图书在版编目（CIP）数据
社会政策与福利国家建设 / 顾昕主编. 南京 ： 南
京大学出版社， 2018.11
南方科技大学社会科学高等研究院系列丛书
ＩＳＢＮ９７８７３０５204869
Ⅰ. ①社… Ⅱ. ①顾… Ⅲ. ①社会政策-研究-中国
②社会福利-研究-中国 Ⅳ. ①D601 ②D632.1
中国版本图书馆CIP数据核字（2018）第144183号
出版发行南京大学出版社
社址南京市汉口路２２号邮编２１００９３
出版人金鑫荣
丛书名南方科技大学社会科学高等研究院系列丛书
书名社会政策与福利国家建设
主编顾昕
责任编辑张婧妤编辑热线０２５83686659
照排南京南琳图文制作有限公司
印刷江苏凤凰数码印务有限公司
开本787×9601／16印张18.75字数 290千
版次2018年11月第1版2018年11月第1次印刷
ＩＳＢＮ９７８７３０５204869
定价78.00元
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南方科技大学社会科学高等研究院系列丛书
编委会
丛书主编：周永明
编委： （以姓氏笔画排列）
万书元王立新王晓葵
吴婧邱泽奇张凤阳
张江华郑维伟荆志淳
段异兵唐际根潘立勇
戴吾三
｜社会政策与福利国家建设｜
｜目录｜
目
录
Contents
重建中国的福利国家：从经济发展主义走向社会发展主义（导言）顾昕（1）
第一部分中国福利国家建设：国际经验与本土理念
中国福利国家的重建：增进市场、激活社会、创新政府顾昕（3）
新世纪的“社会政策转向”与“社会中国”的前景岳经纶（22）
社会服务国家：“何以可能”与“何以可为”林闽钢梁誉（42）
中国社会建设的困境：生产主义与保护主义之间彭宅文（60）
第二部分公共财政、社会政策支出与社会发展
非模式化的中国社会政策：以教育经费为案例赵力涛（77）
省级财政统筹与高等职业教育的均衡发展杨钋刘运波（98）
中国社会政策支出的配置机制和流向结构顾昕孟天广（128）
第三部分医疗与社会服务的提供：政策设计与制度建设
公立医院中的激励机制：多任务委托代理理论的视角郭科顾昕（149）
分级诊疗、基层首诊与基层医疗卫生机构建设申曙光张勃（169）
政府购买服务的政策设计：项目制与岗位制的比较研究温卓毅（190）
第四部分福利国家与反贫困
全球化、绝对贫困与包容性增长：来自发展中国家的新证据
李中周勤（211）
居民最低生活保障制度的扶贫效果：基于中国城市的经验研究
吴木銮饶墨仕（228）
第五部分社会政策理念、制度与效果
基层教师的集体性维权：体制诱因、行动逻辑与演变趋势
赵俊婷刘明兴（243）
延迟退休年龄政策之争：民粹主义与精英主义韩克庆（259）
｜导言｜
重建中国的福利国家：
从经济发展主义走向社会发展主义
（导言）
顾昕
中国经济发展模式亟待转型，这已成为学界和政界的一个共识，而且这一共识也已难得地延续了很多年。至于转型的方向，大体上也清晰可见。既有经济发展模式主要靠投资推动和外需拉动，而在投资推动中，政府主导型投资又发挥着举足轻重的作用。毫无疑问，经济发展模式转型的核心，就是打破政府主导型投资主导的格局，增大国内民间投资和民间消费占总投资和总消费的比重。这其中，居民潜在消费需求如何释放，并使中国最终走向消费大国，就成为转型能否成功的决定性因素之一。
中国居民的消费需求潜力无意是巨大的。问题在于，究竟是哪些因素阻碍了潜在的消费需求变成现实的消费？对此，经济学视角的讨论不可谓不详尽，但是现实却是，现实的消费依然难以达到足以支撑起中国发展模式转型的地步。这其中的缘由很多，但其中的一个智识性缘由在于，相关讨论很少注意到社会政策的重要性，忽视社会体制的不完善对经济增长的抑制作用，也不大关注社会体制变革对社会经济发展的积极作用。一方面，尽管多数经济学家都会提及一下社会保障体系的巩固和完善，但这方面的思考仅仅起到工具性而非战略性的作用；另一方面，社会政策研究者亦极少参与经济发展模式转型的讨论。总之，中国经济发展模式转型的共识貌似是存在的，但是，中国社会经济发展模式的转型，压根儿还没提上学术研究和公共政策的议程，更谈不上有什么共识了。
然而，人类社会现代化的历史表明，社会政策的重要性随着市场化的进程而日益凸显。在经济生活日益市场化的时代，社会保护（social protection）体系的建立，可以帮助民众防范与应对负面风险，从而更有利于财富的创造和经济的发展。20世纪伟大的经济史学家卡尔·波拉尼(Karl Polanyi)曾经指出，西方社会的现代化可以归结为市场机制和社会保护两种制度建设交替推进的双向运动（double movement）。前者即经济制度的建设，而后者即社会制度的建设，主要体现为一系列社会政策的制定和贯彻以及有关社会事务治理制度安排的建立。尽管波兰尼对市场机制的发育和成熟给出了过于负面、有失偏颇的历史和道德评价，也未能重视市场制度建设与社会保护发展之间相辅相成的一面，但其双向运动的命题本身之道今天依然重要，提醒着我们经济社会协调发展的可能性、现实性和紧迫性。
可以说，中国既有的经济发展模式之所以形成以及发展模式转型之所以艰难，关键的因素之一就在于社会政策的变革长期以来没有纳入国家社会经济发展的大战略，而只是局限在为经济增长提供服务的边缘位置。换言之，中国的发展主义仅仅是一种经济发展主义，缺少社会发展主义的要素。具体而言，中国居民消费长期不振，主要肇因之一就是国民必定会面临的各种社会风险（social risks）难以得到有效的分散，居民对于未来收入的预期不稳定，而对于未来支出快速增长的预期却是确定无疑，因此居民储蓄率持续攀升，自然导致消费率持续下降。
在任何一个国家和地区，政府的核心职能就是建立健全一整套制度，帮助民众有效地分散社会风险。这种政府行为、制度和政策的总和，就是众所周知的“福利国家”。运转良好的福利国家是一种社会性基础设施（social infrastructure），同实体性基础设施（physical infrastructure）一样，都是一个国家和地区经济健康、可持续性发展的保障。
在中国，内需不足的原因之一在于政府在社会领域（即民生领域）的投入不足，在社会制度建设上有所欠缺，尽管各式各样的社会政策层出不穷。当社会保障不健全，福利国家不发达，国民在养老、医疗、教育等方面被迫要面对不确定的巨额支出之时，压抑当前的消费自然是不得已而为之的普遍行为。无论如何，中国经济发展模式转型迫切需要社会政策变革，迫切需要福利国家的建设，迫切需要社会保护的发展，也迫切需要社会政策研究者的参与。
一、中国居民储蓄率高涨之因：社会风险的预期
无论在什么地方，几乎所有人都有可能因老龄、疾病、残疾和丧失工作（失业）而引致收入减少甚至收入中断。在自然经济和农业社会之中，这类风险均为家庭（家族）风险，而且也不存在“失业”的概念。但在工业社会和市场经济的背景下，这类风险转变为“社会风险”。政府有责任建立社会保护体系，以帮助所有国民在一定程度上抗击社会风险，而制定并实施各种社会政策以履行这一责任的政府就是福利国家。
福利国家无所不在，只不过在发展中国家，福利国家的发展水平较低，还不足以帮助国民有效地抵御社会风险所带来的危害。而在发达国家，应对这些“旧社会风险”的制度安排已经充足，而其福利国家所面临的挑战是应对所谓的“新社会风险”，主要包括:1. 妇女劳动力市场高参与所引致的社会问题；2. 老龄化导致老年照顾的需求激增；3. 技术变迁导致低技能、非熟练劳动力的就业问题；4. 公共服务民营化所引致的服务品质监管问题。
中国刚刚迈入中高收入国家不久，因此在发展阶段上属于新旧社会风险纷至沓来的历史时期。当然，由于历史和制度背景不同，有些西方国家所面临的“新社会风险”，如妇女劳动力市场高参与率，在中国并不是新鲜事。中国作为一个二元转型国家，即从农业向工业国家转型和从计划经济向市场经济国家转型，会遭遇很多西方发达国家从未碰到过的“社会风险”，例如进入城市的原农村居民和进入市场体系之中的原城市居民所面临的医疗、养老、失业等问题。无论面对传统的社会风险，还是新兴的社会风险，中国福利国家（或社会保护体系）的制度建设速度和质量均未能赶上风险日益增长的速度，这是无可置疑的现实。
近年来，亚洲开发银行基于各国社会保险、社会救助和劳动力市场政策项目的数据，对亚太地区国家的社会保护体系发展进行了系统的评估，并从2005年开始发布“社会保护指数”。在亚洲国家当中，中国的社会保护指数一直处于中偏上的位置。就社会保护支出占国民生产总值（GDP）的比重而言，有不少人均GDP低于中国的国家，例如乌兹别克斯坦、蒙古和吉尔吉斯斯坦，超过中国。
重要的是，亚洲开发银行指出，除了日本、韩国、蒙古和乌兹别克斯坦之外，亚洲国家在社会保护的深度和广度上都存在偏低的情形，即社会保护不足。与此同时，在亚洲社会保护体系中，以养老保险和医疗保险为主体的社会保险制度占据主导地位，而社会保险的主要受益群体是非贫困中产阶层人群。相对来说，亚洲社会保护体系中为贫困人群所提供的保护更加不足。
总体来说，亚洲国家，尤其是包括中国在内的进入中高收入行列的国家，未能使社会保护体系的发展跟上经济成长的步伐。加强社会保护体系建设是亚洲开发银行在2008年提出的“亚太2020脱贫战略”的三大支柱之一，该战略认定社会保护的强化是推进包容性增长的首要贡献因子。
尽管中国的社会保护体系，尤其是医疗保险和养老保险制度在2008年至2017年的十年间得到了快速发展，但社会风险对于广大的城乡居民来说依然居高不下。仅以医疗费用的风险为例。随着经济持续不断地发展，中国城乡居民的收入在过去的30多年里有了客观的增长，然而，城乡居民医疗保健支出远远超高收入增长的幅度。中国的基本医疗保障制度已经成形，人口覆盖率早已超过了95%，但其保障水平依然有待提高。对于大多数参保者来说，其40%~50%以上的实际医疗费用还需要依赖于自付。这意味着，尽管中国在医保制度建设方面取得了一定成就，但是，民众在医疗费用上的社会风险依旧没有得到适当的分散。
