目录目录第一章香港立法会特权的渊源及其内容１第一节立法会特权制度继承了港英立法局特权制度１一、港英政府为“光荣撤退”而在香港推行了代议制改革１二、立法局权力扩张与立法局特权的确立７三、立法局特权在香港回归后保留为立法会特权９第二节香港立法会职权与立法会特权１１一、香港立法会的职权１１二、香港立法会特权１４第二章议会特权的比较法观察２１第一节议会特权的涵义２１一、“议会特权”概念辨析２１二、议会特权的保护及对抗对象２２三、议会特权之正当性基础２３第二节议会特权制度的历史２６一、议会特权制度的英国起源２６二、议会特权制度的发展２８第三节议会特权制度之构造３０一、议会特权与议员特权３０二、议员特权的内容３２三、议会特权的内容３８第四节议会特权之落实:议会惩戒权４５一、议会惩戒权的内容４５二、议会的惩戒权范围４８１
!"&-./0#$%&'()*'+,第三章议会特权的法律限制５２第一节议会特权必须受到限制５２一、议会特权的滥用:从Rv．Chaytorandothers谈起５２二、议会权力行使必须受到制约５４第二节英国议会特权限制的普通法传统５５一、阿什比诉怀特案５５二、斯托克戴尔诉?汉萨德议会议事录?编辑５７三、皇家检控署诉蔡特案６１第四章议会调查权之比较观察６４第一节议会调查权的起源与发展６４一、议会调查权的起源６４二、议会调查权的发展６５第二节议会调查权与其它相关权力的辨析６９一、立法调查与行政监察调查６９二、质询权与调查权辨析７１三、议会调查权构成要素７２第三节议会调查行为的种类及其特征７６一、议会调查权的种类７６二、议会调查权的特征７９第四节议会调查权的界限８５一、议会调查权的目的限制８５二、行政权对于立法会调查的限制８９三、司法权对议会调查权的制约９８四、证人权利保障对议会调查权的制约１０１第五章港英立法局对调查权的行使１０８第一节港英政府公共事务调查的类型１０８一、根据?调查委员会条例?委任调查委员会１０８二、廉政公署的调查１１１三、立法局特别委员会的调查１１４第二节港英立法局行使调查权的案例分析１１５一、１９９１年立法局选举安排的调查１１５二、１９９３年徐家杰被廉政公署解雇事件１１８２
目录三、１９９４年观龙楼山泥倾泻事件１２０四、１９９５年新机场输入外劳事件１２１五、１９９６年梁铭彦离职事件１２２第六章香港立法会对调查权的行使１２５第一节香港立法会调查权的法律规范１２５一、调查权的行使主体:立法会组织及委员会１２５二、调查权的行使对象与行使方式１２７第二节香港立法会行使调查权的案例１２７一、１９９８年新机场启用大混乱事件１２７二、２００１年公屋短桩事件１３０三、２００３年沙士事件１３１四、２００８年雷曼迷债事件１３２五、梁展文事件１３４六、甘乃威解雇女助理事件１３６七、梁振英西九事件１３７第三节其它引用权力及特权条例未获通过的议案１３８一、郑家富议员的２０００年动议１３８二、叶国谦议员的２００１年动议１３９三、杨森议员的２００３年动议１４０四、李永达议员的２００８年动议１４１五、涂谨申议员的２０１１年动议１４２六、李永达议员的２０１２年动议１４３七、陈伟业议员的２０１２年动议１４４八、李永达议员的２０１２年动议１４４九、何秀兰议员的２０１３年动议１４５十、何秀兰、郭荣铿议员提出的呈请书１４５十一、梁国雄议员的２０１３年动议１４６第七章香港立法会调查权之实质及其限制１４７第一节香港立法会调查权法律地位１４７一、香港立法会调查权的规范依据１４７二、立法会调查权的启动要件１４９第二节香港立法会调查权的界限１５２３
!"&-./0#$%&'()*'+,一、行政权对于立法会调查的限制１５２二、立法会调查权不得损害香港的司法独立１５６三、立法会调查权不得侵害香港居民的基本权利１５７四、立法会调查权的行使受到正当程序原则的制约１５９附录１１６０附录２２３８参考文献２５１４
第一章香港立法会特权的渊源及其内容第一章香港立法会特权的渊源及其内容“议会特权”亦称为议会自律权或议会议事自治,属于宪法层次的权力,系指议会得自主且独立地决定与议事有关之一切事项,不受其他国家机关之干涉的权力.香港立法会制度延续了港英立法局制度,立法会特权经常被提及,本章考察香港立法会特权的来历及其内容.
第一节立法会特权制度继承了港英立法局特权制度１９８４年１２月１９日中英签署?中英联合声明?,香港迈入所谓的“过渡期”,“过渡期”又以１９９０年４月４日第七届全国人民代表大会第三次会议通过香港基本法为界,在基本法通过之前是前过渡期,在基本法通过后为后过渡期.港英政府在过渡期间加速对香港政治制度进行大幅度改革,其目的也是政治性动机,非真正为香港建立名副其实的代议政治.而立法局特权制度得以形成.
一、港英政府为“光荣撤退”而在香港推行了代议制改革(一)?中英联合声明?之前的港英立法局的功能与职能香港在被占领之初即与英国海外殖民地有所不同,比起一般英属殖民地的拓殖居民、获取自然资源等目标来说,与中国的贸易、外交和英国在远东地１
!"&-./0#$%&'()*'+,区经济与政治的经营显得更为重要.①在此背景下,英国采用行政主导制度(ExecutiveＧled),港督作为英皇的代表,拥有行政、立法、部分司法和军事权力,以捍卫英国远东地区的权益及发展.行政局与立法局仅为港督咨询之用,并受到港督辖下布政司署控制,“两局”分工协作,并无分立制衡的关系.
港英立法局权力来源于建立香港的两个宪制性文件,即英廷在１８４３年以?英皇制诰?(LettersPatent)形式发出的?香港宪章?(HongKongCharter)及以?皇室训令?(RoyalInstructions)形式颁布的?致砵甸乍训令?(InstructionstoSirHenryPottinger).②表
１Ｇ１立法机关演变年度事
项１８４３设立在英国统治下的立法局,连总督在内,共有４名官方议员(总督兼任议员及主席).
１８４４立法局举行首次会议.
１８５０委任首两名非官方议员.
１８５７增委两名官方议员及１名非官方议员.
１８８４扩大立法局的成员人数至７名官方议员及５名非官方议员,其中包括１名华人.
１８９６进一步扩大立法局的成员人数至８名官方议员及６名非官方议员.
①英国殖民地部和军事大臣当时在给首任港督朴鼎查(HenryPottinger)的信中如此表示.详见杨奇编:?香港概论下卷?,香港三联书店１９９３年版,第７页;MorrisJan著,黄芳田译:?香港:大英帝国殖民时代的终结?,台北马可孛罗出版社２００６年版,第２９０~２９１页.
②杨奇:?香港概论?(上册),香港三联书店１９９３年版,第１１页.英国对香港统治的法律依据,最主要是来自?英皇制诰?和?皇室训令?,这两份文件是英国统治香港的最重要的法律文件.?英皇制诰?和?皇室训令?从颁布到英国结束对香港统治为止,历经多次修改,香港的政治制度架构就是依此两份文件所建构的,在英国统治香港１５０多年的过程中,百年来经过多次修改,如１９１７年英王乔治五世宣布废除１８８８年修订本,重颁?英皇制诰?,后来再经过多次修改,直到１９８５年版本中,香港总督仍独揽大权;至于?皇室训令?也是如此,虽几经修订,但香港总督对两局的紧密控制仍然不变.正如学者彼得哈里斯(PeterHarris)所称,“假如香港的第一任总督朴鼎查(HenryPottinger)爵士今天重临香港,他能认出的东西几乎只有山顶区的轮廓和政府制度,后者在一百三十年中差不多没有变化”.余绳武、刘蜀永等:?二十世纪的香港?,麒麟书业有限公司１９９５年版,第３~４页.
