南昌会战，５月初鄂北会战，参战的第三、第五两战区损失的兵员，先后抽调的是四川、湖南、湖北、江西等省各师管区、补充训练处所属的补充团（营）的新兵以及伤员健愈兵员。１９３９年９月第一次长沙会战前，预先指定抽调湖南、江西、浙江、福建等省补充团补充第九战区。

１９４０年５月的枣宜会战，１９４１年１月的豫南会战，第三、第五战区的缺额由鄂、皖、豫等省的补充团补充，因为兵员伤亡过大，又以四川的志愿兵和鄂北、豫南的新兵予以补充。１９４１年３月的上高会战及１２月的第三次长沙会战，所有伤亡部队的缺额除由各军的征补训区征兵补充外，还由川、豫、陕三省调拨后方补充团、暂编营、壮丁大队补充。１９４２年５—８月的浙赣会战，所有伤亡缺额由各军征补训区域及湘、赣、浙、闽等省补充团补充。１９４３年１１—１２月间的常德会战，１９４４年秋季中原、长衡会战，伤亡缺额事先都有准备，限令各管区于战前将参战部队的主要兵员补充完毕，或者将补充团开到前方待补。１９４５年初的黔桂会战、５月的湘西会战，均由各师区抽调补充团拨补。①１９４３年，为打通国际交通线，中国军队开进缅甸、安南作战，称为远征军。补充远征军的新兵分泸昆和独昆两路，用车运送或步行开往滇缅。１９４４年与美国合作，改为空运补充。截至１９４４年１１月远征军番号取消，共补充新兵２０万人。１９４４年，为进一步争取国际支持，中国在印度设立了驻印军总部，辖新一军和新六军两个军，全部配备美式装备，对兵员素质要求较高。

驻印军大多是从军的知识青年，依靠空运补充。到１９４５年５月驻印部队调回国内时，空运补充新兵已达８４４４４人。１９４４年１２月间，云南昆明的中美合作部队需补充兵员１０万名，由军政部电令四川、云南、贵州、西康各省，紧急抽调１０万名兵员，空运云南省补充西南各部队。后蒋介石又电令，并抄发中国战区参谋长魏德迈将军３１６号备忘录，命于１９４５年３月１日以前，补足中美合作计划各部队（即西南各部队）２５万人，以便有充裕时间施以必要的训练。军政部依据电令拟定《西南各部队兵员缺额补充计划》，并经蒋介石核①国民政府兵役部役政月刊社编印：《抗战八年来兵役行政工作总报告》，１９４５年，第５１—５２页。

３５７抗日战争与战时体制准。正办理期间，中国战区陆军总司令部于１９４５年２月９日在昆明成立，下辖四个方面军，计划分期补充兵员，计第一期需于３月１５日前补充５万人，第二期于３月２１日前补充４．４万人，第三期于５月２１日前补充１６．４万人，分别由四川、贵州、湖南、云南四省以空运、车运、徒步等方式拨补，截至日军投降，共计补充２０７６７９人。①第二，国民政府战时的征兵工作困难重重，损耗严重，兵源质量低劣。

全面抗战爆发前夕，中国有着全世界最为庞大的人口，据统计达４７４７８６０００人。②中国军人的数量比例是较低的，日本每１００平方公里有军人２２０人，中国不到２人；俄国每千人有军人１４２人，中国不到２人。③按理说战时在这样低的军人比例基础上加以提高应该是不难的，但尽管国民政府的兵役机关做了许多努力，征兵任务还是没能按计划完成。

表８８抗战时期历年征兵计划数额与实募数额比较表年度１９３７１９３８１９３９１９４０１９４１１９４２１９４３１９４４１９４５总计计划征兵额１００８３１０１６５８９１５２３４４５６９２０７３０４３２０４９７８２１９４９８３４１７６５５３７１７２２０９６１５０万１６０７２０８６实际征兵额１００８３１０１６５８９１５１９７５５０１１９０８８３９１６６７８３０１７１１１３２１６６６９１８１５１２３５２８１３０６２１３９２２８５９资料来源：史滇生，《抗战时期国民政府的兵员征补》，《军事历史研究》１９９５年第２期，第８９页。计划征兵额总数原为１６７０２０８０，误。

从上述统计可以看出，除１９３７年和１９３８年两年按计划完成了征兵数额外，以后各年均未完成征募兵员的计划。

以国民政府征召的壮丁实数来计算，中国的“动员率”远远低于第二次世界大战中的其他主要作战国家。中国的“动员率”只有０．４％，日本为１．３％，英国为１．４％，美国为２．４％，苏联为３％，德国为３．８％。④动员率不高，征兵工作还进行得极不顺利。这种情况不是发生在全面抗战的中后期，而是在初期就已经出现了，征兵“所收的效果不能尽满人意，而①国民政府兵役部役政月刊社编印：《抗战八年来兵役行政工作总报告》，１９４５年，第５０页。

②程泽润：《兵役概论》，重庆，中国国民党中央训练委员会，１９４１年，第９２页。

③林振镛：《兵役制概论》，重庆，正中书局，１９４０年，第２７３页。

④徐乃力：《抗战时期的国军兵员的补充与素质的变化》，《抗日战争研究》１９９２年第３期，第５０页。

３５８第八章征兵且常常发生严重的规避、逃亡甚至武装暴动企图反抗的事件，使征兵制度不能顺利地圆满地进行。在广大的中国领土内，可以说，除了极小一部分领土，如像广西和陕北，是很顺利地进行征兵运动以外，其余许多地方对于征兵制度的实施，遭遇到非常严重的困难”①。

战时征募兵员损耗较大，据上引《抗战期间各省历年实征壮丁人数统计表》，征集兵员数与实补部队数有近２００万人的差额，损耗率为１４％，应当是死伤或逃亡造成的。其他材料记叙的损耗率则更高。据史迪威报告，征到的新兵能到达目的地的只有５６％，其余的都损耗了。②抗战中期，蒋梦麟以中国红十字会会长的身份，对兵役状况作过一次实地考察，考察结果令他触目惊心。从韶关解来３００壮丁，至贵阳只剩２７人；从江西解来１８００人，至贵阳只剩１５０余人；从龙潭解来１０００人，至贵阳只剩１００余人。在每４个壮丁中，往往一逃一病一死，而合格入伍者只有四分之一。③董必武回到延安后曾对国民政府的征兵工作做了这样的描述：“在拉去的时候，没有衣服没有被单，曾有从云南到湖南前线去的新兵，一路上一丝不挂，只弄些草遮一遮盖，见到老百姓的东西，就拿到嘴里吃。捆来的兵在送补训处之前都是关在小屋子里，既无草，又无铺，热天闷得要死，冬天冻得要死，吃喝大小便都在那里，生病的很多，新兵能到达前线的，达到百分之五十就算是最好的，经常只能保持百分之三十。”④战时征募而来的兵员普遍素质较差。

一是体质差。抗战中期，在贵州桐梓县，据蒋梦麟所见，１００名壮丁在院子中训练，个个面黄肌瘦，旁观的李上校感叹：“天啊！这种兵怎么打仗？”⑤由于国民身体素质普遍较差，国民政府征兵条例不得不将义务兵的体检标准定到很低的水平。１９４３年１２月，学生志愿服役的身体标准是：一，身高１．５５米以上者。二，体重４６公斤以上者。三，胸围７６厘米以上者。四，五官、四①张佐华：《征兵制度的理论与实施》，重庆，生活书店，１９３８年，第３８页。

②转引自张燕萍《抗战时期国民政府兵员动员述评》，《抗日战争研究》２００８年第４期，第１４５页。

③蒋梦麟：《西潮·新潮》，长沙，岳麓书社，２０００年，第２９９—３００页。

④董必武：《抗日战争时期国民党统治区情况资料》，北京，中国现代史资料编辑委员会，１９５７年，第１５９页。

⑤蒋梦麟：《西潮·新潮》，长沙，岳麓书社，２０００年，第２９９页。

３５９抗日战争与战时体制肢及肺脏正常者。五，无重沙眼、痔疾及精神病者。①有时身高实在达不到要求，就再降低标准，只要身体健康，身高不达标也可以征集。甚至体格检查在征兵时只是走过场，干脆忽略不计。１９３９年，各师管区给军事委员会的报告中称，应征壮丁身体检查不合格者，约占五分之三。②战争后期兵员的体质更差，１９４３年国民党军派送１８００名新兵到蓝伽受训，其中竟有６８％因体格不合标准而被拒绝；另一批被指派参与蓝伽计划的２００人，先是被中国医官淘汰了６５人，继而又被美国医官淘汰了３０人，最后只有１０５人被录取。

国民党军士兵体格之差，由此可见一斑。③二是知识水平低。抗战初期，有关兵役法令规定，独子与身体畸形残废者可获免役，公职人员、士绅子弟、大中学生及产业工人可依法缓役。这实际上把社会上大部分具有一定知识的人员排除在征召行列之外，余下的是广大的城镇平民和农民。这批人大多是未受过正规教育的文盲或半文盲。根据一般的观察，士兵不识字者占９０％以上，无科学常识者几乎占１００％。④１９４４年底，兵役部长鹿钟麟巡查发现，兵员整体水平较之以往并无明显变化，“一百个壮丁中，想找一小学生都非常难”⑤。

三是军事技能差。既然大部分有一定知识的人员被排除在服役之外，士兵就是由文盲或半文盲组成的了，要他们学会使用枪炮乃至机械化武器装备的难度之大就可想而知了。黄仁宇观察，入伍的士兵“不仅体格孱弱，而且状似白痴，不堪教练”。一般的部队对于新兵，一方面要施行军事训练，另一方面则要补行国民教育，如教一普通士兵认识阿拉伯数字需２至３星期，认米突尺需要２至３星期，讲弹道抛线也得２至３星期。要教到会射击，则往往需要两到三个月。⑥①中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《军事》（１），南京，江苏古籍出版社，１９９８年，第４４５页。

②《教育部１９３９年４—１２月工作报告》，中国第二历史档案馆，国家总动员设计委员会档案１８３—３１，转引自张燕萍《抗战时期国民政府兵员动员述评》，《抗日战争研究》２００８年第４期，第１４４页。

③张瑞德：《抗战时期的国军人事》，台北，近代史研究所，１９９３年，第３６页。

④张瑞德：《抗战时期的国军人事》，台北，１９９３年，第３２页。

⑤鹿钟麟：《视察役政纪实》，第３页，转引自仲华《试论抗战时期国民党军队的兵员征补》，《南京政治学院学报》２００６年第３期，第８５页。

⑥张瑞德：《抗战时期的国军人事》，台北，１９９３年，第３２页。

３６０第八章征兵二、兵役工作的弊失全面抗战时期，兵役积弊甚重，主要表现为官绅富豪子弟多不服兵役、军队政府强行抓丁、虐待壮丁。①“抓壮丁”尤其为人所诟病。抓丁是如此普遍，一些国民政府官员，甚至是高级官员也难以幸免于难。一个极端的例子是，四川省教育厅长郭有守步行于成都郊外，就曾遭役吏拉去。②有学者认为，“抓壮丁”存在的原因是，全面抗战前国民政府没有建立现代征兵制度，各种恶势力操纵征兵抽签，抗战的持续性和被征壮丁家属优待制度及军人抚恤政策没有得到很好的执行，国民党军政腐败、层层贪污中饱、借机买卖壮丁，办理兵役人员素质低下等。③全面抗战时期，由于前线伤亡严重，需要大量征集兵员补充。国民政府实行的是义务兵役制，辅以募兵制。但是，实行义务兵役制的基础并不完备。直到全面抗战爆发前，中国尚未建立完整的户籍制度。国民政府也曾试图进行及龄兵役人口的调查登记，但在战争年代，显然并不具备这样的条件。在无法获得准确的户籍资料的情况下，国民政府无法借此征集兵员，只能采取征额配赋的方法，就是将征兵任务摊派给地方，征兵工作主要依靠基层组织特别是保甲人员推行，这些人员徇私舞弊在所难免，甚至愈演愈烈。

基层人员为完成需求孔急的征兵任务，往往用“抓壮丁”的方法来解决。

军政部在给各军管区的通告中说，在征兵工作中，“各管区惟向县府索兵，县府则责之各乡区长，各乡区长多上下其手，借兹渔利。富者输金可免，或贿买乞丐无赖代役，故所征皆愚鲁懦弱之辈。征时既未抽签，唯派遣持枪兵登门拘捕，乡民愤恨，莫可如何。区乡长以能如数缴县府为塞责，县府以能如数送之管区为了事，管区以能点交部队为其任务完成。至其所征之兵，素质如何，能否堪任战斗，能否英勇作战，均非彼等所置念。故逃亡甚多”④，“当上峰命①史滇生：《抗战时期国民政府的兵员征补》，《军事历史研究》１９９５年第２期，第９１—９２页。

②侯坤宏：《抗战时期的征兵》，１９９１年６月。

③冉绵惠：《抗战时期国统区“抓壮丁”现象剖析》，《史林》２００９年第４期，“摘要”。

④林振镛：《兵役制概论》，重庆，正中书局，１９４０年，第２４５页。

３６１抗日战争与战时体制令如山，要解送多少壮丁、夫役的时候，就只知道下命令去分别抽派；抽派而有困难，就干脆的用武力捕捉，以便迅速报销公事。……不论白天黑夜，田间街头，只要是无钱无势的壮丁，便一概捉去。用兵士牵着，一大串的押解进城”①。

基层人员舞弊的例子比比皆是。常任侠记载：“各地方联保主任，多为佥壬之辈。往往有藉征兵抽丁，以敛钱者，玩法为恶，伎俩甚多……乡里中往往有孀妇孤子，小有财产，联保即往敲诈，强其充兵役，母爱子切，则以金献，即不令充兵役。或有一家老弱，悖以工作生活者，联保亦令充兵役，必献金始已。类此甚多，不能备述也。”②《兵役法》规定的免、缓役范围过宽，公教人员、知识分子以及与国防军需工业有关的工人都被排除在服兵役的范围之外，城市平民和农民成为兵役的主要承担者，不仅破坏了兵役制度的“三平”原则，还使兵员质量低劣不堪。

由于壮丁逃亡严重，地方抽到壮丁后，恐其逃亡，拿绳子将他们捆在一起，走在路上就像乞丐或囚犯一般。新征壮丁自然不堪忍受，入营后稍一疏忽，即大量逃亡。因交通不便，被征来的新兵往往要步行数百里才能到达指定的部队。国民政府在《兵员拨补改进办法》中说，“送兵常因途程过远，秋天出发，冬天始到，或春天出发、夏天始到”。在长途步行中，“常因被装携带不够，途中没有休息场所，以致风餐露宿，寒冻生病，壮丁生病后，还被压迫前行，或遗弃道旁或枪毙活埋”③。全面抗战期间，官兵因伤病死亡４６８１８９人，残废３１４６６１人，逃亡５９８１０７人，总计达１３８０９５７人。④缺乏食品而不是武器是国军战斗力下降的首要原因。１９４４年，魏德迈发现，战士无力行军，不能有效作战，主要原因是他们处于半饥饿状态。按照部队规定，每个士兵每天有２４盎司大米、１份盐，还有足以买到１磅肉的月饷。这份配给可以让中国士兵生存得很好，然而，他们只能得到应分配给他①侯坤宏：《役政史料》下，台北，１９９０年，第３６６页。

②常任侠：《战云纪事》，深圳，海天出版社，１９９９年，１９３７年９月２１日，第５４页。

③《兵役署会报记录（１９３９—１９４４）》，中国第二历史档案馆档案７７５１２０，转引自张燕萍《抗战时期国民政府兵员动员述评》，《抗日战争研究》２００８年第４期，第１４５页。

④参见何应钦《八年抗战之经过》，南京，中国陆军总司令部，１９４６年，附表４《全战役中国军官兵因伤病消耗数目统计表》。

３６２第八章征兵们的食物和饷钱的一小部分，而大部分通常被军官“克扣”了。在１９４５年的西南战场上，美国人发现，即使行军路程很短，也会有大批人由于饥饿而倒在地上，许多人死去。①１９４４年８月底，蒋介石得密报，运输第２９团有虐待毒打新兵及对病兵不予治疗等情况，特地亲自前往查看。何应钦、程泽润等随后赶到。当时士兵正在吃饭，蒋介石问士兵每日能否吃饱，士兵回答每日只有干饭两碗、稀饭两碗。又见有新兵数人身上被打的伤痕犹在，更有一将死的病兵被弃之于地无人过问，蒋介石勃然大怒，以手杖击打程泽润，并命令立即拘押程及该团团长，严予究惩。②蒋介石执意处死程泽润，绝不宽宥，对任何人的求情均不照准。１９４５年４月２４日，军法执行总监部判处程有期徒刑９年，签报蒋介石核示，蒋于６月６日批示“枪决可也”。６月１１日，军法执行总监部将程的刑期改为无期徒刑，意为免程一死。２２日，蒋介石批示不准，将原件送达总监部。白崇禧、冯玉祥等先后向蒋介石恳求减轻处罚，蒋介石都未允。程终于在７月６日被处决。③其实虐待壮丁和新兵是如此普遍，杀一程泽润亦无济于事。

除了国民政府的弊失，还有一些政府外的因素和客观因素不能不考虑。

长期以来，中国社会重文轻武，社会上“好男不当兵，好铁不打钉”④的观念盛行。许多民众民族、国家观念淡漠，“在征兵抽丁的时候，我们绝大多数的省份里，普遍看到这种现象：农民不愿意应征当兵。他们认为这对于自身利害毫无关系，而是等于强迫他们送死”⑤。而对日战争奇高的伤亡率也可能是广大壮丁裹足不前乃至千方百计逃脱的主要原因。

还有一些战时难以克服的客观条件，蒋梦麟曾说：“平心而论，兵役办得这样糟糕，并非完全由于人事关系。即使主持人认真办理，好多缺点也没法补救：交通梗阻，徒步远行，体力消耗过甚；食物不够，且不合卫生，易起疾病；①费正清主编：《剑桥中华民国史》第２部，上海，上海人民出版社，１９９２年，第６２５—６２６页。

②《何成浚将军战时日记》，台北，传记文学出版社，１９８６年，１９４４年８月３０日，第４６８—４６９页。

③参见《何成浚将军战时日记》，台北，传记文学出版社，１９８６年，１９４５年６月６、１１、２３、２８日、７月６日，第６１４、６１６、６２３、６２６、６３０页。

④刘列夫：《国民兵役的法令和实施》《序》，上海，上海杂志公司，１９３８年。

⑤侯坤宏：《役政史料》下，台北，１９９０年，第３６５页。

３６３抗日战争与战时体制饮水含微生物，饮之易致腹泻；蚊子肆虐，疟疾为灾。凡此种种，苟无近代科学设施，虽有贤者负责，亦无重大改进之可能。”①这些充分说明一个前现代化国家在进行一场现代化战争时的尴尬和无奈。

第四节抗战时期中国共产党的征兵工作一、抗战初期的扩大规模（１９３７—１９３９）全面抗战爆发时，改编后的八路军、新四军仅有５万余人。在洛川会议上，毛泽东认为中共应坚持开展独立自主的山地游击战，指出应首先在山区创建根据地，依托山地开展游击战争，并逐渐向平原发展。在这一思想的指导之下，八路军各师纷纷开进敌后。

中共在派军队进入某一地区之前，先派党组织进入，未建立地方政权前，先由八路军派出去的工作团、工作队，以及主要由共产党领导的抗日民族统一战线组织和大量的民众社会团体进行动员。等到正式政权建立之后，再通过政权进行民众动员。

中共在抗战时期的社会动员可细分为以下几种方式②：１．物质型社会动员。１９３７年中共中央在《抗日救国十大纲领》中提出停止没收地主阶级的土地，以减租减息作为解决农民问题的基本政策。１９３９年１１月，中共中央又发出《关于深入群众工作的决定》，要求在八路军、新四军活动区域实行减租减息、废止苛捐杂税与改良工人生活的政策。

２．精神型社会动员。主要是以各种方式进行宣传教育，抗日根据地创办各种文化社团动员组织，如宣传队、动员宣传团、民众剧团和民众歌咏训练班，通过写标语、发传单、办墙报、唱歌、演戏、办识字班等手段进行动员。

３．参与型社会动员。包括动员人民群众参战、参与各种形式的抗日团体和动员人民群众参与政治管理。在动员参战方面，逐渐建立起了一整套的递①蒋梦麟：《西潮·新潮》，长沙，岳麓书社，２０００年，第２９８页。

②参见刘颖：《中国共产党抗日战争时期社会动员研究》，安徽师范大学硕士论文，２００５年５月，第１７—２４页。

３６４第八章征兵进制度。群众可先成为不脱产的民兵或自卫队成员，再成为地方部队，最后才被吸收进正规军。在动员群众参与各种形式的抗日团体方面，中共建立起一整套的抗日团体组织。它们几乎涵盖了社会上的所有成员，并把他们都纳入了政治体系之中。抗战中期，在动员群众参与政治管理方面，各根据地普遍实行了“三三制”政权模式。通过这种政治参与，广大农民提高了抗日救亡的热情，加大了对抗日救亡运动的支持力度。

八路军、新四军为了能在短时间内壮大自己的力量，站稳脚跟，多采取突击发展的方式扩大军队。在建立最广泛的统一战线思想指导之下，中共争取和团结一切可以团结的力量，对于那些愿意一道抗日的武装力量，采取各种方式帮助，对于顽固不化的武装力量，则坚决消灭之。

广大农民参战热情高涨，形成了“母亲叫儿打东洋，妻子送郎上战场”的参军热潮。１９３７年１１月初，晋察冀军区刚成立时正规部队总共只有３０００人，到１２月，军区所辖的“四个军分区和直属队已近一万五千人”①。到１９３８年１０月，正规部队发展到１５万人。②到１９３８年底，八路军、新四军发展到１８万余人。

二、抗战中期的整顿（１９４０—１９４３）１９４１—１９４２年，日军大大加强了占领区内的“治安”措施。在日本华北方面军１９４１年初制定的当年“肃正”计划及其注意事项中，第１条就明确指出：“肃正的重点，仍然在于剿共”，第２条强调，“剿共一事，仅靠武力进行讨伐，不能取得成效。必须以积极顽强的努力，统一发挥军、政、民各方面力量，摧毁破坏敌之组织力量并以争取群众为重点”③。

中共的对策是：第一，停止收编，建立征兵制度。根据中共中央和八路军总部的指示，晋察冀边区基本上不再收编杂牌武装，并开始整编部队。“坚决地洗刷部队中因一时猛烈发展而混进来的流氓、兵痞、土匪、青洪帮头子、防①中央档案馆编：中国共产党历史资料丛书《晋察冀抗日根据地》第３册“大事记”，中共党史资料出版社，１９９１年，第１８页。

②北京军区晋察冀战史编写组：《晋察冀军区抗日战争史》，附件三，军事科学出版社，１９８６年。

③〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《华北治安战》（１），朝云新闻社，１９６８年，第４６７页，转引自军事科学院军事历史研究部著《中国抗日战争史》（下卷），北京：解放军出版社，２００５年，第４９页。

３６５抗日战争与战时体制共团分子。”①晋察冀边区总共进行了３次大规模的整编整军运动，整编之后虽然主力部队减少到了１１．７万人，但部队的政治素质和军事素质有了很大的提高。

在停止收编杂牌武装的同时，晋察冀边区开始着手建立一套行之有效的征兵制度。根据地开始实行志愿兵征集制度，先是由党政军民通力合作，制定详细的计划，统一领导，然后再分别进行深入、细致的动员工作。最重要的是在各级机关中建立了武装动员委员会，专门负责组织民众武装。