事实上，在社会保险当中，医保体系的制度建设还是相对较好的。相比之下，社会养老保险在民众那里造成的不确定感更加强烈。各类媒体对于养老保险基金的潜在支付风险、退休年龄延长以及通过“倒按揭”实现“以房养老”等问题的大量争议，实际上就是民众对未来养老金支付风险极度担忧的一种表现。
由于对未来社会风险的担忧，中国居民消费不振也就是自然而然的结局。自1978年改革开放起步之后的40年来，中国人均GDP提升的幅度远高于城乡居民消费水平提升的幅度。于是，居民的储蓄倾向年复一年地强化。事实上，尽管城镇居民家庭人均可支配收入在过去的30多年内有了极大的增长，但居民人均人民币储蓄余额的增长速度更是惊人。如此之高的储蓄率，对于中国经济的健康发展自然是极为不利的。
中国经济发展模式转型的挑战之一，可以具体化为中国居民储蓄率的降低。在这一方面，福利国家的建设是至关重要的推动力。
二、福利国家建设：社会经济可持续性发展的必由之路
谈起福利国家，很多奉哈耶克主义或奥地利学派为圭臬的中国学者都会露出鄙夷之色。在他们看来，福利国家的建设必定意味着国家官僚体系的膨胀，个人选择权与责任感的侵蚀，从而压碎市场机制运行的基石。在他们看来，福利国家应该最小化，而福利提供的责任则应该从国家转移到家庭、社群（社区）、市场和公民社会（慈善组织）。
这样的看法并非全无根据。在福利国家发展的历史上，确有一段时期，社会政策的实施呈现行政化之势，以“命令与控制”为特征的行政机制主宰着公共服务的筹资和提供。行政化的福利国家自然是对市场机制的损害。尽管中国的福利国家建设上属于初级阶段，但行政化的情形在中国已普遍存在。例如，在中国医改中，有一种强烈的呼声发自卫生行政部门体制内以及与之有千丝万缕关系的某些专家，即政府应该主导基本的医疗服务，确立公立医疗机构在医疗服务体系中的主导地位，政府应该对公立医疗机构从筹资、支付、运行和评估等各个方面，实施全环节、全方位、全天候的管理。
但值得深思的是，正如市场制度本身正处于持续不断的自我改革与完善之中，福利国家也是如此。自20世纪70年代受到石油危机冲击之后，福利国家在很多国家都走上了自我改革与完善的道路。福利国家改革的内容林林总总，但大趋势之一就是在公共服务（例如医疗和教育）中引入一些精巧的市场机制，从而让民众在公共服务领域也能享受到“选择与竞争”带来的好处。与此同时，国家在福利筹资方面依然承担主导型责任，从而在提升个人自由与责任的同时依然维持国民的公共福利水平。
简言之，福利国家的发展完全可以与市场体制的良好运行并不相悖。正如马克思根本料想不到资本主义有了今天的发展一样，哈耶克也没有预想到福利国家有了脱胎换骨的改造。21世纪的哈耶克主义者，也应该与时俱进了。同以往人们将社会政策支出（social spending）视为纯粹消费的观念有所不同，当代社会经济史学家已经证明，一个国家社会政策支出的多少，尤其是其占GDP的比重，对该国整体的经济发展水平，都有极大的促进作用。
社会政策支出的扩大，或者说社会政策的发展，不再是只花钱、无效果的社会消费，而是一种“社会投资”（social investment）；这一投资的产物，就是“社会性基础设施”，其重要性不亚于实体基础设施的建设。这是所谓“新社会民主主义”的核心理念，深刻影响了英国新工党和德国新社会民主党的社会政策。
其实，尽管对“福利国家”避之唯恐不及，很多中国的经济学家并不一味地反对政府强化社会政策。不少经济学家大力主张政府健全社会保障制度，并视之为改善中国收入分配不均衡的必定之策，视之为政府职能转型的必然之举，视之为中国经济社会发展模式转型的必由之路。也有不少经济学关注不平等问题，并就再分配政策开展研究。但是，对于应对当前中国所面临的经济下行之局面，他们大多认为政府财政投资于“社会性基础设施”，是远水解不了近渴。
亦有学者提出，中国不仅要防范“中等收入陷阱”，而且还要防范“福利国家陷阱”，提醒政府不要一味地为了讨好民众而承诺各种超出国家经济能力的福利措施，否则就有违经济发展的规律、最终可能拖垮经济之虞。有很多政府官员和学者认为，福利国家建设弄不好会“养懒汉”，因此形成了“福利恐惧症”“社会福利社会责任论”“社会福利可替代论”等流行的观念。更有甚者，明明中国在福利国家建设方面始终存在“低福利”和“负福利”并存的现象，距离所谓的“福利国家陷阱”有十万八千里之遥，却有很多人士，甚至包括著名的“左派”人士，都时常痛斥福利国家的危害性。
福利国家“养懒汉”的论调，在国际上基本上是一种陈腐过时的论调，而在中国完全是一种时空倒置的观察。关键在于，福利国家的施政，完全有可能不养懒汉，也不一定会造就福利国家陷阱。健全养老保障、发展医疗保障和促进教育提升，都与“养懒汉”毫不相干。中国是否应该以及如何重建福利国家，应该纳入公共政策的议事日程了。
三、中国重建福利国家的学术探索
重建福利国家是否能纳入公共政策的议事日程，在一定程度上取决于学术研究的成果是否充分。本书就是对于福利国家建设进行学术研究的一次展示，当然这一展示距学术充分性的目标还有很远的距离。
这次展示的成果，部分来自南方科技大学社会科学中心于2016年12月2日展开的“社会政策与福利国家建设”研讨会，部分研讨会论文收录在本书之中。本书还收录了此次研讨会参会者业已发表的一些论文。这些论文论题广泛，方法各异，风格多样，但其共同的主题是福利国家建设紧迫性、必要性及其可能面临的诸多挑战。
本书的第一部分，基于国际经验阐发中国福利国家建设的本土理念。顾昕的》《中国福利国家的重建：增进市场、激活社会、创新政府》一文，着重探究了社会政策若干方面的研究取向对于中国福利国家建设的重要性，其中尤为重要的是探索行政机制、市场机制和社群机制的相辅性和嵌入性对于积极社会政策或发展型福利国家的重要性。实际上，福利国家建设之中国家、市场和社会的关系，不仅是中国社会制度建设所必须面对的问题，也是一个全球性的挑战。
岳经纶是中国内地最早阐发“社会中国”意涵的社会政策学者。“社会中国”这一概念借鉴于“社会欧洲”的概念，其含义无异于福利国家的建设。本书收录其“新世纪的‘社会政策转向’与‘社会中国’的前景”一文，系统性地回顾了中国在进入21世纪之后的社会政策转向及其成就，揭示了中国社会政策城乡分割、职业分割、区域分割的碎片化现状，展望了以社会公民身份为基础的“社会中国”的前景。
在福利国家的建设中，存在大量的理念与政策之争，其中福利给付究竟采用现金还是以服务的形式，这不仅是一个技术性问题，而且也是一个与理念与治理转型相关的战略性选择。林闽钢、梁誉借助对欧洲经验的分析，全面考察了“社会投资”的理念如何通过社会服务的发展得以落地，在此基础上对中国福利国家建设中过度重视社会保险的收入保障功能而忽视社会服务的倾向进行了反思。
实际上，与福利给付形式的选择相比，福利国家建设中更为基础性的挑战在于保护主义与生产主义的紧张。尽管并不十分确切，但国际社会政策学界一般认为，东亚福利国家建设与欧美相比的特色在于强化生产主义、淡化保护主义色彩，即尽量缩小社会保护的幅度和深度，从而将社会政策依附于经济发展的需要。彭宅文之文系统性地考察了这一紧张在中国地方性社会政策实践中的种种反映，并对突破保护主义与生产主义之间紧张困局的种种可能性进行了探讨。
福利国家建设的最重要维度之一在于其筹资体系及其绩效。本书的第二部分收录了三篇论文，从公共财政的视角分析中国福利国家建设中的筹资问题。赵力涛之文从福利国家体制模式的视角来考察中国的教育经费支出，发现从东亚福利国家建设中抽象出来各种模式，从“补缺型福利模式”“儒家型福利模式”“发展主义模式”“保守—法团主义福利模式”到“生产型福利模式”，都无法涵盖中国教育经费的变化。中国教育经费在2012年前后的变化，具有上述模式难以涵盖的特点，即从超常规增长到断崖式下滑的转换，而这种情形是地方政府在国家主义型压力动员体制中教育财政支出应对性、短期性、非常规性的结果。
从教育经费支出分析所发现的现象，实际上是中国社会领域高度行政化的一种体现。杨钋、刘运波通过对2009年全国高等职业专科学校相关数据的计量分析发现，中国职业教育的发展，与其体现在高等职业院校的资源汲取和动员能力，在很大程度上取决于其行政地位，其院校的行政隶属关系。事实上，中央政府早已赋予省级政府很大的教育发展推进权，但是省内高等职业教育的决策权如何分配，省级政府如何适度向地市级政府分权，各级地方政府财政性教育支出如何与市场性的教育投入协同以形成合理的治理模式，都是中国教育治理模式创新的重要议题。
顾昕、孟天广之文对中国社会政策支出的配置机制和结构进行了分析。他们发现，从配置机制上看，中国注重社会保险，而相对忽视社会救助，这导致在社会安全网编织方面存在一定的缺漏。对于社会保险的重视，显示出社会保护的发展并非与市场机制的成熟相对立，而是一种同释放市场力量相辅相成的国家行动。但在重视社会保险的同时，相对忽视政府财政预算在民生领域的支出，尤其是医疗卫生领域的支出，这的确是中国福利国家建设中需求侧改革的一个严峻现实。
本书的第三部分以医疗和社会服务领域为例，探讨福利国家供给侧改革与发展的若干重要事项。郭科、顾昕之文运用多任务委托代理理论来分析公立医院中的激励机制。激励机制的研究是组织经济学的核心，对于公立组织来说同样如此。作为公立组织的公立医院，其管理者与医生之间存在多任务委托代理关系。根据2016年诺贝尔经济学奖得主本特·霍尔斯托姆（Bengt Holmstrom）参与建立的多任务委托代理模型，公立医院管理层无论采用固定工资制、带有分成制因素的绩效工资制还是租金制（在中国通称“科室承包”），都无法使医生的行为达成社会最优。更可行的办法是重建政府（尤其是公立医保机构）与公立医院之间的关系。
申曙光、张勃之文分析了医疗供给侧的一个特殊问题，即分级诊疗、基层首诊与基层医疗卫生机构建设。这一问题在国际上被称为“守门人问题”，而首诊制度的发达与否将守门人发挥重要作用和守门人无关紧要的医疗体制区分开来。守门人制度在欧洲的全民公费医疗（National Health Service, NHS）和社会医疗保险（Social Health Insurance, SHI）较为发达，而在美国则相对不发达。在中国，分级诊疗制度的建立是政府早已设定的目标，但近20年的政府努力却劳而无功，这其中与医保制度的缺失和医疗供给侧行政化（尤其是人事制度、药品管制制度、服务能力建设、政府财政扶持政策等）都有关联。