２第一章香港立法会特权的渊源及其内容续表年度事
项１９２９立法局共有１０名官方议员及８名非官方议员,其中包括３名华人及１名葡籍人士.
１９７６立法局共有最多可达２３名的官方议员(包括５名当然议员),以及２３名非官方议员.
１９８３立法局共有最多可达２９名的官方议员(包括４名当然议员),以及２９名非官方议员.
１９８４立法局共有最多可达２９名的官方议员(包括４名当然议员),以及３２名非官方议员.
立法局举行有史以来首次选举后,共有１１名官方议员(包括４名当然议员),以及４６名非官方议员,其中２２１２１
１９８５人由总督委任,人由功能组别选出,人由１
１０人由各区全体全体市政局议员推选,人由全体区域市政局议员推选,另外区议员组成的选举团选出.
１９８８增设两名由功能组别选出的议员,以取代两个委任议席.
总督在立法局议员中委任１人为副主席,负责主持立法局会议.立法局成员１９９１包括４名当然议员(包括总督,他仍为立法局的主席及议员,但不再出席该局的会议)、名委任议员和３９名选任议员(选任议员中,人由功能组别选１８２１出,另外１８人则由全港各地方选区以直接选举方式选出).
１９９３总督不再出任立法局议员,并于２月将立法局主席一职移交一位由全体非官方议员互选出来的议员担任.
１９９５在英国统治下之最后一届立法局６０名议员全部由选举产生,其中３０名由功２０１０能组别选举产生,名由地方选区直接选举产生,名由选举委员会选举产生.立法局主席由议员互选产生.
香港特别行政区筹备委员会于１９９６年３月２４日第二次全体会议上,决议通１９９６过成立临时立法会.负责筹组香港特别行政区第一届政府的４００名推选委员会委员,于１９９６年１２月２１日选出６０名临时立法会议员;推选委员会亦负责选出第一届行政长官.
１９９７临时立法会于１９９７年１月２５日在深圳召开首次会议,选举临时立法会主席.
临时立法会随后继续在深圳举行会议,直至１９９７年７月１日香港特别行政区成立后,改为在香港举行会议.
３!"&-./0#$%&'()*'+,续表年度事
项香港特别行政区第一届立法会选举于１９９８年５月２４日举行.?香港特别行政１９９８区基本法?规定,第一届立法会由６０人组成,其中分区直接选举产生议员２０人,选举委员会选举产生议员１０人,功能团体选举产生议员３０人.立法会主席由立法会议员互选产生.第一届立法会的任期由１９９８年７月１日起,为期两年.
香港特别行政区第二届立法会选举于２０００年９月１０日举行.?香港特别行２０００政区基本法?规定,第二届立法会由６０人组成,其中分区直接选举产生议员２４人,选举委员会选举产生议员６人,功能团体选举产生议员３０人.立法会的任期为期４年;第二届由２０００年１０月１日开始.
２００４香港特别行政区第三届立法会选举于２００４年９月１２日举行.共有６０位立法会议员,其中分区直接选举产生议员３０人,功能团体选举产生议员３０人.
立法会的任期为期４年;第三届由２００４年１０月１日开始.
２００８香港特别行政区第四届立法会选举于２００８年９月７日举行.共有６０位立法会议员,其中分区直接选举产生议员３０人,功能团体选举产生议员３０人.立法会的任期为期４年;第四届由２００８年１０月１日开始.
２０１２香港特别行政区第五届立法会选举于２０１２年９月９日举行.现有７０位立法会议员,其中分区直接选举产生议员３５人,功能团体选举产生议员３５人.立法会的任期为期４年;第五届由２０１２年１０月１日开始.
资料来源:?立法机关的历史?,香港特别行政区立法会,收录于香港特别行政区政府网站,http://wwwle．gco．gov．hk/general/chinese/intro/hist_lc．htm.
早期港英时代的立法局没有实质立法功能,最主要原因在于香港总督拥有行政与立法的绝对权力,以立法局议员产生方式及代表性,根本无法与之抗衡,遑论监督,立法局充其量只是一个咨询机构,也可以说是一个上流社会俱乐部.①其通过的法例须经港督批准,才能成为法律.其制订过程也有三读①港督委任的立法局成员,大多是香港相当有社会地位的人物,诸如大企业家、工商业界人士、律师等精英分子,这些人被委任成为立法局议员后,与官方大多“沆瀣一气”,就算与政府有分歧,议员多会与政府事前沟通解决,很少将问题公开化,避免触怒政府而失去再被委任的机会.罗永祥等著:?前揭书?,第５３页.罗永祥、陈志辉:?香港特别行政区施政架构?,香港:三联书店,２００２年,第５３页.
４第一章香港立法会特权的渊源及其内容程序,当立法局收到行政局所提草案,必须先在?香港政府宪报?上刊出,了解社会各界意见,再召开立法局会议,仿照英国下议院的“三读制”进行立法.①立法局会议记录的正本于每次会议后,即呈送英国殖民地部大臣(SecretaryofStateforColonies).此外,英国国会与及英皇会同枢密院(PrivyCouncil)均拥有代行立法权,可以代替殖民地制定英国政府认为有效及对殖民地适切的法律,②也可以行使否决权.③有十类法案内容是港督无权批准的,根据?皇室训令?,这十类法案除非是得到国务大臣同意,否则港督不能批准,包括离婚法案、拨给港督土地或金钱法案、关于货币法案、关于银行法案、征收差额税法案、与英国条约相违背法案、关于武装力量纪律及管制法案、损害香港以外的英国臣民权益及财产法案、歧视非欧籍人士法案、王室曾拒绝批准法案.④香港自开埠以来就以转口贸易起家,商业利益及衍生的冲突乃为最需解决的议题,因而港府建立时即以商界精英为吸纳对象,其次是专业人士,对基层社会吸纳则至２０世纪６０年代末方才启动.具体而言,它是通过把社会上的精英分子吸纳到一个由行政主导的决策机关之中,建立一个以精英共识为基础的政治体的过程.在此吸纳过程中,取得统治权力合法性,并依此合法性从意识上消除潜伏于社会政治中的反动力量,建立一个松散但融合的政治社会.简言之,“行政吸纳政治”目标就是“去政治化”.⑤(二)１９８４年过渡期前的立法局变迁在１５０多年的殖民统治过程中,英国也根据实际局势适时调整香港政治制度,但香港总督独裁,总揽大权于一身,维护英国利益的殖民心态从未改变,英国对香港所做的调整都是不得不然,迫于形势无奈所做的改革.
①余绳武:?香港政府?,载余绳武、刘蜀永等编:?二十世纪的香港?,麒麟书业有限公司１９９５年版,第１１~１２页.
②史深良:?香港政制纵横谈?,广东人民出版社１９９１年版,第１２４页.
③英国对殖民地实行否决权并非罕见的事,以香港为例,在１８４４年,立法局成立的第一年里,共有４项法案遭到否决,而最后一次英国否决香港立法局通过的草案是１９１３年的?食糖协定条例?.李昌道:?香港政治体制研究?,上海人民出版社１９９９年版,第４７页.
