作为一个长期执政的迈向现代化的大党，其领导实践就是为政治过程中的权力主体立法，为多元诉求主体提供价值导向和政治理想，为人民幸福美好的生活和民族复兴创造条件，提供有力的技术与制度支持。本书阐述的党的执政能力建设，是要立足价值建构与制度安排的有效性，从实现、维护和发展人们现实的利益出发，探求新的历史条件下政党执政能力建设的基本规律，寻求党的功能发挥及实现社会主义和谐社会的科学路径。

一、问题的提出与研究的意义

现代政治中，执政党作为社会演进和秩序维护的核心组织，无疑是社会发展最为重要的领导力量。政党如何有效动员社会，推进经济、政治、文化、社会、生态发展，反映了政党能力。而政党建设的科学化水平，以及在不确定性极高的现代社会中的治理能力，则直接体现了政党的先进性和现代化程度。

孟德斯鸠1748年在《论法的精神》中指出：小国经常被灭于外敌，大国则常亡于内乱。一个大国的繁荣富强有赖于其国民的精神和风气；一个强大社会的良序和科学发展有赖于强大的好的政府；而一个好的政府，在现代社会有赖于一个先进的政党的领导，并且直接表现为政党能否实现社会发展，保障人民权利，维护人民福祉，提供人民良好的发展环境。

中国共产党的十八大指出，中国“面临的发展机遇和风险挑战前所未有”。中国共产党作为社会主义事业的坚强领导核心，加强党的执政能力和先进性、纯洁性建设，直接决定中国特色社会主义伟大实践的成效。世情国情党情的深刻变化，发展面临的各种可以预见和难以预见的风险挑战，多元社会主体日益凸显的矛盾和冲突，对党的执政能力和先进性、纯洁性建设提出新的要求。党需要增强应对各种风险考验的能力和保障民生的能力，形成保障科学发展促进社会和谐的领导体制和工作机制，实现利益协调和价值引导，维护社会秩序和公平正义，减少社会不和谐因素，满足人民对于幸福生活的新期待。这是新形势下加强党的建设的重大课题。本书从“政党——政府——社会”互动角度对和谐社会建设中党的执政能力和先进性、纯洁性建设进行研究，建构党的社会治理理论和运行机制，形成党领导下政府与社会的互动模式，提供党的建设科学化和落实科学发展观的思路。

要考察社会和谐与中国共产党的执政能力建设，逻辑起点在于对社会主义的科学界定和对中国国情的正确把握。毛泽东曾经说过：“认清中国社会的性质，就是说，认清中国的国情，乃是认识一切革命问题的基本的根据。”而在中国共产党执政60余年、改革开放30多年之后，我们仍然可以说，认清中国的国情，乃是认识一切中国发展问题的根据，也是政党执政能力建设的基本命题。今天我们所讲的基本国情，最大的国情就是我国正处于并将长期处于生产力不发达、社会制度不完善的社会主义初级阶段。所有的政策过程和社会过程，党的路线方针政策的制定过程，都必然要在这个基本国情的逻辑内运行，这是我们研究中国问题和中国共产党执政能力建设的现实基础。

当前我国正在处在发展的战略机遇期和改革的攻坚阶段，社会发展面临以下基本情况：（1）社会从变革的框架转向建设的框架，发展的重点将实现从经济建设为中心向全面协调综合的国家建设与社会发展转变。（2）经济、政治、文化、社会发展和生态文明建设逐步实现从政策推动转向日趋完善的制度推进阶段。（3）社会从分化的发展转向整合的发展，从利益的失衡发展状态走向平衡发展状态，即实现从先富到共同富裕的过程。（4）中国社会传统的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层在保持动态稳定的同时，其利益关系、发展诉求和参与政治过程的能力和目标都发生了深刻变化，传统的阶级结构、阶层发展模式以及意识形态亦随之变化，特别是中等收入群体的发展对执政党的政策过程和制度安排都提出更高的要求。（5）党对国家建设与社会发展的领导逐渐从一元化的领导过程向中国共产党领导的国家与社会互动的治理模式转变。（6）中国共产党从革命党向执政党转型速度加快，执政模式从运动式的社会动员向依法执政、民主执政、科学执政转变，党内民主带动人民民主发展的局面加速形成，适合转型社会发展实践和中国政治体制改革需要的新的现代政党理念迅速成长。这意味着中国的发展将在新的逻辑下展开。改革开放30多年，中国很好地解决了物质资源贫乏的问题，并逐步开始解决制度匮乏的问题。从十五大以来到十八大后的这段时间，中国国家建设和社会发展的这一深刻变革，对政党执政能力建设、政党制度完善和社会和谐稳定的路径、方法、外部条件等都提出了新的要求。转型期社会和谐发展的内外压力，要求政党、社会以及市场在变化了的物质平台和政策目标下运行。此后的中国将在中国共产党的领导下，在一个制度权威有效建构的时代，在法治渐趋完善的体系中运行。正确把握我国发展的国情和面临的发展环境，有助于我们更好剖析执政党能力建设的内在理路和实践逻辑。

亨廷顿指出，一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家，莫不是拥有一个强大的政党。同时也要看到，市场经济条件下中国社会成长的过程，改变着党的决策过程和执政过程的外部环境和体制机制，并形成了多元的政策绩效评价标准，这些问题正在深刻改变着政党的执政模式和权力运行框架，对党的执政能力建设构成了现实挑战。

党的十八大指出，在改革开放三十多年一以贯之的接力探索中，中国共产党坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜，既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路。中国特色社会主义道路，中国特色社会主义理论体系，中国特色社会主义制度，是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就，必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展。同时，社会主义的本质属性是与公平正义紧密联系的，或者说，我们对于公平正义和效率的理解，是解读社会主义的价值前提。党的建设和社会主义事业发展的实践表明，中国共产党从建立新中国的那一刻开始，就已经在积极探索社会主义的本质要求和发展动力，同时积极探索党的建设科学化的内在理路。这样一个互为因果的发展过程表明了一个常识性命题：办好中国的事情，关键在党。与之相应，中国经济社会发展面临的所有问题，人们一样期望通过中国共产党的努力予以解决。当中国共产党把民族复兴的历史责任和建成小康社会的现实要求扛在肩上，把发展作为党执政兴国的第一要务视为天职，本身就意味着中国共产党需要承担远比西方国家政党大得多的政治风险和社会责任。这恰恰是今天我们分析中国共产党的逻辑起点，也是中国共产党自身现代化的实践问题。

社会主义和谐社会是马克思主义政党追求的美好社会，是共产党推动生产力发展要实现的基本目标。构建社会主义和谐社会离不开对社会不和谐因素的把握和克服。也就是说，和谐社会作为一种价值、一种科学的制度体系以及完善的社会生态，是与执政党、政府、市场和社会化解矛盾和社会冲突的能力相关的，也是与危机治理过程紧密联系在一起的。危机治理是现代社会建设的基本命题，也是党的执政能力建设必须面对的基础性问题。笔者从2002年开始研究社会危机治理以及如何推进社会和谐等问题，笔者在《社会危机治理：价值变迁与治理成长》（2006年）、《危机治理与社会和谐》（2007年）书中对社会危机的概念、成因等问题作了梳理，对社会和谐的目标要求也作了阐述。作为一项持续性的研究，笔者将不再重复已经为学界和政府职能部门熟悉的研究成果，笔者将重点研究政党与社会的协调，阐述和谐社会目标下党的执政能力建设的基本内容和路径选择。同时，限于篇幅和研究重点，本书研究的社会和谐与党的执政能力建设，不是简单地对党的执政能力建设的五种能力一一做阐析，而是从社会和谐与科学发展的内在理路出发，构建党的建设与社会和谐的互动模式。着重探讨党领导国家和社会建设方面的能力要求，阐释政党理念、政党价值观转化为现实的制度安排与发展政策的内在机理。探讨中国迈向现代化进程中党的权力运行如何有效实现和维护人民当家做主权利，保障公平正义与民主法治，实现好维护好发展好人民最关心最直接最迫切需要解决的利益问题。

二、研究的现状与视角

1984年德国社会学家贝克在《风险社会》中提出现代社会是“风险社会”的观点。此后西方关于政府危机治理的研究逐渐展开，胡德、吉登斯、纳什、斯科特等从各自领域研究了危机与政治过程、政府管理，以及与现代性、不确定性的关系。2001年美国9.11事件及近年金融危机经济危机背景下西方各国的骚乱，学术界和各国政府日益关注和谐发展及政府如何引导公民预防风险与危机。在国内，针对西方学者20世纪90年代以来鼓吹中国和中国共产党“陷入危机之中”、“处在崩溃边缘”的言论，许多专家从多学科角度对社会发展和社会稳定进行研究。2003年非典危机和近年频发的群体性事件，使得越来越多学者开始从党的领导的有效性出发研究社会和谐及科学发展问题。许多专家学者对社会稳定和危机管理进行深入研究，中央党校、清华大学、复旦大学、中国人民大学、浙江大学、国防大学、中国社科院、中国政法大学、国家行政学院等单位都有相关专题的研究机构，并在近年来形成一大批研究成果。随着研究从哲学、政治学、社会学领域拓展到管理学、传播学、社会心理学等领域并与政府应用需求对接，这方面的研究逐步形成系统。中央提出构建社会主义和谐社会战略后，专家们对如何加强和改进党的领导，改善党群关系，夯实党的执政基础做了深入研究。如有学者着力研究政党的组织结构与制度建设、执政党的社会功能、党的执政能力与社会整合等问题，还有学者对执政过程面临的挑战与危机进行研究，取得了一批创新性的理论与实践成果。此外不少西方学者开始研究中国共产党的执政过程对中国经济发展和社会成长的作用。

当前研究党的执政能力建设的成果已相当丰硕，但是将执政能力建设与社会和谐联系在一起进行综合研究还不多，有关执政党建设与实现科学发展，以及执政党促进社会和谐的内在机理与因应措施的研究成果更少。本书立足党的执政能力建设和先进性、纯洁性建设，从组织、制度创新和治理完善角度研究如何防范与化解矛盾与冲突、改善民生、促进和谐。

笔者十几年来研究危机治理及社会问题的过程中，研究路径和理论框架都是基于对价值、组织、制度的内在逻辑的认知与判定展开的。本书继续秉承这一基本逻辑，原因就在于社会本身就是人的聚合体，其过程必然内蕴着价值的冲突与危机的发生；制度安排受组织的价值目标控制；社会治理的过程，通常会先提出治理目标，而后依循该目标来设计制度和程序。因此，必然需要在社会运行的动态体系中，预设组织与制度的结构空间，它包括了要素的匹配与兼容。由此，本书遵循马克思主义的基本原理，依循“价值——组织——制度”的分析框架，通过跨学科比较研究的方法对社会和谐与党的执政能力建设进行研究。在宏观上综合运用执政党建设理论、社会冲突理论、风险社会理论和复杂性理论对社会和谐与党的执政能力建设加以梳理；在中观上考察新形势下的政治文化和社会心理对政党认同的影响，进而对意识形态引导与政策选择进行分析，提供社会建设中执政党与政府、社会契合的基本思路，落实科学发展观的动力机制；在微观上通过样本采集、案例研究，描述和谐社会科学发展框架内党的功能发挥的基础与条件，探讨党领导下责任政府应然与实然的社会治理范式，彰显执政党对社会治理生成的具体作用。

本书的研究是立足社会建设与政治发展的有效性展开的。我们知道，社会管理创新，经济发展与社会和谐都是政府的基本职能。中国共产党作为国家建设和社会发展的领导力量，党的执政能力建设，现阶段就是为了更好地推进科学发展，保障人民过上更加幸福美好的生活。因此，立足于和谐社会建设的基本目标，落实科学发展观的过程，直接体现为政党化解社会矛盾，维护好实现好发展好人民群众的根本利益的过程。

同时，为了增强分析的深刻性，本书立足于转型社会制度建设的基本条件，对执政党克服和消除不和谐因素，增加和谐因素的政策过程进行分析。笔者试图通过这样的研究，提供人们有效解读政党能力和先进性、纯洁性建设的脉络，为实现科学发展与社会和谐提供文本。

我们在解释社会和谐目标的时候，几乎都必须求助于这样一些词汇：正义、责任、权利、宽容。这说明任何关于友爱与和谐的行为，以及党和政府，还有社会在危机中负有的责任，实际上形成了社会治理中基本的交流模式。也就是说，危机在本质意义上是由自己的话语系统建构的，而社会正是通过危机强化着基本的价值理念和行为取向。因而我们指出的危机治理，应该是社会价值转型中治理生成的过程。不确定性框架内的治理过程，需要界定不同组织的责任和权利，其中包括社会对个体行为的价值定位。社会治理的绩效通常被理解为对政府政策与制度的遵循和执行程度。囿于我国平铺化社会公民意识成长滞后的实际，治理成长在今天有时会被单向度地表述为社会管理创新。但是从中国共产党执政的基础理念中，我们能够清晰地看到政党推动社会发展，维护人民当家做主愿望的价值内核。新中国成立以后，中国共产党十分重视加强对社会的教育和对人们思想的改造，并藉此培养起一个能够担负国家和社会建设重任的人民群体。当然，实践中的意识形态改造对中国人的价值观产生的影响值得商榷。但是教育本身作为社会参与的积极途径，无疑反映着中国共产党推动一个民族实践自己价值的自觉。在这个过程中，党的教育体系，一方面培养了社会参与的技能，另一方面改造着人们的价值观。

本书之所以使用价值引导制度一说，就是基于对90多年中国共产党建设和60多年执政以及30多年改革开放过程中的基本理论、基本纲领和路线方针政策的把握提出的。笔者以为是对中国共产党在保障人民福祉维护社会发展有效性过程中实现自身现代化的真实描述，也是对政党长期以来努力奋斗所成就的国家建设与社会发展目标内在规律的探索。任何客观的研究者，都能够看出中国共产党执政合法性的价值主轴，这个价值观在过去的建设和执政过程中没有发生偏移。我们通过对中国共产党长期执政内在的价值逻辑与实践逻辑的分析，通过对中国社会矛盾凸显的探究，试图解释今天中国共产党执政能力和先进性、纯洁性建设的基本方向和运行规则。而对这一逻辑的探求，本质上也是为着确证这样的核心理念：中国共产党用以动员老百姓，获取老百姓长期支持的根本动力，在于其始终不改变的基本宗旨和不放弃的阶级基础与社会基础。换言之，党在执政的过程中，努力谋求和须臾不敢放松的，就是党和人民群众的血肉联系，就是党不断满足人民对于幸福美好生活的新期待。

将执政能力建设和先进性、纯洁性建设作为执政党的建设的主线，抓住了新时期党的建设的核心问题，也是基于对中国社会主义初级阶段党领导国家建设和社会发展的科学把握提出的。执政能力建设问题的提出，涉及发展的以下现实问题：一是新时期，国际局势发生新的深刻变化，世界多极化和经济全球化的趋势进一步发展，各种矛盾错综复杂。二是中国正处在改革发展的关键时期，社会利益关系更为复杂，社会矛盾逐渐凸显，新情况新问题层出不穷。三是党的自身建设存在着本领上不适应作风上不符合的问题。在机遇和挑战并存的国内外条件下，党要带领全国各族人民全面建设小康社会，实现继续推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务，必须大力加强执政能力建设。此外，长期执政、发展经济社会、主体多元化、利益配给方式变迁都给党的执政能力建设带来新的问题和挑战。同时，基于中央对中国正处在改革的攻坚阶段，发展的重要战略机遇期和矛盾的凸显期的科学判断，笔者试图结合不断凸显的社会矛盾和多发频发的危机事件，以及党在推进科学发展中的基本经验和理论创新，探讨如何推进治理成长，促进社会和谐，并由此梳理和揭示党的执政能力建设的理论架构和实践逻辑。

三、本书的基本框架和主要观点

政治发展与社会和谐稳定是中国社会这把硕大无朋的大提琴上最重要的一根弦，它是保障改革开放成功的重要前提条件。从上世纪80年代末期开始，社会稳定就从简单的政治诉求演变成社会变革和发展本身的内在要求。今天我们探讨社会和谐与党的执政能力建设，在某种意义上，直接与转型时期中国的政权体系建设、权力结构调整、利益关系协调、政府与市场及社会关系梳理、社会调控体系的完善相联系。

马克斯·韦伯认为，一个社会科学家在分析一个行动时，必须要了解行动背后隐藏的意义，也就是要探讨这个行动所表现的价值。当我们谈论信仰的时候，有人说现在是信仰危机；当我们谈论价值的时候，有人说现在是价值沦丧；当我们谈论制度和机制的时候，有人将所有问题都归咎于制度和机制。实际上，90多年中国共产党的执政逻辑中，其全心全意为人民服务的基本宗旨没有变，人民过上幸福美好生活的期待没有改变，解放生产力、发展生产力、消灭剥削、消除贫富分化的基本目标也没有变。当然，社会发展面临的外部环境、内部压力，政党自身的现代化等挑战更加复杂严峻。面对各种风险挑战，现在需要的是一套完善的制度来维护既有的价值。现代经济社会发展的实践表明，人类社会在演进中支付的巨大代价恰恰不是制度的代价、经济危机的代价，而是价值危机的代价。因为物质化的危机修复过程是相对容易的，而精神重构和科学价值观建设不但与生产力发展水平、社会制度完善程度相联系，还与人们生产生活最深层的从根本上影响政治过程和制度安排的文化相联系。

今天我们研究社会和谐，是着眼于中国社会发展过程中的不和谐因素和多发、频发的群体性事件的有效治理展开的，如果上述社会发展中的不和谐因素难以化解和克服，则可能引发社会危机并对社会秩序和政治过程造成冲击。危机治理是现代社会的常性概念，也是政府的基本职能，在我国迈向现代化的过程中，风险、危机与工业社会的不确定性、复杂性和利益主体的多元性相关联。实现危机的化解与规避是落实科学发展观、促进社会和谐的基本要求，也是党的执政能力建设的应有之义。由此需要探讨党在社会治理特别是危机治理中的功能发挥问题，探究党的社会协调机制形成与运行的范式与结构，为社会和谐发展目标下党的建设科学化提供思路。

分析党的执政能力建设的基本形态，我们可以看到，首先，现代社会是一个政党政治的社会，因而政治过程必然需要一个强大的政治组织来实现。工业社会的不确定性使得人们越来依赖一个强大的组织来济护他们的利益与价值。这个过程进一步凸显了政党的功能。其次，作为中国最具战斗力和凝聚力的执政党，在现有条件下，中国共产党作为社会主义事业的领导核心，需要把发展作为党执政兴国的第一要务，并历史地承担起社会发展和政治演进的几乎全部责任。第三，党在执政过程中，拥有着权威配给社会资源的能力。这种能力与执政党制定的一系列路线方针政策相匹配。这种唯一拥有且不受其他政治力量威胁的能力，在制度不完善、教育不到位的情况下容易导致执政过程缺失内在的改革创新能力，所以中央在多次全会上明确提出要以改革创新精神加强党的建设。这个命题是基于对当前国际、国内复杂局势和党面临的重大任务的科学判断提出的。它意味着中国共产党在取得辉煌成就的同时，要敢于和善于在复杂环境的不确定性中，与时俱进地推进自身现代化。同时作为承担主要社会责任的政党，社会整合能力是其基本能力，但是现代社会运行中民主本身具有的对于权力的解构同样需要引起人们的注意。