第二，发展民众武装，巩固后备兵源。“凡年在１６岁以上５５岁以下之边区抗日人民，不分阶级、性别、宗教、信仰均得登记参加编为队员。”②他们的基本任务是配合正规军作战，站岗放哨，传递消息，盘查汉奸匪特分子，运送伤员和作战物资，破坏敌军交通等抗战勤务。地方部队（包括县大队、区小队、基干游击队等）是“在边区各县政府领导之下的脱离生产的、固定的、地方性的抗日子弟武装；是小型的多数的地方游击队；是主力部队坚持敌后游击战争的手足和重要帮手”③。地方部队以县为单位，其规模和人数由县政府自行决定，经费也由县政府自己解决。他们的主要任务是镇压汉奸，维持根据地内的稳定和秩序。

晋察冀边区在进行大规模整军整编的同时，也对地方部队进行了整编。

在下属各军分区建立了游击支队，军分区建立了游击总队，县、区建立了游击队。同时，在广大农村地区，还建立了众多的自卫队等民兵组织。这样就形成了“正规军—地方部队—民兵”三级武装组织。

三、艰难时期的精兵整编１９４１年１１月，中共中央军事委员会下发了《关于抗日根据地军事建设的指示》，提出：第一，当前军事建设的中心，不是主力军，必须集中注意于扩大和加强地方军和人民武装。第二，山区根据地的主力军和地方军（不包括①舒同：《晋察冀军区建军工作之初步总结》，中央档案馆编：中国共产党历史资料丛书《晋察冀抗日根据地》第１册“文献选编·上”，中共党史资料出版社，１９８９年，第４６８页。

②《晋察冀边区人民武装抗日自卫队组织章程》，河北省社会科学院历史研究所等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》下册，河北人民出版社，１９８３年，第４３页。

③刘澜涛：《论晋察冀边区人民武装》，《八路军军政杂志》第２卷第２期，１９４０年３月。

３６６第八章征兵人民武装）的数量一般是２∶１，在平原根据地原则上是１∶１。在若干最困难的地区，全部武装都要地方化，人民武装骨干的数量应超过主力军和地方军的总数。第三，地方军，即军区以上军分区，都应有独立的编制和指挥官。主力军缩编时，应把相当一部分的部队转变为地方军的编制。①根据这一指示，从１９４２年开始，八路军、新四军先后进行了多次精简整编，缩小机关，充实连队，撤销各纵队的指挥机构，减少指挥层次，并将主力旅与军分区合并，加强地方部队。同时，还把正规军分散为小部队，大范围地进行游击战争。

各根据地普遍实行精兵工作，如晋察冀边区就先后进行了４次大规模的精兵整编。这样的整编尽管减少了军队的数量，但减轻了人民的负担，提高了指挥的效率和部队的战斗力。

四、抗战后期的大发展（１９４４—１９４５）到１９４４年春，八路军、新四军扩大到４７万，地方武装达２２７万。到１９４５年８月初，八路军、新四军发展到９３万余人，在日本投降之后，又发展到１３１多万人，地方部队扩大到２６０多万人，自卫队发展到１２００多万人。

为了适应攻势作战，中共不仅在军队数量上做了准备，而且采取了其他措施保证军事建设的效果。其中，以开展双拥活动和举办练兵活动最为突出。

１９４３年１０月１日，中共中央发出开展拥政爱民和拥军优抗运动的号召，要求各抗日根据地党政军民领导机关在１９４４年阴历正月“普遍地、无例外地举行一次拥政爱民与拥军的广大规模的群众运动”，在此之后，“应于每年正月普遍举行一次”②。各抗日根据地纷纷响应。

为了提高部队的战斗力，中共中央在１９４４年７月１日向各抗日根据地发出《关于整训军队的指示》，要求各根据地“一定要在一年内，加紧整训现有军队，在现有物质基础上与战斗生产空隙中，把我军的军事训练与政治工作极大地提高一步，准备将来使我军发展一倍至数倍的条件”③。随后，各根据地开始了大练兵运动。

①《中央军委关于抗日根据地军事建设的指示》，中共中央书记处编：《六大以来》（党内秘密文件）下册，人民出版社，１９８１年，第３４５页。

②《中共中央政治局关于减租生产拥政爱民及宣传十大政策的指示》，《解放日报》，１９４３年１０月１日。

③《中央关于整训军队的指示（１９４４年７月１日）》，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第１４册，中共中央党校出版社，１９９２年，第２６２页。

３６７第九章征粮抗战时期，国民政府实行了田赋征实政策，这一政策实行伊始，即引起学界探究的兴趣。首先是一批政策的参与者出版了一系列研究著作，如陈明鉴《田赋改征实物论集》（福建省银行经济研究室，１９４１年），宋同福的《田赋征实概论》（中央银行经济研究处，１９４２年），郭恒的《战时整理田赋问题》（国民图书出版社，１９４２年），朱博能的《中国田赋改造》（中华正气出版社，１９４２年），戴日镖的《战时田赋征实与战后粮食问题》（独立出版社，１９４２年），彭雨新、陈友三、陈思德的《川省田赋征实负担研究》（商务印书馆，１９４３年），关吉玉的《田赋土地陈报土地税》（中国文化服务社，１９４３年），关吉玉、刘国明、余钦梯的《田赋会要·田赋法令》（正中书局，１９４３年），关吉玉、刘国明的《田赋会要·国民政府田赋实况》（正中书局，１９４４年），陈友三、陈思德的《田赋征实制度》（正中书局，１９４４年）、关吉玉的《田赋征实之理论与实务》（中国文化服务社，１９４４年）等。

１９４９年到２０世纪８０年代以前，中国大陆笼罩在革命史观之下，对国民政府的一切举措以批判和抨击为主，对战时实行的田赋征实政策也不例外。

当时的中国现代史、革命史以及经济史著作均认为田赋征实的实质是通过政权向农民收取地租的一部分，是一种封建性的暴力掠夺。此间专题论文只有《抗日战争时期国民党政府的田赋征实与粮食征购》。这篇论文对田赋征实持全盘否定的立场，认为田赋征实是粮食独占政策，是中国田赋制度史上最丑恶的篇章之一。国民党政府的田赋征购是经费的主要来源之一。田赋征实征购是促使广大劳动人民破产的工具。田赋征实征购促成了国民党统治区农业生产的萎缩与农村经济的破产。①①朱玉湘：《抗日战争时期国民党政府的田赋征实与粮食征购》，《山东大学学报》１９６３年第１期。

３６８第九章征粮１９８０年代以来，大陆史学界逐渐解放思想，以抗战胜利４０周年为契机，突破禁区，开始重新评价抗战时期国民党、国民政府的作为。在此背景之下，大陆对田赋征实的评价开始发生变化，在继续批评田赋征实政策实施中的弊端的同时，开始肯定这一政策对坚持抗战的支撑作用。

如虞宝棠在《国民党田赋征实初探》一文中认为，田赋征实是战时环境中的非常措施，有其部分合理性和一定的积极作用。其合理性表现在：一，抗战期间国民党五六百万军队和上百万公教人员的生活给养尚能维持，与田赋征实不无关系；二，在粮价趋涨的情况下，对粮价的上涨有一定的抑制作用；三，相应增加了富户的负担，符合合理负担的原则；四，自耕农直接向国家纳粮，使广大农民群众将纳粮与支持长期抗战结合起来。①这一时期深入探讨田赋征实的学者是崔国华、王荫硕。崔国华对田赋征实给予充分肯定：在抗日战争条件下，田赋改征实物是最可靠、最有利的一大财政措施。它对于解决国家财政经济困难、保证军粮民食供应、稳定币值物价都起了巨大作用，具有战略意义。若无田赋征实之举，战时经济会中途崩溃，抗战便无法继续进行。这个政策本身是无可非议的。它在战时环境下，形式上是落后的、倒退的，实质上是进步的。其弊端是未能认真做到公平合理，繁重的附加税和各项摊派有增无减，使广大农民备受其害。②他们还运用大量史料，包括中国第二历史档案馆的档案，讨论了田赋征实的背景、实施过程、影响、弊端以及后果，评价较为客观和中肯。他们认为，田赋改征实物这项战略措施在抗日战争时期的意义应当充分肯定。③而持原来观点的学者对自己的观点也做了一定的修正，如：“今天看来，我１９６３年发表的上述论文，主要缺点是对抗战时期国统区田赋征实的评价不够全面。着重揭露国民党政府田赋征实政策对人民的掠夺性，是必要的。

但是，应当肯定国民党政府通过田赋征实与粮食征购，充裕了战时财政，使政①虞宝棠：《国民党田赋征实初探》，《华东师范大学学报》１９８５年第５期。

②崔国华：《论抗战时期国民政府田赋改征实物的意义》，《天府新论》１９８８年第３期。

③该课题组编：《抗日战争时期国民政府财政经济战略措施研究》，成都，西南财经大学出版社，１９８８年，第７１页。以后作者坚持了自己的观点，参见崔国华主编《抗日战争时期国民政府财政金融政策》，成都，西南财经大学出版社，１９９５年，第８８页。

３６９抗日战争与战时体制府较有把握地解决了军粮与公粮的供应，有利于稳定中国抗战的局势。”①当然，持旧有观点的学者仍有其人，但已不多见。从２０世纪８０年代至今，大陆学者发表的以田赋征实为主题的论文有２０多篇，其中包括一篇博士论文和一篇硕士论文。在这些论文中，有的是对田赋征实政策的总体评价②，有的探讨某一省份实施田赋征实的情况③，有的专门分析田赋征实政策实施中的弊端和缺失④，有的就田赋征实中的具体问题展开探究或讨论。⑤在这些研究成果中，虽然有部分重复性的劳动，但也不乏优秀成果涌现。

在中国台湾，有关田赋征实的史料整理公布不少，如徐堪的《抗战时期粮政纪要》（《四川文献》第１１、第１２期合刊，１９６３年７月）、中国国民党党史会编印的《革命文献》第１１０—１１３辑《抗战建国史料—粮政方面》（４册，台北，１９８７—１９８８）及第１１４—１１７辑《抗战建国史料—田赋征实》（４册，台北，①朱玉湘：《再谈抗战时期国统区的田赋征实问题———答刘仲麟同志》，《近代史研究》１９８８年第６期，第２０８页。

②孙美莉、傅元朔：《评抗日战争时期国民党政府的田赋征实》，《农业经济问题》１９８６年第３期；崔国华：《论抗战时期国民政府田赋改征实物的意义》，《天府新论》１９８８年第３期；米庆云、宋海常、姜梦弼：《试论抗战时期的田赋征实》，四川省中国经济史学会等编：《抗战时期的大后方经济》，成都，四川大学出版社，１９８９年，第２９０—３０１页；于景洋等：《抗战时期国民政府田赋征实述评》，《黑龙江财专学报》１９９７年第５期；李铁强：《抗战时期国民政府田赋征实政策再认识》，《中国社会科学院研究生院学报》２００４年第３期；冯敏：《抗战时期国民政府田赋征实政策探讨———以运行机制及绩效为中心》，郑州大学硕士学位论文，２００７年；郝银侠：《抗战时期国民政府田赋征实制度之研究》，华中师范大学中国近代史研究所博士学位论文，２００８年；陈国庆：《试析抗战时期国民政府田赋征实政策》，《历史教学问题》２００９年第３期；郝银侠：《新视角：国民政府田赋征实制度之再探讨》，《民国档案》２０１１年第２期。

③侯德础：《抗战时期四川田赋征实述评》，《四川师范大学学报》１９８８年第６期；项安才：《简介抗战时期四川的田赋征实———兼论征实对财政金融的影响》，四川省中国经济史学会等编：《抗战时期的大后方经济》，第２７８—２８９页；晓史：《山西田赋征实小议》，《沧桑》１９９５年第６期；于成安：《福建抗战时期田赋征实始末》，《福建党史月刊》２００５年第５期：陈炜：《略论抗战时期广西的田赋征实》，《广西地方志》２００７年第２期；郝银侠：《抗战时期陕西田赋征实之研究》，《兰台世界》２００７年第２０期；陈雷：《抗战时期云南的田赋征实》，《大理学院学报》２０１２年第８期。

④潘红石：《试析抗战时期国民政府田赋征实之弊端》，《邵阳学院学报（社会科学版）》２００８年第１期；郝银侠：《抗战时期国民政府粮政研究———田赋征实弊失分析》，《历史档案》２０１０年第２期。

⑤刘仲麟：《也谈１９４２年田赋征实的税率和税负问题———兼与朱玉湘同志商榷》，《近代史研究》１９８７年第４期：朱玉湘：《再谈抗战时期国统区的田赋征实问题———答刘仲麟同志》，《近代史研究》１９８８年第６期；郝银侠：《抗战时期国民政府田赋征实中的利益集团关系》，《南京师大学报（社会科学版）》２００９年第６期；郝银侠：《抗战时期国民政府粮政研究———粮食库券返还实况分析》，《中国经济史研究》２０１２年第２期。

３７０第九章征粮１９８８—１９８９）等。最早给予田赋征实评价的中国台湾学者是吴相湘，他在《第二次中日战争史》中指出，田赋征实政策是成功的，因为这一政策缓和了物价和通货膨胀，使军队官兵和学校、机关官佐眷属的生活得到了安定。①周开庆、陆民仁、侯坤宏、蒋永敬、李宇平等对田赋征实做了专题研究，总的来说，台湾学者对这一政策都持肯定态度，有时也指出这一政策在实施上的弊端。②海外研究田赋征实的学者不多，对其的评价似乎较低或为负面。如国民政府财政顾问杨格（ＡｒｔｈｕｒＮ．Ｙｏｕｎｇ）认为田赋征实就财政措施言，是支应战费必不可少的方法，对于政府财政有所贡献；但由于执行上的技术问题，使人民对政府产生反感。③张嘉趝认为，在抗战期间所采取的所有财政措施中，其最能立见功效的，唯有田赋征实而已。办法相当成功，解决了军、民的食粮问题，也大大减缓了钞票发行速度。但同时也百弊丛生，于是，以较低的代价取得的在军粮供应上的目前之利，远远抵补不了在政治上和社会上所产生的长期恶果。④易劳逸认为，由于田赋征实，中央政府剥夺了地方政府田赋征收权，无异于迫使地方政府另辟财源，直接促成了摊派和其他地方税的滋长。此种由战时演变出来的税制显然充满了深远的政治影响。加上赋制的腐化，税率的提高及课税方式的不公，激起了农民对政府的反感。⑤①吴相湘：《第二次中日战争史》下册，台北，综合月刊社，１９７４年，第６３２—６３３页。

②周开庆：《抗战期间川省粮政概况与征实数额》，《四川文献》第９８期，１９７０年１０月。沈宗瀚：《抗战时期的粮食生产与分配》，薛光前主编：《八年对日抗战中之国民政府》，台北，台湾商务印书馆，１９７８年。陆民仁：《抗战时期田赋征实制度：实施及评估》，该讨论集编辑委员会编印：《中华民国历史与文化讨论集》第４册，台北，１９８４年，第２０２—２２４页。侯坤宏：《抗战后期四川省田赋征实政策之研究》，蒋永敬：《孔样熙与战时财政———法币政策与田赋征实》，两者均为《近代中国》第５１期，１９８６年２月２８日。侯坤宏：《抗战时期田赋征实的实施与成效》，１９８８年６月；陆民仁：《抗战时期的田赋征实制度》，《近代中国》第８３期，１９９１年６月３０日。李宇平：《从租税国家走向企业国家———抗战后期“中国农民经济研究会”对国民政府田赋征实政策的评论》，《中国现代化论文集》，台北，１９９１年。

③Ａ．Ｎ．Ｙｏｕｎｇ：犆犺犻狀犪狊犠犪狉狋犻犿犲犉犻狀犪狀犮犲犪狀犱犐狀犳犾犪狋犻狅狀，１９３７—１９５０，ＨａｒｖａｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９６５，Ｐ２６．转引自陆民仁《抗战时期田赋征实制度：实施及评估》，《中华民国历史与文化讨论集》第４册，第２１８页。

④张公权：《中国通货膨胀史（１９３７—１９４９年）》，杨志信摘译，北京，文史资料出版社，１９８６年，第９１页。本书原文为英文，１９５８年在美国出版。

⑤易劳逸：《农民、农税与国民政府：１９３７—１９４５》，《中华民国建国史讨论集》第４册，台北，１９８１年，第２６４—２６５页。

３７１抗日战争与战时体制第一节田赋征实一、收入严重短缺全面抗战爆发前，国民政府的主要税收来自于关、盐、统三税，见下表：表９１１９２７—１９３６年国民政府关税、盐税、统税实收数及其占税项收入的百分数税项收入关税盐税统税三税合年度（百万元）数额占税收数额占税收数额占税收占税收（百万元）百分数（百万元）百分数（百万元）百分数百分数１９２７４６．５１２．５２７．０％２０．８４４．７％６．０１２．９％８４．６％１９２８２５９．３１７９．１６９．１％２９．５１１．４％２９．７１１．４％９１．９％１９２９４６１．７２７５．５５９．７％１２２．１２６．４％４０．５８．８％９４．９％１９３０５３５．０３１３．０５８．５％１５０．５２８．１％５３．３９．９％９６．５％１９３１６１５．２３６９．７６０．１％１４４．２２３．４％８８．７１４．４％９７．９％１９３２５８３．０３２５．５５５．８％１５８．１２７．１％７９．６１３．７％９６．６％１９３３６５９．４３５２．４５３．４％１７７．４２６．９％１０５．０１５．９％９６．２％１９３４４１７．６７１．２１７．１％２０６．７４９．５％１１５．３２７．６％９４．２％（２）（７４８．３）（３８２．９）（５１．２）％１９３５３８５．３２４．２６．２％１８４．７４７．９％１５２．４３９．６％９３．７％（２）（７０４．９）（３４１．４）（４８．３）％１９３６１０５７．３６３５．９６０．１％２４７．４２３．４％１３１．３１２．４％９５．９％（２）括弧内系该年度预算数字。

从上表不难看出，南京时期国民政府税项收入中，关税、盐税、统税所处的绝对优势地位始终没有动摇过。以国民党执政的第一个财政年度，即１９２７年度情况来看，尽管当时税收工作尚未完全进入正轨，但三税总收入已合占税项收入的８５％左右。自后各年，所占百分比平均达９５％左右，其中最高年度几乎占９８％，三税在税收中地位的重要概可想见。

此外，从上表中又可看到，南京时期三税收入数额大体说来关税高居首位。在正常情况下，关税收入总占全部税收半数以上，有些年度高至百分之六七十，其中唯有１９３４、１９３５两个年度由于贸易衰退、大量走私以及日本侵３７２第九章征粮入华北等非常情况，关税锐减。该两个年度实收数字低于预算数字各在３亿元以上，从而影响该两个年度的税收预算，致其未能完成预算部分，亦各在３亿元以上。关税在税收中，因而亦在整个岁入中所处的举足轻重的地位，更可借此得到证明。在一般情况下，盐税居第二位，其实收数常占税收的百分之二三十左右。统税居第三位，通常占税收的百分之十几，乃至百分之二十几。

还可看出，在南京国民政府时期，国内经济政治情况虽极不正常，而关、盐、统三税收入却与年俱增，增长极为显著。以１９３６年度与１９２８年度的数字相比，关税增长了两倍半以上，盐税更增长了７倍多，统税也增长了３倍多。①紧随着卢沟桥事变，北平、天津于月底前相继沦陷，上海、苏、常等地于１１月沦陷，南京于１２月沦陷。国民政府移驻武汉。１９３８年１０月武汉三镇失守，国民政府西迁重庆。

以财政来说，在抗战时期，由于沿海及华中各富庶地区先后陷敌，后方经济比较落后，致税源渐渐枯竭，财政赤字日益庞大，高达岁出的８０％左右。

抗战前各年度里财政赤字多半徘徊于岁出总额的１０％到２０％之间，后期至多高到百分之三四十，至抗战时期已无例外地上升到７０％以上，甚至８０％。前期４年，即１９３７—１９４０年度，收入分别为５．５９、２．９７、７．１５、１３．１７亿元，支出则分别为２０．９１、１１．６９、２７．９７、５２．８８亿元，分别亏短１５．３２、８．７２、２０．８２、３９．７１亿元，亏短数占实支总额的比例分别为７３．３％、７４．６％、７４．４％、７５．１％，平均在７４％左右。②后期五年，即１９４１—１９４５年度，平均则在８１％左右。也就是说，在这后五个年度内，平均财政收入还不到财政支出的五分之一，有的年度甚至只略高于十分之一，几乎十分之九的财政支出要另行设法弥补。财政赤字问题的严重，概可想见。

南京国民政府时期一般占岁出百分之三四十的军事开支至抗战时期已上升为占岁出的百分之六七十，最高达８７％以上。１９３７—１９４０年，军务费分①杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第４６—４７页。

②１９３８年度，只包括１９３８年７至１２月半年的数字，因从１９３９年度起，会计年度改为“历年制”，即以各年１至１２月为会计年度。

３７３抗日战争与战时体制别为１３．８８、６．９８、１６．１１、３９．１２亿元，分别占总岁出的６６．４％、５９．７％、５７．６％、７３．９％。

占战前税收９０％以上的关、盐、统三大税，在抗战时期的前几年，尽管预算数已大大减少，但实收数仍远远低于预算数。

表９２１９３７—１９４０年度国民政府关税、盐税、统税短收情况关税盐税统税年度实收占预实收占预实收占预预算数实收数算百分数预算数实收数算百分数预算数实收数算百分数１９３７３６９２３９６４．８％２２０１４１６１．７％１７６３０１７．０％１９３８１８５１２８６９．３％１１５４８４２．１％８８１６１７．７％１９３９（１）２４３３４９１４２．３％８３６１７３．４％３２２２６８．８％１９４０２５９３８１４．５％１００８０８０．０％（２）合计１０５７５４７１．４５２７３３０６２．５２９６６８２２．９（１）１９３９年度，国民政府会计年度改为“历年制”。

（２）１９４０年度其改为货物税，故不列。

首先，从上表可看出，各税预算数均以１９３７年度为最高，其后逐年减少，有的减少得很多，如盐税在１９３９年度只列了８３００多万元，仅达１９３７年度预算数的３６％多一点；统税同年只列了３２００多万元，仅达１９３７年度预算数的１８％多一点。但是，各税实收数还远远不能达到已大大降低了的预算数，实收数与预算数之比，四年平均来说，关税为７１．４％，盐税为６２．５％，统税仅为２２．９％；以个别低的年度来说，盐税于１９３８年度仅达预算数４０％左右；统税于１９３７—１９３８年两个年度均在２０％以下，关税于１９４０年度更低至１５％以下。当时主要税收低落的情况确是相当严重的。卢沟桥事变发生的那一年，即１９３７年度的关、盐、统三税实收只有４．１亿元，１９３９年度也只有４．３亿元左右（１９３８年度由于改变会计年度只包括半年数据，姑置不论），以与事变发生前的一个年度，即１９３６年度１０．１４多亿元的实收数相比，减少了五分之三左右。必须注意，这里还没有把通货膨胀这一因素估计在内。

这种情况，在当时抗战条件下有可以理解的一面。关税要靠海关来征收，当时沿海、沿江原设海关地区，相继沦陷，关税的绝大部分落入敌伪之手。

据国民政府官方记录说，抗战八年中，估计关税被敌伪劫夺者，总共在２２６亿元以上，在此期间，国民政府逐年关税收入的总和估计不到３０亿元。在资金大部分被劫夺的情况下，关税收入的骤减是不难理解的。