福利国家的改革与发展是一个全球性的问题，其中重要的改革方向之一是引入公私合作伙伴关系，其中政府主要扮演公共服务或社会服务购买者的角色，而民间组织（尤其是各种非营利性组织）扮演服务提供者的角色。可是，公私合作伙伴关系有多种模式，而这些模式的产生极其运作效果，值得细加研究。通过对广州市社会服务项目制与岗位制的比较研究，温卓毅之文考察了在社会服务领域公私合作伙伴关系中政府购买的政策设计与两种服务提供模式之间的关系。该文发现，政府一方对市场机制的偏好及政策学习中不完备的分析能力和对社会组织的信任程度，以及本地社会组织和社会工作的发育程度，分别影响了项目制与岗位制的产生及其运作效果。
本书的第四部分收录了两篇论文，专门考察福利国家建设与反贫困的关系。李中、周勤之文在全球化的大背景下考察福利国家建设与全球化的关系。不少人相信，全球化引致经济竞争的加剧，会导致各地政府倾向于经济发展主义，从而忽视社会政策。但李中、周勤之文通过对103个发展中国家20年的数据所进行的分析，发现全球化趋势实际上能显著降低绝对贫穷的数量，并且有助于全球经济包容性增长的实现。对全球化因素进一步进行分解之后，他们还发现，贸易自由化和信息流动性是发展中国家绝对贫穷数量降低和实现包容性增长的主要原因。
即使是在全球化大潮的冲击下，各地政府有足够的空间通过福利国家的建设遏制贫困，其中最低收入支持项目是福利国家选择性社会政策的典例之一。选择性社会项目（或家计调查型社会项目）是否能有效地降低贫穷率，这是社会保护领域一个持久的有争议性问题。吴木銮、饶墨仕之文对世界上最大的家计调查型社会项目（中国居民最低生活保障制度，即低保）在扶贫方面的效果进行了实证研究。该文使用中国低保的公共支出数据和一个规模较大的、以家庭为单位的面板数据进行多层回归分析，发现有针对性的社会保护项目在中国这个人口最多的发展中国家的确有效地降低了贫困。
本书的第五部分考察理念与制度的互动对社会政策的影响。将理念因素作为独立的自变量，这是政治学中历史制度主义的一个分支理念学派（ideational approach）的研究思路。赵俊婷、刘明兴之文对20世纪80年代至今基层教师集体性维权活动的历史演变特征和行动逻辑进行了分析。研究表明，单靠传统的施政理念，即单纯依靠增加财政投入，并不能够保证教师队伍的稳定。集权化的教师工资体制改革削弱了基层学校的自主权，强化了维权教师的集体行动能力。为了降低教师队伍的维稳风险，决策部门有必要考虑对教师绩效工资体制进行以分权化为导向的改革，而不是继续强化传统的集权化、行政化政策思路。
韩克庆之文考察了理念与制度之间的互动如何影响了中国延迟退休年龄政策的决策过程。延迟退休年龄是养老保险政策中不可避免的一环，在世界各国都曾引发各界的争议。中国也不例外。由于一些知识精英和政府官员借助媒体的推波助澜，使得这一问题不断发酵，并最终引发了激烈争论。延迟退休年龄政策之争的背后，隐藏着中国社会政策独特的决策模式，也将民粹主义与精英主义这一对古老而常新的概念重新推到人们眼前。事实上，延迟退休年龄政策的争论和出台，体现出中国社会政策制定的一般规律，即共识决策模型。其特征有三：第一，（网络）民粹主义的福利权的表达有较为充分的空间；第二，民众意见能够部分地影响决策；第三，权力精英最终决定政策的出台。
本论文集所收录的作品，相当一部分已在学术期刊上发表，收入本书时基本上保留原样，仅有小幅润色和编辑改动（包括标题改动）。这些论文的转载得到了各学刊编辑部的授权，特此表示感谢。这些论文（依照各章的排列次序）首发学刊的信息如下：
1. 顾昕：《中国福利国家的重建：增进市场、激活社会、创新政府》，载《中国公共政策评论》，2017年第11卷，第117页。
2. 岳经纶：《中国社会政策的扩展与‘社会中国’的前景》，载《社会政策研究》，2016年第1期，第5162页。
3. 林闽钢、梁誉：《社会服务国家:何以可能与何以可为》，载《公共行政评论》，2016年第5期，第111125页。
4. 彭宅文：《中国社会建设的困境：生产主义与保护主义之间》，载《东岳论丛》，2013年第7期，第2026页。
5. 杨钋、刘运波：《省级统筹与高等职业教育的均衡发展”》，载《北京大学教育评论》，2016年第3期，第5162页。
6. 顾昕、孟天广：《中国社会政策支出的配置机制和流向结构》，载《广东社会科学》，2016年第2期，第174184页。
7. 郭科、顾昕：《公立医院管理中的激励机制：多任务委托代理理论的视角》，载《经济学动态》，2015年第10期，第4958页。
8. 申曙光、张勃：《分级诊疗、基层首诊与基层医疗卫生机构建设》，载《学海》，2016年第2期，第4857页。
9. 李中、周勤：《全球化、绝对贫困与包容性增长——来自发展中国家的新证据》，载《亚太经济》，2014年第1期，第39页。
10. 韩克庆：《延迟退休年龄之争：民粹主义与精英主义》，载《社会学研究》，2014年第5期，第120139页。
第一部分
中国福利国家建设：
国际经验与本土理念
｜社会政策与福利国家建设｜
｜中国福利国家的重建：增进市场、激活社会、创新政府｜
中国福利国家的重建：
增进市场、激活社会、创新政府
顾昕顾昕，南方科技大学社会科学中心高级访问学者（2016年）、浙江大学公共管理学院教授、浙江大学民生保障与公共治理研究中心高级研究员、北京大学国家治理研究院高级研究员。
[摘要]在当今中国社会经济发展模式大转型的时代，福利国家在很多人的心目中依然是一个忌讳。这一方面是出于对福利国家的误解，另一方面是忌惮于行政机制的主宰对社会经济生活所产生的负激励。但是，行政化并非福利国家的本质特征，市场机制和社群机制也可以在福利国家的建设中发挥积极作用。福利国家建设并不一定与市场化建设相悖，也不一定会有损于市场运行的效率，这一点同样适用于社会建设。正如市场机制本身有多样性一样，福利国家的制度结构也有多样性。实施“积极的社会政策”，建设一个发展型福利国家，使之成为市场经济与公民社会的社会性基础设施，是中国发展模式转型的社会基础。
[关键词]发展型福利国家；积极社会政策；能促型国家；社会发展主义；治理创新
中国发展模式亟待转型，这一点已经成为政学精英的共识。然而，在有关中国发展模式转型的知识精英论说中，福利国家基本上是缺位的。令人感到啼笑皆非的是，不管其意识形态取向根源于何处，哪怕是新旧凯恩斯主义、新旧国家主义抑或新旧马克思主义，很多中国知识精英在谈到“福利国家”之时，却都会突然变脸，一下子变成了奥地利学派思想家米塞斯（Ludwig H.E. von Mises）和哈耶克（Friedrich A. von Hayek）的同道，要么彻底如米塞斯那样彻底否定福利国家，Ludwig von Mises, Socialism: An Economic and Sociological Analysis. 2nd edition. New Haven: Yale University Press, 2010.要么如哈耶克那样基本上反对福利国家、只是仅仅在最低保障的意义上勉强承认福利国家的正面意义。Andrew Farrant and Edward McPhail, “Supporters Are Wrong: Hayek Did Not Favor a Welfare State”, Challenge, Vol. 55, No. 5 (2012), p.94105.诸如“福利国家危机论”“福利陷阱论”黄益平：《告别‘中国奇迹’》，北京：社会科学文献出版社，2012年版，第2829页。“福利国家养懒汉”郑功成：《中国社会福利的现状和发展取向》，载《中国人民大学学报》，2013年第2期，第210页。等，大行其道。更有甚者，明明中国在福利国家建设方面始终存在“低福利”和“负福利”并存的现象，距离所担忧的“福利国家陷阱”有十万八千里之遥，但有很多人，包括著名的“左派”人士，都时常痛斥福利国家的危害性。秦晖：《福利的“高低”“正负”与中国的转型》，载《二十一世纪》，2013年第10期，第424页。
众所周知，中国政府始终奉行经济发展主义的意识形态，即强调“发展是硬道理”，将施政重心放在促进经济增长之上，甚至将政权合法性建基于政府的经济绩效。龙太江、王邦佐：《经济增长与合法性的“政绩困局”——兼论中国政治的合法性基础》，载《复旦学报（社会科学版）》，2005年第3期，第169175页；杨宏星、赵鼎新：《绩效合法性与中国经济奇迹》，载《学海》，2013年第3期，第1632页。尽管在社会建设上并非无所作为，而且进入21世纪之后，中国政府在平衡经济发展和社会发展上付出了巨大努力，Edward Gu and David Kelly, “Balancing Economic and Social Development: Chinas New Policy Initiatives for Combating Social Injustice,” in Samir Radwan and Manuel Riesco (eds.), The Changing Role of the State. Cairo: The Economic Research Forum, 2007, p.201224.尤其是各项社会保障制度的建设，正是不折不扣的福利国家建设之举。可是，在施政理念上，中国发展主义始终缺少社会发展主义的要素，而福利国家建设从未在社会经济发展战略的议程中占据核心位置，甚至连“福利国家”这个词也在公共政策的论说中或明或暗地成为一个忌讳词。
实际上，中国经济发展模式本身的转型需要有社会政策的维度，即经济发展模式的转型有必要与社会发展的方向统筹起来加以考虑。进入21世纪，中国的社会政策正在发生重大的转向，而中国社会发展的方向，借用欧洲社会政策学者习惯的表达方式，建构一个“社会中国”。岳经纶：《建构“社会中国”：中国社会政策的发展与挑战》，载《探索与争鸣》，2010年第10期，第3742页；岳经纶：《中国社会政策的扩展与‘社会中国’的前景》，载《社会政策研究》，2016年第1期（创刊号），第5162页。或者，根本不必讳言，就是重建一个适合中国经济社会发展水平的福利国家。顾昕：《社会政策变革与中国经济发展模式转型》，载《国家行政学院学报》，2013年第6期，第2834页。