鉴于中国党和政府在治理结构中的独特性，本书论及政府时，除了专指狭义的公共权力运行机构，都涵盖包括党和政府在内的综合权力主体。

（一）主要内容

本书可以分为三大部分：（1）从理论上论证实现科学发展，促进社会和谐与党的执政能力和先进性建设的内在联系。提出党的建设与构建和谐社会的逻辑框架。（2）结合我国政治结构和科学发展的实践，对党的执政能力建设现状和社会和谐面临的问题与挑战进行分析。重点探讨党的执政理念、领导体制工作机制；组织运行和制度建设的有效路径改善党的群众工作，完善社会管理，推动社会和谐的要素体系；阐述共产党领导下政府与社会良性互动模式；构建制度推动、运转协调的社会常态治理机制。（3）具体措施上强调以下内容：党如何发挥领导与保障资源整合与利益协调功能；建构社会主义核心价值体系，把党的主张上升为国家意志，并以法的形式运行；建设学习型、服务型、创新型党组织，发挥基层组织教育、管理、服务和引导功能；维护人民根本利益和社会公平；强化公民教育，降低人民民主发育中的非制度化参与。

（二）研究的重点难点

1.重点：本书重点探究党的执政能力和先进性建设的制度基因及其运行模式，明晰党在推进科学发展，实现社会和谐中的领导、协调、保障作用。

2.难点：（1）本书需要解决发展压力中的利益协调、价值引导机制以及基层组织创新的有效性问题。实现科学发展与社会和谐，涉及利益分化背景下多元主体利益实现与维护的制度安排，需要厘清意识形态演变和组织、制度运行对社会治理机制生成的影响，这点很难做到科学量化。（2）现有生产力条件下如何落实党的理念和政策，维护公平正义；如何实现对意识形态的引导，培育认同；推动社会建设，建构社会责任和信用体系，避免因社会失位而将党变成社会冲突的焦点，这方面的研究难度很大，但是又特别重要。（3）基层党组织发挥作用的动力机制问题，党员权利如何以法的形式加以落实的问题。

（三）基本观点

1.党的历史方位的变化，社会变迁的复杂性、不确定性和利益主体多元化、组织化改变了党的领导方式和执政方式。党执政能力和先进性建设需要从人与制度的两极出发，确保党的价值观转变为具体的制度，增进公共利益，实现利益和谐，有效配置执政资源，构建新时期社会和谐发展的框架。

2.社会管理和矛盾化解机制应实现由应急战役式管理向常态的制度化网格化治理转型。避免党和政府成为解决社会矛盾的唯一主体，实现党领导下“政府——社会”和谐共治。

3.科学发展和治理成长有赖于坚持和改善党对意识形态的领导。信息社会中，党要善于运用技术手段和传播规律，畅通信息沟通渠道，提供对称信息，引导舆情；同时形成涵盖社会认同和政策评价的社会预警机制。这个机制必须契合党把发展作为执政兴国第一要务的基本理念。

4.党的社会协调机制是党的执政能力和先进性建设重要的制度安排。该机制包括利益协调、道德协调、政策法律协调、价值引导及沟通保障的机制。其运行有以下要求：一是需要有完备的协调理论和价值框架，党的基本理论和核心价值要能够被社会认同。二是经济发展与社会管理体制要与我国的政治体系相契合。三是协调的绩效体现为主体多元诉求与共同行为指向的有机统一，体现为社会良序和科学发展。这就要求建构有效协商的组织和制度平台，特别要通过组织化调控确保机制运行绩效。笔者认为，党要通过制度性和非制度性整合机制，将价值引导和利益协调、制度强制和社会信用培育相结合，形成适应中国现阶段发展需要的社会协调与管理机制，健全党和政府主导的维护群众权益机制。增强党的领导干部和各级组织化解矛盾、维护稳定和推进发展的能力；培育社会自我发展、自我管理、自我服务能力，形成制度化管理和柔性管理的新模式，改善党的领导，促进和谐发展。

（四）本书的创新之处

1.梳理了党的执政能力与先进性、纯洁性建设和实现科学发展、促进社会和谐的内在逻辑与基本理论，并对社会管理与党的社会协调机制进行研究。

2.分析了完善执政党协调各方、加强对意识形态领导、构建社会主义核心价值体系的基本做法，探讨如何防范社会风险，化解社会不和谐因素，并避免冲突与危机破坏执政基础和执政过程。

3.对党领导下的社会建设进行理论分析，廓清治理结构中政府、社会的责任和角色。实现科学发展是党领导下政府和社会角色清晰，职责明确、协同参与的过程，蕴含着对法治的遵循，对社会不和谐因素的克服和对风险与危机的有效规避与转化。

4.完善基层组织建设，建构社会协调机制，避免党的基层组织空转和失灵。尤其需要解决好利益实现与分配过程中的公平正义问题。党要通过自身建设，运用组织优势和制度优势实现对社会自组织的协调与引导，实现联动互动，保障和发展好人民群众根本利益。

作为社会发展进程中不可避免的现象，危机的发展规律表明，任何危机的存在并非以毁灭社会既有秩序为目的，文明所具有的坚韧性和社会强大的自组织能力，以及共有的习惯积淀的制度和风俗规范，可以避免危机摧毁既有的核心价值。危机的发生与发展从来都是基于对和谐与稳定的期待展开的，它要求政党和社会遵循发展的内在逻辑调整政策和制度，确保我们推崇的价值观能够在有效的框架内运行。千百年来，危机犹如疫苗一般，维护了社会有机体发展的动态平衡，避免社会出现不可逆转的大衰败。今天我们研究社会和谐稳定，一方面是正向研究社会发展诸要素的均衡问题和人民福祉的保障问题；另一方面是从可能导致社会失序的问题入手，最大限度地化解和消除不和谐因素，为通过制度解决问题创造有利环境。

执政能力建设是与制度建构和思想解放相联系的。在发展逻辑下探讨的社会和谐稳定，本身包含着执政党对旧有政治秩序的权威改造完成之后，党从执政的现实需要出发，将中国共产党执政的基本价值和理念转化为推进国家建设和社会和谐发展的现实制度、政策乃至于具体的措施和程序。

当前和今后一个时期，群体性事件和其他公共危机考验着党的执政能力与治理绩效。完善和发挥党的功能，提高党领导人民推动经济、政治、社会、文化、生态建设的能力；建立健全利益协调和价值引导机制，维护社会公平正义，减少社会不和谐因素；增强中国共产党应对各种风险考验的能力，对于推动社会治理的制度创新和理念转型、加强民主建设、引导社会参与、推动科学发展具有重要作用。一个现代社会中具备极强社会协调能力，能够有效化解社会矛盾和冲突的政党，将从根本上避免、预防明天或者后天可能的问题和危机。因此，本书从危机治理入手，从理论与实践上研究党领导社会和谐的能力与要求。

第一章　社会和谐：党的执政能力建设的基本命题

政党价值观的建构与实践过程体现着政党发展的本质，反映了社会的核心价值需求，并实现对制度和政策的引导。中国共产党通过构建科学的价值观，推进理论创新、组织创新、制度完善，以此凝聚党员和服务群众。政党在执政实践中形成科学完备的指导思想、价值体系，能够为多元社会主体提供一维价值导向，确保权力运行的公正性和科学性，并以此建构政治良序，改善民生，推进社会平安繁荣。

第一节　危机治理：走向社会和谐的必由之路

党的执政能力建设的基础在于政党能够创造条件凝聚各方力量实现其政治目标和发展要求。在落实社会主义共同理想的过程中，保证权力运行符合政党价值，化解社会矛盾，实现社会和谐，是新时期党的建设的首要任务。

一、社会主义和谐社会：历史沿革与主要内容

社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，它对社会的价值体系、政治结构、治理生态等提出了具体要求。我们所讲的社会和谐，绝不意味着社会没有矛盾和冲突，也并不表明所有社会问题都有了解决方案和具体做法。我们知道，社会和谐首先是指人与人、人与组织、组织与组织之间的关系的有效处理，也就是和谐首先是基于社会群体与组织之间的不同而言的。因此，强调政党执政能力，主要指党和政府能够为冲突各方找到协调的途径，为条件不充分的社会寻求兼容与共赢的发展可能。当前我国正处于社会矛盾凸显期，转型社会时发的各类危机事件，对党的领导和社会和谐发展构成严峻挑战。这些冲突与危机，实质上是转型社会结构调整、利益分化和治理成长难以避免的。它从另一层面反映了社会发展的实践逻辑，提出了执政党能力建设新的要求。因此，我们关于和谐社会的目标建构，其逻辑起点可以从社会频发多发的危机事件入手。

“和谐”概念在中国被认为是处理人与人、人与社会、人与自然之间关系的重要逻辑，是万物兼容共生、协调发展的基本规律，同时也是一种彰显着美好价值期待与秩序要求的社会状态。中国古典文明中的和谐文化集中体现在“和”上。早在西周时期，中华文化中就有了关于和的思想。《周易·乾·彖》中指出：“乾道变化，各正性命，保合太和，乃利贞。首出庶物，万国咸宁”。在先秦的道家思想和儒家思想中，就已经形成了和谐社会最初的价值内涵。《左传·襄》写道“八年之中，九合诸侯，如乐之和，无所不谐。”其间孔子的学生有子提出的“和为贵”的思想，在后世几乎成为协调冲突的圭臬。此后中国传统文化的和谐思想逐步丰富完善成为人们的一种生活状态和国家的政治目标，并与富裕、平等、自由等价值构成了中华文化的基本要素。

在西方文化中，自古希腊哲学家毕达哥拉斯提出“和谐”概念以来，和谐即与公正（柏拉图）、理想的社会状态联系在一起。1803年，法国空想社会主义者傅立叶发表《全世界和谐》一文，提出了“法郎吉”和谐社会目标，描述了和谐社会的制度与组织状况，指出不合理的资本主义制度必将为“和谐制度”所代替。1824年，英国空想社会主义者欧文在美国印第安纳州进行“新和谐村（新和谐公社）”的共产主义试验。1842年，德国空想社会主义者魏特林在《和谐与自由的保证》中，把资本主义称为“病态社会”，把社会主义直接称为“和谐与自由”的社会，并且指出，新社会的“和谐”不是“个人和谐”，而是“全体和谐”。马克思曾经称赞这本书是工人阶级“史无前例光辉灿烂的处女作”。但是囿于当时的生产力水平和社会运动尚缺乏科学的指导思想，和谐社会与和谐制度都只是建构在子虚乌有的小岛上的理想。后来，马克思恩格斯创立的科学社会主义进一步彻底地主张，未来社会不仅在人与人、人与社会之间，而且在人与自然之间，都应该形成和谐的关系。

治理中的和谐，既指国家、组织、个人彼此之间的亲善关系，也指社会过程和政治交往中差异各方能够彼此尊重，共融互进的制度与政策安排。这意味着社会结构变迁、功能转型和治理主体的渐趋多元，以及由此形成的尊重多元的协商机制、社会宽容体系，法治基础上的利益保障机制等一系列促进社会和谐的制度安排。其中尤其还包含着与之相适应的民主协商机制。

在中国共产党执政过程中，谋求社会和谐发展被视为党领导国家和社会建设的重要目标之一。新中国成立后，中国共产党为促进社会和谐进行了艰辛探索，积累了正反两方面经验，取得了重要进展。很多学者认为，在改革开放之前的中国共产党，其指导思想倾向于斗争哲学，改革开放后才逐步转向和谐哲学。笔者以为，作为在中华文化土壤中成长起来的中国共产党，建立社会主义新中国的根本目标就在于继续发挥政党协调功能，团结带领全国各族人民实现党制定的一系列路线方针政策，并与破坏和颠覆社会主义事业的敌对力量作斗争。其间，党通过一元化领导和舆论一律来实现意识形态整合与一致。当然这一强意识形态过程，在本质上是以排他性方式展开的，与和谐的本意有着较大的出入，但就社会管理而言，党从中央苏区和延安的局部执政开始，就致力于改善群众生活，这一过程又凸显了政党通过革命实现社会和谐的行为自觉。但是直到党的十六大报告里，党的文献中才第一次出现了社会和谐的提法。2002年党的十六大提出“建设社会主义和谐社会”作为全面建设小康社会的六个目标之一，即“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。2004年党的十六届四中全会上，中央将“构建社会主义和谐社会”作为提高党的执政能力的一个重要方面，这是对党的执政能力认识的突破与发展，也标志着党的执政理念、治国理念和社会治理理念有了进一步发展和完善。它将党的价值目标与社会主义制度完善和现阶段党的中心任务有机统一在一起。

2005年2月19日，胡锦涛同志在中央党校召开的省部级主要领导提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出，实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。根据新世纪新阶段中国经济社会发展的新要求和社会出现的新趋势新特点，中国共产党所要建设的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。在此过程中，构建社会主义和谐社会同建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明有机统一，成为新时期党领导人民进行“四大建设”的重要举措。在政策部署上，提出要通过发展社会主义社会的生产力来不断增强和谐社会建设的物质基础，通过发展社会主义民主政治来不断加强和谐社会建设的政治保障，通过发展社会主义先进文化来不断巩固和谐社会建设的精神支撑，同时又通过和谐社会建设来为社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设创造有利的社会条件。2006年党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务。十六届六中全会指出：“经过长期努力，我们拥有了构建社会主义和谐社会的各种有利条件。“2007年召开的党的十七大对社会主义和谐社会建设的目标和任务做了进一步梳理：（1）现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高；（2）社会就业更加充分；（3）覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障；（4）合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多数，绝对贫困现象基本消除；（5）人人享有基本医疗卫生服务；（6）社会管理体系更加健全。十七届五中全会再次提出加快经济发展方式转变，着力解决社会建设与管理中的突出问题，不断加强和创新社会管理，全力推动社会主义和谐社会建设。十七届六中全会强调了构建社会主义和谐文化的发展思路。2012年党的十八大着眼于中国未来科学发展的有效性，将社会主义和谐社会作为中国特色社会主义的重要内容加以强调。在新的基础上强调了全面建成小康社会的新要求。提出必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。十八大报告提出要开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。由此，社会主义和谐社会建设目标与中国共产党的理论创新、制度完善、民主法治建设有机融合，共同构建了现代政党的运行逻辑。

应该说，和谐社会的提出与实践过程，是与较高的生产力水平和社会建设水平相联系的，也是与党的执政能力相联系的。在此之前，人类社会并没有关于和谐社会任何成功的实践。中国共产党在中国还处于社会主义初级阶段生产力不发达、社会制度不完善，公民的权利保障机制和责任履行机制都还处在成长的时候，提出构建社会主义和谐社会的目标。这一战略首先表明了中国共产党始终不变的为人民服务的基本宗旨和不断改善群众生活满足人民物质文化需要的价值主轴，体现了一个政党在价值理念上对社会和人民高度负责的态度与感情；其次，也表明中国共产党在领导国家和社会建设的过程中，紧紧依靠人民，取得了革命、建设和改革开放的巨大成就，积累了用以保障民生的社会财富。第三，社会主义和谐社会建设目标的提出，要求中国共产党在服务人民群众的过程中，通过科学执政、民主执政和依法执政使党始终成为社会主义事业的坚强领导核心，团结带领全国各族人民全面建成小康社会，实现共同理想并最终实现最高理想。因此，社会主义和谐社会的提出，本质上是党谋求更好地为人民服务，更有效地推进富强、文明、民主、和谐的社会主义现代化国家建设。

综上，和谐社会的内涵，首先是指一种社会形态。包括经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面的良性互动和彼此协调，体现为社会的秩序良好，生活宽裕，人民亲善，环境优美等。其次是指与经济、政治、文化、社会建设和生态文明建设有关的社会关系、社会环境、社会管理等方面的要素组合及有效运行模式，以及自动解决冲突的有效机制与稳定系统；还包括基于“五位一体”发展战略而形成的制度安排和参与要求。第三是指和谐社会是一个以人为本的社会，促进人的自由全面发展，造就社会关系中更多自由基础上的和谐与公正是其基本目标。包括了社会责任、社会信任和社会宽容等内涵。和谐社会具有以下基本特点：一是社会结构完善；二是社会整合到位；三是资源配置合理；人们可以共享增长的利益；四是社会资本网络完备；五是社会行为规范。

二、危机治理：理论一般与现实指向

改革开放以来，我国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就，党的执政能力明显增强。但是也出现了社会转型期矛盾凸显，公共危机多发、频发的态势。作为工业社会发展的常性概念，把握危机成因与特点，规避和化解危机，既是社会和谐的要求，也是执政能力的体现。

（一）危机与危机治理的基本概念

现代社会危机治理概念是与工业社会的风险相联系的。在风险社会的语境中，风险是社会发展的一般规律，它从根本上改变了工业社会的运作逻辑、社会动力和基本结构。“系统而言，从社会演化的历史角度来看，或早或晚，在现代化的连续进程中，‘财富——分配’社会的社会问题和冲突会开始和‘风险——分配’社会的相应因素结合起来。”在乌尔里希·贝克看来，阶级社会的梦想是每个人都需要和应该分享蛋糕；风险社会的乌托邦则是每个人都应该免受毒害。阶级社会的驱动力可以概括为：我饿！风险社会的驱动力可以概括为：我害怕！安东尼·吉登斯认为，现代风险已经彻底改变了现在、过去和未来的关系，不再是过去决定现在，而是未来的风险决定我们今天的选择。甚至有官员和学者直接认为，未来的管理只有一种，那就是危机管理。作为不确定性特点鲜明的概念，危机使得社会处于非均衡的危急状态，并对社会的基本价值和行为模式产生冲击与威胁，造成经济损失或秩序动荡。