３７４第九章征粮盐税的重要税区亦皆在沦陷地域，辽宁、长芦、山东、淮北、淮南、两浙、福建、广东各产海盐地区均被侵占，盐税因此大受影响。

在战事蔓延下，可征税地区缩小、运道阻梗，统税也必然受到严重打击。

统税为出厂税，与卷烟、火柴、棉纱、麦粉等生产事业分不开。税源最多之区，为已相继沦陷的许多大都市。西南、西北地区生产落后，税源有限，税收难望有多大发展。

关、盐、统三税的征收情况说明，当时国民政府税收的减少的确是相当严重的。如果把通货膨胀这一因素估计在内，情况必然更加严重。１９３６—１９４０年，平均每月税收实值折合战前法币分别为７０００、５５００、５８００、２０００、１１００万元，如以１９３６年为１００，则分别为１００、７９、８３、２９、１６，１９４０年度的税收实值较战前尚不到五分之一。①二、粮食价格飞涨抗战时期重庆、西安、成都、昆明等２２个市场，自１９３７年７月全面抗战爆发后，该年下半年的粮价总的看来略高于全年平均水平，并且比前七年平均水平高２８％。统计的２０个市场之中（雅安、贵阳除外），有昆明等５个市场的粮价低于战前平均水平，又有西宁等５个市场的粮价高于战前平均水平的５０％以上。

１９３８年，这２０个市场的粮价同１９３７年相比几乎相同，同１９３７年下半年相比还稍有下降。这说明自战争爆发以来，粮价已稳定在一个新的略高于战前七年平均水平大约１／４的水平上了。如果单独从各个市场来看，这种稳定的趋势也较明显。例如，１９３８年低于战前平均价格的市场只有江西的赣县和陕西的渭南这两个市场。而高于战前平均水平的１５０％以上的市场也只有成都和桂林两个。虽然从另一个角度讲，这有点大城市粮价指数上升较快的先兆，但总的说来，１９３８年的大多数市场的价格指数水平更接近于该年这些市场的总平均值。加上该年平均值同１９３７年相比是稳定的，就可以说，该年的粮价是基本稳定的。

１９３９年的粮价全年平均指数为战前平均水平的１６７％，即在总的水平之①杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１０１—１０６页。

３７５抗日战争与战时体制上，表现出了粮价上涨的趋势。这个趋势也可以从单独市场的粮价指数变化中看出。１９３９年粮价指数低于战前平均水平的市场仍是两个———江西赣县和四川宜宾；而指数上涨至战前平均水平１５０％以上的市场则增加到了１０个，其中，昆明首当其冲，粮价指数竟为该市场战前平均水平的３４９％，而桂林、衡阳、南阳和西宁的粮价指数都分别在２１０％至２９０％之间。

１９４０年，整个国统区的粮价指数表现出强烈的上涨趋势。上一年（１９３９年）最高的上涨率，昆明约３４９％，而这一比率到１９４０年已经成为低水平的了。２０个市场中，仅仅只有６个市场低于或略高于这个水平。这一年的总平均指数已经达到了５３３％。昆明仍旧首当其冲，其粮价指数为１０１１％，已经相当于战前水平的十倍以上，而重庆、成都、福州等６个市场也都突破了７００％的水平。所以，我们讲这一年的粮价是一个腾涨的局面。

抗战时期成都市粮价的第一次较大幅度的增长发生在１９４０年３月。该年２月份的米价为每市石２１．２８元，３月份就涨到了２６．７８元，为２月份的１２６％。一个月的时间竟涨了四分之一强。

这种粮价腾涨的局面在１９４１年不但没有被制止，反而继续发展成为飞涨的趋势。１９４１年的国统区粮价总平均指数上升到了２１３４％，即比战前七年平均水平高出了２０倍以上。战前的粮食价格仅为１９４１年平均价格水平的一个零头。统计起来，１９４１年价格低于战前平均水平１０倍的市场只有兰州、渭南、泰和共３个，在１１至２０倍之间的市场有昆明、桂林、西安、西宁等８个，２１至３０倍的市场有四川的万县和宜宾共２个，３１倍以上的市场则有重庆、成都等６个。

粮食的价格同战前比较，在战争爆发后的１９３７年和１９３８年并不算高。

概略统计：１９３７年７月—１２月，后方地区２０个主要粮食市场之平均粮价约为战前７年上述市场年平均价格的１２８％，１９３８年约为战前七年平均值的１２５％，比１９３７年下半年还略有下降。与粮价相对稳定的情况不同，从抗战开始的１９３７年７月到１９３８年底，国统区主要城市的物价指数一直在上升。

若以１９３７年１月至６月为１００％，到了该年１２月，平均物价指数为１０９％，１９３８年３月为１２７％，１９３８年１２月升到１５５％。如果以１９３０—１９３６年平均粮价为１００％，后方２０个城市的统计指数，１９３７年１２月为１２７％，１９３８年１２月为１３０％，１９３９年１２月达２２０％，为１９３８年１２月指数之１６８％，１９４０年６３７６第九章征粮月涨至４２４％，为１９３９年１２月指数之１９３％，半年之中，平均粮价几乎上涨了一倍。在同一时期，全面物价指数，以１９３９年之３０６％与１９４０年６月之４８７％比较，其上涨幅度为１５９％，可见，１９４０年上半年粮价增长速度已经超过了物价全面增长的速度，粮价问题已经日渐严重了。

四川的著名产粮区川西平原从１９３７年到１９４１年，仅４年时间，米价上涨了２６倍多，而同期之粮食生产成本才提高１４倍多。１９３７年一市石米之市场经营利润为０．５４元，到１９４１年竟达５４．１９元，为１９３７年利润的１５６倍。

除去货币膨胀因素，涨幅也在十倍以上。

抗战时期国统区大后方的粮食成本的货币表现出现了大幅度的增长。

金陵大学农学院经济系在成都平原７个县进行了米谷生产成本调查：１９３７年成都平原各地平均每市石之净成本为８．３元。１９４１年平均每市石之净成本升至１５２．３１元。四年间上升１９倍。据统计，整个大后方地区，从１９３７年到１９４１年年工资属四川省上升最快，以１９３７年工资为１００％，１９４１年年工工资上涨到１１８６％，从１９３７—１９４１年共四年期间，后方地区农村年工工资上涨到６２３．８％，月工工资上涨到６４８．７％，涨幅均在６倍以上。

粮价上涨实际上是因为成都粮食市场上出现了普遍的囤积居奇。据调查，当时成都的囤积大米在１０万石以上，例如：美丰银行的仓库存米１３０００余石，惠川银行仓库存米１０７００余石，此外还有许多米粮仓库存粮。而且附近各仓库的存粮更多，如新都二江沱有五银行的仓库存粮，政府若干机构，农本局、农业银行、购粮委员会等均购存了大量的粮食。囤积了这么多粮食，就是不拿去卖，以至于市场米店竟然无米出售。粮价因此而猛涨。

从１９４０年８月到１９４１年７月，后方粮食市场一直保持紧张的状态，各地粮价持续暴涨，其总指数已从１９４０年８月的５３９％涨到１９４１年７月的２７１６％，一年之中，几乎上涨了５倍多。①三、田赋征实政策的酝酿田赋征实虽属古制，但在近代则是创举，而且实物在验收、仓储、运输等各个环节都存在着困难，因此当局始终慎重研讨，不敢贸然决定，对早期的提①参见王洪峻《抗战时期国统区的粮食价格》，成都，四川省社会科学院出版社，１９８５年，第３、６、９１—９３、９９—１００、１０８、１２４—１２７、１４０、１５０页。

３７７抗日战争与战时体制议一概搁置。

最早提出田赋改征实物的是江苏人袁白。１９３７年１０月间，袁白撰《非常田赋制度》呈军事委员会，条陈变通田赋现制，改行货币与实物并征制度，以应非常之变，而利军国之需。他提出这项计划时，正值战事初起粮价低落之际，况且他在提议中所涉征物种类过繁，条陈未具详细办法，中央以事属改制，变更太大，置而未议。①１９３９年，徐青甫鉴于田赋积弊甚深、粮价任意高涨、小学教员和低级公务员待遇菲薄等，拟具《田赋改征实物办法》３１条，主张将正附各税悉数废除，一律改征实物，以正产收获量十分之一为课税标准；征收实物，以谷为本位。②但政府并未讨论此案。４月２８日，中国地政学会在重庆召开第五次年会，以“中国战时之土地政策”为讨论主题，建议政府实行田赋征实。③在各方尚在计议之际，山西已于１９３９年冬开始施行田赋征实。其背景是，１９３８年临汾战役后，山西重要城市大多沦陷，国民党军队分别转入晋西、晋西北及晋南山岳地带。这一带本属产粮地区，但由于多达数十万驻军及战区农民大量逃亡，导致有余粮县份变成了缺粮县份。军队购粮给价太低，以致市价超过购价５倍、１０倍乃至５０倍不等，人民不堪负担，纷纷请求救济。

而军队或以强派购买困难，每天派兵半数沿门乞售，终日不得一饱；或竟以平价派购，市价出售，籍图渔利。④到１９３９年下半年，晋西北部队士兵每月伙食费竟达五六十元以上。该省当时有一句流谚曰，“兵吃上尉，马吃中尉”⑤。

意思是士兵每月伙食开支与上尉薪金相等，马的干食料费用每月与中尉薪金相等。结果士兵不得一饱，人民叫苦连天。于是，阎锡山下令实行田赋改征食粮制度。阎的初衷，可在其手令中体现：田赋改征食粮，一方面是为解除人民评价购粮之苦痛，一方面是为解决军队吃饭问题之困难。过去评价购粮，粮价贵的地方，军队付价，不及市价十分之一。贱的地方，市价亦比评价高过三倍四倍。所以军队集①宋同福：《田赋征实概论》，重庆，中央银行经济研究处，１９４２年，第１２４页。

②宋同福：《田赋征实概论》，第１２５页。

③萧铮：《中华地政史》，台北，台湾商务印书馆，１９８４年，第３０２页。

④财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第２章，重庆，１９４５年，第３４—３５页。

⑤宋同福：《田赋征实概论》，重庆，中央银行经济研究处，１９４２年，第１３１页。

３７８第九章征粮中的地方，人民受不了供给食粮的痛苦，安分者叫苦连天，不安分者逃赴敌区，今年驻军多的县份，土地多荒芜无人耕种，即系人民逃亡之故。至于军队，因评价强派食粮，人民不愿交出，有沿门搜索甚至跪地哀求，而不得升合者，有以半数士兵出去发动食粮，而空手返回者，纷纷请求，要粮饷划分。我一方面为解决人民逃亡之危机，一方面为解决军队吃饭的困难，才决定停止评价购粮，实行田赋改征食粮，供给军食。现在开始实行，当然不免有许多不合适处，军政民各方应大家协力解决。如不能解决者，报我解决。

山西征实以小麦为主，不产小麦地区，得以其他杂粮缴纳。征收标准为原征田赋粮银１两者，改征小麦１官石（市称１５５斤）。不产小麦的地方，可以其他杂粮完纳，小麦１官石折合小米１官石，筱麦１官石２斗，小豆、豌豆、绿豆、红豆、扁豆等各为１官石５斗，谷子、黑豆各为２官石。晋东南各县因驻军的干涉，政策未能顺利推行，后按三分之二征收，即正银１两征小麦６斗６升。山西地亩完纳田赋的平均数为２０亩负担正银１两。每两改征１官石，每亩平均不过小麦５升。战前山西田赋每粮银１两折征银元２．７５元，小麦每官石平均价格大约３元左右，故按正银１两改征小麦１官石，与过去每两正银折缴款数所折合小麦之数大略相符。所以山西田赋改征食粮所采用的每两１官石的标准还是比较公允的。

山西实行田赋改征实物收到相当效果。但由于征收范围甚小，所收效果并不如想象中的那么大。这是由于山西大部沦陷，能行使政权者不过５０县，其中完整的不足１０县。晋南、晋东因驻军关系无法推行，晋西３０县中完整者不过五六县，且系缺粮县份。但田赋征实确实解决了军队、行政、人民购粮、摊粮、供粮的纠纷与困难，且间接收到平抑物价、稳定金融及节减政府开支的功效。①在同意山西做法时，蒋介石已考虑在四川实施田赋征实。１９４０年７月，他发给四川省政府一个电报，称：“以后征粮，应以米谷为准，而不以货币为主。此虽新定办法，初行或甚不便，但非此不能决持久生效，务望于此令各有①以上参见宋同福《田赋征实概论》，重庆，中央银行经济研究处，１９４２年，第１３１—１３２页。

３７９抗日战争与战时体制关机构切实研究实施。”①但由于征收实物手续繁琐，蒋介石只是建议四川省政府尽量征收实物，并未对此做硬性规定。

１９４０年７月２８日，行政院为统筹军粮民食起见，订定《本年度秋收后军粮民食统筹办法》，规定粮食筹集的办法有两种，一是征购，一是实谷折征田赋，两者可以并行。唯原办法第三项规定，“各县应否办理实谷折征田赋，应由各县政府会同征收局斟酌情形决定之”②。易言之，中央虽有田赋改征实物的规定，但田赋是否征收实物，决定权完全在各省县政府，而不是中央。

１９４０年８月１０日，黄季陆提出《关于田赋征粮与实施粮饷划分办法建议案》，主张恢复田赋征粮制。当蒋介石将此案提出讨论时，“与会人士哗然，咸认田赋征粮为‘落伍’的制度，于是如翁文灏等人群起反对，只有孔祥熙先生及其财政部次长徐堪（同意黄的意见）”③，可见阻力之大。

同月，蒋介石又通令各省政府：“目前谷价既增长十倍，其他物价亦复激涨，人民收入即随之增多，则政府所赖以维持财源之田赋，如参酌旧时额征标准，与目下谷价高涨实数，在此中间定一折中增加二三倍之数，亦属合理。……究竟田赋改征实粮及酌量增加折征成数两种方法，何者最为简捷易行，即希并案分别研议具体办法，呈报候核。”④１０月２２日，财政学家朱翧发表文章，认为田赋改征本色，其利有五：１．不加重人民负担；２．不致因米价上涨而受田赋上之损失；３．可筹集大量军粮；４．可避免搜购粮食之困难；５．系我国旧制，简而易行。⑤１１月１１日，四联总处对于筹集抗战军粮计划亦主张田赋改征实物，既不致影响金融制度，于财政收入亦复有利。⑥１９４０年１１月１３日，行政院召开第４９０次会议，通过《为救济军民粮食，平均民众负担起见，拟请准各省田赋酌征实物，其征率分别专案核定案》，即①陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第３页。

②宋同福：《田赋征实概论》，重庆，中央银行经济研究处，１９４２年，第１２７页。

③黄季陆：《孔祥熙先生与抗战时期的财政金融》，《近代中国》第１３期，１９７９年１０月３１日，第５１页。

④陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第１１页。

⑤朱翧：《田赋改征本色以筹集军粮刍议》，《中央周刊》第３卷第１５期，１９４０年１０月２２日，第６—１０页。

⑥四联总处秘书处编印：《四联总处重要文献汇编》，南京，１９４７年，第４１７—４２１页。

３８０第九章征粮《田赋酌征实物》案，规定：“现时各省粮价，既相悬殊，则征收田赋，自应因地制宜。凡出产粮食而粮价上涨过高之区域，为调剂军粮民食起见，得酌征实物。其征收实物者，应以各该地方旧有征粮科则为标准，由各省政府查明，参酌本省实际情形，分别拟订征收办法及所定赋率，专案呈候行政院核定施行。”①“酌征”系建议性质，不是强制性的规定。中央的主要用意，在于调剂军粮民食及平均人民负担，但各省拟定的办法则重在省县收入的增加。②１９４１年２月７日，美国总统罗斯福代表居里飞抵重庆，多次与蒋介石进行各项重要晤谈。在２月２２、２３日，居里与蒋介石谈话，认为中国地税、地价应作“迅速而坚毅”的改良。自１９４０年起，米价暴涨，大地主皆获利百倍，而物价昂贵，获厚利者亦多属大地主，他们所缴纳的税额，仍按规定价值抽０．３％至０．５％，始终未见增加。而所得税的负担，也未加于地主。在可耕熟地中，五分之一至四分之一皆未登记，且不纳税，故建议亟应改善者有：（一）征税之权集中于省府财政局，选派敢作敢为而具有爱国心之青年赴各县任征税之责。（二）严格执行土地登记，不登记者以没收土地威胁之。

（三）适应米价之增长提高地价，适应地价之增高，将税率提高至１％。

（四）同时规定以同样价值之米粮为完纳地税之代替，例如地税规定１％，即完纳此价之米粮。（五）于此税之总数中，提出各省、各县以前之税收原额发还各省、县。蒋介石将地税收入列入省预算中需先商诸各省当局。居里则以为，非常时期政府有整顿税制之必要，迳将地税划归中央统制亦未尝不可。

何况，此种调整迟早必须实行，曷不断然行之于此有史以来唯一之非常时期？

中国应利用此民族危机，以实行地税的改革，使富者对抗战能作较多的贡献，则不独人言可止，且亦为应付反对党釜底抽薪之法。居里说，中国以农立国，土地为国家财富之所寄，若政府主要收入非来自地税，将永不能得预算之平衡，及求国政的顺利推进。③为防各省借田赋改征实物加重人民负担，１９４１年３月２９日，行政院公布《田赋改征实物办法暂行通则》７条，规定：“田赋改征省份，应自即时起，尽①宋同福：《田赋征实概论》，重庆，中央银行经济研究处，１９４２年，第１２８页。

②陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第７页。

③秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编———对日抗战时期》第三篇《战时外交》（一），台北，中国国民党中央委员会党史委员会，１９８１年，第５７５—５７９页。

３８１抗日战争与战时体制量征收实物；田赋改征或加征后，所增人民负担，不得超过物价增加数６０％；各省征得之粮食，应尽先充作军粮，其处理办法，应经全国粮食管理局核准；征收实物之种类，应兼顾地方出产及政府需要；田赋改征或加征后，省县收入之划分，应不违背现行法令；田赋改征或加征后，所有未经中央核准之省县地方税捐，应一律撤销；各省改征或加征田赋，均应依本通则拟具实施办法，呈经行政院核准后，方可施行。”①可以看出，这一办法包括改征和加征两种，加征即折征之意，当时社会上的一般人士都认为田赋改征实物有诸多困难，不如采折征办法，酌量征课，以求解决财政上的困难。但以后粮价暴涨不已，甚至酿成米荒现象，田赋征实，已是不得不为之了。

田赋征实除了地方上有疑虑外，还有一个问题，即这时的田赋是地方税收，国民政府要支配粮食，除了实行田赋征实，还需要将之收归中央。田赋本来是中央税收，１９２３年，依据曹锟宪法，将田赋改归地方，未能实行。国民党执政后，１９２８年７月，财政部召开第一次全国财政会议，制定《划分国家收入地方收入标准案》，鉴于关税、统税收入激增，厘金裁撤，同时也为了换取各地军系的支持，将田赋等１２项收入正式划为地方税源，中央只负督导之责。②该案于１１月正式颁布实施。

１９４１年４月，国民党召开五届八中全会，通过了一系列提案，其中与田赋问题有关的共有两个，一个是《适应战时需要，拟将各省田赋暂归中央接管，以便统筹而资整理案》，另一个是《改进财政系统，统筹整理分配，以应抗战需要，而奠自治基础，藉使全国事业克臻平均发展案》。前者提出田赋收归中央接管、改征实物的六个理由：（１）“各地方田赋赋则不一，轻重不平；而囿于所处境地，未能大举革新。中央管理以后，可积极统筹，克期完成土地陈报，并办理地价税，俾赋则跻于公平，苛杂悉行废止”；（２）“中央整理田赋后，按地价征税，收入可较现在递增至四倍以上，于抵补原定额征田赋外，并得斟酌各地方财政情形，酌予协济，使地方管教养卫诸政，切实推行；全国经济建设，亦因财政上调剂盈虚，得平均遂其发展”；（３）“依《建国大纲》所定各县对于中央政府之负担，当以每县之岁收百分之几为中央岁费，是田赋收入，自不①重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４６２—４６３页。

②贾德怀：《民国财政简史》上册，重庆，商务印书馆，１９４１年，第２３—２４页。

３８２第九章征粮能专归地方。若由中央管理，则中央统收统支，必可为合理之分配”；（４）“为调剂各地军粮民食起见，得由中央统筹斟酌各地方供需情形，改征实物，收储运济，俾产销得其平衡，粮价赖以稳定”；（５）“田赋归中央统收统支，则中央与地方财政之联系，更增密切；地方税制，得在中央督导之下，切实调整；所有互相抵触之税捐，自可一律取消”；（６）“田赋归中央统一征收，其事务与经费，易臻于合理化经济化”①。后者提出，除原属国家预算的一切收入外，并将原属省预算的一切收入一概划归中央管理。为使各省同意，规定仍由中央“委托省行政机构管理之”；至于国家财政系统的支出部分，则分所谓“国家财政系统”（包括原来的中央和省财政两部分）和“自治财政系统”两个部分。自治财政系统的收入，其属于租税者，由中央所设税务机关收纳划拨；其属于规费者，仍由各县自己征收。至于其支出部分，则另由中央规定科目，编造预算，再由省呈请中央核定。②这些规定有两个重要改变：一是田赋改征实物；二是田赋既归中央，省一级财政失去了重要来源，由中央分成补助。

６月１６日至２４日，财政部在重庆召开第三次全国财政会议，出席者为中央各机关及各省主席代表、地政局长、粮食管理局局长、财政部指定出席人员及专家会员２９４人。③中心议题是田赋征收实物问题，经过争论和沟通，通过《遵照第五届八中全会田赋暂归中央接管整理之决议，制定接管步骤、管理机构及各项整理实施办法案》和《战时各省田赋征收实物暂行办法》。

大会修正通过的田赋征收实物原则为：（一）自１９４１年下半年起，各省田赋战时一律征收实物。（二）田赋征收实物以１９４１年度田赋正附税总额每元折征稻谷二市斗（产麦区得征等价小麦，产杂粮区得征等价杂粮）为标准。其赋额较重的省份，得请财政部酌量减轻。最后一句暗示各省，标准虽然原则上确定，但可以减轻。（三）各省征收实物办法及细则，由各省财政厅分别于１９４１年７月３０日以前拟定，呈准施行。（四）各省征收实物，采用经征、经收划分制度，凡经征事项，由经征机关负责；经收事项，由粮食机关办理。④①荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，北京，光明日报出版社，１９８５年，第６８８—６８９页。

②秦孝仪主编：《革命文献》第１１４辑《田赋征实》（１），台北，１９８８年，第２００—２０２页。

③关吉玉、刘国明：《田赋会要·国民政府田赋实况》，重庆，正中书局，１９４４年，第４页。

④宋同福：《田赋征实概论》，重庆，中央银行经济研究处，１９４２年，第１４４页。

３８３抗日战争与战时体制后一提案附有《中央接管各省市田赋实施办法》，是此后中央接管田赋的依据。为了减少来自于地方上的阻力，财政部虽在各省设立田赋管理处，接管各省田赋，但处长由各省财政厅长兼任，副处长虽然原拟由财政部遴请选派，但也改为“由各省保荐资历相当并主办田赋三年以上人员，送部核请委派”。至于各办事人员，也一律用原班人马。实际上除了田赋改征实物以外，机构、人事一概不动。各省的实力派觉得改征实物以后，虽然要拿出一部分粮食给中央，但田赋收入仍可增加不少，实际利益并未受到什么影响，也就同意了。①５月１０日，财政部遵令成立整理田赋筹备委员会。７月１日，国民政府成立粮食部，行政院公布《战时各省田赋征收实物暂行通则》１６条，对田赋征实的目的、征实标准、征实种类、征实单位、实物分配、征收制度、征实期限、匿粮处分、减免规定、追缴旧欠、积谷与摊派等均做了详细规定。于是，田赋征实成为国民政府的一项重要制度。

第二节田赋征实政策的实施一、征收机构１９４１年实行的是经征经收分立的制度。《战时各省田赋征收实物暂行通则》见第七条规定：“各省征收实物，采用经征经收划分制度。凡经征事项，由经征机关负责，经收事项，由粮食机关办理。”②田赋经征机关，在中央为财政部。财政部长兼任整理田赋筹备委员会主任委员，次长兼任副主任委员。其主要任务是筹备接管并整理税制的设计事项，全国田赋一律征收实物后，成为全国征实的最高经征机关。③１９４２年７月，国民政府将之改组为田赋管理委员会。设主任委员１人，委员５—７人，①朱翧：《抗战时期国民政府田赋征实的回忆》，全国政协文史资料委员会编：《文史资料存稿选编》（２１）《经济》上，北京，中国文史出版社，２００２年，第２３１—２３２页。