④?皇室训令?第２６条规定,这些法案除非得到国务大臣的事前同意,否则港督不得批准.
⑤AmbroseYeo~chiKim,AdministrativeAbsorptionofPoliticsinHongKong,EmphasisontheGrassRoots,AsianSurvey,Berkeley,Calif．,InstituteofInternationalStudies,UniversityofCalifornia,１９７５,pp．４２７~４１８．５
!"&-./0#$%&'()*'+,第二次世界大战前,历任港督基本上沿用１９世纪的老办法进行统治,香港人民基本上没有参与政治的权力.第二次世界大战结束后,各个被殖民国家反对殖民浪潮高涨,同时英国国力因在战争中受损而下降,也无力对各殖民地继续进行殖民统治,港英政府才在现实环境下推出“非殖民化”策略,但实际并没有意愿推行民主制度.香港总督杨慕琦(SirMarkYoung,港督任期:１９４１—１９４６)①在港英政府重新确立在港统治后,主动提出香港非殖民化的首次重要政制改革,史称“杨慕琦计划”.其最主要的内容是建立“市议会”(muＧnicipalcouncil)作为地方自治政府,将少部分权力下放香港市民,一来借此怀柔港人,恢复港英政府的统治权威;二来亦借此推动港人发展自主意识,抗衡中国收回香港的压力.②“杨慕琦计划”构想粗糙,无法兼顾各方需要,各方反应甚为冷淡,咨询期间只收到１２封个人名义信函,而且都一样对“市议会”和组织缺乏兴趣.只有４间属于商会的公司建议由商会的“特别委员会”计划改革草案.③杨慕琦退任后,继任港督的葛量洪(SirAlexanderGrantham,港督任期:１９４７—１９５７)认为,“市议会”架空了立法局及港英政府,危害港英管治权威,因而搁置“杨慕琦计划”.
２０世纪７０年代随着新界土地租约即将于１９９７年期满,所可能衍生的土地契约无法批准的争议,英国包括政界纷纷前往中国,了解对香港九七后意向.１９７９年３月,邓小平接见了香港总督麦理浩,认为香港是中国的一部分,但在解决香港问题时会特别考虑香港的特殊地位,请投资者放心.麦理浩获悉此一讯息后,也提出了一揽子加速香港地方政治制度改革计划.港英政府于１９８０年６月６日发表?香港地方行政的模型绿皮书?,咨询社会各界对香港①杨慕琦(１８８６年６月３０日—１９７４年５月１２日),英国资深殖民地官员,１９４１年获任命为第２１任香港总督,并于９月就任,但三个月后太平洋战争爆发,日军进军香港,杨慕琦在１９４１年１２月２５日向日军无条件投降,沦为战俘.他在１９４６年５月复任总督后试图在香港推行称之为“杨慕琦计划”的政治改革.该计划在他１９４７年５月退休无疾而终,此后香港长时间再没推行重大政治改革.
②杨慕琦在政改方案中指出:“在英国统治下,发展一个公民意识,并足有能力公开发表意见和提供实质影响,从而反映居民意愿,以抗拒被中国合并.”Louis,Wm．Roger,HongKong:TheCriticalPhase,１９４５~１９４９,TheAmericanHistoricalReview,１９９７,Vol．１０２,No．４,p．１０６６．③Miners,PlansforConstitutionalReforminHongKong,TheChinaQuarterly,１９８４,Vol．１０７,pp．４６８~４６９．６
第一章香港立法会特权的渊源及其内容发展地方行政意见.在１９８１年,即港督麦理浩得悉中国收归香港之初,港英政府即先推出?香港地方行政白皮书?,要“提供更多机会让居民参与区内事务”,让港人对政府政策有更多发言权,在地区层面落实代议政制,一反压抑民主选举的做法,主动落实区议会选举,引入基层全民模式的选举文化,最终目的是加强港人对港英政权及香港的归属感,以求在往后事态演变中,支持英方.①二、立法局权力扩张与立法局特权的确立(一)立法局权力扩张中英谈判中,英方知悉再不能以“主权换治权”后,即进一步加快香港民主步伐.英国首相撒切尔夫人(MagretThatcher)曾提及,鉴于谈判没有进展,因此要发展香港的民主架构.②此举最主要目的是借香港这张“民意牌”作为与中国谈判的后盾,使英国即使在回归中国仍能持续控制和操纵香港.
港英立法局设置的法源依据来自?英皇制诰?及?皇室训令?,确立了立法局(旧称定例局)的架构和权力,授权“在任的总督在取得立法局的意见后制订及通过为维持香港的和平、秩序及良好统治而不时需要的所有法律及条例”.立法局权力包括:提供总督立法意见参考;通过总督要求制订的法案;人数为３人,最少２人.立法局的主席由香港总督担任,同样包括①根据白皮书,１９８１年成立了１８个议会,亦即,将香港分为１８区,各区有区议会,只要年满１８岁,并在香港居留满七年,都可登记成为选民.１９８２年３月举行第一届区议会选举,区议会选举中,官守、委任与民选议员各占有三分之一;第三届区议会于１９８５年举行,民选议员比例增加到委任议员的一倍之多;第五届区议会选举虽然于１９９１年举行,但因立法局已增设直选议员导致区议会影响力逐渐降低.区议会主要功能是:进行重要政策咨询、地区事务性工作的咨询;协助政府推行地方行政计划,增加民众对小区的认同感等.在实际运作方面,区议会每两个月召开会议,政府代表会列席会议,听取议员意见,议员也可了解政府所做工作有否落实;另各区议会也相继成立了各事务委员会,讨论小区性问题及应如何解决,通常每一个区议会都会有四到五个委员会,提高小区民众对小区事务的参与程度.罗永祥、陈志辉著:?香港特别行政区施政架构?,香港三联书店２００２年版,第３１４~３３１页.
②撒切尔在她的回忆录中声称,鉴于谈判缺少进展,我们一定要发展香港的民主架构,希望能在短期内完成独立或自治的目标.李后在?回归的历程?一书中认为,英方尽速让香港发展所谓的民主架构,以便让香港像英国官员说的那样“实质获得独立”.李后:?回归的历程?,香港三联书店１９９７年版,第１８８页.
７!"&-./0#$%&'()*'+,官守议员及非官守议员.港英当局在?中英联合声明?签署前的１９８４年７月,发表了?代议政制在香港的进一步发展绿皮书?,提出逐步增加立法局的民选议员议席等的各项政治制度改革建议.?中英联合声明?草签后,１９８４年１１月２１日港英政府即发表?代议政制白皮书———代议政制在香港的进一步发展?①,称要在港英核心部分,逐步建立一个能直接向港人负责,又稳固地立根于香港的代议政制,实施所谓“还政于民”,准备在“九七”前把香港政府的构架进行根本性改变,以达到“十三年大变,五十年不变”的目的.②与代议政制的推行相匹配,港英政府积极谋求改变立法局构成,改变了立法局议员的组成,扩大了立法局的权力,使其从原来的立法咨询机构和具体的立法机构转变为拥有实权的代议机构.在１９８４年?代议政制白皮书?确认了绿皮书提出的政制改革的目标和方向,并建议把非官守议员从按社会功能划分的组别中甄选出来的办法发展成一个正式的代议制度.香港立法局在１９８５年首次推行间接选举,其中２４名议员分别由选举团和功能组别选出,每类各选１２名.其余非选举,主要为港督任命.