在这个过程中，中国社会政策研究界至少需要在如下三个领域使出洪荒之力，即深入探讨发展型福利国家的可能性、社会发展主义的多元理念基础和福利国家治理模式的创新，亦即探讨如何通过治理模式的创新使福利国家以增进市场、激活社会的方式运作起来。唯有如此，才能为重建中国福利国家创造必要的智识条件。
一、发展型社会政策：福利国家促进经济与社会协同发展的可能性
福利国家是一个极易产生意见纷争的领域。三个在国内外都极为流行的观点与本文的主旨密切相关，有必要加以厘清，即：1. 福利国家是经济发展水平提高的副产品。换言之，注重经济发展应该放在政府施政的优先位置。2. 经济发展主义与社会发展主义是零和博弈的关系，即福利国家的建设只是一种社会财富的再分配，而再分配无助于经济发展。3. 国家与社会是零和博弈关系，福利国家的发展会挤压市场组织和社会组织的空间，从而不仅不利于经济发展，而且也不利于社会发展本身。
这三个观点相互关联，而第一个观点尤为根深蒂固，其产生的部分原因在于望文生义。很多人把“福利国家”理解为有福利的国家或社会福利水平较高的国家，诸如“新加坡已跨入‘福利国家’的行列”之类的报道，就是在这种意义上使用“福利国家”这个词木易：《新加坡已跨入“福利国家”的行列》，载《国外社会科学》，1995年第11期，第23页。。但这种理解并非完全源于望文生义，而是基于一种根深蒂固的认知，即只有在经济发展水平提高之后才谈得上福利国家建设；换言之，很多人认为福利国家是发达国家的专利。按照这种理解，中国自然谈不上“福利国家”，自然也就不存在“福利国家重建”的问题，顶多存在如何建设福利国家的问题。
“一个国家何时才能被称为福利国家呢？”Gsta AspingAnderson, The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton: Princeton University Press, 1990, p.18.要回答著名社会政策学者埃斯平安德森（Gsta AspingAnderson）提出的这个问题，取决于“福利国家”这个概念的定义。事实上，无论是在国际上还是在国内，人们在使用“福利国家”这个词的时候经常夹杂着自己的价值观。例如，如埃斯平安德森所说，最为常见的、教科书式的“福利国家”定义，是指“国家对于其公民的某些基本的福利负有保障责任”。这一定义自然有着很大的含混之处，因为关于何为“基本”，不同时期、不同国度乃至不同社群都会有不同的看法。
其实，对于“福利国家”这个概念，完全可以有一种独立于各种价值观的界定。在此，“福利国家”是指一种国家形态，即对社会保护（social protection）或社会福利（social welfare）负有一定责任的政府；至于政府承担这一责任的边界和程度，则呈现变异性。按照这一理解，福利国家是普遍存在的，除非政府在社会保护上完全无所作为。即便是中华帝国，朝廷也在赈灾领域扮演积极的角色，因此可谓最低意义上的“福利国家”，至于荒政的好坏，即“中华帝国福利国家的绩效”，那是另外一个问题了。魏丕信：《18世纪中国的官僚制度与荒政》，南京：江苏人民出版社，2003年版。
当然，在国际文献中，“福利国家”的起源一般公认为19世纪末期的德意志帝国，但其滥觞被追溯到英国的“济贫法传统”（the Poor Law tradition）。Larry Patriquin, Agrarian Capitalism and Poor Relief in England, 1500—1860: Rethinking the Origins of the Welfare State. Basingstoke, UK.: Palgrave Macmillan, 2007.1597年，伊丽莎白王朝统治下的英国议会通过了《济贫法》（The Poor Law），正式建立了公共财政支持下的贫困救助体系。基本上，“济贫法传统”乃是把公共救助的对象限定在“老弱病残”，也就是完全无法通过自身的努力而生存的社会成员。Anthony Brundage, The English Poor Laws, 1700—1930. Basingstoke, U.K.: Palgrave, 2002.然而，“福利国家”的正式出现和发展终结了济贫法传统：不仅仅是社会边缘群体，全体公民（甚至包括享有合法居住权的外国人）均有权成为国家福利的受益者。简言之，在福利国家中，享有社会保护成为每一个公民的社会权利。Hartley Dean, Social Rights and Human Welfare. 2nd Revised edition. London: Routledge, 2015.
可是，社会权利的边界也具有很大的漂移性，这意味着“福利国家既随时也随地而有所不同”。Martin Powell, “Introduction,” in Martin Powell (ed.), New Labour, New Welfare State? The ‘Third Way’ in British Social Policy. Bristol: Policy Press, 1999, p.2.因此，福利国家中的福利提供水平也会有高有低。当然，福利国家或社会保护体系发展到何种程度，归根结底取决于一个国家或地区的经济发展水平。而且，福利国家完全可以有不同的模式，最著名的分类当属埃斯平安德森的三模式论，即自由主义型、法团主义型和社会民主主义型福利国家；Gsta EspingAnderson, The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton: Princeton University Press, 1990.后来，三模式论又被拓展为四模式甚至五模式论。Wil Arts and John Gelissen, “Three worlds of welfare capitalism or more? A stateoftheart report”, Journal of European Social Policy, Vol. 12, No. 2(2002), p.137159.这里特别值得注意的是，东亚地区的福利国家模式被界定为生产主义，其特色是社会政策附属于经济政策，福利国家服务于经济发展。Ian Holiday, “Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia”, Political Studies, Vol. 48, No. 4 (2000), p.706723; Mason M. S. Kim, Comparative Welfare Capitalism in East Asia: Productivist Model of Social Policy. Basingstoke, UK.: Palgrave Macmillan, 2015.这一模式与本节关注的发展主义社会政策密切相关。
进而，福利国家的建设也是一个永无止境的过程，政府、市场和社会在其中所扮演的角色，日益呈现多样化的格局，即便在发达国家也是如此。Bob Hancké, Debating Varieties of Capitalism: A Reader. Oxford and New York: Oxford University Press, 2009.众所周知，在20世纪70年代的石油危机之后，欧美福利国家的发展模式面临严峻的挑战，庞大社会福利开支被视为经济发展的负担。于是，上述的第二种观点，即福利国家阻碍经济发展论，日益流行开来。这种观点在意识形态上根源于新自由主义和保守主义，各种抨击福利国家的论述风起云涌。在抨击者们看来，福利国家应该最小化，而福利提供的责任则应该从国家转移到家庭、社群（社区）、市场和公民社会（慈善组织）。Michael Tanner, The End of Welfare: Fighting Poverty in the Civil Society. Washington, DC.: The Cato Institute, 1996.长期以来，在人们的印象中，福利国家社会政策的实施，无非是财富的再分配，对某些人群实施了过度的社会保护，并不能直接促进财富的增长。于是，20世纪最后20年，在西方发达国家的政策论说中，福利国家的收缩成为一时之选，即便是一向强烈捍卫福利国家的激进经济学家，也承认福利国家适度收缩的必要性；Jacques H. Drèze and Edmond Malinvaud, “Growth and employment: The scope for a European initiative.” European Economic Review, Vol. 38, Issue. 3～4 (1994), p.489504.而在发展中国家，社会政策的发展障碍重重，更不必说福利国家的建设了。
然而，福利国家缩减真可谓雷声大雨点小。一个有趣的现象是，在新自由主义的冲击下，全球各地的福利国家，尤其是欧美的福利国家，都在福利国家缩减的呼声中经历了多维度的改革。Frances Fox Piven, “Neoliberalism and the welfare state.” Journal of International and Comparative Social Policy, Vol. 31, No.1 (2015), p.29.可是，无论福利国家如何改革，也无论福利国家的改革走向何方，欧美经济发达国家的政府在社会政策上的支出，即社会支出（social spending），基本上都没有下降。Paul Pierson (ed.), The New Politics of the Welfare State. New York: Oxford University Press, 2001.