所谓危机治理，最早用于企业生产经营活动，此后逐渐应用于社会生活的各个领域。它是指组织为应付风险与危机所进行的信息收集与分析，问题决策、计划执行、政策调整、经验总结和制度修复的过程，也是党和政府权威配给社会资源，引导社会参与，维护社会秩序，并努力实现危机转换，变危险为机遇，促进社会发展的过程。在实践中也表现为对市场和社会过程进行干预的过程，是通过法治原则规定政府、经济主体和各种社会组织及社群和个人的权、责、利关系，由此形成的克服危机的目标、战略、组织管理体系、政策和制度规范及行为模式的有机整体。危机治理具有应急性、长期性、权变性、心理约束性和博弈互动性等五大特征。社会危机治理是指为了有效维护社会秩序，推进社会和谐发展，实现危机消解和规避的目标，政府与社会组织运用权力和手段对社会资源实行计划、协调、控制、管辖，同时积极动员社会群体的有效参与，并提高其应对各种危机和获得济护与安全保障的能力的过程。社会危机治理包括了危机状态下的社会强制、公民参与、利益协调和创伤抚平，还包括了日常治理中为了规避危机而制定的各种规范和采取的一系列措施。

在政府管理的过程中，国务院将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类。众所周知，中国是个灾难多发的国家，每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元。例如，1990-2008年19年间，平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，倒塌房屋300多万间，紧急转移安置人口900多万人次，直接经济损失2000多亿元人民币。仅在2012年7月份，我国因灾造成的损失就多达数百亿元。此外，在经济快速发展过程中发生的事故灾难造成的损失也是极其惨重，如，2003年以来，我国每年因生产事故损失2500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失数百亿元。由此引发的治理风险和可能存在的各种危机对党的执政能力建设提出了严峻挑战。

在实践中，目前我们更多地使用群体性事件（themassevents）这一概念来描述矛盾和冲突激化造成的聚众行为。群体性事件是世界各国普遍存在的社会现象，是一个国家各种社会矛盾的综合反映。国外一些社会学者将“群体性事件”称之为“集群行为”或“集合行为”。美国社会学家帕克1921年《社会学导论》一书中，最早从社会学角度定义“集合行为”，认为它是“在集体共同的推动和影响下发生的个人行为，是一种情绪冲动”。斯坦莱·米尔格拉姆认为，集群行为“是自发产生的，相对来说是没有组织的，甚至是不可预测的，它依赖于参与者的相互刺激”。戴维·波普诺也指出，集群行为“是指那些在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下，因为某种普遍的影响和鼓舞而发生的行为”。我国学者对群体性事件的界定比较统一，如有学者认为：（1）群体性事件是指非法聚众扰乱社会秩序、破坏社会公共安全与公共财产的事件；（2）群体性事件是指为了满足某种共同利益或表达某种共同关心而临时聚集在一起的人群实施的集体违反法律法规和社会规范的行为；（3）群体性事件是指在一定诱因引发下，聚合起来的社会群众，采取非常规手段，在一定时间内实施的违反社会秩序和治安管理的行为。还有学者则直接描述了群体性事件的表现形式，认为是因人民内部矛盾引发，由一定数量人参与并形成一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等，并对政府管理和社会造成影响的群体行为。公安部2000年4月5日下发的《公安机关处理群体性治安事件的规定》中首次使用了“群体性治安事件”一语。该《规定》第二条指出：“本规定所称的群体性治安事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和财产安全的行为”。

综上所述，群体性事件是指部分社会成员在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下，为解决同一要求和实现各自利益，受某种普遍的影响和鼓舞而发生的聚众性行为。这是社会矛盾激化的特殊表现形式。

随着改革的深化、利益关系的调整以及民众主体意识、权益意识的增强，社会转型过程中的不稳定因素明显增多，群体性事件已经从突发、个别、局部现象逐步转变成多发、频发的态势，成为了影响社会稳定、影响党的执政地位的突出问题。此外，尽管近年来党和政府采取各种措施来化解信访矛盾，全国的信访量呈现逐渐减少的趋势，但是近年来全国每年县市省和国家信访部门的信访量依旧高达1000万件左右。其中国家信访局每年受理60万件群众来信来访，实际反映诉求的信件有40万件左右。全国各级法院近年来每年审结各类案件800万——1000万件，其中到最高法院的来访量是5万多件。这些事件一方面表明中国社会矛盾凸显期面临的维护稳定的压力，另一方面也反映出中国社会制度化建设的内在必然性。

当前社会危机事件有以下基本特点：（1）复杂性。由于国际国内多种因素影响，中国危机管理呈现出中国与国际社会深度相互依赖性、网络时代信息传播具有不可控性、现代社会支撑体系具有不确定性、群体性事件日益指向政府合法性、各类危机呈现一定的联动性等主要特点。在此大背景下，不断发生的危机事件具有较为复杂的成因，诸如历史原因与现实因素交杂，客观因素与主观因素糅合，自然因素和社会政治原因并存，表现出问题交织、矛盾叠加、诉求多元和参与人员成分日趋复杂的现象。事件表现形式日趋多样，并且呈现出有借助文化、宗教形式展开的趋势。（2）迁延性。一些地方爆发的群体性事件规模趋大，参加人员增多，动辄数千数万人；一些地方发生的群体性事件及其处理过程，能够同时引发其他地方甚至多个地方发生类似事件，事件过程有明显的反复性特点。之所以有此特点，主要是社会利益再分配的公平程度在制度安排和实施调控过程中存在滞后性、难以预见性、心理倾向性和地域差异性，多元利益主体利益诉求的复杂性交织着利益分配不公已经成为当前群体性事件多发的重要原因。加之法治不健全，导致各种危机事件呈现反复发生态势。（3）组织性。笔者在早期对群体性事件进行调研时，发现群体性事件多具有即意发生、非组织化的特点。但是近年来危机事件逐步由零散的、非组织化的行为向组织化参与转化。突出的表现就是常常有事件的组织者和骨干分子。应该说，在工业化市场化程度较高的今天，政治参与、社会活动包括群体性事件日益从非组织形态向组织化过程转变。事实上，就整体而言，组织化程度越高，群体性事件越能够经由政党协调或者在法治框架内解决，社会也会越稳定。（4）非法性。群体性事件所谓的非法性，一是聚众性行为包括游行示威等只有经过完整的审批程序才能够获得通过。但是很多时候，中国发生的群体性事件因不履行这一手续，不具有程序上的合法性。二是群体性事件一旦形成，往往成为社会群体之间或者群体与政府之间博弈的过程，事态如果不能够及时平息，极易出现围堵、冲击机关、企业，拉标语、挂横幅、堵塞交通，甚至毁坏公物、打伤机关工作人员等过激行为，酿成恶性事件。尤其是在燃点很低，触点很多的矛盾凸显期，群体性事件存在暴力对抗性增强的趋势，社会群体的合法性目的与非法性行为极易撕裂社会价值观，并造成社会失范甚至政府管理失效。因此，从依法治理的常识出发，群体性事件更需要在法治框架内予以柔化和解决。（5）利益、价值交织性。一般群体性事件的目标是寻求沟通渠道，表达利益诉求、争取自身权益，具有利益指向的确定性和单一性。但由于中国多元主体在经济社会发展中的不平衡性，加之沟通渠道不畅、处置不当或者利益诉求者达不到预期效果，人们追求的目的往往随着事态的升级而发生改变，其利益指向也会由确定的转变为不确定的、单一的转变为复杂的，呈现出利益指向确定性与非确定性的交织状况。

上述特点中，一方面，聚众性和非法性是其主要特点。聚众性决定了行为过程的影响巨大，可控性会随着人数剧增而迅速降低。非法性恰恰表明了推进法治进程的极端重要性，表明了依法行政应该成为避免事件发生的重要逻辑起点。另一方面，群体性事件的解决是与行为主体利益满足的程度相联系的。利益主体借助聚众行为来激发社会情绪，凝聚共识，进而实现利益。这是任何国家群体性事件的共同逻辑。但是由于我国法治建设和社会建设还不完善，群体性事件在一个时期内带有鲜明的非理性、情绪化色彩，并在实践中直接指向行政权力行使不当，利益维护机制缺失等问题，因而通常呈现出单个事件容易解决，类似事件层出不穷的现象。从我们对近年来我国发生的群体性事件及其应对过程的分析发现，对群体性事件的性质判断和成因分析的不同决定了处置方法和手段的不同，其后果和影响也各不相同。具体而言，对以下问题的判断决定了事件的处置绩效：一是群体性事件的诱因和本因的判断问题，二是群体性事件与行政权力运行之间有没有必然联系，三是群体性事件的参与者是否有共同的利益诉求，四是群体性事件是内部矛盾还是敌我矛盾。事件所处环境和人们的诉求影响决策者对这些问题的判断和解读，从而也影响对事件采取的方法。

群体性事件等社会危机作为我国社会发展中时发频发的矛盾和危机，提出了新时期中国共产党协调社会的新的要求。各级党组织能否积极预防和妥善处置危机事件，对于维护改革发展稳定大局更显重要而紧迫。

（二）当前我国社会危机多发频发的成因分析

前文述及，我国是个自然灾害频发，生态破坏较为严重的国家，这些自然危机很容易造成社会治理的困难。同时，全球范围的经济社会问题比如经济危机，发展不平衡（贫富差距过大）等问题，以及我国生产力不发达，社会制度不完善情况下出现的社会分配不公，就业和社会保障压力，公共权力滥用，中央政府效率和权威削弱问题，法治不完备和制度运行低效问题等都可引发危机事件。我们知道，在日常生活中频发的各种小事未必能够引发危机，公共危机特别是群体性事件发生有其必然的诱因和主因。纵观当前我国社会时发的各种危机，其成因各不相同，但是具体说来，有以下几点：

1.法治不健全，制度不完善造成的管理缺陷。具体而言，是公民法治意识不强，社会补偿机制不健全，立法普法执法力度有待加强。市场经济条件下，法治秩序难以确立是导致矛盾积累，事件多发的重要原因。如，2008年瓮安事件后，贵州省“省长信箱”针对网友反映问题指出：“经调查，瓮安县2004年共立刑事案件677起，破案350起，破案率为51.7%；盗窃案立396起，破案137起；抢劫案立194起，破案率为39.15%；盗抢案件立案占刑事案件的72.52%，破案率55.42%。”此外，法律体系完善、法制宣传等方面我们也存在许多不到位的地方。特别是在培育社会法治观念上，尽管经过30年改革开放的训练，人们的守法、用法的意识依旧比较淡薄，社会力量的角色意识、权利意识和责任意识都还比较模糊。当人们合理的利益诉求得不到有效满足，特别是一些人的利益在法制框架内得不到解决的时候，许多人抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心态，参与到各种群体性事件中。

近年来，中国社会中的劳资矛盾渐趋突出，相关的群体性事件时有发生。仅在2010年，先有富士康公司员工自杀凸显工资待遇偏低问题，再有丰田天津整车工厂、重庆啤酒厂职工要求提高工资改善待遇的罢工事件，此外还有6月份广州本田公司工人为改善待遇发生的“停工”事件等等。罢工事件在不受法律保护的情况下，开始从珠江三角洲蔓延到全国其他地方。2010年7月21日，118名湖北农民工在西安市临潼区连续讨薪数天后，不仅没拿到工钱，还反遭300余名手持木棒的男子围攻殴打，致使30余名农民工被打伤，其中9名襄樊南漳县农民重伤。事后，湖北省总工会立即启动农民工异地维权联动机制，同时联系协调陕西省总工会、西安市总工会，请求对方为这次湖北维权行动提供必要支持保障，以期取得较为满意的维权结果。湖北省人力资源社会保障厅也积极配合相关部门为湖北老乡维权。

应该看到，无论是工人的自发性罢工，还是工会向企业施压，都是基于工人权利的保障需要。中华全国总工会2010年公布的数据显示，过去五年，近四分之一的中国工人未曾加薪。而自1983年以来，工资和薪酬在中国国内生产总值中所占比重持续减少，从1983年的65.5%下降到2005年的36.7%。同期，资本回报在国内生产总值中所占比例却上涨了20%。这是典型的不可持续发展模式。因此，中国共产党的十七大报告提出要形成工人工资正常增长机制。这是基于对保障工人权益，落实发展为了谁，发展依靠谁，发展成果为谁共享的科学发展观提出的重要政策。

许多学者在分析中国劳资矛盾的时候指出，罢工潮的出现，表明中国已经处于一个经济和社会的转折点。有学者指出，应将工人的利益诉求纳入制度化框架，寻求有效的解决路径，以此维护社会稳定和增强党的领导能力。随着社会转型的深入，从土地中释放出来的新一代产业工人的自组织能力逐步增强，并开始在社会过程中寻求其利益与价值实现与保障的有效空间。党和政府需要积极考虑如何实现与这些新生社会力量的形成和谐的良性互动关系。在深化社会改革、推进科学发展、协调各方利益的过程中，规避和克服暴力倾向，寻求经济增长、社会稳定与公平正义的有机契合。在统筹城乡发展的过程中，当前亟须通过制度变革寻求保障老百姓过上幸福生活的有效途径。实际上2010年以来，中国各省市都在努力探索工人工资的增长机制，如江苏省在2010年2月1日率先上调最低工资，上海在2010年4月1日起调整工人工资标准，该市月最低工资标准从960元调整为1120元，小时最低工资标准从8元调整为9元。此外河南、深圳、陕西、安徽、海南等省市2010年7月起上调最低工资标准。从总体看，20个省份涨幅超过20%其中海南一类地区工资增幅31.7%。止于2010年8月，全国共有27个省区市上调最低工资标准，这为党和政府加快推进收入分配制度改革提供了物质储备和有益实践。

2.政府服务中的失位、错位、越位问题特别是个别地方存在的与民争利问题，导致政府信用遭受耗蚀。哈贝马斯曾经指出，（在传统社会形态中）随着官僚统治机器的出现，从亲缘系统中分化出一个控制中心。这就使得社会财富的生产和分配从家庭组织形式转化为生产资料所有制形式。亲缘系统不再是整个系统的制度核心。它把权力和控制的主要功能转让给国家。这是功能专门化和分化的开端。在这个分化过程中，家庭丧失其全部的经济功能和某些社会化功能。……在阶级社会里，和生产资料私有制一起制度化的还有一种权力关系，长此下去，这种权力关系会对社会整合构成威胁。中国共产党在推翻剥削阶级后，就不再允许存在私有制下的权力关系对社会群体利益的侵害过程。但是囿于社会制度的不够完善和发展资源的相对匮乏，一些社会强势主体往往利用社会转型体制机制的不完善，从政府手里取得更多资源和政策。一些地方政府在履行职能实现党的政治目标的过程中，在一些领域也存在着侵害人民权益的现象。因此，如何维护社会公义，实现、维护和发展好社会群体的根本利益成为党和政府以及领导干部需要把握的基础性问题。我们以瓮安为例，瓮安“6.28”事件直接导火索是女中学生的死因争议；但背后深层次原因是瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中侵犯群众事情屡有发生，而在处置这些矛盾纠纷、群体事件过程中，干部作风粗暴，工作方法简单，甚至随意动用警力，工作不作为、不到位等等也是导致事态恶化的重要原因。对此，瓮安县委、县政府、县公安局和有关部门的领导干部负有不可推卸的责任。时任省委书记石宗源指出，“他们工作不作为、不到位，一出事，就把公安机关推上第一线，群众意见很大，不但导致干群关系紧张，而且促使警民关系紧张。”关于瓮安事件的外部原因，当时贵州省主要领导认为这是一起起因简单，但被少数别有用心的人员煽动利用，甚至是黑恶势力直接插手参与，公然向党委、政府挑衅的群体性事件。瓮安事件和近年来连续发生的多起侵害老百姓利益引发的群体性事件，凸显了权力滥用和权力监督不到位的弊端。加强党内监督、法律监督和社会监督等显得尤为迫切。

3.危机治理机制不完善，没有成为常态治理的一部分。尽管从2003年非典危机以来，我国危机预警机制得以全面建设，社会的危机意识也得到进一步提升。但是总体而言，政府、市场、社会的危机治理理念没有确立，很长时间以来依旧停留在控制理论和滞后的应对思维状态。我们知道，政治是一门妥协的艺术，实现社会不同群体之间的利益协调，推进政策制定过程的协商民主，将有利于化解冲突，维护基本利益。无论是瓮安事件还是石首事件，以及后来的乌坎事件、什邡事件，我们都可以看到，地方职能部门建构的危机预警机制并没有发挥有效作用。具体说来，一是预警体系不健全，物质储备和制度储备缺乏，或者有所谓的预警机制，但是并不能够有效监测舆情和社会危机情境。二是组织结构虚设，中国目前的应急管理机构除了国务院应急办，地方应急管理机构成员多是兼任的，缺乏常态管理活动。三是社会参与能力不强，人员的教育和训练从数量到质量都欠缺，总体上缺乏专业训练。诚然，任何危机事件的解决都需要通过行政强制和社会安抚来展开，但是有效的危机治理过程，首先是要在社会治理的每个环节都楔入危机预应的因子，即危机治理是一个社会常态治理过程，一方面需要在任何时候都确保情为民所系，权为民所用，利为民所谋，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为一切工作的出发点；另一方面，危机治理是常态治理在紧急状态下的非常态应急，职能部门和领导干部要具备信息不匹配、机制难运行状况下的非制度化、非程序化应急能力，要能够调集资源实现事件的解决。此外，危机治理是一个中央政府与地方政府、基层组织，政府与市场主体、政府与社会、社会与市场之间既分工明确又有机协调的过程。既不能把党和政府作为危机应对的唯一主体，也不能在应急中无视利益分歧，简单采取行政手段解决问题。

4.信息沟通不畅，包括党和政府发布信息和群众利益诉求渠道都需要进一步畅通，社会协商机制有待健全。1948年，美国数学家申农（C.E.Shannon）将信息定义为“是人们对事物了解不确定性的减少或消除，是两次不确定性之差”。即指人们获取了新知识之后，改变了原有的不确定性，增加了确定性，但是就总体来说，对对象仍是不完全了解，所以是又一次的不确定。我们知道，传统意义上管理的前提是信息的不对称。但在实践中，信息是社会互动的基础，消除不确定性的过程能够确保社会良序。建构一个完善的全覆盖的信息网络，并且能够实现社会不同层级和组织之间信息的良性互动，可以有效降低彼此的不信任和可能存在的权力谋私等问题。长期以来，党和政府在保有传统的党群沟通的优势的同时，也在努力构建信息沟通机制，改变传统管理模式下的信息控制过程。这些信息沟通机制除了技术支撑的信息管理体系外，还包括了人民来信来访制度、政府部门接访制度和干部深入基层的一系列制度安排；包括了基层党组织的三会一课制度，甚至包括了传统意义上服务农村的“七站八所”服务网络。当前存在的问题是，信息技术快速发展背景下，很多时候信息的不确定性和社会不满情绪持续积累并不能促发预警。从近年来我国时发的自然灾害和群体性事件中，我们一方面看到了党和政府强大的社会整合与社会动员能力，看到了行政过程的有效性和中央权威在配给社会资源过程中的高速有效。但在另一方面也要看到，我们的危机预警机制本身还存在较多问题，难以实现信息沟通与应急反应的协调。一个很重要的原因就是指标体系科学完备的综合预警机制尚未建立。