１９８７年５月２７日,港英政府发表?一九八七代议政制发展检讨绿皮书?,对１９８８年立法局是否直选问题,列出多种意见,包括采用直接选举选出立法局议员做法不可取;采用直接选举选出议员做法,原则上可取,但不应在１９８８年推行;１９８８年除现有议员类别外,应由一个全港性选区,或若干按地区划分的选民组别以直接选举方式选出部分议员等.１９８８年２月１１日,港英政府再发表?代议政制今后的发展白皮书?,白皮书认为,１９９７年以前在立法局内加入若干名由直接选举产生的议员,将会是香港代议政治发展进程中的一个合理、可取的步骤,至于实行直接选举的时间,由于社会各界有明显分歧,因此港英政府决定在１９９１年采用直接选举选出若干名立法局议员.
(二)立法局特权的确立１９８５年６月２６日立法局通过了?１９８５年立法局(权力及特权)条例?,以扩大立法局权力,主要内容包括:议员出席会议期间、赴会和离会途中,不因民事案件而被拘留,出席会议期间不因刑事案件而被逮捕;对正在开会或出入会场的议员进行非难,或对议员进行威胁利诱使其作出特殊表态或行动,按犯罪①白皮书为港英政府就某些重要事项发表绿皮书后公布的政策文件.
②参见许家屯:?许家屯香港回忆录?,香港联合报有限公司１９９３年版,第１６９~１７２页.
８第一章香港立法会特权的渊源及其内容论处;立法局主席有权禁止任何外人进入立法局会场旁听或命令任何人退出会场;赋予立法局主席的权力,可补充?英皇制诰?、?皇室训令?所赋予权力的不足与代议政制的推行相匹配,港英政府积极为立法局谋求扩权.该条例的主要内容是:(１)议员特别保护,即在会议上享有言论自由、辩论自由,在立法局外不受质询,并免受刑事、民事起诉等.
(２)议事程序权,即有传讯权力,可以作出决议,对旁听事项作出限制性规定等.
(３)议事秩序特权,包括立法会人员具有警务人员的权力,有权控告藐视罪、虚假证据及欺骗、进入或逗留在会议厅范围的人的罪行等.
(４)立法局主席的权力,如立法局在任期前被解散,主席仍持有权力.该条例的颁布,标志着港英立法局由立法咨询机关向地方权力机关转变迈出了重要的一步.问题的关键是,当总督兼任立法局主席时,局面还好控制,一旦总督不再兼任立法局主席,在立法局民选议员逐步增多的情势下,而他们的立场又多与政府不同,故立法局将会变得难以控制,立法局将凭借其特权终究会有一日凌驾于行政机关之上.这也正是港英当局改革的目的所在.
三、立法局特权在香港回归后保留为立法会特权１９９８年特区立法会举行第一届立法会选举,第一届立法会由６０人组成,包括分区直接选举方式产生议员２０人、选举委员会选举方式产生议员１０人、功能团体选举方式产生议员３０人,立法会主席则由立法会议员互选产生,第一届立法会议员的任期是两年.第二届立法会选举于２０００年９月１０日举行,其中分区直接选举方式产生议员２４人、选举委员会选举方式产生议员６人、功能团体选举方式产生议员３０人,除第一届立法会外,每届立法会的任期都是四年.第三届立法会的６０个议席组成与前两届有所不同:分区直选议席增加到３０席,功能界别选举的议席维持３０席不变.第四届立法会议席组成与第三届一样.第五届立法会的任期从２０１２年１０月１日起,议席总数由６０席增至７０席,其中功能组别和地方选区各３５席.依据?香港特别行政区基本法?(以下简称?基本法?)第６４条规定,特区政府遵守法律,对立法会负责,执行立法会通过并已生效的法律,定期向立法会报告,答复立法会议员的质询,足以说明立法会是香港立法机关的法律地位.
立法会在回归香港之后固然依照?香港基本法?是特区政府的立法机关,９
!"&-./0#$%&'()*'+,而其地位则是高度自治之下的地方立法机关.在?香港基本法?起草阶段,对中央与特区政府职权应如何划分有着不同争论:有人认为应适用联邦制国家中的“剩余权力”概念①,处理中央与地方的分际关系;不过,大多数的草委会委员经讨论认为,联邦制国家是先有各邦的关系,再把某些权力交付联邦处理,但中国是一个单一制国家,一切的权力是由中央政府赋予,特别行政区不存在有任何“剩余权力”.②立法会所制订的法律仍必须呈报全国人民代表大会常务委员会备案,且备案并不影响法律的生效.全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后,如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合?基本法?关于中央管理事务及中央和香港特别行政区关系的条款,可将有关法律发回,但不作修改.凡经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效,该法律的失效,除香港特别行政区的法律另有规定外,无溯及力.
根据?中英联合声明?第３条第(３)项和?基本法?第８条和第１８条的规定,香港原有法律在回归后将继续适用.但是,香港原有法律并非原封不动地自动过渡到１９９７年,而是需要对之进行审查,如有必要,需加以“适应化”,以确保其与?基本法?相符合.③香港立法会?２０００年法律适应化修改条例?对?立法局(权力及特权)条例?的若干用语作出修改,使其符合?基本法?的规定,以及切合香港作为中华人民共和国的特别行政区的地位.废除?立法局(权力及特权)条例?而代以?立法会(权力及特权)条例?.
?基本法?第７７条订明立法会议员在立法会的会议上发言,不受法律追究.?立法局(权力及特权)条例?第３条及第４条所提供的保障更为广泛,因为第３条的适用范围包括在立法会内及委员会会议程序中的言论及辩论自①在联邦制国家,联邦的权力与各成员单位的权力通常由联邦宪法加以规划,宪法未能列举的称为“剩余权力”,有的国家由各成员单位保留(如美国),有的国家推定为由联邦享有(如加拿大).
②李后:?回归的历程?,香港三联书店１９９７年版,第１４９页.
③法律适应化(AdaptationofLaws),是指将香港原有法律中与基本法相抵触的词句和涉及香港与英国关系的法律加以修改,使之适应１９９７年后我国对香港恢复行使主权和香港特别行政区成立的情况和变化.?基本法?第８条规定:“香港原有法律,即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除同本法相抵触或香港特别行政区的立法机关作出修改者外,予以保留.”?基本法?第１６０条也规定,香港特别行政区成立时,香港原有法律除由全国人大常委会宣布为同基本法抵触者外,采用为香港特区法律.
１０第一章香港立法会特权的渊源及其内容由,第４条的适用范围则包括议员在立法会或任何委员会席前发表的言论,以及在提交立法会或委员会的报告书中的书面措辞.香港特区政府认为该条文的用意是保留立法会议员根据?立法局(权力及特权)条例?享有言论自由的特权.鉴于?基本法?并无禁止议员在立法会各委员会的会议上享有言论自由,也没有禁止议员在提交立法会的报告书中所发表的措辞可在委员会会议席前享有豁免权,香港特别行政区当可透过法例赋予立法会议员该等特权,以填补上述空间.因此,?立法局(权力及特权)条例?第３条及第４条与?基本法?第７７条相符.
?基本法?第７８条订明立法会议员在出席会议时和赴会途中不受逮捕.?立法局(权力及特权)条例?第５条亦保障议员免遭逮捕,但对民事与刑事法律责任加以区分.议员在刑事法律责任方面所享有免遭逮捕的特权,范围较?基本法?第７８条所规定者狭窄.特区政府认为该条文并未抵触?基本法?,立法会议员在有需要时可凭借?基本法?第７８条获得保障而免遭逮捕.