②重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４６３页。

③宋同福：《田赋征实概论》，重庆，中央银行经济研究处，１９４２年，第３４４—３４５页。

３８４第九章征粮下设总务、稽征、收储、整理４处，主管经征经收事项的为稽征与收储两处。①田赋经征机关在各省为省田赋管理处，设处长１人，综理全处事务，由各省财政厅厅长兼任。必要时设副处长１人，协理全处事务。分设三科，办理田赋经征的是第二科，主管经征粮串格式的制定、田赋的督征报解、旧赋的清理、覆勘灾歉及赋税减免的核报等事宜。②１９４１年，全国２８省中，辽宁、吉林、黑龙江、热河四省因已沦陷，暂缓办理征实。河北因大部沦陷，组设田赋管理处筹备处。察哈尔地处敌后，新疆远在边陲，田赋收入稀少，由各省财政厅代为征收，不设置专管机构。其余２１省均先后成立省田赋管理处。

各县市负经征责任的是各县市田赋管理处，依赋额多寡分为九等。设处长、副处长各１人。县长兼任处长，副处长由省处遴选合格人员，报请财政部呈荐。下设二科或三科及会计室。湖南、湖北、安徽因开征期紧迫，准备不及，由原来征收田赋的税务局办理。江西、云南、西康的边远县份多由县政府代征。江苏、山东因环境特殊，没有设置管理处。其余各省均按照规定成立县田赋管理处。据１９４１年４月统计，全国已成立县市田赋管理处者，共达１２３０个单位。③为便利粮户缴纳起见，县以下设经征分处，是经征机构中的最基层机构，为实际承担田赋经征的业务机关，直接与粮户发生关系。经征分处设置办法，各县可按照粮户分布情形、粮额多寡以及交通状况、辖境以半径３０华里为原则，每县大约设置分处５到１０处。经征分处应设于乡镇公所所在地，并与粮食机关的收粮机构在同一地点办公。１９４１年全国经征分处除江苏、山东两省因环境特殊未成立外，其余各省均已设立。④经征分处的数目，全国共计６９１０处。⑤田赋征实经收机构，是采取与经征机构相配合的办法。经收机构最上层为粮食部，设部长１人（由徐堪担任），次长２人，下设总务、人事、军粮、民食、储运、财务６司及调查处。主要任务是办理全国军粮民食的收购、储运、配拨①宋同福：《田赋征实概论》，重庆，１９４２年，第４３８页。

②宋同福：《田赋征实概论》，重庆，１９４２年，第３４６页。

③财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第８４—８５页。

④陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第２１页。

⑤财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第８５页。

３８５抗日战争与战时体制等事宜。田赋征实经收机构在各省为粮政局，由前省粮食管理局改组而成，是经收实物的中层机构。主要任务是办理一省粮食的集中、储运及配拨等事项。各县市负责田赋征实的机构为粮政科或粮食管理委员会，是负责经收的下层机构，分股办理粮政事宜，或办理调查登记、调节平价、公有仓库及积谷事项。县以下设置经收分处，是征收的基层机构，直接负责从粮户手中征收实物，并主管征收粮食的仓储、运输等事务，是经收机构系统中的细胞。①经征机构与经收机构采取划分精神，其用意，一是为了互相牵制，防止弊端；二是分清权责，易于分工合作。县市以下经征经收机关为便于粮户缴纳和工作便利起见，又有着不可分离的关系。为此，财政部、粮食部联合制定《田赋征收实物各县市经征经收机关联系办法》，对经征经收机关职责及彼此合作事项作了明确规定，借以加强征收效率。②经征经收划分制度经试行，在省级机关方面，经征经收分属田管处与粮政局，导致事权割裂且立场各异，意见不同，往返咨商，坐失机宜。在县级及其以下机关方面，难收合作之效，难期防弊之功，因舞弊发生大抵不在经征部分，而在经收方面。③因经征经收分立推行效果不佳，国民政府决定自１９４２年起，将原归粮食机关主办的经收事务并归田赋机关办理。在中央，在财政部田赋管理委员会增设经收部门及技术室。在省县田赋管理处各增设一科，办理经收事务。在县以下，将原设的经征分处与经收分处合并改设征收处。各县根据赋额多寡、面积大小及交通状况设置征收处，以不超过８处为原则，全省平均每县以不超过５处为原则。赋额不及实征稻谷１万市石者，应改设巡回征收处。④虽然做了这些改动，但成效并不显著，机构的运作仍不灵活。１９４３年，国民政府将田赋、粮食机关合并，采取征收合一制度，省田赋管理处和与省粮政局合并为省田赋粮食管理处，隶属于财政和粮食两部，并受省主席指挥监督。截至１９４３年底，四川因征实征购数额特别庞大，粮食业务非常繁巨；河南、广东发生粮荒，民食亟待救济；陕西、贵州、广西、云南四省负有供应军粮①陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第２２—２４页。

②宋同福：《田赋征实概论》，重庆，１９４２年，第３５０—３５１页。

③陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第９１—９２页。

④陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第２７—２８页。

３８６第九章征粮的重任，军粮运拨业务紧急，请准暂缓调整合并；山东、新疆由财政厅代办；其余１３省都已合并。凡田赋粮食机构合并的省份，各县原有的粮政科也并入县田管处内，改称县田赋粮食管理处，按征实征购及带征县级公粮数额多少，划分为十等。县以下机构改为乡镇办事处，以每县不超过５处为原则。①１９４５年３月１６日，田赋管理委员会改隶粮食部，６月改组为田赋署。从７月１日起，将各省所属县份粮额在１万石以下者，裁撤田粮处，改为田粮科。②二、征收方法１．征收额率按照《战时各省田赋征收实物暂行通则》第二条规定：“各省田赋征收实物，依３０年度（１９４１年）省县正附税总额每元折征稻谷二市斗（产麦区得征等价小麦，产杂粮区得征等价杂粮）为标准，其赋额较重之省份，得请由财政部酌量减轻。”③１９４１年共有２１省实行征实，完全征收实物的有四川、广西、湖南、江西、福建、安徽、山东、山西、陕西、绥远、宁夏、西康、甘肃１３省，兼征实物与法币的有贵州、云南、山东、湖北、浙江、江苏、河南７省，按每元２市斗标准折征的有贵州、广西、广东、湖南、湖北、江西、福建、浙江、安徽、山东、陕西、西康、河南１３省，云南每元折征稻谷１．２市斗，江苏每元折征稻谷１市斗，绥远每元折征小麦１．５市斗，宁夏每元折征小麦及黄米１．１２市斗。要求减轻征额或一部分仍准征法币的有四川、广西等１３省。④１９４２年６月，国民政府修正公布《战时田赋征收实物暂行通则》，第六条规定，“各省田赋征收实物，依３０年度省县正附税总额每元折征稻谷四市斗，或小麦二市斗八升为标准。其赋额较轻或较重之区域，由中央酌量增减”，比１９４１年的征率提高了一倍。

①陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第２９—３０页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第５篇第１章，重庆，１９４８年，第１页。

③重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４６３页。

④陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第３１页。

３８７抗日战争与战时体制２．征收种类《战时各省田赋征收实物暂行通则》第四条规定：“征收之实物以稻谷为主，其不产稻谷之地方，以其收获之小麦、杂粮等缴纳之。缴纳小麦、杂粮之比例另订之。”１９４２年修订的《战时田赋征收实物暂行通则》规定：“征收实物就各省主产稻谷或小麦征收之，不产稻谷或小麦之地方，得折征杂粮，其折征比例另定之。”１９４１年实行征实各省中，限于稻谷一种者，计有云南、广西、广东、湖南、江西、江苏等７省；征收两种实物者，有贵州（稻及玉米）、福建（稻及甘薯）两省；征收３种以上实物者，计有四川、湖北、安徽、山东、山西、河南、陕西、绥远、宁夏、甘肃、西康１１省。征收种类最多者为甘肃，计有稻谷、小麦、玉米、豌豆、大豆、青稞、粟米、黄米、白米９种。①产棉区还曾征收棉花。１９４３年６月，财政部公布《战时棉田田赋征收棉花暂行办法》，规定棉田征棉区域为陕西、河南、湖北、湖南四省，各省征棉县份由省田赋管理处会同建设厅拟定，报请财政部粮食部核定。棉田征棉区域，业户缴纳实物以农地产物为标的，棉田征棉，粮田征粮。②１９４４年９月，国民政府颁布《战时田赋征收实物条例》，规定征收棉花区域，按赋额每元折征皮棉５市斤。③财政部同时还制定《财政部３２年度棉田田赋征收棉花验收办法》，规定验收棉花应以确系本年所产新棉而其品级相等于标准样品者为合格，凡所含水分超过１２％，或所含棉籽叶屑泥沙等杂质重量超过２％，拒绝验收。验收工具为市制衡器，并应经度量衡检定机关或县政府依法检定并烙印后才可使用，以市两为计算单位，两以下四舍五入。④３．征收期限《战时各省田赋征收实物暂行通则》第九条规定：“征收实物应于稻麦收①陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第３４页。

②《战时棉田田赋征收棉花暂行办法》，《财政学报》第２卷第１期，１９４３年１１月１５日，第１６９页。

③《战时田赋征收实物条例》，重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４７７页。

④《财政部３２年度棉田田赋征收棉花验收办法》，《财政学报》第２卷第１期，１９４３年１１月１５日，第１７１页。

３８８第九章征粮获后两个月内收齐。其开始日期，由省主管田赋机关拟定报请中央管理机关备案。逾期不缴纳者，应予以滞纳处分。”①大体上征收小麦的省份开征较早，征收稻谷的省份开征相对较晚。１９４１年开征最早者为陕西，７月１日征小麦县市开征；其次为山西、宁夏两省，８月１日开征；再次为９月开征的四川、湖南、江西、安徽、甘肃５省；１０月开征者计西康、山东、浙江、湖北４省；１１月开征者计贵州、云南、福建、河南、绥远５省；广东、江苏２省最迟，１２月开征。②１９４２年修订的《战时田赋征收实物暂行通则》规定：“征收实物应于农作物收获后一个月内开征，自开征之日起，满三个月仍不交纳者，应分别予以滞纳处分，其处分办法另订之。”③即将征收期限由两个月延长到三个月。１９４４年因中日战事展开，需粮迫切，规定不论开征迟早，一律以年底为结束日期。④４．征收手续１９４１年，各县按规定折算标准编造征册，再照征册列数填造粮票。粮票分为通知、验收、收据、存根四联。在田赋开征前一个月，经征机关应将通知联送交粮户。粮户在接到通知联后，按照规定的时间向经收机关交纳实物，经收机关接到粮食后，发给粮户一枚号牌，并将号牌的号数填写在验收单上，直接转送经征机关，登记账册后，将粮食收归仓库。经征机关在收到验收单、核对无误后，根据粮户领取的号牌，发给粮户收据。经收机关每天要分粮区将征收的实物种类、数量编制收粮日报表，一式三份，一份存查，一份送主管上级机关，一份送经征机关，以备核查。经征机关应造征粮日报表，也是一式三份，一份存查，一份呈报上级机关，一份送交征收机关核查。通知单既是通知粮户交纳粮食的单据，也是经征机关在收到经收机关转送的验收单后做账稽核的根据；而验收单则是经收机关开给经征机关的收粮凭证，这样通知单和验收单可以相互核算。这样有利于经征机关和经收机关的相互监督。如①重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４６４页。

②陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第３５页。

③重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４７１页。

④财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第５篇第１章，重庆，１９４５年，第３页。

３８９抗日战争与战时体制果业户遗失通知单，在缴纳手续费后，由经征机关另外填写核算单代替通知单即可。

１９４２年经征和经收机关合并，征收的手续发生了变化。在随粮带购粮食的地区，粮户在接到通知单后将通知单交到征收处的稽征股进行核算，经过核算无误后，注明应交纳的手续，加盖核讫戳记后，仍然交给粮户。粮户将按通知单上应交纳的数量把粮食送往仓库。仓库验收无误后，填写验收联，并在通知单和验收联上加盖仓库的收讫公章、管理员名章，填写收讫日期，并在两单上端填写所发给粮户的铜牌（或盖有火印号次的木竹牌）号次，将通知单留下来作为做账的凭证，验收单直接送往稽征股。稽征股在收到仓库送来的验收单后，应登记入账，并按照验收单上的铜牌号次填写收据联，核算所购粮食的价款，在验收单和收据两联上注明价款数，分别加盖征收处公章和主任稽征股股长的名章，验收联上还要盖上“凭此联向××银行××付款处换领购粮价款”木戳。验收联交给粮户，粮户凭验收联到当地的付款处兑换粮食库券和现金。付款处根据征收处送交的收据联（征收处还要在存根联上注明粮户完纳的日期与应付库券和现金的数量），核对粮户的验收联无误后，发给粮户粮食库券和现金，同时将验收联收回做账，还要在验收和收据两联上填写所付券款数额和付款日期并加盖“征粮价款已由××银行付讫”戳记，填注所付券款额及付款日期，将收据联发交粮户收执。不带购粮食县份，由粮户将通知单缴稽征股核算，注明应纳总数，加盖核讫章记后，仍交粮户连同实物赴仓库缴纳。验收无误后，即由仓库管理员检出验收联，加盖名章并收讫戳记，填明铜牌号次，内转稽征股，换取粮票收据联，征收处即在存根、验收、收据三联上注明完纳日期及完纳数额，加盖主任名章后，将收据接发给粮户收执，以验收联留存做账。①１９４４年起全国的征购一律改为征借，征收的手续更加简化。原用的五联粮票内付款兑券两联取消，改为通知单、收据和存根三联。所有征借粮食，只在征实票据内注明偿还年限，合并填给收据。农民将粮食上缴验收无讹后，即将收据联当场发给粮民收执，以存根联存查。②①财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第９０页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第５篇第１章，重庆，１９４５年，第３—４页。

３９０第九章征粮５．缴纳方法田赋改征实物后，交粮的方法大体上有三种，即分区缴粮、集体完粮和委托经收。分区交粮就是政府按粮区设立征收处和收纳仓库，凡辖区内人民都自运赋粮亲赴指定仓库投完，再向征收处换取串票。集体完粮的方法是，以保为单位，得按粮户户数多寡，在同一区域内，分别组织若干小组，每组以１０户至５０户为限，并以自由组合为原则。保甲长对于该保内集体完粮事务负组合、指挥、监督之责。每组设组长一人，登记员、保管员各一人，均由粮户公推分任负责。办理集体完粮时，先根据通知单填造粮额清册，送征收处复核后，公开检查成色和数量，集中应完粮食。征收处对于集体完粮，应尽先办理，负责纳粮人应先将各户通知单交经征人员核算总数，再由征收人员照数验收后，总领各户册据，分交各粮户亲收。集体纳粮费用应按粮额多寡按比例负担。委托征收是因粮食机关对于各粮区应设仓库筹备不及，或经收人员一时无法罗致，为完成征收任务，临时委托乡镇公所、粮食商店或殷实民户代为收纳实物。受委托的商店或民户按经征机关通知应收数量，逐户验收，并以自有的仓库保管，期满由征收机关分别点收。①１９４３年除了上述三种交纳方法外，又采取了大户催征和挨户验串两种办法。大户催征即严行督催，并发挥社会力量，劝导率先完纳。挨户验串及凡应缴粮的粮户，尚未取得粮串，应立即限期缴纳。②６．验收标准据１９４２年１２月《田赋征收实物验收规则》规定，粮户完纳粮食，应以最近一年内收获的谷物，品质干净、颗粒充实者为限，其标准是：谷物含杂质（稗糠砂粒泥土虫蚀及其他杂物）不超过３‰，水分不满１５％，每市石重量在１０８斤以上者为合格。小麦含杂质不超过４‰，水分不满１４．５％，每市石重量在１４５斤以上者为合格。包谷含杂质不超过４‰，水分不满１７．７％，每市石重量在１３５斤以上者为合格。③按照１９４１年《战时各省田赋征收实物暂行通则》第五条规定，“征收实物之单位，概以市石计算，其尾数至合为止，合以下四舍五入”。原则上应以量①财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第９０—９１页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第５篇第１章，重庆，１９４８年，第４页。

③审计部编：《审计法令汇编》，上海，商务印书馆，１９４８年，第１９６页。

３９１抗日战争与战时体制器为主，但采用衡器或量器，由各省自定。１９４１年征实各省，用量者１２省，用衡者６省。①７．赋税减免１９４２年４月２８日，财政部公布修正实施颁布《土地赋税减免规程》。田赋减免的土地大致有４种：一是公有或公用土地；二是私办事业而与社会福利有关者；三是灾歉或土地自然消灭剩余价值；四是调剂社会经济状况，因公减免其范围与用途，本有规定，自可依法予以减免。灾歉地区的田赋减免依《修正堪报灾歉规程》办理，经过堪报灾情和财政部核准后进行减免。各省市核定受灾减免分数，应以受灾地亩中稳年成收获总量为标准，其收获不及一成者准减全赋。不及二分者减免正税十分之七，不及三分者减免正税二分之一，不及四分者减免正税十分之三，不及五分者减免正税十分之一，其收获在中稳半数以上者，以不成灾论。田赋项下一切附加，和正税一起减免。②８．匿粮及滞纳处分为防止粮户匿粮逃税，１９４１《战时各省田赋征收实物暂行通则》第十条规定：“凡业户如有短匿粮额情事，准由人民密告。经查属实后，即按其短匿粮额，科以二倍之处罚，其罚额以半数归公，其余半数，奖给告密人。”③１９４２年《战时田赋征收实物暂行通则》对此有所改动，奖给告密人的一半粮额，不再发给实物，照官价折合法币发给。④１９４４年《战时田赋征收实物条例》对匿粮加重处罚，罚额改为二倍以上五倍以下。⑤对于滞纳，１９４１年９月，国民政府公布《田赋征收实物滞纳处分办法》，规定由限满之日起逾期一个月完纳者，照欠额加征５％，逾期二个月完纳者，照欠额加征１０％。由限满之日起逾期两个月以上尚未完纳者，除依上述规定处分外，并应由县（市）田赋管理处送请县（市）政府传案追缴。欠户经传案追缴仍不缴纳者，应提取其收益抵偿欠赋。如收益不足抵偿或无收益提抵①陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第３５页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第９３页。

③重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４６４页。

④重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４７１页。

⑤重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４７９页。

３９２第九章征粮时，由限满之日起逾期三个月者，送请当地司法机关将其欠赋土地及其定着物拍卖抵偿，如有余款，交还欠赋人。前项土地及其定着物如可划分拍卖一部分即足以抵偿欠赋者，得因欠赋人声请，仅拍卖一部分。①１９４２年７月，为加重处罚，又将滞纳处分办法修正，对于由限满之日起逾期两个月以上尚未完纳的粮户，由县（市）田赋管理处开列欠赋名单，送请县（市）政府传案勒追后仍不缴纳者，由县（市）田赋管理处声请该管司法机关，不仅可以强制提取粮户的收益，而且可以提取其他资金抵偿欠赋。②１９４４年９月，公布《战时田赋征收实物条例》，对欠赋粮户的处罚再次加重。逾期两个月以上，由县市田赋管理机关开列欠赋名单，送请县市政府传案迅缴，照欠额加征２０％。对欠缴征借或征购粮食及县级公粮的粮户，也采用同样的处置办法。③１９４１年度征实各省截至１９４２年４月２１日，四川收滞纳罚谷共计２１８８２１２市石，罚玉米１１１４市石；安徽收滞纳罚谷８５４６市石，罚麦２１８市石。在新制推行之初，间有意存观望而欲借词设法减免者，田赋征实推行三年后，民间纳实习惯已养成，已很少发生滞纳事件。④９．催征欠赋１９４１年９月，财政部公布《旧赋催征通则》。中央接管之前所欠的田赋在征实开始六个月内按照原来所欠的数量征收法币，逾期改征实物，征收的标准是每元折征２市斗。对于大户和公共机关以前所欠的田赋，规定限期交纳完毕，如果逾期不交的，公务人员给予撤职处分，并传案追缴；富绅大户和公共团体的户主和首领要传案追缴；行政机关要在其经费中扣除。如果经过追缴仍无效果的，要经过司法机关查封拍卖其欠赋财产抵补。对于无从查明业主的土地，应由该土地的佃户代为交纳以抵充地租。⑤１９４３年废止该通则，根据《战时田赋征收实物条例》规定执行上述滞纳处分，仍不交纳的，要用其收益或其他资金进行抵偿，或将及定着物拍卖抵偿，余款退还原欠赋人。⑥①宋同福：《田赋征实概论》，重庆，中央银行经济研究处，１９４２年，第３４０页。

②《修正田赋征收实物滞纳处分办法》，宋同福：《田赋征实概论》，重庆，１９４２年，第４２９—４３０页。

③《战时田赋征收实物条例》，重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４７８—４７９页。

④陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第５４—５５页。

⑤宋同福：《田赋征实概论》，重庆，１９４２年，第３４１页。

⑥财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第５篇第１章，重庆，１９４８年，第６页。

３９３抗日战争与战时体制三、田赋征实的扩展１．征购１９４１年国民政府实行田赋征实，大约可征粮食２０００多万市石，还不够５００多万军队食用，远远不能解决日益严重的粮食危机。为了获得充足的粮源，国民政府决定征购粮食。

１９４１年度，各省收购粮食的方法大致可分三种：其一为随赋征购，即按田赋数额的多寡比例征收，四川、广西两省实行；其二为公购余粮，即调查大户余粮，向其征购，湖北、湖南诸省实行；其三为按亩分及商人之营业额派购，陕西、河南诸省实行。实施结果，前者负担普遍，征购成绩较佳。蒋介石指示１９４２年度粮政工作“征购部分一律随赋带购，小额粮户准予免购，大额粮户，采累进办法，使人民负担较为公平，其配额成数，以能达到征购总额为度”及“征收征购粮食之经征经收事务，统归各省市县田赋管理处负责办理，以集中力量、统一事权”等。１９４２年江西、贵州两省还采用公购余粮的办法，陕西、河南两省除实行随赋征购外，还有一部分要商人摊交。其余各省实行随赋征购。①各地的征购价格差异很大。价格最高的是云南省，稻谷每市石１９０元，四川省稻谷每市石１５０元，江西、安徽省稻谷每市石６０元。而征收小麦的省份一律按每市石１００元作价。征购粮食原则上发放三成现金和七成的粮食库券、法币储蓄券或美金储蓄券，但执行上也有变动。②粮食库券由财政部与粮食部联合发行，载明省区并加盖县名的印章，以每年田赋征收的实物作为抵押。１９４１、１９４２、１９４３年各发行一期，１９４４年征购一律改为征借后，不再发行。１９４１、１９４３年粮食库券都是自９月１日起发行，１９４２年粮食库券于７月１日发行。１９４１年发行面额分为１市升、２市升、５市升、１市斗、５市斗、１市石、５市石、１０市石、１００市石九种，１９４２年库券面额分为１市斗、２市斗、５市斗、１市石、１０市石、１００市石六种，１９４３年面额分为１市斗、２市斗、５市斗、１市石、５市石、１０市石、１００市石七种，都分为稻谷、小麦两类。利率都是周息五厘，以实物计算。１９４１、１９４２、１９４３年粮食库券分别自１９４３、１９４４、①财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第１０２—１０３页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第１０３页。