5.社会责任意识和基本秩序观念有待确立。中国共产党在深化改革开放的过程，不断提高生产力水平，完善教育和社会保障制度，努力实现人民当家做主权利。但是同时也要看到，从传统计划经济模式向市场经济模式转变的过程中，社会管理方式和党对社会的领导过程也处在深刻的变革和调整中。尤其是社会建设还处在初级阶段，我国社会群体自身的角色意识、责任意识和权利意识都处在成长初期，没有完全确立，人们在社会事件中存在严重的非理性非制度化参与现象。构建有效的协商平台和制度化参与机制，是今后一个时期需要着力解决的基础性问题。

在实践中，社会危机化解和群体性事件的处置难以避开两个基本点。一是各种类型的危机事件往往都会指向党的执政能力和政府管理的合法性、有效性。在中国社会成长还处在初级阶段的今天，作为权威配给资源的主体，显然各种社会力量都倾向于通过政府来解决问题。那些原本应该承担相应责任的市场主体、社会力量都将问题交由政府和政党来解决，将党和政府作为矛盾化解、问题解决的唯一主体。二是所有指向党和政府的矛盾与冲突并不能够获得多元主体一致的认同。中国社会主义初级阶段的发展实际，决定了市场经济体制建设还存在不足，社会发育也相对迟缓。从传统的一元化领导体制向共产党领导下政府与社会协同治理转变，要求党和政府在推动科学发展的过程中承担远比其他西方国家和政府大得多的政治责任。同时，党在执政过程中，必须着眼于经济、政治、社会、文化、生态发展的协调性。而这种协调性的前提首先是市场和社会能够有清晰的责任界定和角色定位。但是今天的市场主体和社会力量显然还难以在法治框架内或者在党所倡导的价值框架内有效履行权利，承担责任。这在实践中增加了政党协调不同利益群体价值诉求和政治诉求的难度，给政策施行造成阻滞。这个过程反过来又会引发社会对事件处理久拖不决背后是否存在利益共谋的猜度，进而降低社会对党和政府的信任。基于此，当社会主体不能够有效履行社会责任，承担权利义务的时候，党和政府作为社会矛盾化解的唯一主体，既要承担协调责任，还要承担各个主体具体的物资利益和精神诉求的给付责任。这在另一方面增加了政府社会强制的必然性。

6.思想政治教育实效性缺失，难以实现对人们利益需求和社会价值观的有效引导。思想政治工作作为党的一切工作的生命线，在中国革命、建设和改革开放的各个历史时期都发挥了重要作用，极大地保障了党在各个历史时期中心任务的实现。但是在改革开放后很长的一段时期，由于许多地方在实践中忽视了党的思想政治工作的传统优势，倾向于依靠简单的行政手段和经济刺激来动员群众、解决问题，导致思想政治教育的实效性降低，尤其是我们长期鼓励并努力坚守的社会主义新风尚中的奉献精神与市场经济条件下等价交换原则的冲突，导致人们的价值观发生分歧，思想政治工作理论、方法上的缺陷使其难以解释社会发展中出现的各种问题。关于这一点，笔者在后面的论述中会进一步解读。

正如乌尔里希·贝克所言，后工业社会的一个基本特征就是风险。现代社会的不确定性和治理的变迁加剧了各种危机的发生频率。危机的发生及其处置过程，容易成为映射党和政府治理能力的具有极强价值意蕴的政治过程。而在实践中，社会结构的调整，人们利益的分化和价值的多元取向进一步增强了社会演进中的不确定性，这一切凸显了危机治理中的中国共产党构建社会主义和谐社会的能力要求。中国共产党将发展作为党执政兴国的第一要务，就是要在社会发展的进程中，提供化解社会矛盾、维护社会公平、实现社会有效参与的条件。

（三）危机治理的本质是建设和谐社会的过程

我们研究的社会和谐，既是社会发展的目标，也是社会运行要追求的常态。即社会总是在矛盾冲突不断发生与化解的动态平衡中演进的。社会既不可能在没有冲突的框架内运行，也不可能在严重的危机状态下发展。所以，要理解危机状态，首先得理解社会常态，社会常态可以直接界定为社会秩序处于动态平衡的状态，同时也是政府和社会协调发展的状态。更进一步，是社会治理成本低廉，社会资源配置合理，人民安居乐业的持续发展状态。一般而言，发展的问题包括三个方面的问题：一是生产问题，二是社会关系问题，三是组织问题。我们知道，在中国特色社会主义理论体系的基本框架里，有三个压倒一切的任务：改革、发展、稳定。这是发展中国家在实现社会发展过程中必须面对的三个基本命题。由此社会发展本身提供的社会稳定——当然首先是政治稳定，实际上构成了对党和政府的直接威压。基于中国经济社会协调发展的现实需要，稳定几乎成为这个社会治理系统最坚实的基础和最敏感的神经。然而，面对如此复杂的社会局势和巨大的发展压力，单纯依靠党和政府应对危机无疑是不切实际的。当党和政府成为社会失序唯一的责任人的时候，疲于应付各地层出不穷的突发事故的各级党组织和政府，不可避免地要被放在社会冲突的核心。作为公共权力的执掌者，能否确保权力运行的公正性、有效性，往往成为社会理解危机的逻辑起点。在社会自身难以承载危机化解的责任的时候，社会不可避免要对一个强大的执政党及其领导下的政府产生强烈的依赖感，提出大量要求。领导干部的行为也因此要被放在价值的火山口加以考量。我们强调危机治理中党的社会协调能力，就是要在常态治理框架内，完善政府的基本职能和社会的基本责任，将危机转化为化解矛盾、铲除病根、改善民生、实现科学发展的良机。

社会和谐凸显的是常态治理的有效性。而危机则是常态管理的异常释放，通常被认为是日常管理缺陷的折射。列宁曾经指出：“革命不是制造出来的，革命是从客观上（即不以政党和阶级的意志为转移）已经成熟了的危机和历史转折中发展起来的。”也就是说，当社会秩序和民生改善的基本制度难以有效运行，并导致严重的危机的时候，就有可能发生暴烈的革命。当然，笔者并不认为社会存在发生严重危机或者革命的可能，而是要研究如何实现中国的持续有效发展。

作为最为强大的组织，党和政府拥有对社会实行干预的强大力量。工业社会将危机治理视为政府的重要职能。市场和社会力量通过政府的凝聚和指引，实现危机的克服与规避。这样一种良性互动的前提是政府具有公信力，以及政府对社会发展和秩序维护负有责任。因此，强化服务意识，完善信息沟通，努力避免职能部门和公务人员的责任缺失，就成为维护和谐稳定的第一要义。在矛盾交织、冲突渐多的情况下，政府部门要敢于承担责任；在日常管理中要敢于碰难碰硬，善于化解矛盾和纠纷；在危机事件发生后，要把保障人民群众的生命财产安全、平息事态，维护社会秩序放在重要位置。在强调服务意识的同时，还需要增强公务人员的危机意识和应对风险的能力。正如卡斯托里亚迪斯（Castoriadis）所言，“没有什么问题可以预先得到解决。我们必须在无完全了解和不确定的条件创造良善。”综上，政府进行危机治理，首先，在宏观层面上，应能实现对社会基本环境和矛盾运行状况的准确判断，制定发展与维护和谐的政策，并采取必要手段避免可能存在的危机，即政府对社会危机的干预，实质上是一个法治建设和公共政策的制订和执行过程。其次，在微观上，要能够在危机的酝酿期、发作期、平复期和善后期都有具体的应对组织、措施和人力物力支撑。包括公务人员如何做好群众工作，稳定群众的情绪；也包括实践过程中如何廓清利益相关者，在确保不激化情绪和事态尚未发展到不可控的情况下，化解危机，解决冲突。三是在中观上，政府过程应能够提供危机化解和风险规避的物质条件，并能够在既有体制内发挥组织优势，维护党群关系的核心价值，形成制度运行的良好环境。

危机事件体现着社会治理的绩效，同时也反映了发展中的社会角色和运行结构。仅就群体性事件本身而言，单个的群体性事件具有偶发性，频发的群体性事件则需要政府、市场和社会反思社会治理过程可能的弊端和缺憾。在如何防止无数小事件演化成大危机上，有学者提出体制性迟钝问题，认为是体制本身的应急反应迟钝导致了小事件演化成危机。还有学者提出了非利益关系问题。实际上二者都涉及到公共行政的绩效评价问题，即政策过程能否取得成效，在于社会对政策过程的认同问题。小事件演化成危机，一个很重要的问题在于利益配给过程中的公义维护的制度安排。一个自信的政党和自信的政府，应该能够实现社会群体对于政策的有效认同，这个认同的前提就是利益的一致性和中国共产党提出的普世意义上核心价值的存在。

社会和谐是人类追求的美好目标，党的执政能力建设是执政党实现社会和谐目标绕不开的内容。中国共产党在长期执政的过程中，积累了化解社会矛盾，促进社会和谐的各种有利条件。但是，由于我国正处于社会主义初级阶段，还存在诸多具体问题需要进一步加以解决：生产力不发达、社会治理的结构与制度不完善，社会发育迟缓、社会保障不健全、社会责任意识有待强化，经济结构调整的动力不足、劳动者的技能训练和素质提升压力巨大，以及就业问题、土地问题等，对党的执政能力建设提出了新的挑战。

由此，政策层面解读社会和谐关键在党这一基本命题，体现着中国共产党执政能力建设的实践逻辑，即党的能力建设要求我们从历史的视角来分析党的功能发挥。我们知道，党的协调功能和冲突功能的发挥，直接与党的中心任务和发展面临的环境相关。当中国共产党走出革命党的历史逻辑后，如何在执政条件下通过完善的制度体系协调社会关系，体现并维护党的价值，是新时期党的建设的重要内容。同时，危机治理理念的成长过程，是党领导下政府市场社会共同发挥作用的过程。党作为社会发展的重要领导者和推动者，培育社会主体，强化社会能力，化解社会矛盾，是执政能力建设的重要内容。

危机治理是政府的基本职能，我们探讨危机治理与党的执政能力，其前提是中国共产党作为中国国家建设和社会发展的直接领导者，对社会稳定和政治发展发挥核心作用和根本影响。基于此，党的建设科学化，其内容必须包括科学的指导思想和理论体系，结构完善运转科学的组织体系，科学有效的制度框架以及完备的宪法与法律体系等等。其中提高党的执政能力和领导水平是党的建设科学化的重要目标。执政能力即执政党掌握和运用国家机器，综合运用经济、政治、法律、行政等各种手段，领导、管理国家和社会事务的本领和水平。在工业社会框架里强调党的建设的科学化、党的领导能力和执政能力建设，党的先进性建设，必然需要探寻政党自身现代化和国家现代化、中国特色社会主义道路和人民对于幸福生活的新期待的有机统一。

三、危机治理与党的执政能力建设的内在逻辑

当前我国正处在发展重要战略机遇期和矛盾凸显期，党在矛盾凸显期推进改革开放的深化，必然与社会矛盾的协调、社会危机的化解与规避联系在一起。提高党的执政能力，构建社会主义和谐社会，需要提升党和政府危机治理能力，以更好地推动发展、促进和谐、建成小康。

（一）工业社会的不确定性凸显了执政过程中的危机情境

人类进入20世纪以来，财富阶层的贪婪和贫困阶层的暴力，构成了威胁国家的两把利剑。当发达国家进入奢侈消费的时候，许多国家还处在严峻的贫困之中。发展的失衡必然导致社会秩序失稳，从20世纪60年代以来，世界各国贫富差距带来的社会动荡，以及飞速发展的生产力和急剧增长的物质财富一起，从根本上改变了人们的交往方式和社会管理模式。各种事件连同发展中人们不断积累的各种情绪，像野草一样在全球范围内疯长。

同样，刚刚开始进入发展消费阶段的中国，也在经济飞速发展中积累了各种矛盾和和不和谐因素。一个时期以来，社会频发的挑战人们心理底线的事件屡屡发生。一方面是党和政府三令五申落实核心价值，强化政府监管，完善和保障民生，另一方面是各种匪夷所思的危机事件屡屡发生：食品安全问题、生产安全事故时有发生，慈善事业信用降低，涉诉涉访案件高位运行……在人们哀叹社会道德的沦陷，对无良企业和个人无视百姓生命安全和发展权利的行为表示愤慨，谴责这个社会越来越没有底线的同时，各种组织越来越多地把政府置于社会发展诸多矛盾的核心地位，认为党和政府没有尽到社会监管责任，没有引导好社会。笔者曾经在《社会危机治理：价值变迁与治理成长》一书中指出，政府基于战时和计划经济基础形成的传统的控制理念，如果不能够结合市场经济发展需要转变为治理理念，政府对于危机的控制过程可能引发新的更大的危机，但是在一个社会发育不完备的时代，人们不知道自己的地位、角色，以及在社会过程中拥有的权利与履行的责任，那么危机治理的过程只能够因循传统的管理模式展开。

实际上，当社会对既有的道德底线被反复击穿表示担忧和不满的时候，需要两种力量来实现道德与价值的重构。一是社会自身的自组织能力要能够具备道德的自我修复能力，二是党和政府需要通过有力的措施来避免社会出现的失范与失位现象。在这方面，作为掌握公共权力的执政党和拥有巨大资源的社会，都需要为之承担基础责任。笔者以为，执政党在领导国家建设和社会发展的过程中，最大的危机不只是社会发展的迟缓，决策的失误和铺张浪费，更为严峻的是社会的基础秩序和底线伦理不能够被人们信守和坚持。如果一个社会劣币驱逐优币的现象不被遏制和惩罚，如果符合社会发展需要与道德规范的优秀人才不能有充分发挥才能的平台和机会，任何社会过程和政治过程都难以实现预设的价值和发展目标。

在任何一个危机情境中，政府与社会的责任意识与责任能力都被空前凸显出来，而个人的行为过程也凸显着一个民族内在的价值逻辑。有道是，日本的悲剧是英雄切腹自杀，中国的古典悲剧是霸王别姬，而欧债危机中希腊的现实悲剧是全民公投——现代性的后果是人的自由全面发展的条件被逐步建构出来，现代化的过程则可能因为不平等的利益分配结构而导致社会失序、民主虚设。人们的悲怆源自于自身利益和价值无法得到有效济护，政府的政策难以收到实效。社会的无奈源自于谁都知道这样的现象需要杜绝，谁都不知道在牢骚之余他人和自己能够或者必须做些什么。而我们必须清醒地认识到，社会过程是一个理性参与的过程，而非一些人站着说话、煽风点火，一些人埋头苦干、无私奉献，一些人尸位素餐、贪婪无度的过程，即人们能够清醒意识到自己的责权利并对公共利益承担维护责任的过程——这是社会心理视角出发的治理基础。

正如亨廷顿所指出的：“一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”中国共产党在推进社会主义和谐社会的过程中，对当前中国和党内存在的问题和矛盾有着清醒的认识和准确的把握。从十六届六中全会到十八大，党的各类文献都尖锐地指出了中国社会存在的影响社会和谐的矛盾和问题：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。

应该看到，长期以来，中国共产党在总结革命、建设和改革开放中取得成就和积累成功经验的同时，始终关注并强调党的建设面临的考验和危险：在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，加强党的执政能力建设和先进性建设，面临许多前所未有的新情况新问题新挑战，执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，更加尖锐地摆在全党面前，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。一个政党对基本国情和自身建设存在问题持有清醒的认识和准确的把握，意味着党对执政规律、社会主义建设的规律有科学的把握。由此，对于中国共产党而言，党的执政能力建设的目标和方向是清晰的，也是可行的。由此，组织运行的基本逻辑就是党如何将自身的科学理念、价值原则转变为有效的制度、政策和具体的可操作的措施与方法。

（二）发展面临的压力凸显了党的执政能力建设的动力基础

改革深化过程中，利益的实现与分配很大程度上左右着社会良序与冲突。从某种意义上说，推进改革开放深化的过程就是核心利益调整的过程，当党和政府把改革开放以来效率优先兼顾公平的政策调整为效率和公平同等重要的时候，与改革相伴的经济发展方式的结构性调整就难免要引发危机情境。人们对于切身利益损益的感受直接影响着政府的政策制定和施行，政府和社会同样感受着变革带来的阵痛与危机，感受着传统秩序打破之后带来的思维方式、行为方式的改变。

在执政能力建设过程中，党必须面对两个压力：一是保障改善民生、化解社会矛盾，实现文化大发展大繁荣，推进人民当家做主有效实现和社会和谐发展的制度化带来的压力。二是政党实现自身现代化保持先进性、纯洁性的压力。中国共产党在十六大报告中就提出用20年时间全面建设惠及十几亿人口的小康社会，十八大报告再次强调全面建成小康社会的五项目标。这意味着，一是中国的发展战略中，执政党要实现的是全面的小康社会，而非有差异的、片面的小康社会；二是小康社会要惠及十几亿人口，而非少数人的小康社会。即要实现党领导科学发展中提出的发展依靠人民，发展为了人民，发展成果为人民共享的重要指导思想。三是小康社会必然是告别贫困进入共同富裕的阶段。这要求中国共产党必须确保在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列，在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨，在发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心。加强和改进新形势下党的建设，亟须将党的目标任务的实现与变化了的社会条件统筹考虑。

从现实发展的实践看，改革开放以来，中国共产党在经济、政治、文化、社会、生态文明建设上都取得了巨大成就，初步建成了涵盖最广大人民群众的社会保障体系。但是也要看到，由于历史原因，中国的发展正在进入一个较为艰难的时期，面临着许多西方国家政党从未遇见的现实压力。

1.就业的压力。就业问题是涉及稳定的根本问题，也是国家建设需要解决的基础性问题。改革开放以来，中国共产党通过一系列政策，实现了最艰难条件下的劳动力就业安置，避免了大的社会震荡。但是另一方面，各种原因导致的就业压力直接影响政党的制度安排和政策选择，成为中国社会稳定最迫切需要解决的命题。在此笔者简单列举我国就业面临的具体问题。

我国城镇居民的登记失业率：1998年为3.4%，1999年为3.4%，2000年为3.5%，2001年为3.6%，2002年为4.0%，2003年为4.3%，2006年为4.1%，2007年为4.0%，2010年为4.1%，2011年为4.1%。