香港?基本法?第６２(６)条订明香港特别行政区政府有权委派官员列席立法会.根据?立法局(权力及特权)条例?第６(２)条,由行政长官为有关立法会会议的出席而指定的任何公职人员,在立法会举行会议之日,无须在任何民事法律程序中列席作为证人.香港特区政府认为没有必要修订第６(２)条,把“由总督指定的公职人员”改为“由政府指定的公职人员”这个问题.虽然?基本法?第６２条所指的是香港特别行政区政府而非行政长官,但由于行政长官是香港特别行政区政府的首长,故?基本法?第６２条所订各项权力均可由行政长官行使,而行政长官可代表香港特别行政区政府就官员列席立法会作出委派.
第二节香港立法会职权与立法会特权如果说议会特权无非是议会的独立议事权,那么香港立法会特权体现于?基本法?、?立法会议事规则?和?立法会(权力及特权)条例?等规范中.
一、香港立法会的职权香港立法会的职权主要规范于?基本法?第７３条,并列出十项职权.香港基本法对于立法会职权的规范采取了列举方式,对于未列举的条文,立法会不得自行类推与适用.?基本法?第７３条将立法会职权大致分为六大职权.
１１!"&-./0#$%&'()*'+,(一)立法权制定法律是立法会最基本的职权.立法会根据基本法可以制定、修改和废除法律,立法会通过的法案,必须经行政长官签署、公布,才能生效,特区立法会虽享有立法权,但立法会所制订法律须报全国人民代表大会常务委员会备案,备案不影响该法律的生效.全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后,如认为不符合基本法关于中央管理事务及中央和香港特区关系的条款,仍可将有关法律发回,但不作修改.而经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效.
值得注意的是,行政长官如认为立法会通过法案不符特区整体利益,可在三个月内将法案发回立法会重议,虽然立法会能以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案,迫使行政长官必须在一个月内签署公布,但行政长官也可以依法解散立法会,行政长官任内只能解散立法会一次.另外,立法会议员也可以个别或联名提出法案,但必须不涉及公开支出或政治体制或政府运作,如涉及政府政策时就必须得到行政长官的书面同意.
(二)批准权立法会是由香港居民选举产生的,具有民意机关的性质,由它控制财政支出,有利于保护纳税人的利益.立法会根据政府的提案,审核、通过财政预算;批准税收和公共开支.政府总收入和总支出都要得到立法会的同意,支出的分配细目,只能限于立法会的同意范围之内.这是立法会对行政机关的一种监督.所以,行政机关需要先编制出某一期限内收入和支出数额方案,提交立法会批准.财政司长每年向立法会提交政府的收支预算,他每年会在立法会的会议席上发表财政预算案演辞,概述政府的财政建议,并动议就拨款法案进行二读,使每年财政预算案中各项开支建议在法律上生效.议员可就香港的财政及经济状况,以及拨款法案及预算内所显示政府政策和行政的一般原则作出评论.①①香港基本法第５１条规定,如立法会拒绝批准政府提出的财政预算法案,可由行政长官向立法会申请临时拨款.如由于立法会已被解散而不能批准拨款,行政长官可在选出新立法会前的一段时期内,按上一财政年度的开支标准,批准临时短期拨款.行政机关还可以采取临时的措施,以维持政府的实际运作.当然,临时拨款是有限制的.在数额的标准上是参照上一年度的开支水平,在时间上限于短期,具有过渡性质.虽然行政长官可以临时拨款,但特别行政区的年度财政预算,最后还是要由立法会批准.立法会通过的财政预算案,须行政长官签署后生效,并报中央人民政府备案.
１２第一章香港立法会特权的渊源及其内容(三)监督权根据基本法,立法会要听取行政长官的施政报告并进行辩论,并质询政府施政项目,就任何有关公共利益问题进行辩论,透过辩论过程让施政更透明化,也符合民意,防止行政机关滥权,使政策执行不致偏差.
行政长官通常在每年度会期的首次会议上就有关各项管治香港特区的政策向立法会发表?施政报告?.在行政长官?施政报告?后举行的立法会会议席上,内务委员会主席会动议一项议案,感谢行政长官的?施政报告?.在其后进行的辩论中,议员可对?施政报告?发表意见,而政府官员亦会作出回应.
任何议员均可就政府的工作向政府提出质询,要求当局提供有关某项特定事宜的资料,或要求政府就该项事宜采取行动.议员必须指明要求口头答复或书面答复.此外,议员可以基于质询具迫切性和关乎对公众重要的事项,在获得主席准许后提出急切质询.在２０１０－２０１１年度会期内,议员在立法会议席上就范围广泛的事项提出了１７８项要求口头答复的质询(包括１１项急切质询),并随之提出８４７项补充质询.此外,议员亦提出了４７２项要求政府以书面答复的质询.①(四)弹劾权根据香港基本法第７３条第９项的规定,行政长官如有严重违法和渎职行为,立法会可以进行弹劾,弹劾权行使的前提要件,必须存在“行政长官有严重的违法或渎职”的情形,立法会即得以依法定程序进行弹劾,弹劾的程序如下:(１)立法会全体议员四分之一提出联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职.(２)这项联合动议要经过立法会通过.
一旦立法会通过这项联合动议,立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会,并担任主席,调查委员会不仅负责调查,还必须向立法会提出报告.如果调查委员会认为有足够证据符合指控内容,立法会必须以全体议员三分之二多数通过,提出弹劾,报请中央人民政府决定.因此,立法会议员必须先提出一项弹劾动议案,这个动议案必须经过立法会通过,再成立调查委员会调查,调查结果如属实仍须获立法会通过,才有提出弹劾动议的资格,由于行政长官是由中央政府任命,弹劾成立与否最终必须经过中央政府同意.
①２０１０—２０１１年度香港立法会年报,http://www．legco．gov．hk/general/chinese/sec/reports/a_１０１１．pdf.
１３!"&-./0#$%&'()*'+,(五)同意任免权根据香港基本法,立法会议员具有同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免权.
(六)接受香港民众申诉此一申诉制度是由立法会运作,香港民众可以把对市政不满意情形向议员申诉,同时,申诉制度也处理民众就政府政策、法案及所关注的其他事项提交的意见书.
二、香港立法会特权立法会“特权”在香港经常被提及,但对于“立法会特权”的概念并未得到阐明,甚至是经常被误解.实际上“立法会特权”无非是指香港立法会行使职权所具有的独立于其他政府机关的权力.
(一)特权及豁免权?香港立法会(权力及特权)条例?所提及的“特权及豁免权”包括:(１)言论及辩论的自由.在立法会内及委员会会议程序中有言论及辩论的自由,而此种言论及辩论的自由,不得在任何法院或立法会外的任何地方受到质疑.
(２)有关法律程序的豁免权.不得因任何议员曾在立法会或任何委员会席前发表言论,或在提交立法会或委员会的报告书中发表的言论,或因他曾以呈请书、条例草案、决议、动议或其他方式提出的事项而对他提起民事或刑事法律程序.
(３)免遭逮捕.议员在前往立法会或任何委员会会议途中,在出席会议或会议后回程中,可免因民事债项(如订约承担则构成刑事罪行的债项除外)而遭逮捕;在出席立法会或任何委员会会议时,可免因刑事罪行而遭逮捕.