３９４第九章征粮１９４８年起分五年平均偿还，每年以面额五分之一，随同粮食库券面额按年抵缴各该省田赋应征的实物，利随本减，分别至１９４７、１９４８、１９５２年全数抵清。①２．征借征借由征购蜕变而来。１９４３年办理征购时，四川、浙江两省鉴于政府预备收购粮食，抛出大量法币，不但刺激粮价上涨，间接影响一般物价普遍上涨，国计民生，交受其困。且拟定购价不易公允，核发价款手续繁多。往往政府早已付出，辗转核发，人民未易到手，纵能领到，为时已久，由于货币贬值，所得已经不多。名为征购，实为摊派，实惠未能及于人民，殊失征购原意。于是改“征购”为“征借”，不发价款，一律发给粮食库券。不计利息，一律自第五年起，分五年平均偿还，或抵纳当年新赋。安徽、广西、福建、甘肃、广东、绥远、四川、浙江、云南、陕西、西康１１省实行。②安徽省甚至将征购改为捐献，不但不用支付现金，而且不需日后偿还。③此举有效地减少了国库的开支，“１９４４年上半年，仅搭发现款一项，即需１１余亿元（该时币值），其他储蓄券需８亿元，粮食库券约计１２６余万市石”④。１９４４年度，各省一律举办征借，不再搭发库券，仅在田赋串票上增列一栏，注明分五年平均偿还。手续简单，粮民称便。还按蒋介石的指示，实行累进制，小额粮户概予免购，大额粮户采累进办法。⑤３．带征县级公粮田赋改征实物后，本不得再以土地为对象带征或摊派任何税捐。但各县市或以地方收入不敷，或以战时物价增高，县市各级公教团警人员的生活难以维持，基层政治建设颇受影响，于是各县各自为政，摊派粮食。中央鉴于各省县摊派既无一致的标准，又感到难以控制，不免为不肖官吏所操纵营私，于是决定自１９４２年度起，实行随赋带征分拨，借以贯彻严禁摊派的初旨。唯四川、湖南两省１９４２年征实负担已多，特准予免征，并在四川征实、征购数内划①《民国三十年粮食库券条例》、《民国三十一年粮食库券条例》、《民国三十二年粮食库券条例》，重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》下册，北京，档案出版社，１９９２年，第３７２—３７５页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第５篇第１章，重庆，１９４８年，第１２页。

③《抗战期中之财政（１９４６年２月）》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编“财政经济”（１），南京，江苏古籍出版社，１９９７年，第４５９页。

④马寅初：《财政学与中国财政———理论与现实》下册，上海，商务印书馆，１９４８年，第３７６页。

⑤财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第５篇第１章，重庆，１９４８年，第１１—１２页。

３９５抗日战争与战时体制出２１０万市石，在湖南购粮、征实数内划出１６０万市石，作各该省县级公粮，以资兼顾；又青海省１９４２年度遭受灾歉，民力难胜，奉准免另加征。绥远一省县级公粮系以各县公学产租谷收入全部拨用，不另加征。其余各省大致以征实额三成为加征原则。①１９４３年度，各省县级公粮大致上按原有赋额比例带征，但带征的比例各省不尽相同。１９４４年度，中央为加强控制征率，颁布《战时田赋征收实物条例》，其中第八条规定，呈准以征实额三成为范围，带征县级公粮。②同时又公布《各省省政府处理县市公粮办法》，规定县市每年度所需公粮数额，应由县市政府查明实有人数及需要总额，报请省政府转请中央核定，其带征数额不得超过征实额３０％，此外一切自征派征严行禁止。③四、征收的推动１．宣传１９４１年８月，财政部颁布《田赋征收实物宣传大纲》，１９４２年修正为《田赋征收实物暨随赋带购粮食宣传大纲》。领导宣传的机构，在中央为财政部和粮食部，在地方为各级田赋部门。协办机关为各级政府、财政厅、粮政局、保甲长、各级党部、省县（市）参议会或新县辅成会、三青团各级团部、各级动员委员会、民众教育馆、社教工作团、中小学及其他有关宣传机关。其宣传方式是通过节假日发动各级党政机关、中小学生及有资望的绅士做公开演讲、口头宣传和文字宣传。宣传的内容是实施田赋征实的根据、办法和效果。

２．督导在整理田赋筹备委员会成立之初，就设置了许多视察人员，并拟定视察纲要。１９４２年田赋管理委员会成立后，视察人员由原来的２０至３０人增加到６０人，并将视察改为督导，改视察纲要为督导工作提要。

１９４１年开始征收时，按时间先后分区派出人员到各省进行视察和宣导督促。１９４２年２月，还派出专门委员秘书和各省的业务组长到各地进行考察研究。但采用的是省级视导人员直接报告的方式向中央报告视察情形。

①财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第１０５页。

②重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》上册，北京，档案出版社，１９９２年，第４７８页。

③《各省省政府处理县市公粮办法》，《上海市政府公报》第２卷第１期，１９４６年１月３日，第２３—２４页。

３９６第九章征粮田赋管理委员会成立以后，要求中央派出的督导员要与各省级的督导员密切联系，这样可以使地方更好地了解中央的方针，同时也能使中央更好地了解地方的实际，使得政令更好地上传下达。同时督导人员可以不再受工作提要的限制随时向中央报告意见。督导工作进行一段时间后，各省的督导人员分别举行小组会议，交换督导心得并研究共同问题。

３．竞赛财政部制定《田赋征实及征购粮食工作竞赛通则》，颁发各省遵行。１９４１年省级竞赛中，四川、宁夏、湖南位列前三名，县级竞赛中四川灌县、梓潼县、南川县位列前三名。１９４２年省级第一次竞赛中宁夏、四川、福建为前三名，第二次竞赛中四川、湖南、福建为前三名。①五、监察与考核１．监察为了防止流弊滋生，国民政府建立了乡镇监察制度。以征收处为单位，延聘公正士绅和乡镇长为监察人，组织征粮监察委员会。监察人在粮食征收期间，每日轮流到征收处监察，如遇成色及其他纠纷时，监察人会同征收主任就地解决；如有重大事件，得召集征粮监察委员会公决办理。已成立参议会的县市，征粮监察委员会的事务应由参议会办理。②１９４４年征购实物检察委员会改为征借实物检察委员会，旺征时期每半个月开一次会议，淡征时期每一个月召开一次会议，必要时得召开临时会议。县市检察委员会向田赋粮食管理机关建议推进征借工作方法，检举征借弊端，各委员应随时分赴各处巡视考察，并指挥各乡镇监察委员执行职务。乡镇监察委员应轮流亲赴验收场所指导粮民完纳，解释疑问，监视验收。③２．考核与奖惩１９４１年９月，行政院颁布《田赋征收实物考成办法》，规定，各县市经征官于年度截限以前，照全数征齐者，予以特奖，至素称征收疲玩的县市，如能加意整顿，照额征齐者，从优给予特奖。若照上年度实收成分多收一分以上①以上参见财政部财政年鉴编纂处编《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第９４—９５页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第９７—９８页。

③财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第５篇第１章，重庆，１９４８年，第１１—１２页。

３９７抗日战争与战时体制者，记功一次。二分以上者，记功二次，三分以上者，记大功一次，四分以上者，记大功两次，五分以上者，酌情给予优奖。各县市经征官于年度截限造报之日止，照该县市额征数或秋勘应征数，其未征起数额不到一分者，免议。一分以上者，记过一次。一分五以上者，记过二次。二分以上者，记大过一次。

二分五以上者，记大过二次。三分以上者，降一级任用。三分五以上者，免职。截至１９４２年２月１５日，征收足额且有超收者，有四川、广东、宁夏３省；征达九成以上者，有贵州、浙江、江西３省；八成以上者，有绥远、云南、福建、湖南、河南、湖北、江苏７省；七成以上者，有广西、安徽两省；西康征起五成七，陕西、山西征达四成五，甘肃征达四成四。七成以上者奖励，西康、陕西、山西成绩平平，不予奖惩；甘肃田赋处处长予以申斥，副处长记大过一次。

１９４１年度各省初限期内，超收在七成以上给予奖金，全国共拨发１２００余万元，四川得奖最多，共１１４７万余元，其他各省共１００余万元。①１９４２年，财政部、粮食部拟订《战时田赋征实及征购粮食考成办法》、《战时田赋征实及征购粮食给奖暂行办法》及《战时田赋征收实物催征欠赋考成办法》，由行政院颁布。截至１９４３年２月底，全国实征总数已达额征数九成以上，其中征收足额且有超收者有福建、广东、湖南、河南、四川、云南、宁夏、山西８省，九成以上者有绥远、浙江、安徽３省，八成以上者有广西、江苏、江西３省，七成以上者为湖北一省，甘肃征起六成七，贵州、陕西不足六成，西康、青海、山东成绩最差，仅征起二成多。八成以上者奖励，湖北、贵州、西康免予置议，陕西田赋处副处长记过二次，兼处长申诫，甘肃田赋处副处长记过一次，兼处长已去兼职，免予置议；青海、山东两省上报数字尚待查考，未予考成。１９４３年度田赋征实征购征借截至２月底已达九成。征收足额且有超收者有安徽、福建、宁夏、绥远４省，九成以上者有河南、青海、四川、湖南、江西、甘肃、新班、广西８省，八成以上者有广东、浙江两省，七成以上者有贵州、湖北两省，六成以上者有陕西、山西两省，云南征收五成三，西康征收四成四，成绩最差。八成以上者嘉奖，云南仍予以嘉奖，贵州、湖北两省免予置议，陕西受灾较重，山西地临前线、环境艰苦，西康开征过迟且地瘠民贫，推动不易，均免置议，以示体恤。②①财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第９９—９９页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴三编》第５篇第１章，重庆，１９４８年，第８—９页。

３９８第九章征粮六、保管１．仓库实物的收藏与仓库的配置关系最为密切。全面抗战爆发后，国民政府以战前成立的经济部农本局负责全国粮食的管理和国营仓库的修筑。随着战争规模的扩大，军需民食的需求不断增大，农本局已难以承担日益扩大的粮食供应和仓储任务。１９４０年８月，国民政府成立全国粮食管理局。１９４１年５月，全国粮食管理局下设修建四川仓库工程管理处，专门负责修建四川的仓库工程。１９４１年７月粮食部成立后，一方面致力于调查各种仓库及管理情况，以达到间接控制粮食的目的；另一方面利用国有或商营仓库的一部分容量，指定为民间存粮公共储藏之所，由政府予以特殊保障及便利。①国民政府决定实行田赋征实后，每年征集的粮食达数千万石，需要的仓容至巨且切，据后方１２省报告，原有储粮仓库总容量仅为１００１００７７市石②，与征实征购所需仓容相去甚远。为应付急需，粮食部饬令四川继续前全国粮食管理局增筹军粮民食仓库的计划，督饬修建四川仓库工程管理处加速完成建仓任务。粮食部还分电各省，嘱各省粮政局尽量利用公仓、民仓及银行仓库，或就公共祠堂庙宇改建简易仓库，或租用民仓，以资应用，并陆续拨发修建费用督饬兴工修葺。１９４１年各省实物的收储以利用旧有仓库及公共建筑物等者居多，能兴建新仓收储者较少。各省储存实物所用仓库新建仓库占２１．３％，旧有仓库占５１．８％，公共处所占２７％。这是由于迫于时限，困于经费，为势所难免。当年征实各地都普遍发生仓储不足现象，致倍增实物征收的困难。③１９４２年３月，经行政院批准，修建四川仓库工程管理处改组为粮食部仓库工程管理处，下设工程、监理、总务、财务四科以及会计室、秘书人事管理员等。所有各省修建仓库工程，由粮食部统筹规划，仓库管理处负责办理。

修筑的仓库工程按工程性质大约可分为三大类：一是新建———是指在水陆交通便利地点全部新建。二是改修———是就祠堂庙宇等公共建筑加以培①《革命文献》第１１０辑《粮政方面》（１），台北，１９８７年，第１９６页。

②《革命文献》第１１０辑《粮政方面》（１），台北，１９８７年，第１９６页。

③陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，重庆，正中书局，１９４４年，第４３、４５页。

３９９抗日战争与战时体制修，使它们合于储粮的需要，由于当时需要仓容量非常庞大，而国民政府财力有限，如果全部新建，不仅政府财力无法负担，而且缓不济急，所以当时国民政府主要是提倡利用各地原有公共建筑进行培修。三是堆积所———纯为临时性质，就原有房屋用围席围堆、下垫老糠或竹席而成。①１９４２年度仓储的准备以征实征购总额的五成为原则，其中规定修葺四成，新建一成。田赋机关所需收纳仓库仍以利用公仓、民仓、银行仓库、公共祠堂庙宇、露天仓库为主，修葺仓库１５４７４１４１市石，占总额的４６．１％。新修１０８８９４１市石，只占总额的５％。粮食部移交８３１１０９１市石，占总额的２４．８％。

租用仓库以每月１００元为标准，容量８０７９９１１市石，占总额的２４．１％。②据统计，１９４１年度新建仓库１４３７９６８市石，改修仓库１３９８７７９１市石，共用修建费４３８０９９２７元。１９４２年度划拨建修仓库经费１０２７５００００元，新建仓库１６７２８００市石，改修仓库７０６５６７０市石。１９４３年度建修仓库经费１．６亿元，新建仓库１４０２６１０市石，改修仓库２２１３６７市石。１９４４年度建修仓库经费１．３４亿元，新建仓库６１１５００市石，改修仓库４５０６８０市石。总计四年共使用经费４．４亿余元，共修建仓库２６８５０３９４市石，其中新建仓库５１２４８７８市石，改修仓库２１７２５５１６市石。③加上原有库容，全国粮食仓储总容量达到３６８６０４７１市石。

２．运输运输是粮食业务上最困难的问题。第一为运程僻远，征集的粮食散在各乡镇之间，初步运集，大多为乡僻小道。自集中地点转运至都市或前方，有铁路、水道可以利用的地方也不多。运输里程少则数十里，多则百余里，甚至有超过千里者。第二为运量巨大，政府掌握的粮食达数千万市石，需要长途转运的约占三分之二，内地交通运输全赖人工兽力，对比巨额的粮运，实为民力方面最大的负担。第三为输力和输具的缺乏，后方粮运最大的输力是人工与牲畜，习用的工具是板车与木船。至于公路汽车，仅能于紧急时偶然使用。

抗战后期物价高涨，一头骡马或一辆板车价值十数万元，一艘木船价值数十万元，已非一般劳力者所能置备，舟车役畜遂日见减少。第四为粮运费率的①《革命文献》第１１０辑，台北，１９８７年，第２１６页。

②陈友三、陈思德：《田赋征实制度》，台北，１９８７年，第４６—４８页。

③《革命文献》第１１０辑《粮政方面》（１），台北，１９８７年，第１１页。

４００第九章征粮低廉，粮食运输一向照军运办理，给费甚低。后虽时加调整，仍不能随同物价提高，以致不能满足人畜生活及工具保养所需。凡此种种，都是粮政困难之所在。首先，为求解决粮运上的困难，国民政府于１９４２年向美国订购汽车，经内运留供运粮之用者，仅为１００辆。１９４３年在四川制造板车４００辆，添造川江木船１０８艘。１９４４年添造木船５００艘，并采用贴费奖励造船办法，在泯、沱两江辅助船户制造木船８０艘。其他各省，江西添置抚信两河船只计１３３艘，福建贷款造船７０艘，西康添设板车４０辆。粮食部在美订购４５００辆的板车材料，存在印度的一部分１９４５年才接洽内运。其次为调整运价，民夫搬运尽量筹给口粮，水运驿运大多参酌议价订约办理。由汽车运送者，照交通部公路运价付费。粮食包装所需麻袋材料为数极大，因麻价工资上涨，征购价格难以稳定，自１９４５年４月份起，试行以米易麻办法，使袋价不依时增长，而也能顾及麻农织户的生产成本。中印公路开通后，空运吨位也已大量增加，经商得英大使馆及美军总部同意，在印度先购大袋２０万条。①３．保管１９４１年田赋征实伊始，粮食部关注的是迫在眉睫的仓库修建问题，保管尚未提上日程，只是对损耗做了规定。９月３０日，粮食部颁发《粮食收缴仓储及运输损耗率暂行标准草案》，规定，凡粮食保管在一个月以内者，非有正当理由经调查确实，不得列报损耗；凡保管一月以上至六个月以内的损耗率，稻谷为０．５％，糙米、面粉为１％，熟米、小麦、包谷、小米、豆类为１．５％；凡保管六个月以上至一年以内之损耗率，稻谷、面粉为１％，糙米、小麦、包谷、小麦、豆类为２％，熟米为２．５％；凡保管在一年以上至两年以内的损耗率，稻谷、面粉为２％，糙米、小麦、包谷、小米、豆类为３％，熟米为３．５％。此外还对火车、汽车、人力兽力车辆、木船、轮船装运的运输损耗做了规定。②１９４２年１２月５日，行政院通过《财政部各省县（市）粮仓管理暂行通则》，规定，各县（市）粮仓应冠以“财政部某某省某某县（市）田赋管理处某某征收处”等字样，同一征收处设有数个粮仓者，并应依次称第一粮仓、第二粮仓，以此类推。粮仓管理员应随时检查粮仓，如发现所备实物有潮湿或霉烂情事时，应即报请该管县（市）田赋管理处派员勘验，迅予处置或翻晒。各县（市）①参见《革命文献》第１１０辑《粮政方面》（１），台北，１９８７年，第１１—１２页。

②参见《革命文献》第１１０辑《粮政方面》（１），台北，１９８７年，第３５８—３６４页。

４０１抗日战争与战时体制粮仓于假期或退值时应派员轮流看守，夜间应派员梭巡，必要时得报请县（市）田赋管理处派警戒备。每拨交一次，最高不得超过０．５％。仓储损耗的规定与１９４１年相同。翻晒实物如有损耗，应并在仓储损耗内列报。①１９４３年７月，行政院颁布《粮仓筹设及管理规则》，指出仓储管理的目标是务求修建工程合理化、管理方法科学化、业务处理精确化、用费度支经济化。仓库管理人员对粮食入仓须根据情况切实检验，不合标准者，须处理妥善方可入仓。其检验应注意子粒是否整洁、齐匀、充实，颜色是否纯正，有无虫蛀、霉烂、生芽及夹杂物，长期贮藏粮食，含水量有无超过１３．５％。粮食堆置以分级储藏及利于通风防湿防热、搬运与检查为原则。粮食在存储期间，仓库管理人员每周须详查一次。其主要事项有仓内外温湿度及储粮温度变化之比较，仓房之天花板、地板、墙壁、门窗等项有无破坏情事，储粮受虫、霉、鼠、雀等害情形等。储粮如有生虫、发霉、潮湿、发热等，应调节仓内温湿、翻仓、车晒、日光隔离、毒气熏蒸、清洁仓库、捕鼠等。②第三节田赋征实的效果一、田赋征实的成绩历年征实所得数字各处记载不一，徐堪１９６３年记载的数字如下表：表９３１９４１—１９４４年田赋征实征购征借情况表（单位：市石）征实征购征借合计年稻谷１９２６１３６３１３４６９２７８３２７３０６４１１９４１小麦４０７５３１０６３１４７３３１０３９００４３年稻谷２８８８７１７６２６８４８４０９５５７３５５８５１９４２小麦５８２０７０７４４１０１０８１０２３０８１５①重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》下册，北京，档案出版社，１９９２年，第３５６—３５７页。

②重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》下册，北京，档案出版社，１９９２年，第３６１—３６２页。

４０２第九章征粮续表征实征购征借合计年稻谷２８０３５８５２１１０００１２９１３７８７２３４５２８２３２１５１９４３小麦７１４７１２３１９９１７３９２５１４３２７１１６５３１８９年稻谷２２３９２９０３２４４７４０４１４６８６７９４４１９４４小麦６０７８４０６４００３３９５１００８１８０１合计稻谷９８５７８２９４５１３１７８１６３８２６１２７５１８８１５７３８５小麦２３１２１５４６１２７１６５８０６５１７７２２４２３５５８４８合计谷麦１２１６９９８４０６４０３４３９６４４７７８９９７２３０５１３２３３从上表可以看出，在实行征实的４个年度里，总共征得稻谷１．８８亿市石、小麦０．４２亿市石，谷麦总数达２．３亿市石。就来源而言，征实所得最多，约占总额的５２．８％；征购所得次之，约占总额的２７．８％；征借所得最少，约占总额的１９．４％。就地区言，四川省出粮最多，自１９４１年度起至１９４５年度止，５年之间共征获稻谷８２２８５９９０市石，占全国征起稻谷总量的３８．５７％，即就全国征起谷麦总量比较，也占３１．６３％。①１９４１—１９４４年度实收占配额的百分比分别为１１１％、１０１．７％、１０２％、９０％。②这个成绩相对于战前是相当优异的，战前一方面预征严重，另一方面旧欠严重，据估计，战前各省欠赋总额至少在２亿元以上。③二、田赋征实的效果第一，成功解决了军粮供应问题，也在一定程度上解决了公务人员和民众的粮食问题。

据金陵大学卜凯博士在其所著《中国土地利用》中称：战前１９２９—１９３３年２２省食粮总产量平均约１５％出售市场，其余供自家食用者占５６％，缴付①徐堪：《抗战时期粮政纪要》，章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第５卷《国民政府与大后方经济》，成都，四川大学出版社，１９９７年，第６７４—６７５页。全国田赋征实、征购、征借数字原包括１９４５年度，因年度计算为每年１０月１日起至次年９月３０日，１９４５年度为１９４５年１０月１日至１９４６年９月３０日，已在抗战胜利之后，故将１９４５年度数字剔除。原文中有计算错误，已重新核算。唯四川省的数字没有剔除１９４５年度，也没有重新核算。

②中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第５辑第２编《财政经济》（２），第２３８—２４５页。

③宋同福：《田赋征实概论》，重庆，１９４２年，第３１５页。

４０３抗日战争与战时体制佃租占１２％，余为种子及储藏。由此可见政府的征实与征购已达到可供应于市场量的半数，其对控制囤粮的功效不言而喻。①抗战时田赋征实所得的粮食，约有６０％作为军粮，２０％为公务员平价米之用，另２０％供给教师、学生、难童，其余一小部分移入市场，作为调节粮价之用。②国民政府军队的粮食供应原来采用的是粮饷混合制度。全面抗战爆发后，粮食供应经历了试办粮饷划分、主食采发代金、主食供给现品三个阶段。

实行田赋征实之前，军粮的供应主要采取由部队自筹的原则。１９４０年以后，由于粮价上涨，部队自行采办粮食越来越困难，国民政府开始试行粮饷划分制度。由于政府掌握的粮食极为有限，实施的对象仅为参战部队。１９４１年７月以后，随着田赋征实的实施，国民政府掌握的粮食越来越多，粮饷划分也由部分试办阶段发展到全国军队普遍实施时期。田赋征实所得之粮，尽量先拨充军粮。部队主食的补给，以供给现品为原则。但为了不耽误时间，仍兼采折发代金办法，以济补给失时转运困难的不足。１９４２年粮食部召开全国粮政会议，进一步决议除驻在非粮食征购区的游击部队归军粮总局发给代金，由当地政府协助抢购战区粮食以资补给外，其余各部队及军事机关学校一律供给粮食现品。

全面抗战爆发后，官兵食粮标准继续按照１９３５年６月颁布的《陆军平时给与条例》执行，每人每日发给大米２２市两或面粉２６市两。１９４０年，实施粮饷划分、主食公给制度。为免除虚耗，１９４０年１月至１９４１年４月，将定量改为每人每日大米２０两或面粉２４两。供给的对象较窄，仅限于前方的参战部队。实施后，各部队咸以不足食饷，有碍官兵营养，纷纷呈请增加，又先后准改为面粉２６两及大米２２两。同时规定补给杂粮时，小米每人每日２４市两，玉米面、荞麦、燕麦２６两，自１９４１年５月实行。１９４２年２月，又修正增加为大米每人每日２４两。③粮食部成立后，除了地处非征实征购征借区的游击部队所需粮食无法供①沈宗瀚：《抗战时期的粮食生产与分配》，《中华农业史》，台北，台湾商务印书馆，１９７９年，第３３３页。