近年来中国研究生、公务员招考情况

数据来源：教育部和人力资源与社会保障部历年统计数据整理。

这些数据一方面反映了中国共产党通过发展经济解决就业的现实压力，另一方面也反映了中国人才市场资源配置存在不合理现象。如表所示，随着市场经济的发展，原有的计划经济条件下党包下一切的社会管理模式发生了深刻的变化，尤其是就业问题开始逐年凸显，我国每年近4%的登记失业人口直接构成对社会稳定的现实压力。同时，逐年攀升的考研热、公务员热表明人们通过知识改变命运、获得向上流动通道的现实期待。但是，大量毕业生涌向公务员队伍，也凸显了人才在社会不同领域流动机制和平台均未有效建构。在某种意义上也反映出作为资源配置事实存在的不合理性，甚至许多毕业生的目标只是为了进公务员队伍，至于是否学用相符，则很少考虑。例如，2010年公务员报考最抢手的职位——国家能源局“能源节约和科技装备司”一职以4728比1的竞争比例高居热门职位榜首。竞争比例最高的前六个职位，考录比均达到3000比1以上。这样的就业逻辑用极端方式暴露出落实尊重知识、尊重劳动以及人尽其才、才尽其用等就业目标的具体压力。

近年来，中国每年解决的新增就业岗位多达1000万以上。如2010年全国城镇新增就业1168万人，2011年为1221万人，2012年达到1266万人。但是由于历史原因，新增人口、城乡弱势群体、城市化进程中释放出来的劳动力，每年都多达近4000万人。2010年，商务部、财政部、全总三部门统计2009年全国待就业人口超过4000万人，其中约60%为“40、50“下岗失业人员、农村富余劳动力。逐年积累的就业压力对社会和谐稳定带来巨大挑战。

2.社会保障的压力。中国庞大的人口和较低的生产力水平，决定了中国社会保障的压力超过任何一个西方国家。为了实现让人民生活有基本保障，无后顾之忧的目标。中国共产党在生产力落后的情况下，逐步建构庞大的社会保障体系。1998年全国领取失业保险金的人数仅为58万人，2000年达到190万人，2002年为440万人，2003年为415万人，2005年为362万人，2006年为327万人，2007年为286万人，2010年为209万人。

2008年，全国城乡居民最低生活保障救助人数达到6619万人。参加新型农村合作医疗的人口8.14亿，参合率91.5%。城镇居民基本医疗保险试点城市由上年的88个增加到317个，参保人数增加7359万，总计达到1.17亿。随着国家经济社会的发展，2009年，我国贫困线标准由原来的786元提高到1067元，扶贫开发的目标人群迅速由1497万增加到4320万人，占全部农村人口的4.6%。十二五期间，这一标准进一步提高到1500元，由此贫困人口总数也进一步增加到9000万人以上。2009年中央财政投入社会保障资金2906亿元，2010年投入达3185亿元，2012年中央财政投入社会保障和就业资金升至5753亿元。

中国年人工成本与部分发达国家的比较

数据来源：《中国劳动统计年鉴（2010年）》、《国际统计年鉴（2010年）》数据综合。

单位产值劳动成本比较

数据来源：国际劳动组织数据库、《国际统计年鉴（2009年）》、《国际统计年鉴（2010年）》。

根据国际统计年鉴2010年数据分析，美国的单位劳动成本是中国的3倍，德国和日本约为中国的5倍，印度约为中国的2倍。由此，提高中国劳动力薪酬体系，保障初次分配的公平性就成为当务之急。

中国社会工资总额占GDP的比例

数据来源：根据历年中国统计年鉴数据综合。

上述数据表明，在薪酬制度方面，由于中国经济基础相对薄弱，在全球产业链中长期处于低端地位，中国劳动力成本长期难以有效提升。这在实践中直接表现为经济组织较少承担社会责任，并使得党和政府过度承担社会保障的基础责任。

近十年来，党和政府不断加大社会保障力度，仅仅用十年的时间就建构了西方发达国家几十年才得以建构的基本保障体系。目前，这个保障体系的保障人数从十年前仅为13%发展到今天涵盖几乎全体中国人民，初步实现了应保尽保。但是也要看到，既有的社会保障体系还只是一个低水平的甚至是较为脆弱的保障体系，在难以确证今后数十年内经济持续快速有效发展的情况下，加大保障力度，让人民共享增长的财富还有相当艰巨的任务等待完成。

3.社会治安的压力。我国的犯罪率一直是世界较低的国家之一。但是近年来却开始逐渐上升，1978年我国的刑事犯罪案件只有53万件，到2001年猛增至445万件；治安案件1986年111万多起，到2003年达到600多万起。2001年全国违法犯罪案件达到1017万件，2003年进一步增加到1038万多起。主要暴力事件从1985年的7.2539万件增加到1997年的27.7354万件，2003年的近55.0043万件；每10万人案件发案率从1986年的155起增至2003年的804起，其中暴力案件发案率从1985年的6.8起激增至2003年的42.6起。2009年1月至10月，中国刑事案件立案数和治安案件发现受理数大幅增长，刑事案件数增幅在10%以上，治安案件数增幅达20%左右，全年刑事立案数达到530万件，治安案件数达到990万件。此外，群体性事件呈现多发频发特点从1993年到2003年间，中国群体性事件数量从8709起猛增到6万件参与人数也由约73万增加到307万。2004年7万起，2005年8.7万起2006年9万起，2010年到2012年均在10万起以上。

研究显示，我国社会犯罪活动与基尼系数、城乡收入差距都呈现正相关关系。目前基尼系数每上升一个百分点，全国违法犯罪案件、治安案件将分别增加46.8万起和27.05万起。当然，与西方国家相比，中国的犯罪率一直比较低。截至2008年6月6日，美国的监狱关有囚犯230万人。美国司法部的相关数据表明，每10万美国人中就有762名囚犯。而每10万英国人有152名囚犯。加拿大有108人，法国有91人。在英国，每10万人平均发生2034宗暴力犯罪，奥地利1677宗，美国466宗，加拿大935宗，澳大利亚92宗，南非1609宗。英国的犯罪率一直在每万人600至700件徘徊。但是作为一个人口庞大发展不均衡的国家，如果不能够在社会保障、维护公平方面形成完善制度，不能得到充分济护的弱势群体和富裕群体之间的隔阂和冲突就极易发生。

4.社会阶层固化的现实压力。阶层固化问题实际上是中国社会发展诸因素共同作用的结果，但是现在直接构成了对中国社会和谐的现实压力。阶层是指由于经济、政治、社会地位等因素不同而形成的社会集团，本质上是作为一定所有制形式和劳动方式的产物。我国传统意义上的阶层划分，主要是以所从事的职业来对人群的身份进行界定，如古代有士农工商的社会结构划分。1949-1978年我国将社会群体分为工人、农民两个阶级和知识分子阶层。改革开放后，随着所有制结构生产方式和分配方式的变迁，中国的社会阶层逐渐分化。此间理论界提出在中国逐步发育一个涵盖多个阶层的“社会中间阶层”的概念，并期望建立社会稳定的橄榄型结构。许多人认为，到本世纪二三十年代，当中国中间阶层（也叫中等收入群体）达到人口总量的40%左右，这个社会就进入基本稳定的状态。

20世纪80-90年代，中国的工人、农民这两大阶级和知识分子阶层出现了剧烈分化。其间所有制结构调整和分配模式的变化加剧了阶层的多元性。但是短短不到20年的时间，阶层分化的速度趋缓，甚至出现了固化的迹象。实践表明，中国至今尚未形成稳定的橄榄型社会结构。中间阶层的发育远未像预设的逻辑有效展开，其总体比例较小。在分化还不充分且尚未定型的情况下，阶层固化的趋势明显加速。表现为社会纵向流动特别是下层社会向上流动的通道变得狭窄，社会结构调整速度变慢，制度变革与调整的动力趋缓。大量刚刚摆脱贫困状态的阶层，面临着难以共享发展成果的窘迫境地。正常情况下，阶层分化的结果有利于社会过程的多样性和稳定性。从我国社会阶层的分析来看，学者们提出了当前我国阶层形态的诸多观点，归纳起来主要有以下三种：碎片化、断裂化、层理化。所谓碎片化即分化了的社会群体之间的利益关系不再扭结，呈现无序状态。断裂化则认为随着贫富差距的拉大，社会结构出现断裂。两极化的群体不再有共同利益。所谓层理化，即社会群体横向流动的通道相对畅通，上下流动的通道阻滞，阶层之间形成了分明的界限并且难以实现利益的交流。其结果是阶层关系呈现固化特点。

在阶层固化问题上，中国既有的教育体制逐渐无力承载阶层分化的职能。中国传统社会里，晴耕雨读在千百年来已经成为中华民族的生活方式，中国社会也因此增强了自组织能力，并能够在生产力较为低下的情况下实现社会的有效治理，维持了制度的相对稳定性。在教育体制改革不断深化的今天，通过接受教育来改变命运的通道渐显逼仄。一方面是教育产业化背景下，中国受过高等教育的人口比例依旧只有8.9%，文盲率占4.08%。另一方面是竞争激烈的就业环境使得“拼爹”替代了品学兼优成为就业过程中让人无奈且悲凉的“硬件”，并使得世袭贫穷成为人们不得不面对的现实。再者，在城市化过程中，农民人数的减少是必然趋势。这个群体横向流动的空间在经济稳定发展时期是顺畅的。但是由于他们受教育水平普遍较低，收入亦较低。由于难以获得均等的机会和政策支持，向上流动的可能性极为微小，并且潜在的歧视和政策过程对其利益维护缺乏刚性要求，容易在发展中被抛出体制外，成为不受保障也不受约束的群体。例如，有学者在2004年指出中国高校城乡大学生的比例分别为82.3%和17.7%。温家宝也曾经说过，在他读大学的时候，班上来自农村的大学生占到80%。此外，《人民论坛》2011年5月的一份调查显示，在问及“全社会草根成功人士比例有多高”时，67.6%的受调查者选择了“不足5%”。笔者曾经指出，教育不公是最大的国家危机。当教育体系本身无法承载社会流动的责任时，社会就需要有新的通道来实现社会群体向上流动的可能。但是我们很难为如此庞大的社会群体提供足够的资源和制度平台以保障上下流动的渠道畅通。由此引致的权力和资本介入加剧了特权对公义的侵蚀，进一步固化了下层社会阶层。

值得注意的是，市场经济条件下所有制结构调整也改变着党的群众基础。一是产业结构调整和经济发展方式的改变，技术进步和资本有机构成提高，工业体系所需劳动力日益减少。二是农业劳动者在总劳动者中的比例在下降，人数减少。三是第三产业从业者迅速增长。四是840万家民营企业和3500万户个体工商户吸纳了1.8亿劳动者，成为社会主义事业的重要建设者，承担了大量社会功能。并且目前我国私营企业主中党员比例占29%，仅次于党政机关中党员的比例。五是经济发展方式调整和城镇化进程加速，使得大量劳动力在城乡之间、不同经济组织之间的流动加剧。使得党员在经济行为中的身份日益复杂。党员的职业多样化要求党在各式组织中发挥作用，使党在新的时期有更广泛的组织基础，也面临更多的挑战。

此外，收入差距扩大的压力，环境污染、资源能源过度消耗的压力都提出治理变迁新的要求。面对这些问题，许多学者常常会将经济发展作为解决危机的重要途径。的确，大量存在的社会危机都和利益息息相关。应该说，经济发展是社会发展的重要指标，但是危机治理过程本身也是协调社会促进发展的过程。简单地认为危机只是长远利益和眼前利益，全局利益和局部利益的冲突无疑是不完整、不科学的。同样社会和谐并非意味着社会没有矛盾冲突或者社会在一元化的意识形态下运行，社会和谐首先意味着对于多元社会主体和多元利益取向、价值取向的尊重与肯定，意味着对民主的有效保障与积极培育，即社会和谐的逻辑起点在于对社会分化和不同利益群体之间矛盾冲突的协调。能够尊重多元并实现和而不同，保障公平并能形成推动和谐发展的动力机制是执政党在开放社会和市场经济条件下基本的能力要求。

（三）转型社会矛盾凸显期提出党的执政能力建设新的要求

政党在多元社会中的治理能力体现了党的执政能力和领导水平。提高党领导社会促进和谐的能力，本质上要求中国共产党强化利益协调与力量整合的功能意识，将协调利益与整合力量作为锤炼执政能力的路径选择，努力防范各种风险和危机对执政基础和执政过程的冲击。

1.人们日益增长的参与需要和制度供给的不足之间的矛盾要求党要始终坚持人民当家做主的基本原则，不断提供人民有效参与公共事务管理的平台。党领导人民推翻三座大山，建立社会主义新中国的一个目标，就是要让人民成为国家的主人，享有民主权利，进而推进人的自由全面发展。人民当家做主既是中国共产党领导的本质，也是社会主义的本质。新中国成立后，为了确保人民的主体地位和有效参与社会管理，我国实行了人民代表大会制度这一根本政治制度，领导人民依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，参与公共管理，推进基层民主，完善自我管理、自我教育、自我服务，保障人民的自由和权利，维护公平与正义，并在此后形成了把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的政治逻辑。

中国在改革开放的过程中，传统的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层逐步分化为多元的利益主体。多元利益主体对政治体制和资源配给的诉求显然也是不一样的，政党如何提供政策协调多元主体的利益需求，直接影响到社会稳定和人们的公平感。随着所有制和经营方式的改变，我国的社会利益关系和社会结构都处在分化和不断调整的过程中，新的社会阶层和利益群体的出现，势必从制度和体制层面提出党的政策施行和制度安排的不同诉求，并且寻求有效的参与途径。党在实现社会协调与动员的同时，人们日益增强的主体意识和参与意识要求党和政府提供人们意见表达和参与公共事务管理的空间。基于此，党进一步把扩大人民民主，保证人民当家做主作为坚定不移发展社会主义民主政治的首要任务，指出中国特色社会主义政治发展道路，为发展人民民主、保障人民当家做主奠定了坚实基础。中国共产党在领导人民取得革命胜利、保障人民当家做主、实现国家和社会发展的历史进程中，得到了最广大人民群众的拥护和支持，拥有了其他国家的政党难以企及的社会统合能力和领导能力。同时也使得翻身做主人的人民群众在建国初期生产力极端落后和物质极度匮乏、内外压力巨大的社会环境中，历史性地选择和认可了对党的拥护与忠诚。党的社会协调功能的发挥，首先是在推动经济社会发展基础上，党领导国家和社会探索和追求健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的过程。

2.党的历史方位的变化，以及现代社会的不确定性改变了党的领导的模式。中国共产党从革命党变成执政党之后，如何有效代表全国最广大人民群众的根本利益，是一个值得深入思考的问题。按照政治学的观点，一个执政党是不能够仅仅维护和发展它自身所属的那个阶级的利益的，它必须着力解决好国家全体社会阶层的利益诉求。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中曾经说过：“共产主义并不剥夺任何人占有社会产品的权力，它只剥夺利用这种占有去奴役他人劳动的权力。”在社会主义条件下，劳动者与有产者不是一定对立的，有产与剥削也不是必然联系的。面对客观存在的发展不平衡和部分群体的利益受损，一方面需要政府通过政策调整和制度落实以实现利益整合。另一方面，需要党发挥思想整合功能，将全社会的力量凝聚到落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的基本战略上，以实现我国小康社会的基本目标。

实践表明，检验党的执政能力建设的一个重要标准是政党能否实现对社会要素的有效动员和调集，构建新时期社会和谐发展的框架。发挥执政党的功能，需要从人与制度的两级出发，从价值与组织的基本要素出发，校正传统的社会管理模式，增进公共利益。变化社会中，任何危机的应对不是靠允诺和简单的少数人挑拨多数人的推理就能够决定的。危机事件中，决定政策和制度实施效果的不是受害者，不是卷入者，而是巨大的旁观者群体。

基于此，强调党的执政能力，第一是要善于领导国家和社会，让政府能够在法制框架内维护并实现社会常态，让社会能够承担基本的社会责任并维护社会良序，同时有效监督公共权力。第二，在管理层面，我国的危机治理应实现由应急战役式管理向常态治理转型，即由传统的组织强制来控制危机向党领导下制度推动危机治理转变；由党和政府作为危机应对的唯一主体向党领导的“政府——社会”和谐共治形态转化。强化执政党的危机干预能力，构建制度推动、运转协调的社会常态治理机制；第三，执政党在权威配给资源的过程中，需要通过制度性和非制度性整合机制，将价值引导和利益协调、制度强制和信用培育相结合，形成适应中国现阶段发展需要的社会协调机制与模式，增强党的领导干部和各级组织化解危机、维护稳定和推进发展的能力；在此基础上解决现实社会管理框架中利益协调和价值引导机制的有效性问题。

3.日趋多元的社会利益主体加大了政党协调社会利益与价值的难度，党要能够超越自身所代表阶级的利益，实现对整个社会不同群体利益与价值的满足。按照帕累托最优原则，政策的制定与施行要涵盖并满足所有群体的利益与价值需求，这在多元社会显然难以实现。在实践中，利益重新配给过程中引发的群体性公共事件时有发生，一些恶性暴力事件也逐渐增加，给党领导社会带来较大压力。党和政府很难通过一个政策来同时满足所有利益群体的利益需求，并且不损害其他人的利益。随着改革开放的进一步深化，多元利益格局下党的执政能力无法绕开多元利益主体的实际需要。我们知道，党推动社会和谐的有效性一方面取决于思想理论的先进性，另一方面还取决于既有的政治系统能否有效吸纳和融合社会不同主体所提出的各种利益、价值诉求。利益主体越是多元，其利益和价值的分化就越是剧烈，协调的难度就越大越复杂。而提供不同群体有效参与的空间和渠道，就成为党化解矛盾，协调不同群体利益和价值的重要基础。当然，从根本上说，社会利益主体的多元化过程，提供了政党实现社会和谐的较大空间和平台，利益主体之间日渐尖锐的冲突和矛盾，需要依靠强大的政治组织来协调与化解。但是在现有条件下，党的领导要突破财富积累的不平衡和制度的不完善而满足所有利益群体的需要，其难度显然是巨大的。在这个过程中，确立发展为我们党执政兴国第一要务的基本战略，其根本是要通过有效的发展来克服人们利益和价值的纷争，通过完备的分配制度来消解人们的相对被剥夺感。

4.人们对政党能力与责任的无限期待与实践中执政有效性的差距，要求中国共产党既要着力加强自身的能力建设，完善服务功能，还要引导社会实现自我服务、自我教育、自我管理。在现代社会，如果说政党运行的理论基础是否科学决定了人民是否服从，那么服从与忠诚的程度则取决于政党政绩对人民需要的满足程度。中国共产党在发展社会加强党的自身建设过程中，始终秉承“全心全意为人民服务”的宗旨在加强党的自身建设的过程中努力做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，把能否实现好、发展好、维护好人民群众的根本利益作为衡量党的工作的标准，这就从根本上确立了党的社会协调的价值基础和合法性前提。但是也要看到，一方面，在现有条件下，执政党和政府不可能满足所有利益群体不断高涨的利益需求，承担无限的责任。当各利益群体都把实现自己最大化利益的期望寄托在执政党或政府身上的时候这一过程可能导致党的领导权威招致削弱。另一方面，如前所述，多元利益主体的诉求不一，任何政策安排的过程都不可能实现对所有利益群体利益的有效覆盖。这意味着在实践中，任何利益主体都会从自身需要出发来考量党和政府的政策施行过程。一旦发现自己的利益无法有效满足，必然产生对政策的不满和抵触情绪，当改革触及到他们的利益，这种不满情绪就容易被激发并造成社会失序失稳。