(４)民事法律程序文件的送达及豁免.立法会举行会议时,不得在会议厅范围内送达或执行由香港或其他地方的法院行使其民事司法管辖权而发出的法律程序文件,亦不得经由主席或任何立法会人员送达或执行任何此等文件,但如该法律程序文件是与受雇于会议厅范围内的人有关的,则不在此限.除按照议事规则获立法会许可外,议员、行政长官或由行政长官为有关立法会会议的出席而指定的任何公职人员(获如此指定时),在立法会举行会议之日,无须在任何民事法律程序中列席作为证人.
(５)未经许可不得就立法会或任何委员会的会议程序作证.如未经立法１４第一章香港立法会特权的渊源及其内容会特别许可,任何议员或立法会人员,以及受雇在立法会或任何委员会会议席上录取会议纪要或保存证据记录的人,不得就上述会议纪要或证据记录的内容,或就提交立法会或任何委员会的文件内容(视属何情况而定),或就立法会或任何委员会所进行的会议程序或讯问(视属何情况而定),在其他地方作证.在立法会休假或休会待续期间,可由主席给予特别许可;如主席因不在香港或丧失履行职务能力以致不能行事者,则可按照议事规则给予给予特别许可.
(６)对进入会议厅范围的规限.立法会会议须公开举行.除议员或立法会人员外,任何人进入或逗留在会议厅范围内的权利,须受议事规则或立法会所通过用以限制或禁止享有此项权利的决议所规限.为维持会议厅范围的保安、确保在其内的人举止行为恰当,以及为其他行政上的目的,主席可不时发出他认为必要或适宜的行政指令,以规限非议员或非立法会人员的人进入会议厅及会议厅范围内,并规限上述的人在其内的行为.主席发出的行政指令,其副本须由秘书妥为认证,并在会议厅范围内显眼处予以展示,凡如此认证和展示该等副本,即当作为已给予所有受该行政指令影响的人充分通知.
(二)立法会组织权和议事秩序权香港立法会制定议事规则,对立法会组织和立法会议员进行自我管理.香港?基本法?第７５条规定立法会自行订定议事规则,但不得和?基本法?抵触,立法会的议事规则就是立法会议员行使职权的程序,任何立法会议员行使职权时都必须遵守立法会自行制订的议事规则,不得违反,如果立法会议员接受政府委任出任公务员、丧失或放弃特区永久居民身份、未得到立法会主席同意连续三个月缺席开会又没有合理解释,甚至在财务上出现破产或经法院要求履行债务而不履行时,都会被立法院主席宣告丧失立法会议员资格.①.
?立法会(权力及特权)条例?第２３条规定,法院不得对立法会、主席或立法会人员的作为行使司法管辖权.立法会、主席或任何立法会人员在合法行使由本条例或议事规则,或根据本条例或议事规则所授予或赋予立法会、主席①?基本法?第７９条规定,香港特别行政区立法会议员如有下列情况之一,由立法会主席宣告其丧失立法会议员的资格:因严重疾病或其他情况无力履行职务;未得到立法会主席的同意,连续三个月不出席会议而无合理解释者;丧失或放弃香港特别行政区永久性居民的身份;接受政府的委任而出任公务人员;破产或经法庭裁定偿还债务而不履行;在香港特别行政区区内或区外被判犯有刑事罪行,判处监禁１个月以上,并经立法会出席会议的议员三分之二通过解除其职务;行为不检或违反誓言而经立法会出席会议的议员三分之二通过谴责.
１５!"&-./0#$%&'()*'+,或该人员的任何权力时,不受任何法院的司法管辖权所管辖.
立法会享有立法会议事秩序权.?立法会(权力及特权)条例?第１９条规定,凡任何人(a)袭击、妨碍或骚扰任何前往或离开会议厅范围,或在会议厅范围内的任何议员,或借武力或恐吓尝试强迫任何议员宣布赞成或反对立法会或任何委员会的待决动议或事项;或(b)袭击、干预、骚扰、抗拒或妨碍任何正在执行职责的立法会人员;或(c)就任何证人即将在立法会或任何委员会席前提出的任何证据而干扰、阻止、威胁、骚扰或以任何方式不当地影响该证人;或(d)因某人曾在立法会或任何委员会席前作证或因该人在立法会或任何委员会席前所提出的任何证据而威胁、骚扰,或以任何方式惩罚或伤害或企图惩罚或伤害该人,即属犯罪,可处罚款１００００港币及监禁１２个月.
(三)立法会议事程序权１立法会会期立法会每一年都必须至少开一个会期,但可延续到下一年才结束,会期日期则由行政长官依宪政公告所指定的日期,任何法案或其他立法会事项的处理,并不受到会期结束的影响,可以在后来的会期中恢复处理,但如果是立法会任期结束或解散时,未完成的事项都被宣告失效.①立法会开会必须要有主席,主席必须由年满４０岁,在香港通常居住连续满２０年并在外国没有居留权的香港特区永久居民中的中国公民担任,它的任期直到立法会解散为止,担任立法会的主席根据?基本法?规定最重要的自然是主持会议,其他事项包括决定议程、政府提出的议案须优先列入议程、决定开会时间、在休会期间可召开特别会议、应行政长官的要求召开紧急会议、立法会议事规则所规定的其他职权.②立法会每一会期内的会议,必须在立法会主席所决定的时间与日期举行,同一会期内如果有连续两次会议不得相隔多于六个星期,除了新一会期的首次会议,及每届立法会首个会期开始后的１４天内举行的会议外,立法会每次会议的书面报告,必须由立法会秘书于会议日期最少１４天前发给各立法会议员,虽然也有例外情形,但仍须尽早通知.③立法会及全体委员会的会议法定人数必须不少于全体议员人数的二分之①?立法会议事规则?第１１条“一般会期”.
②?香港特别行政区基本法?第７２条.
③?立法会议事规则?第１４条“会期日期及时间”.
１６第一章香港立法会特权的渊源及其内容一,包括立法会主席或全体委员会主席在内,如出席会议的议员不足法定人数,立法会主席即无须付诸表决就可以宣布休会.①在立法会开会时,行政长官可以随其意愿在每一会期的首次会议上向立法会发表施政报告,议员对于行政长官的施政报告可以动议发表致谢.会议的进行都有一定程序,包括进行宗教式或非宗教式宣誓;致悼词及其他礼节性演辞;立法会主席宣读各项文告及作出各项宣布;提交呈请书;将文件、委员会报告提交立法会省览;向政府提出质询及由政府作答;由获委派官员发表声明;作出个人解释;政府提交的法案;政府提出的议案;议员提交的法案;议员提出的议案.②２向政府提出质询的程序立法会议员向政府提出质询,是?基本法?第７３条所明定的法定职掌,立法会议员可针对政府的工作事项向政府提出质询,要求提供资料,或希望政府能采取行动,立法会议员虽可以向政府提出质询,但质询仍有其限制,亦即,未作预告就不能提出质询,立法会议员在每一次会议上不得提出多于两项已作预告的质询,而要求口头答复质询也不得多于一项,即使质询权受限但仍有例外,亦即,立法会主席如认为议员额外提出的是公众关注的重要质询,则可准许议员提出额外质询.③立法会议员质询的内容必须符合议事规则所列举的规定,包括十大项④:(１)不得包括人名或任何并非为令质询清晰而绝对必需的陈述.(２)不得包含提出质询的议员所不拟提供根据的陈述.(３)不得包含议论、推论、意见、指摘或绰号,亦不得使用偏颇、讽刺或冒犯性的措辞.(４)不得包含多项独立质询,或是过于复杂,以致不能够合理地作为单独一项质询来回答.(５)不得寻求本①?立法会议事规则?规定,如出席会议的议员不足法定人数,而有人向立法会主席提出此事,立法会主席即须指示传召议员到场,１５分钟后,如仍不足法定人数,立法会主席即无须付诸表决而宣布休会待续.如未有足够法定人数出席会议,而有人向全体委员会主席提出此事,全体委员会主席即须指示传召议员到场,１５分钟后,如仍不足法定人数,委员会即须回复为立法会,并由立法会主席点算人数,届时如有足够法定人数,则须再次转变为委员会,但如不足法定人数,立法会主席即无须付诸表决而宣布休会待续.