②ＨｏｌｌｉｎｇｔｏｎＫ．Ｔｏｎｇｅｄ．，犆犺犻狀犪犎犪狀犱犫狅狅犽，１９３７—１９４５，ＮｅｗＹｏｒｋ，ＴｈｅＭａＣｍｉｌｌａｎＣｏｍｐａｎｙ，１９４７，ｐ．１９７，ｐｐ．４８４４８５．转引自侯坤宏：《抗战时期田赋征实的实施与成效》，１９８８年６月，第１７０页。

③参见张柱《我国战时粮食管理》，重庆，正中书局，１９４４年，第１２７—１３０页。

４０４第九章征粮应，以及交通困难实在无粮可拨地区由粮食部拨发代金委购外，其余前后方部队、军事机关、学校、医院、工厂等单位的官兵夫役一律按给予定量标准配给米麦等现品，以供食用。由粮食部将征实、征购、征借所得粮食尽先拨交军粮局或兵站等军事机关，然后由兵站配拨各部队领用。军队受粮食补给的人数逐年增长，据何应钦透露，１９４１年度为４２５万余人，１９４２年度为５１２万余人，１９４３年度为５４６万余人，１９４４年度为５８１万余人。①１９４１年度全国军粮预算为米１００７３０００大包（每大包重２００市斤），麦７５２９８７０大包。其实际拨支之数，为米９６２９８３６大包，麦７６１９６７９大包，约达预算的９８％。１９４２年度军粮预算为米１２２６７６８８大包，麦７２７７６１２大包，实拨数量为米１１０３９６５６大包，麦７０１９８４３大包，达预算９２％强。故这两年度军粮不但食用无缺，且有一部分于年终后继续拨支，作屯粮之用。

１９４３年度军粮开始筹办之际，鉴于当时军事、经济情势，深感粮食调配不易，不能不量为变通。经决定有三项原则：第一，全国军粮配额以６００万人食用量为限，军米给与定量增为每人每日２５市两，以备军队自行加碾一次，提高其品质。第二，十分之九配备现品，十分之一配发代金。第三，有粮地区尽拨现品，无粮及游击地区配拨代金，就地购用。经依上述原则，核定军粮预算，计现品部分配备米１０４２８８７５大包，麦７０５１３４９大包。代金部分计米６５９０００大包，麦１３３５０００大包，实拨军粮现品计为米９３３８１４１大包，麦６５９４８９１大包。现品与代金合计军米总量较上年度，米减少１０４２５００余大包，麦增加９１００００余大包，总消费量略为俭省。１９４４年，军粮原按６１５万人的需要量筹办，后为增加副食，改善士兵营养，将主食物撙节使用，提出米麦２００００００大包（约合６３万人之给与量），作价６０亿元，由国库拨发现款，作改善士兵营养之用。军粮实物按５５２万人的食用量核计，配备现品米９８３９５００大包，麦５９５７５７６大包，代金委购部分为米１１０２０００大包，麦１４２００００大包。其现品部分的实拨数量为米８０８５４００大包，麦４８７６８００大包，约达配额８２％强。②①何应钦：《八年抗战之经过》，南京，中国陆军总司令部，１９４６年，附表１２《抗战期间历年军粮筹备及补给数量统计表》。

②徐堪：《抗战时期粮政纪要》，章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第５卷《国民政府与大后方经济》，第６７６—６７７页。

４０５抗日战争与战时体制历年征实、征购、征借所得的粮食，有一半以上用于配拨军粮，从而有效地避免了军队直接向民间采购粮食而滋生的种种弊端。因此，田赋征实、征购、征借对军粮的供应至关重要，毫不夸张地说，这一政策的实施圆满地解决了军粮供应问题。由于军粮供应问题得到顺利解决，免除了部队的后顾之忧，使官兵的生活得以安定，军心得到稳固，士气得以提升，为抗日战争的最后胜利打下了坚实的物质基础。

田赋征实所得的一部分粮食还用来供给公务人员。１９４０年秋，全国粮食管理局颁行《重庆市区中央各机关学校员役平价米办法纲要》，自１１月起实行，每月拨米１８０００市石，供应重庆各机关公务员购领，由重庆市粮食管理委员会负责分配。由领米各机关、学校编造人口清册，汇送重庆市粮食管理委员会，经有关机关组审查会审核决定给米数量，发通知书前来购领，每石米收基本价格６０元。这是筹设公粮的开端。①１９４０年以后物价高涨，公教人员薪俸所得不足以维持生活，于是于１９４１年７月颁布《非常时期改善公务员生活办法》，规定中央公务员及其眷属每人每月得购平价米２斗，每斗收基本价款６元。１９４２年１０月将原办法修正补充：一，对于公务员食粮一律免费配给，不收基本价款；二，配给数量以年龄为标准，３０岁以上者月给米１石，２６岁与３０岁者８斗，２５岁以下者６斗，工役一律６斗；三，陪都重庆及各省以发给实物为原则；四，各机关每半年造册一次，送由粮食部核饬粮食供应机关拨发。自１９４４年起，又规定将公粮列入各机关预算，即在预算范围内核实拨发，并由各省组织公粮稽核委员会负稽核之责。

各省赋粮余绌不一，公粮普遍发实物实难办到，缺粮地区不能不配发一部分代金。公粮代金标准，初时依据各地粮价每省各分为若干区，每半年核定各区代金标准一次，后以各地粮价波动，代金标准每半年核定一次，与当时当地实际粮价不相适应，于是自１９４３年４月份起，各地代金标准除每半年核定一次基数外，再依各地粮价涨落情形逐月调整，补其差额。并自１９４５年起，授权各省公粮稽核委员会重新划分代金区域，核拟代金标准，以期就地考查实况，接近事实，使公务人员获得适当的补助。

①张柱：《当前我国粮食供应之实施及其改进》，《中农月刊》第３卷第８期，１９４２年８月３０日，第３２页。

４０６第九章征粮中央及地方公务人员遍布全国各地，公粮发放无论是实物或代金，均为复杂繁难的工作，不易令人满意。而经办机关辗转交接，手续既繁，阅时亦久，一切稽核统计极难周全。自１９４３年确定制度统一办法以后，全国各级机关公务人员全面发给公粮或代金，自１９４３年起至１９４５年止，３年之间实发的公粮有：中央公粮计谷２０４３１０００余石，麦２８３２０００余石，省级公粮计谷１６８１８０００余石，麦３５６７０００余石，县级公粮计谷２８０８８０００余石，麦５０２４０００余石。其中县级公粮所费最多，这是由于自１９４３年起，县级公粮系由各县随同田赋带征，上述数字或为带征所得，并非实际配给公务人员食用之数。且当时县级财政普遍困难，而战时地方供应极多，各县借附征公粮所得之一部，挹注地方财政的不足，为当时公开的事实。①各省关于公粮的筹发，田赋征实前中央没有统一的规定。其筹拨方法，有估计全年需要总量，按数统筹分配者，如江西、湖北两省；有确定每人每月购领标准，分别购领机关性质再汇数统筹者，如福建、广东两省；有组织公粮审核委员会，先确定领粮人数，进而确定数量者，如河南省。其发给标准，在广东省，凡省属各机关公务员及小学教职员、中学大学学生，每人１５斤，保安团队、省警、税警等主食代金１８元，价领实物。福建省规定公务员购米每元两斤半，眷属得购领平价米以五口为限。湖北每人每月得购领平价米３６斤，眷属也以五口为限。江西则公务员月薪在６０元以下者，每月得领购公粮３７斤半，团队警察每人准购４１市斤４两。大抵各省公粮的分配，领购机关员役数额参差不一，收回基本价款也不一致，多视各省粮食来源的丰啬情形而定。

至公粮来源，有由田赋征实项下划拨者，有由省政府自行采购者，也有由积谷项下挪用者，办法概不一致。后经粮政会议议决，一律照下列规定办理：一，省级公粮应在田赋征实项下价拨；二，省（市）级公教员工，其本人应月发米二市斗（北方各省发麦依照折合率折算），但以省预算内列入的机关为限，其眷属食米的配给标准，由各省政府斟酌情形拟呈中央核定；三，省（市）立师范学生，照国立师范学生食米发给办法办理；四，省（市）警团公粮，照军粮定量补给；五，省（市）级公教人员与其眷属领食公粮，应照中央办法收回基本价款；六，所有公教人员与其眷属及公役的眷属食粮基价，与省府对中央拨粮结①徐堪：《抗战时期粮政纪要》，章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第５卷《国民政府与大后方经济》，第６７７—６７８页。

４０７抗日战争与战时体制价间的差额及公役警团与师范生食粮与价款，统由省府列入预算内抵拨；七，省（市）营业机关员工食米，由各机关自行筹给，不发公粮；八，省（市）级公教人员无发实物必要或无粮可发时，得改发代金；九，各省应照中央颁行《非常时期改善公务员生活办法》的规定，拟定各省公务员生活改善办法，连同发粮清册详细预算，呈报行政院核准施行。①１９４１年度以前各省附征县级公粮，中央虽无明令，实际各县因迫于需要，颇多自行摊派，又因标准不一，派征的粮额竟有超过征实额至一倍者，苛扰情形，可想而知。至拨发范围，亦多歧异，如皖赣两省发至保甲员役，广西（今广西壮族自治区）等省则发至乡镇为止。１９４２年遵照蒋介石密电规定“县市公教团警所需公粮，准于三十一年度起，在田赋征实项下，按照实际需要，带征拨给”。其范围仍乏明确的界限，唯以乡镇为县政的基层组织，直接影响粮政及一般政令的推行，为使其服务人员安心工作，提高行政效率起见，似有发给公粮的必要，故《战时县市公粮处理标准》第二项将各县市公粮的支给范围确定为“县市公粮之支给，以县市政府及其直属机关向县市政府支领经费，有组织规程及预算分配表之规定者为限，并拨发至乡镇公所专任员役为止”。至于给领的数量，依照该标准同项后半段的规定，每人每月发给数额以职员食米五斗，公役二斗五升为限。但为顾及粮额分配计，同案并规定“但粮额不敷分配时，发给范围及数额得酌予缩减之”，是县级公粮发给范围，仍可视带征公粮的多寡加以伸缩，以期兼顾民力。②１９４４年９月，行政院公布《各省省政府处理县市公粮办法》，对县级公粮的配拨范围、支给标准等作了详细规定。关于县市公粮的配拨范围，分为应领、得领、价领三类。应领县市公粮的公务机关员役为县市政府及直属的局处署院所等机关员役及乡镇公所专任员役，但乡镇公所兼任员役与后备队保甲长自卫班人员除外；县市立学校县干训所及其他县市政府主办教育机关教职员工；县师范及职业学校学生，县干训所学员及其他公费学生，但干训所学员在原机关已领有公粮或代金者除外；县保安警察队官兵及警察局所官警夫役。得领县市公粮公务机关员役为县市政府主办的救济保育教养习艺等机①张柱：《当前我国粮食供应之实施及其改进》，《中农月刊》第３卷第８期，１９４２年８月３０日，第３２—３３页。

②财政部财政年鉴编纂处编：《财政年鉴续编》第５篇第４章，重庆，１９４５年，第１０６页。

４０８第九章征粮关收容的难童艺徒，但已成年的难民除外。得领公粮人员如县市公粮不敷分配时，可酌发代金。县市公粮如有余额时，县市营事业机关待遇与公务员完全相同的实际执行职务人员（生产工人除外），中央驻县市机关的员役经核定有案者，以及寄押新旧监所的军犯口粮，可照市价九折价领公粮。每人每月发给标准为：文职人员、教职员及警察局所队官佐为每人每月食米五市斗，警察局所队兵警夫食二市斗七升五合，公费学生食米二市斗三升，公役食米二市斗二升。公粮不敷分配时，发给范围及数额均得酌予缩减，所发公粮一律免收基本价。①田赋征实对解决民食也有助益。田赋征实后，粮食部不仅在四川重庆、成都、内江等地分设民食供应处，办理民食公粮配给供应事宜，其他各省则在重要消费市场设置粮食调节处，由粮食机关将征实、征购、征借余粮（指配拨军公粮后的余粮）交于民食供应处或粮食调节处，用于调剂民食。总共征实期间设置的粮食调节处有：江西泰和、吉安、赣县，浙江云和、永嘉、丽水，福建永安、福州、南平，安徽立煌、屯溪，贵州贵阳、独山，广东北江、西江、东江、韩江、南路，陕西西安，山西乡宁、隰县共２２处。此外湖南衡阳、邵阳，河南鲁山、洛阳也曾一度设置粮食调节处，后因战事又撤销。甘肃兰州因业务较简，委托兰州市粮食业同业公会分设供销处代办。②１９４２年３月，行政院颁布《价拨各省田赋征实余粮调剂民食办法大纲》，规定田赋征实所得除抵拨军粮、价拨公粮及专案划拨的囚粮、工食及其他指拨粮食等项外，所余粮食悉作调剂民食之用。得按当时当地市价减低５％定价出售，以符调剂民食，稳定粮价之旨。③第二，有助于缓解通货膨胀和平衡预算。

杨荫溥对１９４１—１９４４年度田赋征实、征购、征借的实物价值做过估计，认为三征所得大约折合法币１７００亿元，其中各年度分别为５１．４１亿元、１４１．６９亿元、４９６．２８亿元、１００９．７６亿元，而国民政府同期各年度的税项收入①《各省省政府处理县市公粮办法》，《上海市政府公报》第２卷第１期，１９４６年１月３日，第２３—２４页。

②徐堪：《抗战时期粮政纪要》，章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第５卷《国民政府与大后方经济》，第６７８页。

③重庆市档案馆编：《抗日战争时期国民政府经济法规》下册，北京，档案出版社，１９９２年，第３４８页。

４０９抗日战争与战时体制分别仅有１１．６０亿元、５９．２８亿元、１８３．９６亿元、３５８．９４亿元，田赋收入分别为税项收入的４４１％、２３９％、２６９％、２８１％，高的年度几达四倍半，低的年度大约为两倍半，平均为３０８％。①按照这个估计，１９４１—１９４４年度所征粮食总共折合法币数为１７００亿元。如果以法币向民间购买粮食，则四个年度所需的２亿余市石粮食最少需放出法币１７００亿元；如果将粮价不断上涨的因素估算在内，则国民政府最少需要法币２０００亿元。换言之，田赋征实、征购、征借，使市场上减少了２０００亿元的货币流通量，如将征获粮食随着粮价上涨其价值亦随之上涨的因素以及法币随着发行量的加大而实值降低的因素考虑在内，则减少的市场上货币流通量的数额将更大。

通过田赋征实、征购、征借，国民政府掌握了大量粮食，供应军公民粮，将这部分人基本拉出了粮食市场，此举不仅节省了政府在市面采购军粮、公粮的巨额开支，使严重亏空的财政稍得弥补，也在实际上减少了投入市场的货币流通量，对通货膨胀起到有限的抑制作用。如前所述，１９４１—１９４４年度政府掌握的粮食有２．３亿市石。如此巨额的粮食，如果全部由政府在市场上大量采购，所需支付的法币数额必是一笔极为庞大的开支，其足以使财政的支出更为膨胀。且政府大量集中采购，不仅不易收购，反而更易刺激粮价暴涨，进而带动物价随之暴涨。通过田赋征实、征购、征借，国民政府在１９４１—１９４４年度总共掌握了２．３亿余市石粮食，将其全部用于配拨军公民食，不仅保障了军队、公教人员和部分市民的粮食供应，而且为国家节省了大量法币，且政府得到的是抗战时期较为缺乏的粮食，而不是通货膨胀条件下价值日益萎缩的法币，它的价值不是相应的货币额所能充分表现的。如果从此角度出发，田赋征实是减少政府此种巨额支出的最佳办法，那么，它对于抑制通货膨胀的作用是不能低估的。

抗战时期，由于收入减少支出增多，国民政府不得不采取通货膨胀政策。

１９３７年法币发行额为１６亿元，１９３８年为２３亿元，尚不及１９３７年的一倍。

从１９３９年起，情况就有所不同，１９３９年发行额为４３亿元，是１９３８年的两倍弱。仅仅时隔两年，到１９４１年，就达到１５１亿元，为１９３９年的３倍多。从①杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１２０页。

４１０第九章征粮１９４２年起，法币膨胀的速度更快。１９４４年已达到１８９５亿元，将近是１９４２年的６倍。经历了八年零两个月，到１９４５年８月，法币发行额已经达到５５６９亿元，是抗战前夕即１９３７年６月（１９３７年６月发行额为１４亿元）的３９７倍。

１９３９年，随着战区扩大，政府收入锐减，货币发行量已远远超出实际收入。

也就是说，多投放的货币已经没有足够的物资承担，大量的财政亏空主要通过发行货币来填补。①即使实行了田赋征实政策，国民政府的财政赤字也居高不下，１９４１—１９４５年分别为８８．２％、７８．５％、７１．９％、７８．９％、８７．７％。②如果不实行田赋征实政策，国民政府的财政赤字会更为严重，抗战经济能否坚持下去还真是未定之天。

国民政府于１９４１年秋开始实行的田赋征实制度是在抗战时期国民政府的粮食供应和财政经济遭遇严重危机的情况下实行的。这一政策在形式上无疑是倒退的，但是，实行这一政策是不得已而为之的，否则，抗战经济就极有可能崩溃，抗战大业就极有可能遭遇严重挫折。因而，这一政策在实质上是进步的、必要的。毋庸讳言，这一政策在实施当中确实有不少不足和弊端，但是，有些问题在战前即已存在，并非由实行田赋征实政策而引起；有些问题是执行中产生的弊端，并非这一政策本身有问题，而是执行中存在着不足。

尽管田赋征实政策在实施中存在着问题，但它毕竟支持了几百万国军的给养，也保证了公教人员的基本生活，还在一定程度上对民食有所助益。在这个意义上说，田赋征实制度完全应该给予肯定。

第四节抗战时期中国共产党的粮食征购一、抗战前期中国共产党的征粮（１９３７—１９３９）陕甘宁边区的征粮具体表现为征收“救国公粮”。“救国公粮”也称“爱国公粮”，是一种实物地租。１９３７年９月，陕甘宁边区党委发出了《关于征收救①杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１５７页。

②杨荫溥：《民国财政史》，北京，中国财政经济出版社，１９８５年，第１０２页。

４１１抗日战争与战时体制国公粮的决定》，呼吁人民群众积极支持抗战，踊跃交纳救国公粮。１０月，陕甘宁边区政府正式颁布了《征收救国公粮条例》，以每年秋收后每人平均实际收获量为征收计算标准，分级累进，分别规定起征点和累进率，并以户为单位，全家合并缴纳。每口平均所得细粮数，在１５０—２７０斤的，免征；在３００—４２０斤的，征收１％；在４５０—７２０斤的，征收２％；在７５０—９００斤的，征收３％；在１０５０—１３５０斤的，征收４％；１５００斤及以上的，征收５％。《条例》中规定，“对于地主，其每人所收租粮不满三百斤者收百分之一，三百斤以上者按照上述规定加倍征收。佃户按照上述规定，减半征收”①。

１９３７年边区政府征收救国公粮１３０００石，仅占全年农业实际收获量的１．２４％。１９３８年，救国公粮的征收额上升到１．５万石，上升幅度很小。１９３９年底，边区政府下达命令：“本政府特决定于本年度在边区征收救国公粮五万石，以达保证军粮之目的。”②毛泽东曾说，在这一阶段，“我们取之于民是很少的”③。

这一时期之所以救国公粮的征收数额如此之少，原因在于：一，中国工农红军改组成国民革命军第十八集团军（八路军），由国民政府发给军饷，每月６０万元。二，边区政府积极争取海外华侨、抗日民主人士的援助。因为有了这些财政支持和援助，边区政府的财政状况才能较为良好，很大程度上不需要依赖救国公粮的征收。据统计，这些外援（包含拨款、军饷和援助）占边区国民经济的比重，１９３７年为７７．２％，１９３８年为５１．６％。④救国公粮是一种实物地租，原则上不折钱征收。在一些特殊情况下，也可用钱币缴纳，尤其是法币。征收救国公粮统一以谷子为标准计算收获量及应缴粮食数量，其他种类的粮食按当地当时市价折合成谷子计算收获量，再由边区政府统一制定折合率与应征杂粮比额。

征收救国公粮是由专门机构负责的。最高行政部门是边区政府财政厅，①《征收救国公粮条例》，陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第１辑，档案出版社，１９８６年，第２０页。

②《陕甘宁边区政府关于征收五万石救国公粮的训令》，陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第１辑，档案出版社，１９８６年，第４８６页。

③《毛泽东选集》第３卷，人民出版社，１９９１年，第８９４页。

④数据来自黄静波：《抗日战争时期陕甘宁边区的财政建设》，《陕甘宁边区抗日民主根据地（回忆录卷）》，中央党史资料出版社，１９９０年，第２４７页。

４１２第九章征粮它设立第三科专门负责督导各级政府征收救国公粮事项。边区下属各县政府设立第五科具体负责征粮工作中粮食收支、仓库管理等工作。再由各乡参议会负责分配所属各村应当征缴的公粮数量，各行政村村民会议负责分配该村每户应当征缴的公粮数量。

二、抗战相持阶段征粮的艰难（１９４０—１９４２）抗战进入相持阶段后，日军对敌后抗日根据地接连发动大规模的“扫荡”，实施“囚笼政策”与“三光政策”。与此同时，国共关系紧张。为了应付时局，边区政府不得不加大救国公粮的征收额度。

１９４０年，由于财政人员还存在继续依靠外援的幻想及“仁政”观点，只征收公粮９７０５３石，另采购１８７５１石，比实际需要数量少３４０００石，①结果造成１９４１年度的粮食恐慌。该年度春夏之交，中共两次动员干部下乡借粮４２７００石，买粮２４６００石，年底吃掉新公粮１３２００多石，才勉强渡过这个难关。②１９４１年，陕甘宁边区频遭自然灾害，为了保卫政权，大量部队回防，总兵力达３１７７７人。脱产人员的增多给边区政府的供应带来了巨大的压力。毛泽东事后承认，这是中国共产党中央到达陕北五年来所遇到的“最大的一次困难”，“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖……我们的困难真是大极了”③。

边区政府在１９４１年１１月颁布了《陕甘宁边区政府三十年度征收救国公粮条例》，对救国公粮的征收细节重新做了调整。第一，扩大征收范围。对于纳税人，新条例规定：“凡人在边区，资产收入在边区以外者，征收公粮完全采取属人主义。凡资产收入在边区，人在边区以外者，征收公粮完全采取属地主义。”对于纳税范围，则规定：“（一）以耕种所得之一切农产物；（二）以出租土地或耕牛所得之租金或租粟。（三）未纳其他税收之农业副产品所得之纯收益。”④第二，降低起征点，加重累进税率。新条例规定：“各县征收救国公粮之起征额，每口为一百五十斤，但绥、米等情形特殊地区，得斟酌实地情形①《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第６编，第９２—９３页。

②《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第６编，第９６页。

③《毛泽东选集》第３卷，人民出版社，１９９１年，第８９２页。

④陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第４辑，档案出版社，１９８８年，第２７９—２８０页。

４１３抗日战争与战时体制降低。”不仅如此，起征点是１５０斤，税率是５％，以后每口所得细粮斤数每增加３０斤，大约税率就提高１％，最高可达３０％。①实施这样的统一累进税后，边区的征税人口大约从以前的４０％增加到８０％。

１９４１年，中共实际征收的粮食达到２０１６１７石，占粮食收获总量的１３．８５％，为历史之最。

为了克服困难，中共实行了如下措施：第一，实行精兵简政。

１９４１年１２月４日，陕甘宁边区政府向各县下达了精兵简政的指示，经过三个多月的努力，第一次精兵简政共裁去多余机构１００多个，减少了数千名工作人员，取得了一定的成绩。１９４２年６月开始进行第二次精兵简政。