关于福利国家扩张和收缩究竟对经济增长会产生什么影响，国际学界开展了旷日持久的争论，也催生了大量经验性研究成果，但尚未得出具有共识性的结论。针对上述流行的福利国家阻碍经济发展论，很多经验研究成果提出了质疑。最响亮的质疑声莫过于美国社会经济史学家林德特（Peter H. Lindert）2004年出版的两卷本获奖巨著《增长中的公共部门》，此书通过分析详尽的历史数据和丰富的历史资料论证了一个具有冲击性观点，即一个国家社会支出的多寡（用其占GDP的比重来度量）对该国整体的经济发展水平有极大的促进作用。Peter H. Lindert, Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century, Vol. Ⅰ～Ⅱ. New York: Cambridge University Press, 2004. 此书获得美国社会科学史协会2005年最佳社会科学史专著艾兰·沙林（Allan Sharlin）奖，以及美国经济史协会2003—2004年欧洲经济史研究最佳专著约基·兰奇（Gyorgy Ranki）奖。林德特此书所界定的“社会支出”，仅由基于税收的政府支出（taxbased government spending）所组成，不包括通过受益者本人及其雇主缴费而形成的支出，即不包括社会保险，Peter H. Lindert, Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century, Vol. I. New York: Cambridge University Press, 2004, p.67.其实仅仅是狭义的“社会支出”，未包括通过社会保险所实施的社会政策筹资与支出。
至于社会保险或较为狭义的社会保障对经济的影响，也有一些实证研究的成果。两位意大利经济学家在1999年发表的一篇文章中建构了一个模型考察社会保障、公共投资与经济增长的关系，显示给付水平与工资水平挂钩的养老金体系能为纳税人提供有利于增长的正向激励。Giorgio Bellettini and Carlotta Berti Ceroni, “Is Social Security Really Bad for Growth?” Review of Economic Dynamics, Vol. 2, Issue 4 (1999), p.796819.次年，他们基于61个国家跨国数据的分析发现，社会保障支出水平与经济增长的相关性本身在统计上并非总是显著的，但只要这种相关性出现，都是正相关，而且在社会保障体系相对不太发达的穷国，这种正相关更加显著；导致这种正相关性产生的机制，似乎在于社会保障对人力资本形成的正面影响。Giorgio Bellettini and Carlotta Berti Ceroni, “Social security expenditure and economic growth: an empirical assessment”. Research in Economics, Vol. 54, Issue 3 (2000), p.249275.
值得注意的是，有关福利国家与经济增长关系的研究，自变量多选用某种形式或类别的社会支出。然而，福利国家究竟是否构成经济增长的障碍，并不仅仅或者并不主要取决于社会支出水平，而取决于福利国家中是否包含着不利于经济增长的激励结构。对这个问题，英国著名公共经济学家阿特金森（Anthony B. Atkinson）早在1995年发表的一篇论文中，拨开了新自由主义和新保守主义话语所制造的重重迷雾。阿特金森指出，姑且不论福利国家在健康和教育领域的支出对人力资本增进的巨大作用进而对经济增长产生的正面影响，即便是饱受诟病的收入转移类社会支出，对于经济增长也并非一定是障碍。关键在于福利国家中是否存在有损于经济增长的负激励结构，尤其是国家养老金计划是否会通过减少私人储蓄、压缩民间投资而不利于经济增长，以及这种不利影响与私营养老金计划通过机构投资者对企业治理和成长的不利影响相比，是否更大。A. B. Atkinson, “Is the Welfare State Necessarily an Obstacle to Economic Growth.” European Economic Review, Vol. 39, Issue. 3～4 (1995), p.723730.
除了经济学界对福利国家阻碍经济发展论的质疑之外，国际社会政策学术界也自20世纪后期兴起了从发展主义角度来研究社会政策的新思潮，主张社会政策绝非仅仅涉及财富的再分配，而且也可能通过各种方式来推动经济社会的发展。这种所谓的“发展型社会政策”着重于个人（尤其是社会弱势群体中的成员）、家庭、社区、民间组织和政府机构的能力建设，从而实现经济与社会的协同发展。福利国家发展主义论述兴起的更大学术背景，在于发展政治学和发展社会学中的基础性思维方式，从以往国家与市场、国家与社会的二元对立、零和博弈转变为相互增权Xu Wang, “Mutual Empowerment of State and Society: Its Nature, Conditions, Mechanism, and Limits,” Comparative Politics, Vol. 31, No. 2 (1999), p.231249.、协同发展Peter Evans (ed.), Statesociety Synergy: Government and Social Capital in Development. Berkeley: International and Area Studies, University of California at Berkeley, 1997.。
关于发展型社会政策，最早的论述可追溯到美国加利福尼亚大学伯克莱校区梅志里（James Midgley）教授1975年出版的《社会发展：社会福利中发展型思路》一书。在此之前，社会政策文献中的经典性话题是所谓“剩余型”和“制度型”福利国家之争，而梅志里在此书中则提出发展主义的新思路，主张超越这一争论，把家庭、社区、民间组织甚至市场力量（即营利性组织）、国家的努力，整合到一个协同推进社会福利的新制度框架之中，从而使社会政策与经济发展协调起来。James Midgley, Social Development: The Developmental Perspective in Social Welfare. [M] London: Sage Publications, 1995.1996年，梅志里在一篇论文中将其思想提炼，正式提出了“发展型社会政策”的概念。James Midgley, “Toward a Developmental Model of Social Policy: Relevance of the Third World Experience.” Journal of Sociology and Social Welfare, Vol. 23, Issue 1 (1996), p.5974.
2005年，梅志里和哈尔（Anthony Hall）合著了《为了发展的社会政策》一书，系统性总结了发展型社会政策的理念，即社会政策可以通过促进人的发展能力，提升人力资本，推动社会发展与经济发展的协同。Anthony Hall and James Midgley, Social Policy for Development. London: Sage Publications, 2005.2006年，梅志里又发表了一篇论文，回顾了社会政策发展型模式（the developmental model of social policy）的学术史，并扼要阐述了发展型社会政策的理论和实践。James Midgley, “Developmental Social Policy: Theory and Practice.” Asian Journal of Social Policy, Vol. 2, Issue 1 (2006), p.122.
《为了发展的社会政策》的中译本由笔者组织翻译并审校，并在2006年出版时将书名意译为《发展型社会政策》安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，罗敏、范酉庆等译，顾昕审校，北京：社会科学文献出版社，2006年版。，对发展型社会政策成为中国社会政策学界的热点起到了助推的作用。郁建兴、何子英：《走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设》，载《社会科学》，2010年第7期，第19187页。2011年，梅志里教授在一次国际会议中也曾向笔者表示，将此书书名翻译成与英文术语developmental social policy同义的“发展型社会政策”，正合其意。
值得注意的是，梅志里等学者所提出的发展型社会政策的思路，主要针对的是发展中国家。在他们看来，经济发展水平尚不高、政府财力比较薄弱的发展中国家，不能盲目追寻发达国家福利国家建设的既有道路，而是必须探寻将经济发展与社会发展协调发展之路；甚至在某种意义上，社会政策固然不必为经济发展让路，但必须有助于经济发展。唯有如此，社会发展才能具有可持续性。这一点对中国来说自然意义重大，笔者在上述《发展型社会政策》一书中的“译者后记”中对此做出了如下评价：社会发展或发展型社会政策的思路，超越了从扶危济贫甚至社会保护来看待社会政策的传统思路，着力探讨社会政策的发展型功能，亦即社会政策如何能够为改善民众的可持续性生计做出积极的贡献，从而直接推动社会经济的协调发展。……本译著无论是其有关发展中国家社会政策的丰富内容，还是其内含的“发展型社会政策”的思路，都是当今中国所迫切需要了解和掌握的新知。安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，罗敏、范酉庆等译，顾昕审校，北京：社会科学文献出版社，2006年版，第402页。
但是，值得注意的是，发展型社会政策的适用性绝不限于发展中国家，而是同样适用于发达国家，具有普适性。即便是在发达国家的福利国家建设中，也有发展型社会政策的要素，而且社会政策的发展主义传统是值得加以关注的宝贵经验。Espen Dahl, Jon Anders Drpping, and Ivar Lemel, “Norway: Relevance of the Social Development Model for PostWar Welfare Policy,” International Journal of Social Welfare, Vol.10, No.4 (2001), p.300308.笔者在《发展型社会政策》一书的“译者后记”中也指出了这一点。
实际上，就在梅志里致力于以发展中国家为背景构建发展型社会政策的理论框架的同时，国际社会政策学术界呈现了百花齐放的态势，多种理论同时孕育成长，为发展型社会政策的发展提供了肥沃的土壤。这其中，最为显著的当属“社会投资”（social investment）理论，把国家与社会的福利开支视为社会投资而非社会消费，James Midgley, “Growth, Redistribution, and Welfare: Toward Social Investment”, Social Service Review, Vol. 73, No. 1 (March 1999), p.321.不仅重视社会政策对于推进社会公平的作用，而且强调社会政策对于推进经济社会协调发展的积极作用。Ruth Lister, “The Third Ways Social Investment State,” in Jane Lewis and Rebecca Surender (eds.), Welfare State Change Towards a Third Way?. Oxford: Oxford University Press, p.157181.按照这一理解，运转良好的福利国家是一种社会性基础设施（social infrastructure），同实体性基础设施（physical infrastructure）一样，都是一个国家和地区经济健康与可持续性发展的保障。安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，郑戈译，北京：北京大学出版社，2000年版。这一理论的兴起，超越了前述将福利国家视为纯粹社会消费和再分配的传统观点。
所有这一切都提示我们，福利国家建设的问题，对于中国来说，绝不应该成为一个可以回避的问题。事实上，中国正在建设一个福利国家。岳经纶、刘璐：《中国正在走向福利国家吗——国家意图、政策能力、社会压力三维分析》，载《探索与争鸣》，2016年第6期，第3036页。只不过，中国的福利国家建设，一方面与经济发展水平的提高不相适应，呈现为福利水平普遍较低的境况；另一方面在制度变革和制度建设方面进展缓慢，导致国家、市场和社会在福利筹资、福利提供和福利监管各领域的边界不清和职能错位，既损害了公平也不利于效率。因此，中国福利国家的改革与发展理应成为中国发展模式转型的题中应有之义。中国的福利国家建设，亟待摆脱既有的行政化藩篱，亟待创新治理模式，亟待走上一条让行政机制、市场机制和社群机制相互融合、相得益彰的新路。走向发展型福利国家（the developmental welfare state），是可行的选择。
二、走向社会发展主义：发展型福利国家的多元理论探讨
发展型福利国家的理念是由联合国社会发展研究所（United Nations Research Institute for Social Development, UNRISD）组织的一个有关东亚社会政策的研究项目首先加以界定的。Huckju Kwon, Transforming the Developmental Welfare State in East Asia. Social Policy and Development Programme Paper, No. 22, Geneva: United Nations Research Institute for Social Development, 2005.后来，这个项目的研究报告发展成为一部有影响力的论文集。Huckju Kwon (ed.), Transforming the Developmental Welfare State in East Asia. Basingstoke, UK.: Palgrave Macmillan, 2005.