②?立法会议事规则?第１８条“各类事项的次序”.
③?立法会议事规则?第２２条“质询性质”、第２３条“质询时间”与第２４条“质询预告”.
④?立法会议事规则?第２５条“质询内容”.
１７!"&-./0#$%&'()*'+,身属机密性质事宜的数据.(６)不得论及法庭的判决,所用措辞亦不得有相当可能会妨害在法庭待决的案件.(７)不得为求取见解、解决抽象法律问题或解答假设论题而提出质询.(８)不得询问报章所刊载,或私营机构或私人所作的声明是否正确.(９)发言内容不得询问所述人士的品格或行为,亦不得问及其他人士在其公职或所参与的公共事务范围以外的品格或行为.(１０)不得要求提供可取览的文件或普通参考材料所载的数据.
立法会议员发言时间及方式都受到限制,议员发言时必须起立,将意见向立法会主席或全体委员会主席陈述说明;除非是在进行程序发言或获得主席同意等情形下,否则议员不能打断其他议员的发言;立法会议员的发言内容必须遵守议员只限对讨论中的题目发表意见,而不得提出与该题目无关的事宜;议员不得以立法会主席或全体委员会主席认为可能对案件有妨害的方式,提述尚待法庭判决的案件;除发回重议的法案另有规定外,凡企图令立法会在会期内再次考虑立法会在该会期内已作决定的议题,即属不合乎规程(但在立法会主席准许议员动议一项撤销原决定的议案的情况下进行辩论,则属例外);对立法会议员使用冒犯性及侮辱性言辞,即属不合乎规则;议员发言的内容不得意指另一议员有不正当动机;不得以行政长官之名左右立法会;除属特定议案的处理程序适用的议案所针对的行为外,不得提及行政长官、行政会议成员或立法会议员非履行公职时的行为;不得提及法官或其他履行司法职能人士的行为.①３法案的审查程序立法会议员可以提交法案,但所有提交立法会审查的法案,必须有一定格式,诸如提出的法案要有一个简称,要有一个概括的说明,提出的法案必须要条次分明.其中,如果属于立法会议员的私人条例草案,就必须要记载“保留条文———本条例的条文不影响亦不得当作影响中央或香港特别行政区政府根据?基本法?和其他法律的规定所享有的权利或任何政治体或法人团体或任何其他人的权利,但本条例所述及者和经由、透过或借着他们提出申索者除外”.②凡立法会主席如认为任何由立法会议员个别或联名提出的法案涉及公共开支或政治体制或政府运作,该法案即不得提出,又如认为某法案涉及政府政①?立法会议事规则?第４１条“发言内容”.
②?立法会议事规则?第５０条“法案的格式”.
１８第一章香港立法会特权的渊源及其内容策,则就该法案所作的预告须附有由行政长官对该法案的书面同意,而立法会秘书接获拟提交立法会的法案后,须安排在?宪报?刊登该法案全文及摘要说明.①立法会所审查法案,也必须经过三读程序,亦即,首读、二读与三读.凡依照议事规则将法案提交或刊登提交立法会的法案,一经立法会秘书读出法案简称,就称为首读,法案进行首读时不得进行辩论,法案进行首读后,立法会即当作已命令安排将法案进行二读,而会议纪要内必须记录立法会作出此项命令.②在二读程序中,如二读法案的议案一经动议,立法会即须进行二读该法案的程序,议员可就该议案辩论该法案的整体优劣及原则,除非与拨款法案有关者外,在负责法案的议员就现即二读该法案的议案发言后,辩论须中止待续,而该法案须交付内务委员会处理,除非立法会就任何议员提出的一项可无经预告而动议的议案.③如辩论已中止待续,则在符合规定的情况下,负责法案的议员或官员在与内务委员会主席磋商后,可以书面向立法会秘书办事处作出预告,以恢复二读辩论.④另外,如议员提交的法案涉及政府政策,立法会主席在立法会考虑二读该法案前,须要求获委派官员示明行政长官对该法案的书面同意,除非该书面同意已经示明,否则不得动议二读该法案的议案.⑤当法案如获二读,就宣告法案付委给全体委员会,获付委某法案的任何全体委员会或专责委员会,只可讨论该法案的细节,不得讨论原则,任何此类委员会均有权对法案作出其认为适当的修正,但修正案(包括新条文及新附表)必须与法案的主题有关.⑥换句话说,委员会所草案条文修订的动议都是在这个阶段提出并充分辩论,当委员会①仍有例外情形,如立法会主席指示在该法案首读之前无须在宪报刊登;或该法案已根据本议事规则第５１(６)条(提交法案的预告)在宪报刊登;立法会秘书接获拟提交立法会的法案后,须安排将该法案及其摘要说明的文本一份送交每名议员,该法案随即当作已提交立法会.见?立法会议事规则?第５２条“法案的提交及刊登”.②?立法会议事规则?第５３条“法案的首读”.
③?立法会议事规则?第５４条“二读”.
④?立法会议事规则?第５４条“二读”.
⑤?立法会议事规则?第５４条“二读”⑥见?立法会议事规则?第５５条“法案的付委”.
１９!"&-./0#$%&'()*'+,阶段一结束,就进入三读程序.①法案如获通过,须将法案呈交行政长官签署,此法案就会在?宪报?中公布.
①当三读并通过法案的议案动议后,立法会即须进行三读该法案的程序.就该议案进行的辩论,须限于法案的内容,议员不可动议修正该议案;立法会主席提出三读该法案的待决议题之前,经立法会主席许可,得为更正法案中错误或疏忽出错之处作出修正;但不得对法案提出实质的修正;三读一条(或多条)法案的议案获得通过后,立法会秘书须读出该(或该等)法案的简称,并在该(或该等)法案末端写上“由香港特别行政区立法会于今天通过”,并注明日期;如三读法案的议案遭否决,即不得就该法案再进行任何程序.见?立法会议事规则?第６３条“三读”.
２０第二章议会特权的比较法观察第二章议会特权的比较法观察港英当局于１９８５年通过的?立法局(权力及特权)条例?,主要是把当时其它条例关于立法局的权力、普通法的案例和英国议会惯例,以单独条例的形式制订出来.香港回归后,通过适应化修改,使其符合基本法和切合香港作为中华人民共和国的特别行政区的地位,保留为?立法会(权力及特权)条例?.立法会特权的目的在于保障立法会作为香港立法机关所需要的自主和自治地位.