党领导国家和社会建设的过程，是党和政府领导社会实现对资源的有效控制和配给的过程。党对社会的领导也就是执政党权威运用权力配给社会资源，引导社会成员实现政治目标和社会发展的过程。这个过程决定了党和政府不但要掌握公共权力，有效运用权力以配给社会资源，而且要确保权为民所用，并使得社会运行能够有效实现党的社会建设的目标。新中国成立后，中国社会百废待兴的历史环境形成了党领导一切的格局，党在中国的政治、经济、文化等各项工作中起领导作用，同时承担国家建设和社会发展的全部责任。长期生产落后和物质匮乏国情下的计划经济模式，强化了党和政府控制和配给全部社会资源的能力，并使得政府习惯于依靠行政手段进行社会管理，社会也习惯于依赖政府实现自身的权益。其结果是，一方面造成政府替代社会包下全部管理问题，社会缺乏明晰的自我管理和参与公共事务管理的框架；另一方面又造成政府与社会的疏离，所有社会问题容易指向党和政府。其结果是政府成长为全能政府，而庞大社会的能力渐趋衰弱；社会发育依靠政府推动，各种社会力量作用发挥不到位；社会的权利、责任、角色较为模糊。

应该看到，中国共产党面对历史方位的转变，在领导社会和深化改革的过程中，逐步实现了党自身的现代化，并努力做到依法执政、科学执政和民主执政，得到人民的拥护和支持，继续拥有很强的动员与引导社会的能力。在这个过程中，共产党始终坚持群众是历史的创造者，重视依靠人民群众来实现社会发展的目标。党的十六届六中全会提出了社会建设的基本要求，十八大提出要健全党委领导、政府负责、社会协同公众参与、法治保障的社会管理格局，健全基层社会管理体制。这一体制要能够最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，减少不和谐因素；并创造条件增强社会的自我完善、自我服务和自我管理能力总之，在今后不长的时期内，社会管理模式要实现从控制为主，协调为辅向协调为主，控制为辅的治理模式转变。并逐步确立依法管理依法执政的理念，在化解社会矛盾方面，要能够实现从组织推动向制度推动转变。保障社会资源在法治框架内为所有公民公平地享有。

5.全球化和技术演进对党推动社会和谐形成挑战与冲击，要求中国共产党善于应用现代技术手段，提高信息沟通和社会治理的绩效。全球化背景中党的建设必然面对以下问题：一是全球化浪潮带来的经济、政治、文化变迁的全球特征，正在改变着党的社会协调的环境。二是全球化背景下日益复杂的国际关系中，基于利益诉求而不断被挑起的文明冲突与贸易摩擦，不断演化的各种危机，社会领域中的贫困与反贫困以及与此相关的社会融合与社会排斥等问题都对中国社会的和谐稳定构成威胁。如何实现对各种社会思潮的引领，是党必须直面的问题。三是西方信息大国在政治、文化、教育资源方面的垄断、价值强制和规范设定极易削弱他国优良的文化道德传统和基础。因此，党的社会协调需要克服技术演进带来的负面影响。信息社会中，执政党要善于运用技术手段和传播规律，畅通信息沟通渠道，提供对称信息，实现科学决策，引导舆情。同时要形成涵盖社会认同和政策评价的社会预警机制。这个机制必须契合党把发展作为执政兴国第一要务的基本理念。

康帕内拉在《太阳城》的开篇讲城市的形式和建设时，即讲到了太阳城的建城优点是能够防范外敌入侵。也就是说，危机意识、忧患意识以及危机治理能力，是人类理想中的美丽城邦的基础和重要组成部分。2012年伦敦奥运会的开幕式上，使用了莎士比亚的一句经典话语：Be　not　afraid.　The　isle　is　full　of　noises（别害怕，这个岛上已充满各种声音）。任何社会的转型与发展，都存在着对人们基本价值观和行为过程的改变。以至于许多悲观的学者认为，世界发展给人留下的最终结果是惶恐和慌乱，世界演进的结果似乎总是从危机开始。事实上，任何对于既有秩序格局的改变过程，都会引发社会情绪的变化。我们谈论危机治理或者社会和谐，并非要避免情绪变化，而是创造条件让人们尽快适应变化，并从中获得生活与行动的目的。

因此，共产党一方面必须克服外部社会环境条件带来的各种历史惰性和消极影响，另一方面要着眼于政党政治新的生态，勇于和善于超越自己在以往发展中确立并行之有效但已不适应当今社会前进需要的那些思想观念、组织形态、运行机制和活动方式，运用新的实践、新的经验和新的理论观点去解决政党在现代化进程中面临的各种新问题。只有解决了这一点，党的执政能力建设才能够获得有效的政治支撑和社会支持。

同样，实践表明，单个的社会事件或者突发灾难要转化成社会危机，必须有具体的触发机制和社会环境。例如管理缺陷或管理失位导致的秩序破坏；社会沟通机制与信息过滤系统失灵和应对措施失效引发的恐慌扩散；政府的政策制定与施行存在对部分群体利益的侵害使得的社会失衡、不满加剧。危机的发生既是社会存在问题的放大过程，也是对政府和社会能力的考验与训练过程。任何社会日常管理中存在的失范和未能有效化解的矛盾与冲突，都可能借助简单的事件而造成巨大的损失。从这个意义上说，执政党和政府的政策与管理实践不是以维稳和控制危机为目的，对危机的防范是为了构建和谐社会，保障人民幸福安康的生活。因此，危机治理是对治理理念调整和对社会协调机制的修正过程。即治理的成长需要从环境的优化与制度的有效执行入手。这就要求权力主体和管理者从更加复杂的治理结构中梳理信息、完善服务、协调关系、解决问题。惟其如此，才可能避免单个危机事件转化为社会性、全局性危机。

第二节　治理框架与党的执政能力建设的实践逻辑

开放社会的复杂性决定了国家发展和社会建设不可能仅仅依靠政党独立推动，也不可能简单通过政府权力运行就能够实现政治目标。社会作为一个分担与共享的共同体，它需要进一步健全中国共产党领导的政府——市场——社会协同发展机制，以共同面对各种风险挑战，共享发展的成果。

一、治理理念与党的执政能力建设的基本内容

“治理”（govnence）作为区别于统治和管理的基础概念，涵盖着包括控制、协调、引导在内的能力建构过程；还包括政府、市场和社会组织共同参与经济和社会秩序调节。也就是说，治理概念的提出，首先意味着党和政府不再作为社会发展的唯一主体，同时也意味着党和政府在权力运行中的边界与职能得以进一步廓清，从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，党和政府返还给市场和社会的权力需要在制度化框架内有序运行。同时，泛政治化、军事化的社会管理结构必然要招致解构，传统的松散型社会也会在新的条件下重新组织并形成网络，各主体之间有机互动，在市场经济体制下顺畅运行。作为一种理想的社会运行模式，治理理论显然不能够解读中国的谁运行逻辑。但是党和政府必然不再作为社会发展的唯一责任人来解决所有发展中的问题，这既不符合市场经济的逻辑，也不符合政治的逻辑。社会多元发展的实践、主体分化的利益诉求、人们日益凸显的参与意识和能力，决定了党和政府需要结合变化社会增强执政能力建设。

执政能力建设是中国共产党推动科学发展的首要政治命题，也是党建科学化的基础与要求。这一问题在中国共产党取得革命胜利建立新中国的时候就已经提出了。

1949年3月23日，毛泽东在离开西柏坡前往北京时说了一句意味深长的话：今天是进京赶考的日子；1980年1月邓小平同志结合改革开放形势强调了“坚持党的领导，改善党的领导”的问题。党的十六大提出了“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度”的基本命题十六届四中全会进一步提出了“科学执政、民主执政和依法执政”的目标要求。2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，对新的历史条件下如何加强党的执政能力和先进性建设做了战略部署。该《决定》对党的执政能力建设的内涵做了科学表述：就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。执政能力建设的基本内容：不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。党的执政能力建设提出了党领导经济政治文化和社会建设的能力要求，也提出了包括党的作风建设在内的党的自身建设的要求。中国共产党在深刻总结中国社会发展实践的基础上，提出加强执政能力建设需要坚持的基本原则和要求：必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻党的基本路线、基本纲领、基本经验，以保持党同人民群众的血肉联系为核心，以建设高素质干部队伍为关键，以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，以加强党的基层组织和党员队伍建设为基础，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。

不同国家的执政党，其任务和政治目标也多有不同。在社会主义初级阶段的中国，能否实现经济、政治、文化和社会目标，直接关系到党的执政能力建设和先进性建设。执政能力的内在理路是为人民执好政、掌好权，因此，强调执政能力建设，必然需要解决好以下基本问题：一是如何把人民群众的基本利益实现好、维护好、发展好。二是如何避免权力运行对人民群众根本利益的侵害，维护最弱势全体的利益。三是如何维护和保障人民主体地位，在执政中体现人民群众当家做主的权利。中国共产党所坚持的执政理念，涵盖着为谁执政、依靠谁执政以及如何执政的基本命题。其间，中国共产党在执政中致力于将党的奋斗目标和中国社会发展实践有机统一，将党的执政能力融于民生和社会福祉的实现与保障上，进而推进国家建设和政党科学化的协调并行。因此，普遍意义上谈论的中国共产党的执政能力，其实质就是中国共产党按照宪法和法律的规定，立足全面建成小康社会新要求，正确掌握和运用国家政权，推进国家富强、民族振兴、人民幸福。

2004年6月29日，中共中央政治局就加强党的执政能力建设问题进行集体学习。胡锦涛同志在主持学习时指出，加强党的执政能力建设的过程，既是不断提高党的执政能力的实践过程，也是不断把实践经验上升为理论、深入把握执政规律的过程。党的执政理论建设是一项系统工程，包括执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源等主要方面。2004年8月22日，胡锦涛同志在邓小平诞辰100周年纪念大会的讲话中，又加了一个“执政环境”。关于执政的这七个基本范畴，构成了执政理论的基本内容。

1.执政理念。即政党执政的指导思想，既包括基本的理论框架，也包括奋斗的目标和方向，执政理念的核心是执政党的价值取向。为人民服务的宗旨以及人民当家做主、宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”等思想；以及改革开放过程中形成的依法执政、民主执政、科学执政的战略，“三个代表”重要思想和科学发展观、中华民族伟大复兴中国梦的指导思想；以及“执政为民”、“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”、“权为民所赋”，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，“把权力关进制度的笼子里”等等思想，都是我们党的执政理念，科学的理念决定了政党现代化的水平和政党过程的绩效。加强党的执政能力建设，需要对执政理念加以有效梳理。

2.执政基础。即执政党掌握权力、权威配给资源的基础，主要包括价值基础、物质基础、法律与制度基础、文化基础等，其中最基本的要素决定着执政的主体力量。在通常情况下，我们谈及执政党执政的基础就是指全体公民，即政党执政过程要经过人民的授权，获得人们的认同和积极参与，这是执政党建设的重要尺度。在人民这个基础上，还可区分阶级基础、社会基础和群众基础等等。

3.执政方略。即执政过程得以展开的战略、政策和目标框架。执政方略就是立足于共产主义远大理想和社会主义共同理想、社会主义和谐社会的目标和小康社会新要求，建构的带有全局性、根本性的战略。

4.执政体制。即政党执掌国家政权和行使其他权力所依赖的制度体系。这一制度体系包括了核心制度、基本的政治制度和具体的工作制度，它们共同构成科学执政、依法执政、民主执政的框架。

5.执政方式。即党对国家和社会实行领导的机制、途径、方式、方法的总称。执政方式影响执政效果。现代政党政治确定了执政党需要运用法律的、行政的、经济的和道德的方式与手段，通过平等的、民主协商的办法来解决好执政党与国家政权的关系，保障权力运行的科学性，以及对国家和社会领导的有效性，还要随着实践的发展，不断探索和创造新的方式。

6.执政资源。即执政过程得以展开的要素和条件的总和。既包括政治体制内的资源，也包括体制外的资源；既包括物质资源，也包括精神资源。现代社会执政能力之一还在于能否有效拓展和积累资源，并使这些资源发挥最大效能，降低执政成本。

7.执政环境。即影响政党过程和执政活动效果的内外系统的总称。包括了微观的环境和宏观的环境，国际环境、国内环境和党的自身环境，以及经济的、政治的、文化的、社会的所有要素。当前，转型期中国社会主体渐趋多元，“市场经济日益发展、社会阶层的逐步分化、利益群体的不断壮大，必然产生政治参与的要求”。这里需要指出的是，今天中国共产党执政环境变迁需要考虑的一个重要因素，是全球化对党的能力建设提出的要求。

李忠杰教授将执政能力概括为以下十个方面的内容：科学分析形势和任务，制定执政的纲领、路线的能力；掌握国家政权、保持执政党合法性和执政地位的能力；驾驭国家机构、协调各种政权组织相互关系的能力；运用国家机器、推动经济和社会发展进步的能力；坚持执政为民、满足人民群众利益要求的能力；整合社会关系、解决社会矛盾、保持社会稳定的能力；坚持依法治国、依法执政、建设社会主义法治国家的能力；正确处理国际关系、维护国家主权、安全和利益的能力；应对复杂局面、抵御各种风险的能力；从严治党、拒腐防变、保持执政党自身先进性和生命力的能力。

十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，将党的执政能力建设具体分为五方面的能力要求：

1.提高驾驭社会主义市场经济的能力。其根本是坚持把发展作为党执政兴国的第一要务。中国共产党的历史方位的转变，提出了党应对市场经济的挑战，增强领导发展的能力要求。一是坚持经济建设为中心；新中国60多年的建设，可以分为两个阶段，第一个阶段是解决人民的吃饭问题，第二个阶段是满足人民更高的物质文化需要的问题。二是坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，更好地推动经济社会发展，解决好公平和效率的问题。三是完善社会主义市场经济体制。四是推动全面综合可持续发展。

2.提高发展社会主义民主政治的能力。提高发展社会主义民主政治的能力，就是要坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。一是推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证人民当家做主。扩大基层民主，完善民主参与。二是提高依法执政的水平。三是改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。四是加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。五是按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用，并推动社会建设，用党内民主带动社会民主。

3.提高建设社会主义先进文化的能力。中国共产党是先进文化的代表者、继承者和创造者，能否以先进的政党文化引领社会文化，能否实现社会主义文化大发展大繁荣，能否让人民共享文化成果，体现着党的执政能力。提高建设社会主义先进文化的能力，一是坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，积极推进理论创新，加强马克思主义理论研究和建设，实现马克思主义的中国化时代化和大众化。二是深化文化体制改革，解放和发展文化生产力。三是适应信息社会发展，用正确的舆论引导人。四是努力探索新方式新方法，加强和改进思想政治工作。五是优先发展教育和科学事业，提高全民族的科学文化素质。

4.提高构建社会主义和谐社会的能力。最广泛最充分地调动一切积极因素，形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。建设社会主义和谐社会，首先是鼓励创新，贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，形成全社会创造激情竞相迸发的有效机制。其次是妥善协调各方利益关系，正确处理人民内部矛盾，形成维护社会和谐稳定的保障机制。三是加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局。发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用。发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。四是坚持党的群众路线，加强和改进新形势下的群众工作。

5.提高应对国际局势和处理国际事务的能力。在推进民族伟大复兴中国梦的过程中，国际形势的深刻变化要求中国共产党继续坚持独立自主的和平外交政策，着眼于和平发展的共同主题和中国建成小康社会新要求，增强应对国际复杂形势的能力。一是坚持用宽广的眼界观察世界，提高科学判断国际形势和进行战略思维的水平。二是坚定不移地贯彻执行对外方针政策，掌握处理国际事务的主动权。善于从中国人民的根本利益和他国人民的共同利益出发，在推动和平发展中发挥作用。同时加大国际合作，共同反对霸权主义和强权政治，反对恐怖主义。三是全面认识和把握国际因素对我国的影响，增强抵御全球风险实现互利共赢和能力，并在实现中国梦的过程中始终把国家主权和安全放在第一位，坚决维护国家安全。

笔者阐述的执政能力，主要是指党领导社会主义和谐社会建设过程中所体现的能力要求。

二、党的执政能力建设的影响要素和运行环境

对执政能力内涵的分析及中国共产党的执政实践可知，执政能力建设直接受政党执政理念影响。而执政党用以武装党员教育社会的理念和基本理论形成之后，影响执政能力建设的主要因素则既包括环境因素，也包括制度体系建设和执政方法等因素。

（一）实现党的科学领导是强调执政能力建设的根据

我们知道，党的领导也就是执政党权威运用权力配给社会资源，引导社会成员实现政治目标的过程，即对公共权力和社会的领导过程。它包括以下几方面的要求：其一，掌握公共权力；其二，有效运用权力以配给社会资源；第三，权力运行符合社会公义；第四，权力运行能够有效实现党的目标。由于共产党是执政党，党的领导是通过执政得以实现。新时期坚持和改善党的领导，包括以下几个方面的具体内容：一是明晰党的领导的对象。党的领导主要包括对国家的领导，对政府的领导，对军队的领导，对社会的领导，对党员干部的领导。对国家的领导包括明确、维护和实现国家利益，确保国家主权完整。对政府的领导，即指通过权威分配权力，支持政府履行法定职能，依法行政，使政府保障党的中心任务的实现。同时，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，这也是党的领导和人大的关系。对军队的领导旨在确保人民军队听从党的指挥，维护国家利益和领土完整，实现党的基本任务和保障党的最高纲领。对社会的领导，在治理目标下，包括对阶级关系的处理，对公众和社群、社区的领导，对不同利益主体的协调，以及对宗教的协调，引导社会共同参与社会事务的管理等等。同时引导党员干部坚持党的宗旨，在社会事务中发挥先锋模范作用。

党的领导的内容包括政治领导、思想领导、组织领导。所谓政治领导，就是政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。思想领导是用指马克思主义思想武装全党，通过深入细致的思想政治工作，实现社会动员，引导社会成员投身社会主义建设。组织领导是指党通过组织运行，通过组织及其成员的作用发挥来实现领导。党同政权机关的性质不同、职能不同，因此，不能把党委同人大、政府、政协这些组织之间的关系简单地理解为组织上的隶属关系。同时，还要加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。