发展型福利国家或福利发展主义（welfare developmentalism）的理念，植根于有关发展型国家或发展主义的文献中。在这里，发展主义是一种以促进经济发展为导向的政府施政理念和行动，其中产业政策的实施成为发展型国家的核心。顾昕：《发展主义的发展：政府主导型发展模式的理论探索》，载《河北学刊》，2014年第3期，第9398页。可是，发展型国家的发展政策不仅包括产业政策，而且也包括社会政策，其社会政策的取向是强调福利的民间性来源、降低民众对国家的依赖、将社会公正的追求从属于经济效率的考量。Roger Goodman and Gordon White, “Welfare Orientalism and the Search for an East Asian Welfare Model,” in Roger Goodman, Gordon White and HuckJu Kwon (eds), The East Asian Welfare Model: Welfare Orientalism and the State. London: Routledge, 1998, p.17.
简言之，发展型福利国家的最大特色是将社会政策从属于经济发展的目标。具体来说，除了注重教育、医疗之外，东亚发展型福利国家在社会保护方面注重对产业工人的社会保险，同时将社会救助局限于剩余主义的框架之中，而对普惠性的社会福利敬而远之。但随着经济发展水平的提高以及经济全球化给民众带来的社会风险加深，东亚各国和经济体政府在福利国家制度建设方面迈出了新的步伐，覆盖全体民众的新公共福利项目相继应运而生，尤其是全民健康保险和最低生活保障制度。
从一开始，社会政策学者是在贬义的基础上使用“发展型福利国家”或“福利发展主义”等字眼的，视之为社会政策发展滞后的集中体现，或视之为发展中国家发展社会政策的权宜之计。但是，随着福利体制中出现的新变化，东亚是否走出了福利发展主义，成为一个值得探索的课题。相关学者注意到，在欧美福利国家的发展中，有两个福利发展主义的主线特别值得关注：一是俾斯麦式福利国家理念，其本身就通过强调基于就业的社会保险而从属于工业化的发展战略；二是自20世纪30年代就在斯堪的纳维亚半岛出现的积极劳动力市场政策，其宗旨是帮助民众提升参与劳动力市场的技能。前者在社会政策学界是众所周知的，而后者则是联合国的相关组织早在20世纪六七十年代就加以推动的，而哈耶克主义的极力反对者、1974年与哈耶克同获诺贝尔经济学奖的冈纳·米达尔（Gunnar Myrdal）在此过程中发挥了举足轻重的作用。两种福利发展主义既有共同点也有相异点：共同点在于都具有生产主义取向，注重让社会政策发挥对经济发展的积极影响；相异点在于，俾斯麦式福利发展主义在社会投资上具有选择性，在福利提供上依赖于威权治理，而北欧福利发展主义在社会投资上具有普惠性，在福利提供上建基于民主治理。Huckju Kwon, “An Overview of the Study: The Developmental Welfare State and Policy Reforms in East Asia,” in Huckju Kwon (ed.), Transforming the Developmental Welfare State in East Asia, p.7.
在发现福利发展主义实际上贯穿着福利国家的整个历史发展过程之后，国际文献对发展型福利国家的取向发生了微妙的变化。以往，北欧福利国家都作为福利体制的典范出现在众多崇尚社会民主主义的社会政策文献之中，其核心特征就是埃斯平安德森所说的高水平的“劳动力去商品化”，即劳动力不依赖劳动力市场参与而获得收入的程度。但进入21世纪，北欧国家摇身一变，在社会政策文献中成为发展型福利国家的典范。2004年，联合国社会发展研究所发表长篇报告，对斯堪的纳维亚福利国家中发展主义经验进行了总结，并推荐给发展中国家。简言之，作为北欧福利国家的核心特征，普惠主义不仅能为各种各样的个人和家庭提供一个平等且较为体面的生活条件，而且也能为民众参与社会经济生活创造有利的条件。Stein Kuhnle and Sven E. O. Hort, The Developmental Welfare State in Scandinavia: Lessons for the Developing World. Geneva: United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD), 2004.当一个社会的成员不再为衣食住行以及教育、医疗等基本需要而焦虑、狂躁甚至撕裂的时候，他们的追求自然转向了社会经济生活的高效、丰富、多彩。
在有关社会政策的国际文献中，探究所谓“发展型福利国家”，或积极福利国家（active welfare state）Rik Van Berkel, Willibrord de Graaf, Tons Sirovtka, The Governance of Active Welfare States in Europe. Basingstoke, UK.: Palgrave Macmillan, 2011.、“发展型社会政策”“积极社会政策”（active social policy）Thandika Mkandawire, Social Policy in a Development Context. Social Policy and Development Programme Paper No. 7, United Nations Research Institute for Social Development, June 2001.等，是近30年来的一个热点，正试图解决经济发展与社会发展如何相得益彰这一老问题。在这些理论中，相当一部分发源于对西方发达国家福利改革的研究。福利发展主义也吸纳了一些传统上一直被视为具有强烈新自由主义取向的社会政策理论，如工作福利（workfare）理论，强调以促进就业为中心的社会福利政策，推动福利的受益者参与劳动力市场；Desmond King, Actively Seeking Work? The Politics of Unemployment and Welfare Policy in the United States and Great Britain. Chicago: The University of Chicago Press, 1995.如福利混合经济（mix welfare economy）或福利多元主义（welfare pluralism）理论，高度强调国家、社区、市场、家庭协同发挥作用。马丁·鲍威尔：《理解福利混合经济》，钟晓慧译，北京：北京大学出版社，2011年版。值得注意的是，发展型社会政策的研究依然方兴未艾，上述的理论迄今并没有得到充分的整合。这就为中国社会政策学者在中国福利国家改革与发展的实践中建立新的、完整的福利发展主义理论，开辟了空间。
在发达国家中，尽管各国政府的施政理念有所不同，但其共同点是将福利国家治理模式的改革纳入“积极社会政策”的框架。近年来，经济合作发展组织（OECD）着力推动这一治理创新。所谓“积极社会政策”，是指一种全新的政策理念，即将各种社会项目的重心，从保障民众免受风险转向其能力建设，并且以更好的方式利用其能力。将积极社会政策作为施政主轴的福利国家，自然被称为“积极福利国家”，而那些将过去的消极社会政策转变为积极社会政策的改革举措，被称为“社会激活政策”（social activation policy）或“社会激活项目”（social activation programmes）。OECD, Extending Opportunities: How Active Social Policy Can Benefit Us All. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development, 2005.福利国家的这一改革取向，最终目标是召集并塑造“积极的公民”（the active citizenship），Janet Newman and Evelien Tonkens (eds.), Participation, Responsibility and Choice: Summoning the Active Citizen in Western European Welfare States. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2011强化公民的责任感，通过积极参与和选择，将“消极的社会”改造为“积极的社会”。OECD, The Path to Full Employment: Structural Adjustments for an Active Society. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development, 1989.具体而言，在积极的福利国家中，福利体系重新定位，治理结构有所改善，受益资格认定和援助给付水平方面都不在过于慷慨，而且旨在促进人们工作的积极措施大力替代以收入援助为主的消极措施。Rik Van Berkel and Willibrord de Graaf (eds.), The Governance of Active Welfare States in Europe. Basingstoke, UK.: Palgrave Macmillan, 2011.
理念的转变具有巨大的威力。随着发展型举措的不断增加和改善，社会政策不再是消极的、保护型的措施，而成为推进社会公平和经济发展的一种积极的手段。较之传统的社会公正取向，福利国家的重建有了更加广泛的理论基础。至于积极的、发展型的社会政策林林总总，但归纳起来，主要有两方面：其一是加强医疗、教育和社会救助，从而强化福利领取者的人力资本，提高其参与劳动力市场和社会生活的能力；其二是通过鼓励性或者惩戒性措施，要求福利领取者接受工作培训、参加社区公益活动、参加非社区性志愿服务、为其创业提供财务和非财务支持（咨询、信息提供等）、为他们提供法律援助等。
积极社会政策其实并非全新的理念。前文已述，在此概念提出之前，有关积极劳动力市场政策（active labour market policy）的研究和实践早已行之有年，其宗旨是将劳动政策的重心从失业保护转为就业促进，冈特·施密德、杰奎琳·奥赖利、克劳斯·朔曼等：《劳动力市场政策国际评估手册》，杨伟国、陈华娟等译，北京：中国人民大学出版社，2014年版。而积极社会政策无非是积极劳动力市场的一种拓展，其宗旨是将社会福利政策从收入支持的提供转为工作能力的培养。积极社会政策的框架将原来两个略有不同但颇多重叠的研究与政策领域整合起来，从而形成了社会激活的努力不再限于有工作能力的失业者和就业政策，而是从就业政策扩展到儿童政策、弱势人群政策、老年人政策等。Giuliano Bonoli, The Origins of Active Social Policy: Labour Market and Childcare Policies in a Comparative Perspective. Oxford: Oxford University Press, 2013.