边区政府下发《陕甘宁边区政府第二次精兵简政实施方案纲要》，其中明确指出“边区政府工作制度的第一点，应实行合署办公制度，改善本身的工作与对下级的领导；第二点，要把政条与事务相当的分开；第三点，要加强下级，这里首先要加强各县政府的独立工作能力”②。这次精兵简政实现了将上层机构的干部下放到县乡机关，充实基层政权力量的目标，也裁并了一些机构。

１９４３年初，中央开始进行第三次精兵简政。经过边区全体干部的努力，到１９４４年初第三次精兵简政完成之时，政府直属机关由３５个减为２２个，人员由４６９人减至２７９人。

经过三次精兵简政，政府脱产的工作人员从１１５００人减至７５００人，减少了３５％；军队真正实现了精兵，老弱病残被转移到地方安置，边区留守兵团减少了４４００余人，加强了训练，提高了战斗力。机构的合并和人员的精简提高了政府的工作效率，提高了部队的质量，同时也减轻了人民的负担。

第二，开展大生产运动。

从１９４２年起，边区的军队、机关、学校就极为重视生产运动。１２０师三五九旅在南泥湾的垦荒成为大生产运动的缩影。南泥湾原是一片荒地，经过三五九旅艰苦的努力，转而变成到处是庄稼的“塞上江南”。三五九旅最终不①陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第６辑，档案出版社，１９８８年，第４页。

②陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第６辑，档案出版社，１９８８年，第２０５—２０７页。４１４第九章征粮但实现了自给自足，而且有余粮上缴。陕甘宁边区１９３８年的粮食产量为１３０万石，１９４２年上升到１６８万石，１９４３年达到１８４万石，除去总消费２６２万石，尚有余粮２０多万石。①大生产运动中，领导干部带头劳动，毛泽东、朱德亲自开垦荒地、种植蔬菜；周恩来是纺线高手……通过这些措施，中国共产党成功地解决了由于过度征粮引起的社会问题，毛泽东曾说：“如果不自己生产，则军民两方势必有一方要饿饭。由于开展了生产运动，现在我们不但不饿饭，而且军民两方面都吃得很好。”②１９４３年７月，边区政府出台了《陕甘宁边区三十二年度救国公粮公草征收条例》，把起征点的税率由５％降低到３％。同时，这一年救国公粮的征收额仍维持在１８．４万石，占粮食收获量的１０．１６％。随着精兵简政和大生产运动效果的显现，从１９４４年开始，尽管救国公粮仍维持在十几万石（１９４４年１６万石，１９４５年１２万石），但是实征粮食额只占粮食收获量的８％左右，人民的负担已大大减轻。

１９４３年９月，边区政府颁布了《陕甘宁边区农业统一累进税试行条例》、《陕甘宁边区农业统一累进税试行细则》和《陕甘宁边区土地登记试行办法（草案）》。与征收救国公粮相比，农业统一累进税有以下优点：一，促进生产。

农业统一累进税是按照土地常年产量征税的，税额较为固定。超过常年产量的部分不征税，不足的反而按照常年产量征税。这样就刺激了农民的生产积极性。二，公平合理。农业统一累进税加征了土地税，改变了以前救国公粮只单纯看产量的弊端。农业统一累进税的累进率为五级跃进式，比以前救国公粮的等级差别制更为合理。农业统一累进税使各阶层的负担更为合理，中下层农民的负担有所减轻，地主和富农的负担略微提高了些。三，简单易行。

农业统一累进税是按照土地常年产量征税的，显然，它跟土地面积和常年产量挂钩，而这两项一旦固定，就在短期内不易改变。因此，可以省去每年派干部下去调查产量的麻烦，节省人力、物力。

从救国公粮征收的效果来看，农民大体上是积极拥护、踊跃交纳的。在①龚古今等：《中国抗日战争史稿》下册，第１７３页。

②《毛泽东选集》第３卷，第１０１７页。

４１５抗日战争与战时体制１９３７年的征粮工作中，红宜县宣传“多缴一升救国公粮等于多杀一个日本鬼子”①，群众听到后没有一个愿意免征的。在征收救国公粮中，还出现了一些积极主动要求缴纳公粮的，如“一乡三行政村王奎生，他今年给人雇工，自愿提出交纳五升；三区一乡常得成，雇农，他家很贫，自愿提出交纳一斗二升；三乡高凤喜，贫农，自动交纳五斗；四区六乡杜升堂，是个六十岁的老头子，他儿子在抗日前线牺牲，但他说他儿子虽死，他也为了抗日救国，自愿交纳三斗二升”②。从总体来看，救国公粮的征收是成功的。它不仅得到了农民的拥护，而且有力地保障了抗日力量的生存与发展。

①《征收公粮计划已将完成》，延安《新中华报》，１９３８年１月５日。

②陕西省档案馆、陕西省社会科学院：《陕甘宁边区政府文件选编》第１辑，档案出版社，１９８６年，第４３２—４３３页。

４１６结论抗战爆发后，国民政府随即将其各项建制改为战时体制。此战时体制具有以下几项趋势：第一，高度的中央集权。在党政方面，确立了领袖制。国民党修改党章，设立总裁一职，代行总理之权，并选举蒋介石为总裁。又调整党政关系的原则，在中央采用以党统政，省及特别市采用党政联系，县采用党政融化，即融党于政。在军政方面，１９３７年８月设立国防最高会议，作为国防最高决策机构，由蒋介石任主席。翌年１月，又改设国防最高军委会，统一党政军的指挥，并代行中央政治委员会职权，凡中央执行委员会所属各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属的各部会均受其指挥。国防最高委员会由国民党总裁担任委员长，委员长对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施。由于军政大事均先经蒋介石批准，因此各种决策机制的决策功能遂遭弱化。１９４４年５月国民党第十二中全会开会时，即有人质询常务委员会在大会开会期间本为权力机关，何以常不负责任，但常会诸公无以作答。当时也在场的资深党工王子壮曾在其日记中对此问题有以下深入的观察：此一问题颇扼要，然常会诸公无以答，因非彼等不欲负责，重要各事均先经总裁批准，提出常会，因总裁向不出席，只有照案通过，常务委员并无表示意见之机会。国防最高委员会系应战时需要处理一切军政问题者，亦因总裁虽任该会委员长，亦不常出席之故，致党政诸大问题，均决之于会议以外，实为目前之大问题。总裁责任繁重，绝不能对各方面之问题做周密之考虑，遂形成近日少数人上签呈之政治，责任讨论大计４１７抗日战争与战时体制之中本区机构形同虚设矣。①中央集权程度增强的另一面，表现为地方权力的削弱。战前十年，地方军系的势力即逐渐减弱；抗战爆发后，国民政府的中央化续有进展，如山西、山东、西南各省区各行其是的状况也不复存在。同时，地方政府的一些实权也被收归中央。依据中央与地方政府权责分立的原则，中央政府对于地方政府的立法权仅限于制定一些基本原则，而订立细则的立法权则由地方政府行使。但是地方政府的这些立法权力至抗战时期却逐渐被收归中央，甚至地方的财政权也是如此。如各省的财政预算权，自１９４２年起即被中央收回，省政府的预算不再单独编列，又如省政府收入的主要来源土地税也自１９４１年起收归中央。

在经济方面，２０世纪３０年代国民政府即已受到当时流行的计划经济思潮的影响，各经济相关部会均制定了各种中、长期的计划。不过这些计划由于缺乏经费和统筹协调，大多成为纸上谈兵而未能实施，只有国防设计委员会（后来改称资源委员会）的重工业建设五年计划在蒋介石的全力支持下付诸实行，１９３８年以后，该会更扩大改组为经济部的下属机构。资源委员会所属的工矿企业在战前仅有１６家，１９３８年增至６３家，１９４１年增至８８家，抗战胜利时已达１１８家。１９３８年时，资委会尚无法生产钢材，到抗战胜利时已能生产１０２０６公吨，约占后方总产量的５６％。②在该会的推动下，中国建立了钢铁、机械、化工、石油、电器等各种工矿企业，不仅扭转了过去重工业为外资垄断的局面，而且改变了工业布局在地理上的不平衡现象。除了资源委员会，其他各政府机构也曾经经营各种工矿企业。如与私人企业作一比较，可以发现战时国民政府公营企业的重要性较战前大为提高。１９３５年时，全国境内所有工厂的资本总额中，公营企业仅占１２％，至１９４２年时，则增至６９．５８％。③长期来看，战时国民政府中央计划经济的发展模式对于１９４９年以后的海峡①王子壮：《王子壮日记》第９册，１９４４年５月２日，第２０４页。

②薛毅：《国民政府资源委员会研究》，北京，社会科学文献出版社，２００５年，第２８１—２８２页。

③陈真等编：《中国近代工业史资料》，第３辑，第１４１９页。

４１８结论两岸均产生了相当大的影响。①战时资源委员会所培育的人才也成为日后两岸经济发展的核心领导人物。②第二，国家力量向地方延伸。秦汉以降，县一直是传统中国最基层的行政单位，县以下不设治，依赖地方士绅、宗族与自发性组织协助官府。直至清末推动各项新政，如何将政府权力向下延伸，汲取地方资源，遂成为当务之急。同一时期，清政府开始实施地方自治，将府、厅、州、县划为自治单位，不过由于政局长期动荡不安，地方自治进展有限；但国民政府恢复保甲制度，却使政府权力随行政机构的扩大而向下延伸至区一级，区长具有公务人员身份。１９３８年起，国民政府开始推动新县制。县为地方自治单位，县内各级执行机关为县政府、乡公所、保办公处。县内设有各级民意机关，包括县参议会、乡镇民代表会、保民大会、户长会议。新县制的推行取得了一些成效，例如充实了县、乡镇行政及地方财政，政府权力由区署向下延伸至乡保，乡镇保长均转为具有公务人员身份，公务员人数也因此大幅增长。据１９３１年的调查，国民政府中央及其直属机关的公务员共有４６２６６人，如将各省综合计算，其数目恐达４６００００人左右。另据国民政府主计处统计局１９４６年的统计，中央机关及各省市政府公务人员已有３５００００人，若加上司法人员、外交官、领事官及其他公务人员，总数当在７０００００人以上，当时全国人口接近５．２亿，故官民比例约为１∶７４３。此一数字较晚清时期２７０００名实职官员的规模，数量增加了２５倍，官民比例则增加了２０倍强。③新县制虽然规定县以下为自治体制，不过其实际上仍为一种集权的官制体制，各县非经省府核准，几乎无一事可自行决定。所谓自治项目，实际上大部分均为上层强加于基层的行政事项。县政府往往又因委办事务过多，缺乏相应的财政权力，无法奉行，只能往下一级推，于是所有的工作均为由省推至县，县推至区，区推至乡①ＷｉｌｌｉａｍＫｉｒｂｙ，“ＣｏｎｔｉｎｕｉｔｙａｎｄＣｈａｎｇｅｉｎＭｏｄｅｒｎＣｈｉｎａ：ＥｃｏｎｏｍｉｃＰｌａｎｎｉｎｇｏｎｔｈｅＭａｉｎｌａｎｄａｎｄｏｎＴａｉｗａｎ，１９４３—１９５８，”犜犺犲犃狌狊狋狉犪犾犻犪狀犑狅狌狉狀犪犾狅犳犆犺犻狀犲狊犲犃犳犳犪犻狉狊，２４（１９９０），ｐｐ．１２１１４１．②２０世纪５０年代之后台湾的１４位经济部长中，有８位系出身资源委员会。参阅ＷｉｌｌｉａｍＣ．Ｋｉｒｂｙ，“ＴｈｅＣｈｉｎｅｓｅＷａｒＥｃｏｎｏｍｙ，”ｉｎＪａｍｅｓＣ．ＨｓｉｕｎｇａｎｄＳｔｅｖｅｎＩ．Ｌｅｖｉｎｅ，ｅｄ．，犆犺犻狀犪狊犅犻狋狋犲狉犞犻犮狋狅狉狔：狋犺犲犠犪狉狑犻狋犺犑犪狆犪狀，１９３７—１９４５（Ａｒｍｏｎｋ，Ｎ．Ｙ．：Ｍ．Ｅ．Ｓｈａｒｐｅ，１９９２），ｐ．２０６；程玉凤：《从技术移动看资源委员会的人才培训———以“三一会议”为例》，１９９６年６月。

③房政：《中国现代国家的型构（１８４２—１９５３）》，复旦大学博士论文，２０００年，第１６２—１６２页。

４１９抗日战争与战时体制镇，乡镇推至保甲，保甲也只能滥摊派或是闭门造车。在新县制推行前，乡、镇长的权力仍有限；新县制施行后，基层公职人员业务增多，地方土豪劣绅取得合法身份，鱼肉人民的机会也就变得更多。虽然如此，这一套相对深入基层的治理架构为战时中国的人力、物资动员提供了一个堪用（虽然距离公平正义甚远）的机构，在中国历史上深具意义。

训政时期的重要工作，在于训练人民，养成自治能力，本着自制的能力和精神参与国事，实现民权主义。因此《建国大纲》中曾规定，训政时期政府当派曾经训练、考试合格人员至各县协助筹备自治，其程度“以全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县土地办理妥善，四境纵横之道路，修筑成功，而人民曾受四权使用之训练，完毕其国民之义务，誓行革命之三民主义，得选举县官，以执行一县之政事，得选举议员以议立一县之法律，始成为一完全自治之县”①。凡一省全数的县均达完全自治者，则为宪政开始时期；全国有过半数省份达到宪政开始时期，即全省的地方自治成立时期。地方自治的项目甚多，最基本的当推人口清查与四权训练。关于人口清查，至抗战胜利前，除了极少数的城市外，甚少的县人口曾经实地调查与登记，各级自治行政组织中，已成立民意机关者约有半数，不过这些民意机关仅为议事机关而无任何实际权力，大多均为有名无实，甚少能按期开会、遵章议事。此外，办理警卫、修筑道路、测量土地等自治事务则更谈不上了。因此，当时即有学者指出训政实施至抗战胜利时，尚无一县达到《建国大纲》所规定的自治程度，而“一省全数之县，皆达完全自治”者，更是绝无仅有。②第三，政府治理范围的扩大。抗战时期难民人数众多，问题也十分复杂，国民政府积极从事难民救济工作，其规模之大为历史上所罕见。传统中国的难民救济，为执政者出于怜悯的动机，对弱势群体所施的仁政之举。而国民政府则将之视为公民应享的权利，也是政府无可推卸的责任———对无工作能力者，应指定地点收容；对有工作能力者，应妥当分配，给予相当工作；对失学儿童及青年，得按其程度分别插入相当学校借读或施以临时教育；对工商业者，国民政府设小本借贷处，提供小额贷款协助无资营业者。据统计，１９３８—１９４４年国民政府各级赈济委员会共救济难民１９００余万人，占同期难民救济①《建国大纲》，第８条。

②李时友：前引文，第１４—１５页。

４２０结论人次的４０％，其余６０％则系由各慈善机构和社会团体进行。

在难民中，有不少是青少年学生。国民政府为使这些人不致辍学，曾提供特别的照顾。战前国民政府为清寒学生提供的公费名额仅有各级师范学校得以享受；抗战爆发后，沦陷区青年纷至后方，无力求学，教育部除分区设校收容外，还先后订立学生贷金及公费生办法。据统计，抗战时中学至大专学校毕业，全赖政府贷金或公费完成学业者，共达１２８０００人之多，颇有助于弱势青年向上层社会流动。①除了难民救济，抗战时期国民政府对于一般的社会福利工作介入之深也为历代政府所罕见。尤其是抗战中期开始，通货膨胀日益严重，物资缺乏，国民政府仍于１９４３年１月２６日公布《职工福利金条例》，规定工厂、矿场及其他企业组织需依下列规定提拨职工福利金，办理职工福利事业：（１）创立时就其资本总额提拨１％—５％；（２）每月比照职员、工人薪金总额提拨２％—５％；（３）每月于每个职员、工人薪金内各扣０．５％；（４）营业年度结算有盈余时，就盈余项下提拨５％—１０％。②此依法规公布实施后，由于适用范围包括雇用５０人以上的公、私营工厂，矿场及银行公司、行号，农、渔、牧场等机构，受惠民众以千万计，而且该法规定职工福利金的保管、动用应由各机构所设置的职工福利委员会负责办理，而职工福利委员会的成员中，工会代表不得少于三分之二，足见国民政府引进欧美工业国家“工业民主”制度的决心。

为了改善工人生活，国民政府社会部自１９４３年起，在重庆等地设立工人福利社，提供工人教育及康乐活动、医疗卫生设施、职业介绍与训练等服务。

至１９４５年底，国民政府共在大后方各省设立１０６个工人福利社以及１４７个性质类似的农民福利社。③此一时期国民政府介入社会福利之深，不仅为中国历史上所罕见，而且也为１９４９年以后海峡两岸社会福利系统的建立奠下良好的基础。

第四，人事制度未能充分发挥功能。在任用方面，国民政府对于各级公职人员任用的规定堪称严密，但是却无法执行。战前国民政府虽已开始举行①张瑞德：《社会阶层与流动》，《中华民国史社会志（初稿）》上册，第３９３页。

②《职工福利金条例》，社会部编：《劳工法规》，重庆，编者印行，１９４４年，第６０—６１页；ＭａｒｋＷ．Ｆｒａｚｉｅｒ，犜犺犲犕犪犽犻狀犵狅犳狋犺犲犆犺犻狀犲狊犲犐狀犱狌狊狋狉犻犪犾犠狅狉犽狆犾犪犮犲：犛狋犪狋犲，犚犲狏狅犾狌狋犻狅狀，犪狀犱犔犪犫狅狉犕犪狀犪犵犲犿犲狀狋（Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００２），ｐ．６４．③《中华民国内政志》，台北，１９９２年。

４２１抗日战争与战时体制各项公职人员考试，不过成效十分有限。直至抗战胜利前，公职人员经由考试分发任用者，仍有如凤毛麟角。２０世纪３０年代，国民政府大量引用专家学者进入中央部会，加上国内自行培养的许多人才也进入政府，使得抗战时期公职人员的受教育程度日渐提高，尤其是中央部会及相关的专业单位，①行政效率也因而有所提升，以至于地方政府对于中央各种人事法规每多阳奉阴违，加以薪资与升迁机会不如中央部会，无法吸引到一流人才，人员素质因此也参差不齐。抗战中期以后，通货膨胀严重，在各行业中尤以军公教人员所受影响最大。根据一项统计，１９３７—１９４３年间重庆地区公务人员的实质薪资下降９０％，军人的实质薪资下降４３％，②使得人才不愿进入政府及军队，现职人员也不安其位，或弃职兼营商业，或贪污舞弊，造成政府效率下降，贪腐盛行。③以财经机构的政府官员来说，翁文灏用人尚称严谨，作风上也自奉甚薄，清廉自守，至于其余财经首长的操守，则每多不佳。根据一位经济部官员的回忆，在该部的几任部长中，吴鼎昌利用职权大搞纱布投机，与宋霭龄相互斗法，官司一直打到蒋介石跟前，弄得满城风雨；陈启天则为青年党大开财源；刘维炽席卷全部人员的疏散费潜逃，在机场被追回。④至于财政部的舞弊案，如１９４３年的美金公债案、１９４５年的黄金舞弊案、１９４７年的黄金抢购风潮，更是轰动全国。在人才与资源集中的中央部会精英尚且如此，遑论地方基层的公务人员。暂时所得急遽下降对于公教机构效能的影响尚属间接，对于军队的影响则是立即可见。士兵缺乏作战所需的体力，营养不良和疾病则严重地削弱了国军的战力，也影响到征兵工作的进行。

以上所述国民政府战时体制的各项特征，其实并非为中国所独有，而是世界各国，尤其是发展中国家所常见的现象。与先进国家相较，中国政府战争动员的能力明显偏低。以军事人力动员为例，学者刘馥曾比较第二次世界大战期间世界各主要国家的动员率（ｍｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎｉｎｄｅｘ，指平均每年动员人数在全国人口中所占比例），中国仅为０．４％，而日本为１．３％，英国为１．４％，①谢国兴：《一九四○年代中国农政机构之专技人员》，第６５９—６６０页。

②张瑞德：《抗战时期的国军人事》，台北，近代史研究所，１９９３年，第９２页。

③ＫｉａｎｇａｕＣｈａｎｇ，犜犺犲犐狀犳犾犪狋犻狅狀犪狉狔犛狆犻狉犪犾：狋犺犲犈狓狆犲狉犻犲狀犮犲犻狀犆犺犻狀犪，１９３９—１９５０，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＭＩＴＰｒｅｓｓ，１９５８．④齐植璐，前引文，第１９６页。

４２２结论美国为２．４％，俄国为３．０％，德国为３．８％。①除了兵力动员，国民政府推行统制经济，却受到许多客观条件的限制。早在１９３３年，国防设计委员会委员吴鼎昌对于国民政府权力的有限，即曾有以下生动的描述：中国虽然现在号称党治，统治权未必彻底的及于人民；号称党治的中央，统治权未必彻底的及于地方；号称独立国家，统治权未必彻底的及于外人与租界；号称廉洁政治，运用统治权之人物，未必彻底的能抗衡欧美；尤其与经济有关之官营事业，未必彻底的比民营事业高明了许多，也许有若干还较为腐败。②吴鼎昌对于国民政府权力的观察堪称深入，不过他忽略了财政能力。即使是大众瞩目的资源委员会，每年的经费仅占到约国家预算的百分之一；战时生产局所需要的生产营运资金始终无法取得，遑论大规模的事业和长期的规划。中央设计局曾于１９４５年全国各主管部会编制一套工业建设五年计划，不过“早于脱梓之日就已形成了废纸一堆”③。

在财政力不足的情况下，政府效能自然也受到影响，动员的手段也就因此受限。国民政府不论是人力、物资和财力动员，每多采用行政手段进行。

一般进行的方式为：先是公布动员法令规章，然后用行政命令强迫各部门、各地区执行，较少使用经济手段和思想教育手段。例如在军事人力动员的过程中，即是利用地方行政机构的力量进行摊派，强迫贫苦农民服役，而不是利用经济手段进行动员，如在农村进行减租减息、对役男给予一定的经济补偿，并优待其家属。在兵员动员的过程中，各级政府机构和兵役机关也未能激发民众的爱国情绪，使民众自愿参加抗战，而是采用强迫命令的方式进行，甚至演变为“拉壮丁”，和中共动员的手法大相径庭。

①Ｌｉｕ，犃犕犻犾犻狋犪狉狔犎犻狊狋狅狉狔狅犳犕狅犱犲狉狀犆犺犻狀犪，ｐｐ．１３５１３６．②吴鼎昌：《统制经济问题》，沉云龙主编：《当代党国名人讲演集》，台北，文海出版社，１９６７年，第１５页。

③齐植璐：前引文，第１９７页。

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龚喜林：《试析抗战时期国民政府征兵制推行弊失的原因》，《贵州文史丛刊》２０１２年第４期。