第一节议会特权的涵义议会特权是一个经常被误解或误用的概念,包括某些特殊的权利和豁免,以保护议会及其成员对抗不适当的干预,有效地行使质询、辩论和立法的职能.①一、“议会特权”概念辨析“议会特权”系指议会得自主且独立决定与议事有关的一切事项,不受其它国家机关的干涉.其与“议会自主”、具有密切联系,有时互相换用.以“自治”(Autonomy)的概念来表示议会在政治运作中具有主导的权力.②在语意①WiliamMcKay,ed．,ErskineMay’sTreatiseonTheLaw,Privileges,ProceedＧingsandUsageofParliament,２３rded．(London:LexisNexis,２００４)at７５②自主(Autonomy)为学者李帕特用以表示权力独大的状态,乃相对于“权力分享”(PowerＧsharing)而言,请参阅:ArendLijphart,“TheWaveofPowerＧsharingDemocracy,”inAndrewReynolds,ed．,TheArchitectureofDemocracy．NewYork:OxfordUniversityPress,２００２,p．４０．２１!"&-./0#$%&'()*'+,学上,“自治”概念源自于古希腊,分别由autos与nomos组合而成.autos指涉自我(self),nomos则是统治(rule)或法律(law)之意.因此,自治的原始意义即是“自我统治”或“自我立法”.“自治”的传统意义是指,国家以外的团体,享有自我“立法”的权限,如果该团体具有法人资格,则其所为之自治“立法”被认为是自治规章.议会并非独立于国家之外的团体,与传统自治概念并不完全等同,而且议会本身也成为国家立法权力的担当者,本身即拥有立法权限,“议会自治”着重于议会对自身事项之自我立法权限特征.
议会自治有对内与对外两层面向.对内面向与代议民主原则紧密相关,议会由议员组成,而议员作为人民代表,其任务是代表人民在议会中表达并整合社会多元利益,尽可能作出正确的政治决定;对外面向则涉及权力分立原则,议会得以自行决定组织形态,确立行使职权方式,自行处理内部事项,进而落实宪法对议会配置的立法功能.议会自治具防止他国家权力介入议会,并防杜其代替议会行使宪法所赋予之权限.
二、议会特权的保护及对抗对象议会自治之目的在于确保议会独立性与自主性.在独立性方面,防止议会以外之其它国家机关侵害议会行使职权;在自主性方面,强调议会有足够能力行使宪法所赋予之权限.
议会的构成要素包括议员、议会委员会等,议会特权的保护对象是否及于后二者呢?几乎所有的立法机关都依靠委员会来行使它们的职能.①委员会可以被分为常设委员会和特别委员会两类.②当然,在实践和理论上都有不①越来越依靠委员会来行使议会职能,是议会制度的发展趋势,最主要的原因当然为了提高效率.委员会使立法机关得以同时行使多项重要职能,如详细审查立法提案、监督行政机关活动、考察并报告政策性问题、进行特别调查等,这些职能离开委员会,根本不可能得以进行.
②常设委员会通常要在立法机关的整个任期内工作,直到新一届立法机关被选出为止.通常负责某一特定问题,并和行政机关的各部或者部门相对应.其专门化程度因立法机关而异.因为可能要在同一委员会中工作相当一段时间,常设委员会的委员通常会获取相当多的有关其所在委员会管辖问题的专业知识.英国议会依靠特别委员会审查立法草案.在议会和以英国议会体制为模式建立的立法机关中(如加拿大、印度而后爱尔兰议会),在全体议员就法案的一般原则进行辩论时,有一个在全体会议上对法案进行的“二读”程序.在这一辩论后,议院通过表决将法案送至委员会审议.特别法委员会不能对法案作出与原则相抵触的改变.
２２第二章议会特权的比较法观察同观点.一般认为,议会特权保障其职权行使,故保护对象当为议会系整体无疑,议员个人不能主张议会特权.因为议员行使职权本身已具宪法上地位,得到足够足够的制度保障;而且,议员亦有言论免责权或不受逮捕特权之保障,无需议会特权作为议员行使职务额外特别保障.问题在于,议会内部之次级组织,如委员会,得否主张议会特权?
从法理上思考,委员会的权限源自议会专业分工,其组成人员仅为部分议员,不宜以委员会名义主张议会特权.在议会发展初期,以全体议员出席议会讨论、表决为常态,议会主要机能是以议会大会为中心运作.委员会只是大会的预备审查机关,受大会托付的议案才有审查的权限与义务.例如内阁制的英国,由于行政与立法的结合,以及政党政治的运作,政党为贯彻党的政策,政党可以指挥议事进行,执政党与行政部门刻意压抑委员会的能力,使其功能局限于辅佐大会,英国下议院常设委员会,虽称为“常设委员会”(StandingComＧmittee),但实际是为配合法案审查而设置的临时委员会,法案讨论完毕后,该常设委员会即取消.因此委员会本身并没有固定的权限也不具有决定性的地位,法案是在大会中完成重要的审查过程.就此相似问题,德国联邦宪法法院判决甚且认为,各委员会仅单纯负责准备事项,不能为任何“应自行承担责任之决定”.①议会特权使议会对外保持独立性,因此具有一定之对外效力;对内则使议会保持自主性,故亦具对内之拘束力.然而,随着议会制度的发展,有些国家或地区的议会委员会具有了独特的地位,成为议会制度运作的中心.以总统制的美国为例,其议会常设委员会在立法过程中扮演着举足轻重之角色,委员会之内规及其作业程序,皆由委员会自行决定.而且在各种委员会当中,常设委员会有固定的管辖权.
议会特权目的在维持议会的自主性与独立性,因而议会自治欲对抗者,主要系外部之其它国家权力机关.此亦主张议会自治应具独立性之目的.如此设计主要在免除其它国家权力机关之干涉.司法审查权的行使有其界限,诸如议会及各议院的自律权之行为,即为司法审查权所不及的领域.
三、议会特权之正当性基础(一)民主政治需要议会作为其制度基础民主国家中,人民与国家间处于一种由下而上之隶属关系之中,区别于君①BverfGE４,１９３,２０３２３!"&-./0#$%&'()*'+,主专制时期由上而下之权力宰制关系.现代代议民主体制中,议会扮演关键角色,成为社会与国家间沟通媒介.一切国家权力来自于人民,因而凡承担国家权力行使之机关必须具有民主正当性基础.至于民主正当性的强弱,则取决于人民对国家机关组成与运作过程之参与强度而定.一般而言,民主正当性的强弱也影响该国家机关作成政治决定的权能.议会乃人民通过直接选举选出代表组成,相较于行政与立法,议会的民主正当性毋宁说较为直接,且与人民较近,因此议会足以拥有决定重要事项之权限.为使议会发挥所承担之宪法任务,进而保障其成员行使法定职务,而不受其它国家权力介入或侵扰,议会得自行立法规范自身事项之权限,称为议会自治(ParlamentsautonoＧmie)①.
现代民主政治几乎等同于代议民主政治.民主人民通过选举程序直接选出代表组成议会,行使宪法所赋予该等国家机关之职权.议会在组织结构上具有广泛、普遍的民意基础,兼具多元化之人事与政治组合.议会反映社会多元意见,代表人民折冲妥协,进而形成政治意志.换言之,议会任务在于实现选民意志、反映社会上诸多相异之重要政治立场、利益,并且对重要问题作抽象、长期之规划整合.议会此项任务之实现有两个前提条件:(１)进入议会的途径必须开放且多元;(２)议会行使权力的整体组织架构与程序应健全,议会成为政治辩论最佳场所.为实现前述前提条件,在制度上实应有相对应建构.针对(１),在落实人民政治自由与平等理念方面,使人民在参与政治决定过程中处于同等之地位;针对(２),制度设计重点在于使民意在议会中藉由代表忠实地反映与呈现.