福利发展主义也好，积极社会政策也罢，其兴起的制度性前提条件是政府转型，即国家治理模式的创新。福利国家本质上是一种对社会经济生活实施广泛干预的政府形态。为了达成社会经济生活的协调与发展来说，治理机制无非有三：行政机制、市场机制、社群机制。在发展政治学和发展社会学中，我们常常用国家—市场—社会的三角关系来概述三种治理机制的关系。在新自由主义和新保守主义所批评的福利国家之中，行政机制无疑发挥着举足轻重甚至压倒性的作用，而国家对社会福利和公共服务从筹资、递送、评估到监管等各方面都大包大揽，自然会导致公共部门的日益膨胀和行政化，从而一方面对民间的社会经济生活空间形成挤压，另一方面对社会经济生活的高效、多样构成不利的影响。
有鉴于此，早在20世纪80年代，社会政策学界就兴起了能促型政府（the enabling state）的理念，探讨了国家如何通过推动社区和非营利组织的能力建设，来实现发达国家中福利国家的转型和治理创新，从而一方面完善社会保护，另一方面可以推动社会经济的发展。Neil Gilbert and Barbara Gilbert, The Enabling State: Modern Welfare Capitalism in America. New York: Oxford University Press, 1989.能促型政府的理念很快就进入了美国智库的视野。美国民主党智库进步政策研究院（Progressive Policy Institute）在为克林顿政府出谋划策时提出：新任政府必须一种崭新的能促型策略取代社会福利。尽管福利国家的建立是以收入保障为目标，但一个能促型政府的建立则要以工作和个人增权为目标。首先，它应该帮助美国穷人发展挣脱贫困和依赖的能力，而且应该直截了当，一有可能就要避开政府官僚机构和服务提供者，将责任和资源直接交到我们要帮助的人的手中。Will Marshall and Martin Schram, Mandate for Change. New York: Berkley Books, 1993, p.228.
能促型国家的理念旨在颠覆传统的行政化福利国家理念，其具体内容包括三大理念性变革：
第一，社会福利或公共服务的供给侧从政府转向民间。在行政化的福利国家模式中，福利提供者大多是公立组织。支撑这一做法的观念来源于某种对公共物品理论的僵化理解，即认为社会公益事业属于公共物品，而市场在提供公共物品方面会产生失灵，因此公共物品应该由政府提供。在社会主义国家的福利模式中，民间的福利组织甚至根本不存在。一旦政府决定为全社会提供某种社会福利，那么接下来的做法一定是铺摊子、设编制、建事业单位。
同行政化的福利国家相比，能促型国家采取某种市场化的路径从事社会福利。最为显著的区别在于，能促型国家拥抱“民间提供服务而国家出钱买单”的理念。事实上，自20世纪70年代之后，在发达国家，出现了社会服务和福利民营化的新趋势，学者们把这一趋势称为“公共产品的民间提供”（private provision of public goods），从而打破了由于市场失灵公共物品只能由国家来提供的传统观念。Roger L. Kemp (ed.), Privatization: The Provision of Public Services by the Private Sector. Jefferson: McFarland & Company, Inc., Publishers, 1991.
第二，从国家直接拨款支持向国家间接支出转型。在能促型国家的实践中，国家的职能不再是直接为公众提供社会福利的服务，但也并非撒手不管，而是通过各种直接或间接的方式，为提供这种服务的民间组织提供支持，其中主要是财政支持。支持的方式多种多样，最为常见的方式包括：通过竞标把福利服务的合同外包给民间组织；直接向救济领取者发放现金或者代金券，让他们自行选择心仪的服务提供者；为购买社会福利服务的个人和家庭提供税务优惠。
国家退出社会福利提供领域但又致力于促进民间非营利服务提供者的能力建设，其主要政策考量是为了增加社会福利服务的竞争性和多样性，减少原来公共机构提供所带来的垄断性和官僚化的弊病，从而更好地为福利的受益人服务。Neil Gilbert, Transformation of the Welfare State: The Silent Surrender of Public Responsibility. New York: Oxford University Press, 2002, p.4445.
第三，从保护劳工向保护工作转型。国家逐渐减少普惠性的社会福利，而是采取种种目标定位的方法，把福利递送给最有需要的人，尼尔·吉尔伯特：《社会福利的目标定位——全球发展趋势与展望》，北京：中国劳动与社会保障出版社，2004年版。或者在普惠主义模式中增加福利给付的条件，附设激励劳动力市场参与的奖惩条件。总而言之，劳动力非商品化的趋势逆转，出现了所谓的“劳动力再商品化”。Gilbert, Transformation of the Welfare State, p.44, 46, 8689.
除此之外，能促型福利国家还在其他若干方面与传统的行政化福利国家有所差别（参见表1）。限于篇幅，本文不再详述。
表1行政化福利国家与能促型福利国家的比较
行政化福利国家能促型福利国家
扩大社会权利权利与义务相结合
直接支出为主提高间接支出的比重
(续表)
行政化福利国家能促型福利国家
福利品以服务为主要形式福利品以现金或代金券为主要形式
由政府机构提供由私人或非政府机构提供
政策侧重个人政策注重家庭
福利津贴用于消费福利津贴用于投资
减少经济不平等恢复社会公平
资料来源：Neil Gilbert, Welfare Justice: Restoring Social Equity. New Haven: Yale University Press, 1995, p.52.
从表1可见，除了理念转型和政策变化之外，政策工具的更新也是福利国家治理变革的一环，更多可以引入选择与竞争因素的市场化政策工具，如代金券，得以发展起来。不仅如此，有关社会政策治理的研究还将重点从政策项目转移到政策工具。从这个角度来看，即便确定了项目，采用何种政策工具来实施项目也是重要的。关于政策工具的研究，也已经从传统的政策执行研究领域提升到治理转型的新研究领域。莱斯特·M.萨拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等译，北京：北京大学出版社，2016年版。
三、结语：福利国家的治理创新
中国正进入一个新的发展时期。以经济发展主义为导向的政府主导型发展模式，已经不可持续，中国经济发展模式的转型势在必行，供给侧改革的重要性日益凸显。然而，供给侧改革不可能包打天下，中国的发展也需要需求侧改革，即重建福利国家。作为社会性基础设施，福利国家是市场经济体系正常运转的制度性保障。就中国而言，社会政策的变革，对于中国经济的“稳增长”和发展模式的转型来说，并不一定都是远水。关键在于如何选择社会政策变革的路径，使之一方面能有效地帮助民众分散社会风险，另一方面又能同市场机制的运行相行不悖。
在当今中国社会经济发展模式大转型的时代，福利国家在很多人的心目中依然是一个忌讳，这一方面是出于对福利国家的误解，另一方面是忌惮于行政化、官僚化福利国家对社会经济生活所产生的负激励。但是，行政化并非福利国家的本质特征，市场机制和社群机制也可以在福利国家的建设中发挥积极作用。福利国家建设并不一定与市场化建设相悖，也不一定会有损于市场运行的效率，这一点同样适用于社会。正如市场机制本身有多样性一样，福利国家的制度结构也有多样性。实施“积极的社会政策”，建设一个发展型福利国家，使之成为市场机制运行的社会性基础设施，是中国经济发展模式转型的社会基础。
“积极社会政策”有很多形式，“发展型福利国家”也有很多发展模式。中国经济发展模式的转型能否成功，关键在于我们能否在福利国家建设上抛弃陈腐的理念，从社会发展主义的新视角，重新探索社会经济协调发展的新路径。
长期以来，中国在社会政策的变革与发展方面始终陷入一种零敲碎打的局面，缺乏一个持续有力的、一以贯之的、协调平衡的福利国家发展战略，这也是中国经济发展模式转型不利的一个重要原因。吴木銮、计巍巍：《中国有没有可能实现发展转型？》，载 《二十一世纪》，2013年第10期。唯有清醒地认识到这一点，才能有效地推进必要的社会经济改革。简言之，如果能将增进市场、激活社会、创新政府，亦即在市场机制、社群机制和行政机制如何相得益彰上做文章，福利国家的建设才能走上健康发展之路。正是在这一点上，中国的社会政策学者任重而道远。
｜新世纪的“社会政策转向”与“社会中国”的前景｜
新世纪的“社会政策转向”与“社会中国”的前景
岳经纶岳经纶，中山大学政治与公共事务管理学院教授，副院长，中山大学中国公共管理研究中心副主任。
[摘要]自21世纪以来，面对社会发展形势的变化，中国执政党和政府重新意识到社会政策在国家发展中的重要作用，开始关注民生保障和社会建设。2003年以来，中国经历了一段社会政策快速扩张的时期，政府一方面通过扩大原有社会政策的覆盖范围来加强对居民的保护，另一方面也通过实施新的社会政策来保障长期被忽视的弱势群体。中国社会政策的扩展推动了政府在社会政策领域角色的加强，建立了统一的政策体系，带动了社会组织和社会服务的快速发展，并逐步形成了基于地方公民身份的福利地区。虽然仍然面临城乡和地域差异的挑战，我国的社会政策将逐步突破城乡分割、职业分割、区域分割，以形成以社会公民身份为基础的“社会中国”。
[关键词]社会政策；社会中国；福利国家；社会公民身份
进入21世纪，中国正在经历一个社会政策的复兴时代。自20世纪70年代末实施改革开放政策以来，我国坚持以经济建设为中心，实施“效率优先，兼顾公平”的发展策略。为了追求经济的快速发展，国家在推动市场导向的经济体制改革的同时，主动弱化了自身提供公共服务的角色，有意识地撤离了社会政策领域，把福利提供的责任更多地交给市场和个人。Linda Wang and Norman Flynn, The Market in Chinese Social Policy. London: Palgrave, 2001.在此指导思想下，虽然我国经济保持高速增长状态，人民整体生活水平不断提高，但是经济的高速发展也带来了日益严重的社会问题和不断加深的治理危机，表现在贫富差距的扩大、地方发展的不平衡、生态环境的恶化、流动人口特别是农民工问题以及政治腐败等方面。面对经济社会发展中的严重挑战，自2002年党的十六大以来，党和政府认识到了社会经济平衡协调发展的重要性，在施政方向上出现了明显的“社会转向”（social turn），开始在理念和政策上重申社会议题在发展议程的重要性，转向重视社会保障和社会建设。与此同时，中国政府不断增长的财政收入也为其“社会转向”提供了经济保障，因为国家有能力投入更多财政资源用于社会保障和社会服务领域。新世纪的“社会转向”为中国带来了快速的社会政策扩张，极大地推进了中国社会保障制度，也就是中国福利国家制度的建设。本文旨在介绍中国新世纪“社会转向”所带来的社会政策扩张，并在“社会中国”的概念框架下思考社会政策扩张对中国福利国家重建的意义。
一、新的政治话语与“社会转向”