中国共产党的领导总是同党的历史任务，同党为实现这些任务而确立的理论和路线联系在一起的。党的领导方式，是党对国家政治、经济、文化事业和社会事务实行领导的总称，其中党对国家政权实行领导的方式就是执政方式。党的执政方式是指执政党领导和控制国家政权的范畴。判断党的领导方式与执政方式的标准，一是合理性，即指执政党必须承认并且依循党的领导规律和执政规律。二是实效性，即党的领导方式和执政方式必须有效促进经济社会发展。三是人民性，由于我们党是执政党，其领导过程和执政过程必须代表人民群众的根本利益。在此原则下，通过推荐重要干部，进行思想宣传，把党的意志上升为国家意志来实现领导。

（二）党的执政能力建设的基本要素

首先，党通过组织运行来实现领导。论及党的执政能力建设，必然需要对党的组织运行做简要分析。

1.机构要素。机构要素是党的组织结构的基本要素，包括中央组织、地方组织和基层组织。这三级组织依照民主集中制的组织原则组成。党的中央组织包括以下几个部分：（1）党的全国代表大会（党的最高领导机关）；（2）中共中央委员会；（3）中共中央政治局及其常务委员会；（4）中共中央书记处；（5）中共中央纪律检查委员会；（6）中央军事委员会。

2.制度要素。包括三个层次：第一个层次是根本制度，即民主集中制，包括党章规定的民主集中制六个方面的原则；第二个层次是基本制度，包括党的代表大会制度、党的选举制度、党的干部制度、党内生活制度等。第三个层次是具体的工作制度，包括党委会及其常委会的议事规则和决策程序等。

3.角色要素。包括以下三个方面：（1）党员的基本条件（通过条件设定把中国共产党和其他政党区分开来，在当前表现为先进性、纯洁性的要求）。（2）党员发展（包括处理好数量与质量的关系）。（3）党员的权利和义务。党员的权利和义务统一在党的利益基础上。

由此，坚持和改善党的领导对党的干部队伍建设至少有以下几方面的基本要求：（1）需要一支具有高度觉悟的党员队伍。（2）这支队伍必须具有严明的纪律以保障中央权威和政令畅通。（3）党员所具有的自我牺牲精神是用以团结和凝聚全社会力量的价值基础。（4）这支队伍的各级领导者必须具有实现党的领导所必需的领导能力和领导水平。（5）这支队伍建构的党的组织能够真正代表和团结人民群众，并实现党的领导。

在上述要素的匹配过程中，党尤其强调通过完善的制度体系来保障执政过程的有效性。执政党能否形成科学的制度体系，决定了政党过程和政党路线方针政策施行的绩效。如何判断制度体系的科学性？其一是要能够维护社会公平和党的建设。制度要能够规范权力，约束行为，体现并实现既定价值，维护党的理念。其二是制度本身运行顺畅、高效成本低廉。第三是制度要能够促成社会善治。这就是邓小平所说的，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，执政能力直接体现为政党在制度框架内有效实现建设目标，推进社会发展的过程。加强党的执政能力建设，就是一个不断将党的主张变成国家意志，不断推进制度化、法制化、程序化、规范化的过程。

其次，改革和完善党的领导体制和工作机制是新时期加强党的执政能力建设的重点。党的领导体制，是中国共产党实施领导活动的组织结构、运行规则、运行机制的总称。这三者之间是互相联系、互相依赖、互相作用的统一体。领导体制的核心内容是通过制度规定组织的领导权责、领导机构、领导关系与活动方式，也是一种规范化、制度化、非人格化（法治化）的活动。领导体制通过固定的规则、规定或组织章程展开，它所界定的各种领导关系、权限和职责具有稳定性和长期性特点，即领导体制的形成是与现实的文化环境、物质条件、生产力水平和国家与社会的发展任务相联系的，领导体制的改革与完善需要与现有的社会结构和政治过程相适应。工作机制则是在领导体制框架内，落实政治发展目标的一系列有效的程序、规则和方法的总称。领导体制决定领导活动的模式和效果。领导体制与工作机制有效运行的前提是领导权威的确立，这个权威不仅仅包括个人魅力确立的权威，更多的是一种制度性的组织权威。即我们所阐述的领导体制与工作机制，本质上是制度安排的过程，也是制度绩效评价的过程，也包括制度性领导环境建构的过程。

第三，党通过提高执政主体素质和改进执政方式方法来增强执政能力。执政主体从广义上说，就是人民通过执政党来当家做主。狭义上是指代表人民群众执掌国家政权的权力主体。执政主体的能力和素质，决定了政党权力运行的方式和效果。今天我们论及的执政主体首先是指整个执政党。它包括党的组织机构、党员和领导干部。由此，提高党员领导干部治理国家、管理社会的能力和水平是加强党的建设的重要内容，而建立健全完善的干部考核机制就成为保障主体执政有效性的重要内容。

中国共产党从革命党向执政党转变的过程中，始终重视改进执政方式方法。执政方式方法是否科学、规范、合理，直接体现着执政水平与能力的高低。提高执政能力，需要深入研究政党的执政环境、发展任务、人民日益增长的物质文化需要及社会意识形态变迁等基础问题。

（三）治理目标下党的领导的基本要求

研究党的执政能力建设，无法避开对党与政权、党与市场、党与社会逻辑关系的把握。任何政党运行过程，都需要与其所处的外部环境进行资源流通，并以此获得和创造实现自身政治目标的条件。这是一个政党能力的体现，也是政党功能的基本内容。从治理的角度看，领导意味着在政治系统中，执政党需要协调与国家权力机关、行政机关、司法机关等国家机关的关系；同时还需要协调执政党与市场主体的关系，以及与人民团体（包括工会、共青团、妇联、工商联等各种群众组织）和其他社会组织的关系。

1.政党与国家政权。在处理政党与国家权力机关的关系的时候，首先必须明确二者是领导和被领导的关系，执政党是领导者，国家权力机关是被领导者。政党通过政治领导实现对国家权力机关的领导。这个领导过程包括以下几个方面的内容：（1）执政党对涉及国家和社会稳定与发展的重大问题作出指示和提出建议，国家权力机关通过法定程序将执政党的意志转变为国家意志。（2）向权力机关推荐党员代表，提交人大表决、任免。（3）执政党在各级权力机关中建立党组织，通过宣传、教育、组织和解释活动，加强执政党在各级权力机关中的影响。（4）执政党通过其在权力机关中党员代表的努力，赢得非党代表对执政党主张和建议的支持和赞同，确保党的意见和建议转化为国家意志，上升为法律。其次是互相监督的关系。国家权力机关的领导，实质上是一种监督。同时执政党也在宪法和法律框架内开展活动。与行政机关的关系，主要是理清党政职能。1928年11月，毛泽东同志在《井冈山的斗争》中就已经论述过革命根据地的党政关系，批评了党直接干预政权机关工作的做法。1980年8月，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上做的《党和国家领导制度的改革》讲话中，再次阐述了党和国家领导制度、干部制度方面的弊端：官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。他还对党政关系做了进一步的梳理，完整提出解决“党政不分，以党代政”问题，并形成了此后处理党政关系的基本原则。执政党与司法机关的关系，首先是党的政策与国家法律的关系。这个关系涵盖三个方面的内容，一是党的政策与国家法律是两种不同的社会调整机制。党的政策是通过党组织和党员的宣传、鼓动和模范行为来把社会关系引向既定目标。国家法律则是通过一系列规范、模式约束引导人们的具体行为，具有强制力和普遍的社会约束力。其次，党的政策对国家法律具有指导意义。其指导过程是通过党的威望和党的政策的正确性影响国家权力机关制定法律的而进行的指导。这种指导是原则性、根本性的指导。第三，党不会推行与宪法、法律相抵触的政策。

中国的国家管理体制是建立在人民民主专政基础上的，人民代表大会制是国家基本的管理制度，人民代表大会是国家最高权力机构，代表人民行使国家权力，监督政府执行人民赋予的权力。随着经济结构的变迁和社会组织的分化，政府管理创新面临着诸多挑战，甚至政府职能设定在实践中也面临着各种争议。如改革方向是继续加强全能型政府还是有限权力政府，分权的底线在哪里？如何建设效能型政府、责任政府？人们对于降低政府管理成本，提高政府管理绩效的要求，一方面有利于国家管理体制的改革，推进政治结构和社会资源的合理配置，但是另一方面也容易形成一种急躁的、甚至完全背离基本国情的政治诉求。这些诉求，始终伴随着中国共产党领导的政治体制改革和经济体制改革。我国正在进行的行政体制改革，就是着眼于消除体制机制障碍，保障权力运行更好地推动经济社会发展与人民幸福安康的价值期待而展开的党和国家管理体制创新过程。

2.政党与市场。政党与市场的关系反映的是政党对市场的认识，及党的政策与资源配给影响市场过程的实践逻辑。我们知道，中国共产党是在一个生产力不发达，社会制度不完善的环境里领导国家建设和社会发展的。中国两半社会的落后局面，以及新中国成立之初一穷二白的现实环境，要求党能够集中全部生产力要件来实现民生改善和经济发展的要求。因此，在外部封锁的计划经济时代，党的领导过程就是一元化的对经济的完全控制过程。党通过计划模式控制全部资源，并将其分配到最重要最关键的生产环节，以保障社会主义建设的有效性。随着社会财富的积累和工业体系的逐步建成，传统计划经济模式难以有效运行，人们通过奉献实现财富增长的运行逻辑逐渐不适应生产力发展的需要。1978年改革开放后，党在确立经济建设为中心的指导思想后，开始探索市场机制在中国经济发展中的实践。形成了计划经济为主，市场调节为辅的经济发展战略。1984年后，这一战略思维转为社会主义有计划的商品经济，并逐步过渡到计划经济与市场调节相结合的运行逻辑。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的战略思想。提出到2010年初步建成社会主义市场经济体制，并逐步形成了与之相应的制度体系。此后，在1993年的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，对政府和市场的关系做了梳理，提出要充分发挥市场在资源配置中在主导地位，并肯定了中国经济社会发展的市场逻辑：建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。同时，强调在党的基本理论和基本路线指引下，始终坚持以是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平，作为决定各项改革措施取舍和检验其得失的根本标准。在十八大之后，党和政府进一步加大了市场导向的经济发展模式。提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。同时强调要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。

政党与市场的关系，根本是政党领导的政府和市场在配置资源方面的关系协调问题。政党作为权威主体，天然拥有配置资源的能力。市场作为资源配置天生的平等派，其运行逻辑要求政府将权力返还给市场。但在实践中我们也发现，市场存在巨大的失灵的风险，并且市场本身具有的积聚效应也难以克服剥削和贫富分化问题。这就要求通过政府干预来避免可能出现的市场失灵和利益分化导致的社会失范。也就是说，党与市场的关系，本质上是政府与市场关系。执政党与市场的关系处理要防止两种倾向：一是权力不当介入市场，甚至用行政逻辑冲击市场规律。二是市场逻辑覆压政治逻辑，资本绑架公权力。

早在20世纪20年代，列宁就深刻意识到各国之间在经济上的依赖性，他在实行新经济政策前后曾经提出过“世界经济”概念，寻求在计划经济的指导下建立开放型的经济体系。他认为，“有一种力量胜过任何一个跟我们敌对的政府或阶级的愿望、意志和决定，这种力量就是世界共同的经济关系”。他对于经济本质的认知和对于经济发展内在逻辑的科学判断，实际上也建构了一个政党在世界经济发展格局中的能力和作用。而一个强大的政党要在复杂经济环境和国际斗争的压力中谋求一个国家的有效发展，必然需要加强自身适应市场经济、驾驭市场经济的能力，并且拥有在市场经济条件下维护保障人民利益，实现国家和社会均衡发展的能力。

3.政党与社会。政党与社会的关系是本书研究的重点内容，也是政党能力建设的根本问题。所谓政党与社会，反映的是政党政治的基本生态。即要将政党置于社会与市场中加以考察，进而梳理三者关系。我们知道，政党作为公民控制公共权力的工具，作为架在国家与社会两个主体之上的桥梁与纽带，必然需要通过组织运行反映公民的利益、愿望和要求，并以此获得社会对政党的支持。党与社会组织或者群众团体的关系，在于政党要能够通过科学化建设，将社会运行中人们提出的各种要求，通过一定程序导入政治系统，并使其有效运转起来，最后向社会输出决策和制度安排，引导和保障社会健康成长。

强调党对社会的科学领导，在实践表现为党组织通过创新实现社会整合和人民满意。与此同时，党对社会的领导，一方面在于通过组织运行实现好维护好发展好人民群众的根本利益；另一方面，通过政策导引让群众凝聚起来，在组织化社会运行过程中，实现对分化利益集团的沟通、协调和管理。

基于上述分析，当前，坚持和改善党的领导，提高党的执政能力，有以下几点要求：（1）按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。（2）着眼于维护党和国家的团结统一，维护党中央的权威。（3）规范党政机构和协调机构的设置，完善党委常委会的组成结构。（4）围绕提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源，推进行政体制改革。加强和改进党对工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体的领导，支持他们依照法律和章程独立自主地开展工作，充分发挥他们联系群众的桥梁和纽带作用。（5）着眼于研究新情况、解决新问题，不断推进理论创新、制度创新、科技创新，改进党的领导作风、领导方式和领导方法。

由此，党的执政能力建设要求党委领导政府结合变化环境和人们主体性的增强，廓清权力边界，完善党的一元领导，改变传统的党替代政府和市场配给资源的体制运行方式。在改革开放中，这是党和政府向市场和社会分权或者叫放权的过程。也就是在社会主义市场经济体制建设和改革开放中，党和政府不再作为社会发展唯一的责任主体，政府需要在党的领导下，将本该由市场和社会承担的责任与权力返还给市场和社会。在计划经济年代，党、政府和人民群众在理论上是一体的，党的意识形态、国家意识形态、社会的意识形态也是扁平化的一致状态，即党组织在其运动制度体系内本身不存在分歧，同时能够因为党本身与时俱进的理论品质更加夯实同一性。但是从公共行政的实践看，目前许多学者认为改革开放以来，社会的剧烈分化，最终导致各社会力量趋向于彼此疏离的状态。这就意味着党和政府需要增强自身的代表性，解决好始终代表先进生产力的发展方向，先进文化的发展要求和人民群众的根本利益问题。惟其如此，政党能力才可能获得人民的肯定，并拥有持续支持。

三、政党社会功能发挥：实现社会和谐的政治基础

推动社会和谐发展，需要结合生产力发展和人民过上更加美好生活的新期待，推进党建科学化，完善并实现社会和谐的各项目标。

（一）社会和谐关键在党

探讨社会和谐与党的执政能力建设，首先，需要明确政党尤其是执政党与社会和谐之间的必然联系。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出，构建社会主义和谐社会关键在党，要加强党对构建社会主义和谐社会的领导。《决定》同时指出：“我们要构建的社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会。”党的十七大、十八大也明确强调：社会和谐人人有责，和谐社会人人共享。作为权威配给资源的最为重要的政治力量，执政党的资源配置能力和社会协调水平直接关系社会的和谐稳定。同时，政党构建社会主义和谐社会的能力也就成为党的领导有效性的具体表现。这意味着执政党自觉担负起民族发展的重任，同时也意味着党的执政能力直接决定了社会和谐发展的水平。其次，政党作为科学发展的自变量，其变革的过程将直接导致其他社会要素的调整。党通过自身的改革引发社会结构变动和利益关系的调整。从传统社会向工业社会演进的过程中，政党自身改革的紧迫性和艰巨性进一步凸显。共产党所处地位的极端重要性，决定了任何改革过程中的疏忽与不慎，都将导致社会发展的严重破坏。为此，政党需要把握社会发展和自身建设的基本规律，并有效运用规律推进党的建设、国家发展和社会和谐。第三，政党功能发挥是与外部环境有机统一的，法治健全、社会发育完备，市场经济体制运行顺畅是党的建设和功能有效发挥的重要基础。但是我们看到，尽管新中国成立已经60多年了，从辛亥革命推翻封建社会到现在也有100多年的历史，但是受封建主义和落后生产力的影响，中国社会还处在缓慢成长的过程中。中国改革开放深化和思想解放所释放出的巨大发展空间，在迅速提升人们民主能力的同时，也使得共产党必须独立承担和面对发展面临的全部压力。同时，党在推动社会发展的过程，要防止权力返还给社会过程中可能出现的社会失范和权力失位。因此，政党借助巨大的权力资本和社会资本来推进社会整合和社会建设，是社会主义和谐社会对政党能力的基本要求。

从构建社会主义和谐社会的实践出发，探讨中国共产党的执政能力需要把握以下几个命题：第一，中国共产党建设和执政的实践，历史地确证了中国共产党对中国各族人民、对中国社会主义事业和人类文明进步所具有的作用。党作为社会主义事业的坚强领导核心，拥有维护社会和谐的必然动力和责任。第二，中国共产党在革命、建设和改革开放过程中所坚持的工人阶级先锋队和中华民族的先锋队性质，党的始终不变的历史使命和社会主义共同理想的奋斗目标，确定了党的核心价值，并趋中凝结为政党不变的价值主轴。它意味着中国共产党在生产力发展的任何阶段，都需要并且也能够化解各种矛盾冲突，有效维护和实现人民群众的根本利益。正如邓小平指出：“中国共产党员的含意或任务，如果用概括的语言来说，只有两句话：全心全意为人民服务，一切以人民利益作为每一个党员的最高准绳。”第三，复杂环境中世情国情党情的深刻变化，提出了党的建设科学化的基本命题，党面对各种考验和自身存在的各种危险，其领导核心和战斗堡垒的组织功能需要得到强化和有效发挥。第四，中国共产党在长期的建设和执政过程中，培养了一大批领导人才和专业技术人才。这其中，有效的党员干部教育培训机制，保证了党的各个历史时期，都能够拥有坚定信仰的领导班子和人才队伍。在新的历史条件，党的干部教育的体制机制需要结合变迁社会和党员能力提升做出相应调整，即党的各级教育部门和培训机构需要着眼于未来中国发展的实际，培养具有全局意识、世界眼光、战略思维的面向世界、面向未来、面向现代化的干部队伍。

（二）科学界定党在创新社会管理中的作用

在中国社会，人们普遍信赖政党和国家的目标指向，这种归属感一方面源于中国共产党在危机时候的动员与济护能力，另一方面体现了中国共产党在实际生活中的不可替代性。这种不可替代性构成了构建社会主义和谐社会、实现中国梦的核心命题。

中国共产党在社会管理中的作用主要体现在以下几个方面：

首先，党的宗旨和党对社会主义事业的核心领导地位，决定了党对社会发展起主导作用的必然性。在艰难环境和危机状态下能够起到其他任何组织难以发挥的作用。

其次，中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，要求党在执政过程中实现对社会不同利益主体的有机协调，并通过党的领导把人民的利益实现好、维护好、发展好。