五、外文资料Ｃ．Ｍ．Ｃｈａｎｇ，“ＩｎｐｒｅａｃｈｍｅｎｔｓｏｆｔｈｅＣｏｎｔｒｏｌＹｕａｎ，”犆犺犻狀犲狊犲犛狅犮犻犪犾犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮犪犾犛犮犻犲狀犮犲犚犲狏犻犲狑，１９：４（Ｊａｎｕａｒｙ１９３６），ｐｐ．５１５５４２．４４３抗日战争与战时体制Ｈｓｉｓｈｅｎｇ．Ｃｈｉ，犠犪狉犾狅狉犱犘狅犾犻狋犻犮狊犻狀犆犺犻狀犪，１９１６１９２８，Ｓｔａｎｆｏｒｄ：ＳｔａｎｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９７６．犖犪狋犻狅狀犪犾犻狊狋犆犺犻狀犪犪狋犠犪狉：犕犻犾犻狋犪狉狔犇犲犳犲犪狋狊犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮犪犾犆狅犾犾犪狆狊犲，１９３７１９４５．ＡｎｎＡｒｂｏｒ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＭｉｃｈｉｇａｎＰｒｅｓｓ，１９８２．Ｋｉａｎｇａｕ．Ｃｈａｎｇ，犜犺犲犐狀犳犾犪狋犻狅狀犪狉狔犛狆犻狉犪犾：狋犺犲犈狓狆犲狉犻犲狀犮犲犻狀犆犺犻狀犪，１９３９１９５０．Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＭＩＴＰｒｅｓｓ，１９５８．ＡｌｖｉｎＤ．Ｃｏｏｘ，“ＴｈｅＥｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆｔｈｅＪａｐａｎｅｓｅＭｉｌｉｔａｒｙＥｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｉｎｔｈｅＳｅｃｏｎｄＷｏｒｌｄＷａｒ，”ｉｎＡｌｌａｎＲＭｉｌｌｅｔｔａｎｄＷｉｌｌｉａｍｓｏｎＭｕｒｒａｙ，ｅｄｓ．，犕犻犾犻狋犪狉狔犈犳犳犲犮狋犻狏犲狀犲狊狊，Ｖｏｌ．Ⅲ．犜犺犲犛犲犮狅狀犱犠狅狉犾犱犠犪狉，Ｂｏｓｔｏｎ：ＵｎｗｉｎＨｙｍａｎ，１９８８．Ｅａｓｔｍａｎ，ＬｌｏｙｄＥ．ｅｔａｌ．，犜犺犲犖犪狋犻狅狀犪犾犻狊狋犈狉犪犻狀犆犺犻狀犪，１９２７１９４９，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９１．ＭａｒｋＷ．Ｆｒａｚｉｅｒ，犜犺犲犕犪犽犻狀犵狅犳狋犺犲犆犺犻狀犲狊犲犐狀犱狌狊狋狉犻犪犾犠狅狉犽狆犾犪犮犲：犛狋犪狋犲，犚犲狏狅犾狌狋犻狅狀，犪狀犱犔犪犫狅狉犕犪狀犪犵犲犿犲狀狋，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００２．ＭｉｃｈａｅｌＲ．Ｇｉｂｓｏｎ，“ＣｈｉａｎｇＫａｉｓｈｅｋｓＣｅｎｔｒａｌＡｒｍｙ，１９２４１９３８，”ｕｎｐｕｂｌｉｓｈｅｄｄｏｃｔｏｒａｌｄｉｓｓｅｒｔａｔｉｏｎ，ＧｅｏｒｇｅＷａｓｈｉｎｇｔｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，１９８５．Ｒｉｃｈａｒｄ．Ｈｏｌｍｅｓ，犃犮狋狊狅犳犠犪狉：犜犺犲犅犲犺犪狏犻狅狉狅犳犕犲狀犻狀狋犺犲犅犪狋狋犾犲，Ｎ．Ｙ．：ＴｈｅＦｒｅｅＰｒｅｓｓ，１９８６．ＡｌｅｋｓａｎｄｒＹａ．Ｋａｌｙａｇｉｎ，犃犾狅狀犵犃犾犻犲狀犚狅犪犱狊．Ｎ．Ｙ．：ＥａｓｔＡｓｉａｎＩｎｓｔｉｔｕｔｅ，ＣｏｌｕｍｂｉａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，１９８３．Ｌｅｅ．犌．犐．，Ｋｅｎｎｅｔｔ，犜犺犲犃犿犲狉犻犮犪狀犛狅犾犱犻犲狉犻狀犠狅狉犾犱犠犪狉Ⅱ，Ｎ．Ｙ．：ＷａｒｎｅｒＢｏｏｋｓ，１９８７．ＷｉｌｌｉａｍＣ．Ｋｉｒｂｙ，“ＣｏｎｔｉｎｕｉｔｙａｎｄＣｈａｎｇｅｉｎＭｏｄｅｒｎＣｈｉｎａ：ＥｃｏｎｏｍｉｃＰｌａｎｎｉｎｇｏｎｔｈｅＭａｉｎｌａｎｄａｎｄｏｎＴａｉｗａｎ，１９４３１９５８，”犜犺犲犃狌狊狋狉犪犾犻犪狀犑狅狌狉狀犪犾狅犳犆犺犻狀犲狊犲犃犳犳犪犻狉狊，２４（１９９０），ｐｐ．１２１１４１．ＷｉｌｌｉａｍＣ．Ｋｉｒｂｙ，“ＴｈｅＣｈｉｎｅｓｅＷａｒＥｃｏｎｏｍｙ，”ｉｎＪａｍｅｓＣ．ＨｓｉｕｎｇａｎｄＳｔｅｖｅｎＩ．Ｌｅｖｉｎｅ，ｅｄ．，犆犺犻狀犪狊犅犻狋狋犲狉犞犻犮狋狅狉狔：狋犺犲犠犪狉狑犻狋犺犑犪狆犪狀，１９３７１９４５，Ａｒｍｏｎｋ，Ｎ．Ｙ．：Ｍ．Ｅ．Ｓｈａｒｐｅ，１９９２．Ｄｉａｎａ．Ｌａｒｙ，犠犪狉犾狅狉犱犛狅犾犱犻犲狉狊：犆犺犻狀犲狊犲犆狅犿犿狅狀犛狅犾犱犻犲狉狊，１９１１４４４参考文献１９３７，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９８５．Ｆ．Ｆ．Ｌｉｕ，犃犕犻犾犻狋犪狉狔犎犻狊狋狅狉狔狅犳犕狅犱犲狉狀犆犺犻狀犪，１９２４１９４９，Ｐｒｉｎｃｅｔｏｎ：ＰｒｉｎｃｅｔｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９５６．Ｓｔｅｐｈｅｎ．Ｍａｃｋｉｎｎｏｎ，“ＴｈｅＴｒａｇｅｄｙｏｆＷｕｈａｎ，１９３８，”犕狅犱犲狉狀犃狊犻犪狀犛狋狌犱犻犲狊，ｖｏｌ．３０，ｐｔ．４（１９９６），ｐｐ．９３１９４３．ＭａｃｋｉｎｎｏｎＳｔｅｐｈｅｎＲ．ａｎｄＯｒｉｓＦｒｉｅｓｅｎ，犆犺犻狀犪犚犲狆狅狉狋犻狀犵，犃狀犗狉犪犾犎犻狊狋狅狉狔狅犳犃犿犲狉犻犮犪狀犑狅狌狉狀犪犾犻狊犿犻狀狋犺犲１９３０狊犪狀犱１９４０狊，ＢｅｒｋｅｌｅｙａｎｄＬｏｓＡｎｇｅｌｅｓ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣａｌｉｆｏｒｎｉａＰｒｅｓｓ，１９８７．“ＰａｙａｎｄＡｌｌｏｗａｎｃｅｓｏｆｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅＡｒｍｙ，”ＥｎｃｌｏｓｕｒｅｔｏＤｅｓｐａｔｃｈｎｏ．１９２７ｄａｔｅｄＤｅｃｅｍｂｅｒ１８，１９４３，ｆｒｏｍｔｈｅＥｍｂａｓｓｙａｔＣｈｕｎｇｋｉｎｇ．ｉｎＵ．Ｓ．ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＳｔａｔｅ，犆犺犻狀犪：犐狀狋犲狉狀犪犾犃犳犳犪犻狉狊，１９４０１９４４，Ｒｅｅｌ３０，ｐ．４２２．Ｒｅｐｏｒｔ：ＳｔａｔｅｍｅｎｔｏｎＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｅｄＰｅｒｓｏｎｎｅｌＳｔｒｅｎｇｔｈａｎｄＣｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎａｓｔｏＴｒａｉｎｉｎｇ，Ｊａｎｕａｒｙ２８，１９２６．ｉｎ犝．犛．犕犻犾犻狋犪狉狔犐狀狋犲犾犾犻犵犲狀犮犲犚犲狆狅狉狋：犆犺犻狀犪，１９１１１９４１，ＲｅｅｌＶ，ｐ．５２０．ＤｏｎａｌｄＳ．Ｓｕｔｔｏｎ，“ＧｅｒｍａｎＡｄｖｉｃｅａｎｄＲｅｓｉｄｕａｌＷａｒｌｏｒｄｉｓｍｉｎｔｈｅＮａｎｋｉｎｇＤｅｃａｄｅ：ＩｎｆｌｕｅｎｃｅｓｏｎＮａｔｉｏｎａｌｉｓｔＭｉｌｉｔａｒｙＴｒａｉｎｉｎｇａｎｄＳｔｒａｔｅｇｙ，”犆犺犻狀犪犙狌犪狉狋犲狉犾狔１９１（Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ１９８２），ｐｐ．３８９３９７．Ｈｕｎｇｍａｏ．Ｔｉｅｎ，犌狅狏犲狉狀犿犲狀狋犪狀犱犘狅犾犻狋犻犮狊犻狀犓狌狅犿犻狀狋犪狀犵犆犺犻狀犪，１９２７１９３７．Ｓｔａｎｆｏｒｄ：ＳｔａｎｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９７２．ＪｏｈｎＴｈｅｍｉｓ．Ｔｏｐｐｉｎｇ，“ＣｈｉｎｅｓｅＭｕｓｌｉｍＭｉｌｉｔａｒｉｓｔ：ＭａＨｏｎｇｋｕｉｉｎＮｉｎｇｘｉａ，１９３３１９４９，”ｕｎｐｕｂｌｉｓｈｅｄｄｏｃｔｏｒａｌｄｉｓｓｅｒｔａｔｉｏｎ，ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＭｉｃｈｉｇａｎ，１９８３．Ｃｈｉａｏ．Ｔｓａｉ，“ＰｒｏｂｌｅｍｓｏｆＮｕｔｒｉｔｉｏｎｉｎＰｒｅｓｅｎｔＤａｙＣｈｉｎａ．”ｉｎＨａｒｌｅｙＦａｒｎｓｗｏｒｔｈＭａｃＮａｉｒ，ｅｄ．，犞狅犻犮犲狊犳狉狅犿犝狀狅犮犮狌狆犻犲犱犆犺犻狀犪，Ｃｈｉｃａｇｏ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣｈｉｃａｇｏＰｒｅｓｓ，１９４４，ｐｐ．１６２５．Ｕ．Ｓ．ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＳｔａｔｅ，犆犺犻狀犪：犐狀狋犲狉狀犪犾犃犳犳犪犻狉狊，１９４０１９４４，２６，ｄｉｓｐａｔｃｈｆｒｏｍＥｖｅｒｅｔｔＦ．Ｄｒｕｍｒｉｇｈｔ，ｓｅｃｏｎｄＳｅｃｒｅｔａｒｙｏｆＥｍｂａｓｓｙｏｎｄｅｔａｉｌａｔＳｉａｎ，Ｓｈｅｎｓｉ，Ｃｈｉｎａ，Ａｐｒｉｌ１０，１９４４．ｖａｎｄｅＶｅｎ，ＨａｎｓＪ．犠犪狉犪狀犱犖犪狋犻狅狀犪犾犻狊犿犻狀犆犺犻狀犪，１９２５１９４５，ＬｏｎｄｏｎａｎｄＮｅｗＹｏｒｋ：ＲｏｕｔｌｅｄｇｅＣｕｒｚｏｎ，２００３．４４５抗日战争与战时体制ＡｒｔｈｕｒＮ．Ｙｏｕｎｇ，犆犺犻狀犪狊犠犪狉狋犻犿犲犉犻狀犪狀犮犲犪狀犱犐狀犳犾犪狋犻狅狀，１９３７１９４５，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ，Ｍａｓｓ．：ＨａｒｖａｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９６５．Ｍａｒｇｈｅｒｉｔａ．Ｚａｎａｓｉ，犛犪狏犻狀犵狋犺犲犖犪狋犻狅狀：犈犮狅狀狅犿犻犮犕狅犱犲狉狀犻狋狔犻狀犚犲狆狌犫犾犻犮犪狀犆犺犻狀犪，Ｃｈｉｃａｇｏ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣｈｉｃａｇｏＰｒｅｓｓ，２００６．４４６索引犅犇白崇禧２６，３１，６３，８３，８４，８６—９４，１２６，戴季陶１０，１６８１４８，１５９，１９２，１９６，２０８，２１２，２１６，２２０，戴笠７６—７８，８０—８２，２５１，４２４，４２７２２２，２３０，３５１，３６３，４２６，４３２，４３６犈犆二中全会１２，１３７，１４８，２８４，４１７财政部１４，１６，２０，２１，１１８，１５０，１５１，１５８，１６２，１７０—１７５，１８０，１９３，１９６—１９８，犉２００，２４５，２６９，２７３，２７８—２８５，２９３—酆悌７５—８１２９９，３０２，３０７，３０８，３１０，３１４，３１６，３１９，冯玉祥１２，２０，２６，２９，５８，６０，１１８，１２６，３４０，３７８，３８０，３８２—３９８，４０１，４０８，４２２１４８，１９２，２０３，２２２，２５５，３６３，４３２蔡锷７４，４３３傅斯年２２，７４，１５２，１８３陈布雷３６，１３０，１３７，１６１，１６８，１９６陈诚７１，７３，７６，７９—８２，８４，８７—９３，１０４—犌１０７，１２９，１３０，１３２，１４４，２０３，２１９，２２１，桂南会战８３，８４，８６，８７，９２—９４，２４３２３０—２３２，２４６，３３８—３４０，３４２，４２７，国防设计委员会１７，２２，５５，１７２，４１８，４２３４３０，４３１国民党中央党务委员会１０陈公博１３，１２６，１９７，４２８国民政府１—２３，２５，２７，２９—４３，４５—５２，陈果夫１２，２６，３４，１１８，１２６，１４４，１５９，３５１５４，５５，５７，６１，６２，６４，７４，７５，７９，８０，９５，陈立夫３４，１２９，１３０，１３２，１３７，１４４，１７１，１０２，１１３，１１６，１１７，１２２，１２７，１３９，１４１，１９２，１９６，１９７，３５１１４６—１５０，１５４—１５８，１６０—１７３，１７５—陈启天４２２１７９，１８１，１８４—１８７，１９２—１９４，１９６，程泽润３２５，３２６，３３０，３３２—３３４，３４３，３４４，１９８，１９９，２０２，２０５，２０６，２１９，２２０，２２８，３５８，３６３，４３１２３４，２３５，２３７，２５１—２５３，２５７—２６７，４４７抗日战争与战时体制２６９—２７１，２７３，２７６，２７７，２７９，２８２，２８５，１８９，１９１—１９６，１９８，２０３，２０９—２１１，２８６，２８８—３０３，３０６—３１２，３１４—３３４，２１６，２１７，２２０，２２３，２２８，２３１，２３３，２３５，３３６—３３９，３４３，３４５，３４６，３４９—３５３，２３９，２４１，２４３，２５０，２５５，３３０，３３３，３３８，３５７—３６３，３６８—３７５，３８２—３８４，３８６—３４３，３５０，３５１，３５７，３６３，３７９—３８１，３９４，３８９，３９２—３９７，３９９，４００，４０２—４０５，３９５，４０８，４１７，４１８，４２２，４２４，４２５，４３０，４０７，４０９—４１１，４１７—４２３，４２５，４２７—４３２，４３３，４３７，４４０—４４２４３１，４３３，４３６—４４４蒋梦麟１５２，１８３，１８４，３５９，３６３，３６４，４３７蒋廷黻２２犎交通部１６，１７，２１，１５０，１７０—１７６，２００，韩复榘１２，１４，２６，３８，３９，６０，６２，６３，１４８，３１２，４０１１９２，２４２，４２８焦土抗战７３—７５，８１，８２何廉１７，１８，２２，２４，２５，１３０，１９７，４２７“九·一八”事变４８，５０，５２，５３，１６６，２４８何应钦３，１２，２０，５８，１１８，１２６，１３６，１４８—军事委员会１，１３，１７，２１，３５，５１，５５，５７，１５１，１５９，１７５，１９２，１９３，１９６，２０７，２１２—６０，６１，６６，７１—７３，８３，８４，８６，９３，９９，２１４，２３２，２３３，２３９—２４１，２４３，２４５，２５１，１０３—１０６，１１３，１１７，１２３，１２７，１３１，２５４，３３０，３３９，３４１—３４３，３５１，３５５，３５６，１４６—１５０，１５２，１５５，１５６，１５８，１６０，３６２，３６３，４０５，４２４，４２７１６９—１７３，１７８—１８１，１８７，１９１—２０４，胡汉民１０，１２，５０，１２３，１６６２０６，２０９，２１２，２１６，２１９，２２１，２２２，２２５，胡适２２，７４，１５２，１５３，１８３，４２９２２８，２２９，２３８，２３９，２４１—２４３，２４７，２５２，胡宗南１０１，１３０，２０３，２１６，２２８，２３０，２３２，２５３，２５５，２８７，３１１，３２４，３３０，３３１，３３３，２５０３３６，３４０，３４７，３５２，３６０，３７８，４１７，４２６，４２８，４３０，４３１犑军委会５５，５８，８１，８７，９１—９３，１５５，２２８，监察院１０，１３—１６，２１，４４，１５１，１５８，１６５，２２９，２３９，３３４，４１７１６９军政部２１，２２，８５，１０４，１０５，１１８，１５０，１５１，建设委员会１６—１８，２０，１７０—１７２，１７５，１５９，１７０，１７１，１７４，１７８—１８１，１９２，１９３，１７６，１９８１９８，２０７，２０８，２３０，２３４，２３９，２４１，２４６，江西庐山谈话会５６２５０，２５２，２５３，３２３，３２４，３３１—３３５，３３７，蒋介石１０—１３，１７—１９，２１，２４，２６，３２，３４，３４３，３４４，３４７—３５１，３５７，３６１，４２６，４２７，３５，５０，５１，５３—５８，６０—６４，６６，６７，７３—４２９，４３０９８，１００，１０２，１０４，１０５，１０７，１０８，１１３，１１７—１２３，１２８—１３１，１３３，１３７，１３８，犓１４０，１４４，１４６—１５１，１５４，１５５，１５８—考试院１０，１２—１４，２１，３７，１５１，１５９，１６５，１６３，１６５—１６８，１７１，１８３—１８６，１８８，１６９４４８索引孔祥熙８，１４，１９，８０，８２，１１８，１２６，１３６，１２９，１３１—１３６，１３８，１４２，４３４１４８，１５１，１５９，１６３，１６８，１７１，１７２，１７５，史迪威９６—９８，１０４，１０５，１０７，２０３，２０４，１９８，２６４，２９２，２９３，３８０３５９，４３６犔侍从室８，７５—７８，８０，８３，８９，１７９，２５０，２６４，４２５李宗仁２６，３１，６３，７４，１１８，１４８，１９２，２０３，司法院１０，１４，２１，１５１，１５８，１６５，１６９，１７１，２４３１７８，３５２林森１３，８０，１１７，１２３，１５０，１５４，１６３，１６７，淞沪会战５６，６１，３４０，３４１１６８，１８７，１９２—１９４，１９６宋霭龄４２２刘湘１２，２０，１４８，１５０，１９２，１９３，２５５，３４１宋希濂５２，９８—１００，１０４—１０６，２４３，４２７六全大会５，１１３，１３５—１３８，１４０，１４２—１４５宋子文１８，１９，１５１，１５９，４３４龙云１２，２６，６４，８６，９８，１０５，１４８，１９２，４３６孙科１９，２０，１２６，１３８，１４１，１５１，１５９，１７５，卢沟桥事变１，４８，５５，５６，５８，８５，１４６，１４９，１９２，３０７１９２，１９３，１９６，１９７，１９９，２００，２７６，３１４，孙立人３３５，３３６，３３８，３４１，３７３，３７４９８罗斯福９６，１５９，２０３，３８１犜犕谭延１０，１２，１３，１９，２０，１６５汤恩伯，，，，，，，马鸿逵３５，２２１，２３１２１８２１９２２１２２８２３０２４３２５０马良１２２５１，４３１毛泽东６８，７４，１５２，１８３唐绍仪１２蒙藏委员会１５３，１７０，１７１铁道部１５—１８，２０—２２，１５０，１７０—１７３，秘书厅１６０，１６１，１７０，１７９，１８１，１９２１７５犙犠七七事变５６，１２９，２７５，２７６，３１９，３２０，３３８汪精卫１２，７４，８２，１５３全国代表大会１，２，５，１１３—１１９，１２１—汪兆铭１３，１５，１９，８２，８５，８６，１１５，１１８，１２４，１２８—１４５，１５３，１５５，１５６，１６７，１８２，１１９，１２３，１２８，１４６，１４７，１５０，１５２，１５３，１８４，１８５，１８９，３３０，３３９，４２８，４２９，４３７，１５５，１６１，１８３—１８６，１９２，１９３，４３６４３９王宠惠１０，２０，１１８，１５１，１５９，１６１，１６８，全国经济委员会１７，１８，２０，２１，１４７，１４９，１８６，１９２１５０，１７１—１７３，１７６，１７７，１９８王子壮１１８，１３７，１５９，１６８，１９５，１９６，４１７，４１８，４２６犛翁文灏２０，２２，１７１，１９６—１９８，３８０，４２２三民主义青年团５，１１３，１２１，１２６，１２８，吴鼎昌２０，２２，１４８，１９２，１９７４４９抗日战争与战时体制五四运动４８，２４９１９２武汉会战６１，６４，６５，６７，７３，８２，８５，９２，９９，袁白３７８２１２，３４１，３５７袁世凯３７，２２８犡犣西安事变５５张群１９，１３６，１４８，１５１，１６１，１６４，１７１，１７２，行政院２，１０，１３—１７，１９—２２，２４，２９，３８，１７５，１７９，１８０，１９２，１９６，１９８，３４４，４３０，４７，５３，８０，８２，１４５—１４８，１５０，１５５，１５７，４３５１５８，１６０，１６２—１７２，１７４—１８１，１９１—张学良２０，４９—５１，５３，１４８，１９２１９４，１９７—１９９，２０４，２６７，２８４，２８５，３１７，中国陆军总司令部１０３，３４２，３５５，３５６，３１９，３３４，３３７，３４５，３８０—３８２，３８４，３６２，４０５，４２７３９７—３９９，４０１，４０２，４０８，４０９，４２５中政会１４，１５，１９１熊克武１２朱家骅３６，４６，１３０，１３７徐州会战６１—６５，９２，９９，２０３，２７６，３４１，资委会１７，２２，２５，４１８３５７资源委员会１７，１８，２２，２４，２５，５５，１７２，１７３，１７９，１９９，２９７，４１８，４１９，４２３，４２９，犢４３７，４４１阎锡山１２，２０，２６，５８，６２，１２６，１４８，１５０，其他１９２，１９３，２０３，２３１，２４３，３７８杨树庄１２ＣＣ系２６，３４，３５叶楚伧１２，１１８，１２６，１３７，１５１，１５９，１９１，４５０后记本书系由四位学者合作撰写而成，其中张瑞德负责撰写第一章、第六章及结论，并做全书统稿工作；齐春风负责撰写绪论及第七至九章，刘维开负责撰写第四章、第五章，杨维真负责撰写第二章、第三章。

本书在撰写过程中，曾蒙张宪文与张玉法两位老师多次指导，书成后复蒙两位匿名审查人惠赐宝贵意见，谨此致谢，唯文责仍应由作者自负。在出版过程中，则得到南京大学出版社编辑部还星女士细心编辑、热心协调，文化大学盘惠秦同学协助编制索引，在此一并致谢。唯本书出自众人之手，疏漏之处在所难免，尚祈各界不吝赐教。

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