21世纪初，我国政府开始反思社会政策缺失带来的严重后果，重新思考市场经济与社会政策之间的关系。随着以保障和改善民生为核心目标的社会政策开始进入最高决策议程，中国开始出现了社会政策范式的转移。莫家豪：《改革开放以来中国社会政策范式的转变》，载岳经纶、郭巍青：《中国公共政策评论（第2卷）》，2008年版。这一范式的转变突出体现在国家政治话语的变化上。岳经纶：《社会政策与社会中国》，北京：社会科学文献出版社，2014年版。
2002年年底召开的党的十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的含义，使用了“初次分配效率优先、再次分配注意公平”的提法。王绍光：《从经济政策到社会政策：中国公共政策格局的历史性转变》，载岳经纶、郭巍青：《中国公共政策评论（第1卷）》， 2007年版。2003年年初爆发的“非典” 疫情充分暴露了我国医疗保障不足带来的严重问题，促使领导人思考如何在经济增长和社会发展之间保持平衡这一重大问题。随后，2003年10月召开的党的十六届三中全会首次提出了“科学发展观”这一新理念。2004年9月，党的十六届四中全会放弃了“效率优先，兼顾公平”的旧思维，转而提出构建“和谐社会”的新理念。2005年10月召开的党的十六届五中全会通过了“十一五”规划纲要建议，在以往的经济建设、政治建设、文化建设之外，正式将社会建设列为党的重要工作之一，指出要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。
2006年10月，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）标志着中国社会政策时代的来临。岳经纶：《社会政策与社会中国》，北京：社会科学文献出版社，2014年版。《决定》提出要着力发展社会事业，完善社会管理，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。《决定》同时宣称，到2020年，城乡、区域发展差距扩大到趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，基本公共服务体系更加完备。
2007年10月召开的党的十七大对科学发展观与和谐社会建设进行了全面的阐释。党的十七大报告指出，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本”。因此，在新的指导思想下，追求经济发展的次序由原来的“又快又好”调整为“又好又快”，强调经济发展与社会发展的协调推进。报告还指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。这是对重建中的我国社会政策体系的一次较为全面的论述。
从政治话语的变迁可以看到，国家逐步意识到社会议题在经济发展和社会进步中的作用，并调整了以经济建设为单一重心的发展理念，提出了兼顾经济与民生的新的政治理念。这些新的话语和理念昭示着新世纪的中国正在出现“社会转向”。所谓“社会转向”，指的就是国家在理念和政策上重新转向重视社会议题，重申社会议题在发展议程的重要性。UNRISD, Policy Innovations for Transformative Change: Implementing the 2030 Agenda for Sustainable Development, UNRISD Flagship Report, 2016.随着“社会转向”的出现，国家开始打破让社会政策服务于经济发展的传统思维，重新认识到社会政策在保护弱势群体、再分配社会财富、促进社会再生产、推动经济发展中的作用。其结果是，中国的社会政策范畴自新世纪以来不断扩大，出现了急速的“社会政策扩张”。
二、社会转向与社会政策扩张
新世纪出现的“社会转向”为中国带来了快速的“社会政策扩张”，中国真正进入“社会政策时代”。自2003年以来，中央政府推出了一系列社会政策，一方面通过扩大原有社会政策的覆盖范围来加强对居民的社会保护，另一方面也通过实施新的社会政策来保障长期被忽视的弱势群体。表1概括了2003年以来的社会政策扩张。Kinglun Ngok, “The Recent Social Policy Expansion and Its Implications for Intergovernmental Financial Relations in China,” Australian Journal of Public Administration, Vol.72, No.3 (2013), p.344358.
表12003年以来的中国社会政策扩张
政策领域政策
医疗卫生 新型农村合作医疗 (2003)
城镇居民基本医疗保险(2011)
统一的城乡居民基本医疗保险制度（2015）
养老保险 农村居民养老保险制度（2009）
城镇居民养老保险制度（2011）
统一的城乡居民社会养老保险制度（2014）
社会救助 农村医疗救助制度（2003）
城乡教育救助制度（2004）
农村居民最低生活保障制度(2007)
农村五保供养资金纳入财政预算（2006）
临时救助制度（2014）
(续表)
政策领域政策
劳动和就业 外来务工人员的就业服务(2003)
《劳动合同法》和《就业促进法》（2008）
教育 免费义务教育 (2008)
住房 加大保障性住房建设（2008）
社会服务 社会工作队伍建设（2006）
政府购买社会组织服务(2013)
具体来说，新世纪中国“社会转向”带来的社会政策扩张，主要表现在以下几个方面。
第一，社会保险制度快速扩张，实现了社会保险制度的全民覆盖。在20世纪90年代中期，我国开始建立城镇职工的养老保险和医疗保险制度。进入新世纪后，社会保险覆盖的人群更加广泛，从原先的正式职工扩展到外来务工人员和非正规部门就业职工，进而扩展到城乡居民。换言之，经过十多年的发展，中国的社会保险体系实现了从覆盖全体劳动者到覆盖全民的重大发展。从2010至2015年期间，基本养老保险参保人数从近3.6亿人增至近8.6亿人，年均增长近1亿人。目前，中国已经建立了覆盖全体职工（包括机关事业单位工作人员）的基本养老保险制度、基本医疗保险制度、工伤保险制度、失业保险制度、生育保险制度，覆盖个体工商户、自由职业者和其他灵活就业人员的基本养老保险制度与基本医疗保险制度，以及覆盖城乡居民的基本养老保险制度与基本医疗保险制度。到2016年，中国社会保险制度的五大险种参保人数分别为：养老保险8.7亿人、医疗保险超过13亿人、工伤保险2.16亿人、失业保险1.78亿人、生育保险1.82亿人。按照第六次人口普查16岁以上人口为10亿人估算，中国基本养老保险覆盖率为85%左右，基本医疗保险覆盖率在95%以上，实现了全民医保（见图1）。中国在社会保险领域取得的巨大成就得到了国际社会的关注。2016年12月，国际社会保障协会在第32届全球大会上，将“社会保障杰出成就奖”（2014—2016）授予中华人民共和国政府，以表彰中国近年来在扩大社会保障覆盖面工作中的卓越成就。
图1城镇基本医疗保险制度的进展（1994—2014）
资料来源：《中国统计年鉴》（2015）。
第二，社会救助政策快速发展，实现了社会救助制度的全民覆盖。从1993年上海市率先探索建立最低生活保障制度，到1999年9月国务院发布《城市居民最低生活保障条例》保障城市居民基本生活，再到2007年国务院发布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，最低生活保障制度在中国全面确立，为满足城乡贫困群体最低生活需要发挥了巨大作用。在发展和完善最低生活保障制度的同时，我国还出台了保障流浪乞讨人员和农村特困人员福利权利的政策，并大力推进城乡医疗救助制度建设、农村五保制度建设、临时救助制度建设。表2总结了2003年以来中央政府出台的主要社会救助政策。其中，2014年2月，《社会救助暂行办法》的出台，标志着我国初步形成了涵盖城乡低保、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项救助制度和社会力量参与在内的综合性社会救助制度体系框架。具体来说，这套完整的社会救助政策框架包括：城乡居民最低生活保障制度、特困人员供养制度（包括老年人、儿童和残疾人等各类“三无”人员）、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度、医疗救助制度、就业救助制度、教育救助制度、住房救助制度、灾害救助制度、临时救助制度等。
表2新世纪以来我国社会救助政策的发展
时间制度政策文件
2003年6月流浪乞讨人员制度《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》
2003年11月农村医疗救助制度《关于实施农村医疗救助的意见》
2005年2月城市医疗救助制度《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》
2006年1月农村五保制度《农村五保供养工作条例》
2007年7月农村最低生活保障制度《国务院关于在全国建立农村
最低生活保障制度的通知》
2013年12月城市医疗救助制度《城乡医疗救助基金管理办法》
2014年2月综合社会救助制度《社会救助暂行办法》
2014年10月临时救助制度《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》
资料来源：根据相关资料整理。
第三，出台了多项针对农村居民的社会政策，开始缩小福利制度中长期存在的城乡差距。这些针对农民的社会政策主要包括农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度。最低生活保障制度（低保）作为一种收入维持的项目，在建立初期一直是城镇居民独享的社会保障制度安排。在城镇普遍实施低保制度十年之后的2007年，国务院下发通知，要求在当年把最低生活保障制度覆盖整个农村地区。在计划经济年代，中国农村曾经普遍实行农村合作医疗制度，为农村居民提供基本的医疗服务，这一制度极大地改善了中国农民的健康状况，一度赢得了全世界的称赞。世界银行：《中国：卫生模式转变中的长远问题与对策》,北京：中国财政经济出版社，1994年版。不过，改革开放之后，随着农村集体经济的瓦解，农村合作医疗制度也失去了存在的经济基础。农村合作医疗制度的解体，导致广大农民失去了最基本的医疗保障，严重影响到农民的健康状况。虽然一些地方也曾经试图重建农村合作医疗制度，但都没有取得成功。“非典”之后，中央政府决定重建新型农村合作医疗制度（新农合）。2003年6月，新农合开始在全国范围内推行，并于2008年实现了全国覆盖。随着农村医疗保险制度的建立，中央政府又决定为农民建立养老保险制度。2009年，农村居民养老保险制度开始在全国推行，结束了农民没有养老保险的历史。农村社会政策的发展，不仅为农民建立起了一个社会政策体系（见表3），提升了广大农民的福祉，而且也为城乡统一的社会政策体制的发展创造了条件。
表3与城市并行的农村社会政策体系
社会政策领域城市地区农村地区
养老保险城市职工养老保险制度，
城市居民养老保险制度新型农村社会养老保险
医疗保险城市职工医疗保险制度，
城市居民养老保险制度新型农村合作医疗制度
救助最低生活保障制度
教育救助，医疗救助，就业救助最低生活保障制度，
基于财政的五保供养，
教育救助，医疗救助
就业积极就业政策和劳动力市场服务农民技术培训和就业服务
住房保障性住房制度农村危房改造补助