第三，作为一个有着严格纪律的政治组织，其领导核心和战斗堡垒的组织功能决定了在应对风险和突发公共危机时，中国共产党拥有比其他组织更强的战斗力和凝聚力。

第四，共产党在长期执政过程中形成的忧患意识、公仆意识和责任意识，决定了党对社会和谐稳定，对风险与危机有着深刻的理解和正确的把握，并能够通过其基层组织实现对危机的预警和对社会秩序的维护。

第五，有效的共产党员先进性纯洁性的教育和培训，保证了党员在特定环境下能够起先锋模范的带头作用。当国家和人民的利益遭受损失时，党的组织制度和党员的内在自觉性能够促使党员个人在危难时期挺身而出。

党通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导。同样，在创新社会管理过程中，党对于社会管理的有效领导也主要体现在这三个方面：第一，在创新社会管理过程中，政党对社会事务的价值影响和理论指导，实际上是以权威的方式校正了制度运行和政府管制的不足，弥补了危机引发的政府信度降低所造成的社会整合能力不足。党将实践证明正确科学的理论通过国家权力机关上升为国家意志，来指导国家政策的制定，作为确保经济社会发展的重要理论依据。第二，党通过对国家意识形态的引导，使其功能有效地得到发挥，利用完善的思想政治教育等方式，更好的发挥意识形态的宣传、解释和凝聚功能，形成了社会共同的核心价值体系和理想信念。在社会管理过程中，我党通过对危机事件全方位的宣传和教导，使得公众能够更清楚地了解事情真相，更好地做到对危机的防范和化解。第三，在创新社会管理过程中，党利用遍及全国各地、各行业的组织系统，能够快速的组织人力、物力，组建积极有效的危机处理队伍，最大限度地调动公众配合政府来防范和应对危机的挑战，实现对危机的有效治理。

我国传统的社会管理模式，是与党在革命时期所处的社会环境相适应的。在世情国情党情深刻变化的情况下，这一管理模式有以下特点和不足：

1.党的强动员能力提供了我国社会管理极为重要的支撑，但是也使得许多地方政府和领导干部倾向于过度依赖党的政治权威和强大的社会动员能力来实现社会管理，从而使得社会管理形式过于单一，社会管理创新缺乏动力。

2.长期生产落后和物质匮乏国情下的计划经济模式，强化了党和政府控制和配给全部社会资源的能力，并使得政府习惯于依靠行政手段进行社会管理，社会也习惯于依赖政府实现自身的权益。其结果是一方面政府替代社会包下全部管理问题，社会缺乏明晰的自我管理和参与公共事务管理的框架；另一方面又造成政府与社会的疏离，所有社会问题容易指向党和政府。致使政府成长为全能政府，而庞大的社会能力较弱。社会发育依靠政府推动，各种社会力量作用发挥不到位，社会的权利、责任、角色较为模糊。

3.依法管理的模式还难以完全确立。一是社会主义初级阶段制度不完善的现实和我国立法、普法、执法过程还存在较多不足；二是我国社会客观存在法制意识不强，人们守法、用法意识较为淡薄，使得依法行政、依法管理难以落到实处。社会管理过程中对法律的依存度不高，法律权威的建构较为缓慢。一个时期内，社会参与呈现较强的非制度化特点。

同样，从开放社会的治理要求看，党的执政能力建设存在的主要问题。一是民主集中制作为中国共产党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。但是内容清晰的民主集中制在执行过程中，依然存在民主不够与集中不够并存的问题。二是在集体领导与个人分工负责关系上出现的分工不负责和分工即分家、分家即分权的问题，以及决策不民主不科学，难落实；管理监督失位、错位、无序的现象。这些问题的提出，要求党在推进国家建设与社会发展中不断完善党的领导体制组织结构和政党功能。

（三）改革开放中的发展压力凸显党的政治保障与创新能力

现代政党政治的运行基础一是民主的发展与有效实现，二是人民在民主条件下将权力交由特定组织（政党）行使。在今天的中国，13.5亿人民如何实现当家做主的权利和满足幸福美好生活的期待，是中国共产党执政能力建设需要解决的基本问题。一方面，没有一种体制能够通过直接民主的方式满足十几亿人的政治诉求与利益发展需要；另一方面，政党要提供十几亿人民当家做主权利的物质平台和制度基础，根本在于确立科学的制度和组织运行机制体制。而要在经济相对落后的情况下带领十几亿人迈向小康社会并沿着社会主义道路继续前进，首先要面对的就是频发的各种危机和党的建设科学化问题。

在西方国家已经完成工业化和现代化的今天，中国发展面临的巨大压力成为中国共产党维护人民自由幸福生活的现实挑战。提高党的执政能力，不可避免地直接体现为执政党领导发展的能力。这个能力被界定为科学发展观框架内党如何落实理念、推进发展、保障公平、维护秩序的过程。具体说来，包括以下要求：一是政党是否具备领导科学发展上的理念。即通常说的政党能否扭住经济发展这一中心，牢固树立抓住机遇、科学发展的战略思想。二是能否始终坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，增强并实现权力配给资源的科学性、人民性，确保增长的财富为人民公平地享有。三是将共产主义远大理想和社会主义共同理想与人民群众的现实利益需要相协调，在坚持社会主义市场经济的改革方向中谋划并形成改革发展的路线方针政策。四是将中华民族伟大复兴中国梦作为中国共产党人奋斗目标的过程中，执政党要善于在复杂国际环境中掌握对外开放的主动权，全面提高对外开放水平，为人类文明进步发挥积极作用。五是执政党能够结合中国社会主义初级阶段的实际和人民对于幸福生活的新期待，建构符合党的执政理念的制度体系。使党的宗旨能够通过党员干部的行动转化为现实的推动发展的能力。党确立的用以凝聚党员引领群众的价值体系要落实到社会主义的基本原则上，建构完善的党领导经济工作和社会发展的体制机制和方式。

在全球化背景下探讨党领导中国社会和谐发展，必然需要对全球化（globalization）概念加以梳理。近年来，这方面的论述浩如烟海，笔者不再对这一命题做过多阐述，在此笔者主要对全球化的历史沿革加以梳理。刘晔在《理性国家的成长——中国公共权力理性化研究》一书中，梳理出全球化的几个历史阶段：第一阶段是前现代化时期的全球化。它的媒介与图像是政治与军事帝国的扩张、世界宗教的建立与传播、草原民族与农业社会往未开垦的地区的迁徙，以及各区域文明间的长途贸易往来。第二阶段是现代化初期的全球化，大约在公元1500-1850年左右。这个时期欧洲文明与制度凭借其先进的科学技术及坚船利炮而进入其他文明体系。第三个阶段大约从1850-1914年间，是经济全球化时期。帝国主义、政治上独立的国家之间的贸易和资本流动的增长是其标志。第四阶段是从1914年——1945年，经济全球化断裂时期。两次世界大战导致资本主义社会的弊端全面暴露，工业现代化的负面后果大规模展现。第一、二次世界大战，反映出“国家统治”的局限、“欧洲治理”的结束与“国家机构”的挫败。第五阶段是冷战时期的全球化。其表现是强权利益为主体，全球化的时代规范正在逐步形成。第六阶段是冷战后的全球化。全球化逐步跨越意识形态的藩篱，全球事务的规范从国际组织、国际建制扩大到全球治理。学术界普遍认为中国缺席了前三次全球化。新中国成立后，正好遭遇冷战全球化时期，受社会主义与资本主义两种意识形态和社会制度对抗状态的影响，中国在空间上与西方世界尤其是发达国家割裂开来。其间中国的现代化建设遭遇各种挫折。直到1978年改革开放后，中国才开始进行有效的现代化建设。冷战结束后，在全球化进程中开始了中国作用的发挥，并在21世纪初进一步展示中国道路对世界发展的意义和价值。美国学者罗兹曼这样形容中国的现代化：中国背着沉重的包袱，也带着有利的条件，踏入了现代世界，这些包袱和有利条件都可以从今天中国发展水平的格局上反映出来。在某些方面，中华人民共和国与其他亚洲和非洲国家比较起来，今天已经接近到了正在实现现代化的国家的前列。而此时的中国，正在从许多学者判断的二元结构、碎片化社会中寻求文化重光和经济崛起。社会管理创新与技术创新成为中国走向现代化需要加意重视的基本问题。

美国政治学家亨廷顿在研究了发展中国家的政治发展之后，认为政治稳定取决于政治参与和政治的制度化水平。他提出如下比率：政治制度化/政治参与=政治稳定。即当政治参与的要求增加时，政治制度化水平不变，则国家的政治稳定性将降低；当政治参与要求提高，而政治制度化水平也相应提高，甚至高于政治参与要求时，国家的政治稳定性则提高。但是在中国的政治传统中，由于制度供给的贫乏，人们高涨的参与热情更多的是依靠党的强社会动员能力来实现的。在革命战争年代和建国初期，中国共产党通过将中华民族实现解放的期待和人民的根本利益内化为党的奋斗目标，实现了对全国人民的有效动员，建立并逐步发展了中国特色社会主义道路。这种政治动员和社会管理模式实现了贫困状态下国家资源的有效调集，并逐步固化成行政色彩极其浓厚的党的领导和社会管理形式。随着社会主义市场经济体制在中国的进一步完善和发展，市场配给资源的能力和政府发展经济的宏观调控能力（即权力配给资源的能力）经常处于不兼容或者冲突状态。特别是社会主体更趋多元之后，简单的包下一切的领导过程和资源配给模式，往往容易激化不同社会力量的冲突，造成新的危机。由此，实现社会和谐，必然包括治理主体的多元化，技术手段的复杂化，社会参与的理性化过程，即党和政府需要为社会参与提供科学的政策与制度保障，建构人民当家做主的平台。党要能够领导政府、市场和社会组织与个人在理性框架内实现参与的民主化、规范化、制度化。

这里需要强调的是，政党构建和谐社会的能力是与政党自身的现代化联系在一起的。美国学者詹姆斯·C.斯科特认为，现代社会日益复杂的技术，并不能改变国家的政治动机，如果一个国家没有可靠的手段了解人口的数量和分布，不能知道他们的财富状况、不能用地图表示出其土地、资源和居住状况，那么国家对社会的干预必然是拙劣的对于国家来说相对不透明的社会会阻隔一些形式的国家干预，包括受欢迎的（普遍预防接种疫苗）和讨厌的（个人所得税）。所实施的干预往往要以当地人为中介，他们了解社会内部的情况，同时很可能加入自身特有的利益。如果没有这些中介——但通常是存在的——国家的行动往往是无效的，无法命中目标。在他看来，一个不清晰的社会会阻碍国家的有效干预，不管这种干预是掠夺还是公共福利。只要国家主要关注的是得到谷物和征集兵员，那么国家的无知造成的损害就不大。但是当国家的目标是改变其国民的日常生活习惯（卫生或健康实践）或工作表现（高素质劳动力和机器维修），它的无知就会导致无能为力。

改革开放历史背景下，中国的发展内含着管理体制的两大改革：一是推进以市场化为目标的经济体制改革；二是以发展民主政治为目标的政治体制改革。而这两大改革本身体现的，是党在社会主义初级阶段的基本任务：大力发展社会生产力，并在改革的全过程，始终注重推进社会的公平与正义，让公平正义成为社会主义制度的首要价值。

人类在长期的社会生产和交往活动中形成的各种行为准则和价值标准，建构了社会秩序的基础，确保了人们交往和利益获取的尺度，从而有效地降低了冲突和纷争。这些实践中积淀下来的价值标准和规范权威地表达了公共利益，并经由政府和社会共同遵循来维系社会发展的基本框架。基于此，落实以人为本的科学发展观，首先在于内在地确立了人们合理合法的利益诉求的正当性。其次是廓清了政府、市场、社会在落实科学发展观中的运行逻辑和权责。第三，科学发展观作为执政党长期坚持的基本理念，体现在党在执政过程中能够权威配给资源，维护公平正义，推动社会持续和谐发展。

四、中国共产党在艰难环境下的执政能力建设

在生产力不发达社会制度不完善的情况下推进中国特色社会主义伟大实践，其发展的艰巨性和复杂性已经在中国的建设与改革开放实践中得到体现。马克思主义在阐述社会主义革命的时候，曾经认为，社会主义革命不能单独在某个国家内发生。因为共产主义革命将不仅是一个国家的革命，而将在一切文明国家里，即至少在英国、美国、法国、德国同时发生。他认为，大工业建立了世界市场将全球各国的人民，尤其是各文明国家的人民紧密地联系起来，致使每一个国家的人民都受着另一个国家的事变的影响。同时，大工业使得所有文明国家的社会发展不相上下，资产阶级和无产阶级成为各国起决定作用的阶级，它们之间的斗争成为这一时代的主要斗争。……共产主义革命也会大大影响世界上其他国家，会完全改变并特别加速它们原来的发展进程。它是世界性的革命，所以将有世界性的活动场所。列宁1916年9月在《无产阶级革命的军事纲领》中说：“资本主义的发展在各个国家是极不平衡的，而且在商品生产的条件下也只能是这样。由此可以得出一个确定不移的结论：社会主义不能在所有国家内同时获得胜利。它将首先在一个或者几个国家中获得胜利，而其余的国家在一段时期内将仍然是资产阶级的或者是资产阶级以前时期的国家。这就不仅要引起摩擦，而且要引起其他各国资产阶级公然企图扑灭社会主义国家中胜利的无产阶级。”当然，此后列宁也多次强调，“我们始终宣扬并一再宣扬马克思主义的这个最起码的真理，即要取得社会主义的胜利，就必须有几个先进国家的工人的共同努力”。此后的社会主义革命的实践表明，社会主义革命可以在帝国主义链条最薄弱的环节首先爆发。那就意味着，尽管革命可以在生产力条件不完备的情况下发生，但是新生的社会主义国家，其生产力水平本身显然并不能够有效支撑社会主义制度体系所需的物质财富。由此，就有了学术界对马克思关于跨越（通过）资本主义卡夫丁峡谷的各种辩争。本书不对这一辩争是“跨越”还是“不通过”做过多阐述，这里主要援引理论界较多使用的观点，即所谓可以不通过资本主义制度的卡夫丁峡谷——亦即可以超越资本主义生产发展阶段，由前资本主义的生产方式直接进入以公有制为基础的社会主义生产方式阶段。中国的实践表明，资本主义的社会形态我们可以超越，但是资本主义生产力发展的阶段我们无法超越，所以还必须经过生产力充分发展的较为漫长的历史时期。这实际上意味着以下基本逻辑：一是中国通过建构社会主义市场经济体制来推动生产力有效发展。二是市场经济体制建设必然推动政治体制改革。换言之，社会主义经济建设必须经历的商品经济（市场经济）充分发育阶段，极有可能在意识形态上同时提出与之相适应的资本主义生产关系要求。而在实践中，则可能出现对生产力发展基本规律的破坏过程。

应该说，中国的建设和改革开放实践本身已经对上述问题做出科学解答。尤其是改革开放释放出经济发展的巨大空间，并且至今依然对生产力发展提供巨大的保障和引导。但是回顾60多年国家建设与经济发展的历史。还是有诸多问题需要加以梳理。我们经常说，中国共产党领导中国人民在一穷二白的情况下开始了社会主义建设历程。这个一穷二白，就是生产力和社会制度严重破坏，社会财富极度匮乏，社会主义建设从理念到思路到具体的物质储备都不足。因此，中国的国家建设和社会发展，在某种意义上既是探索的过程，也是一个十分脆弱缺乏试错空间的过程。党在执政过程中一旦判断失误或者决策失误，极易造成国家和社会的巨大损失。历史证明，中国共产党在取得革命胜利后，在60多年的执政过程中，领导国家和人民取得了卓越的成就，创造了新的辉煌。但是回到具体的历史环节，我们可以看到其间的艰难付出，甚至是惨重代价。这里以大跃进和人民公社运动中的三年困难时期（1959-1961）为叙事背景，从较小切口撷取历史片段来探讨中国共产党的能力建设和作用发挥。

自然风险引发的灾难性效应在发达国家会由于良好的社会组织水平而有所减弱；掌握自然和处理危机的能力构成了权衡发展的最佳参数之一。1959-1961年的三年困难时期，其成因至今仍有异议。但是有一点可以肯定，这是自然条件、国际环境和中国推进自身发展中的重大决策失误共同造成的。其中，大跃进运动以及牺牲农业发展工业的政策在很大程度上造成了全国性的粮食短缺和饥荒。1958年5月，中国共产党在八大二次会议上正式通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”总路线。此后，党发动了“大跃进”运动。同年8月召开的北戴河会议正式决定在全国农村中建立人民公社。大会通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》中指出：人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好组织形式，它将发展成为未来共产主义社会的基层单位。《决议》列举了实现向共产主义过渡的若干条件，宣布“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远的将来的事情了”。《决议》下达后，把人民公社化运动推向高潮。人民公社化运动大力推行政社合一的体制、供给制和工薪制相结合的分配制度，以及“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”的劳动组织方式和生活方式。许多公社在推行分配上的供给制时，宣布对社员的生活实行“七包”、“十包”甚至“十六包”，即衣食住行、生老病死、婚育学乐、理发、洗澡、缝纫、电费都由公社包下来。到1958年10月底，全国农村建立公共食堂265万个，在食堂吃饭的人占农村人口的70%-90%。那时候，社会上流传着这样的歌谣：人人进入新乐园，吃喝穿用不要钱；鸡鸭鱼肉味道鲜，顿顿可吃四大盘；天天可以吃水果，各样服装穿不完；人人都说天堂好，天堂不如新乐园。这样一个包揽一切的体制，在当时的生产力水平下，显然是难以为继的。人民公社化运动实际上成为大刮共产风运动，不仅造成对农民的剥夺，而且使农村生产力受到灾难性的破坏。1981年6月党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干重大历史问题的决议》指出，党的八大二次会议通过的社会主义建设总路线及其基本点，其正确的一面是反映了广大人民群众迫切要求改变我国经济文化落后状况的普遍愿望其缺点是忽视了客观经济规律。大跃进人民公社化运动不但造成生产力的极大破坏，给国家和人民带来灾难性的损失，并且使得以高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”为主要标志的左倾错误严重地泛滥开来。与此同时，食品短缺和饥荒逐渐在全国范围内蔓延开来。学术界多年来一直都在致力于探索这一极度艰难环境下中国共产党的执政失误，本书只从细微处映射发展条件恶劣的情况下中国共产党的执政实践。

四川作家东夫在他的纪实著作《麦苗儿青菜花黄——川西大跃进纪实》中，记录了当时成都市周围的农民涌入成都的一幕：“1959年7月，成都市的大街小巷、旅馆车站、餐馆、糖果铺挤满了农民，每日少则数万人，多则十数万人……他们想来吃一顿饭或买点可吃的东西回去。入夜，大批人蜷缩街头露宿。据温江地委和成都市委动员农民回乡联合办公室统计，7月20日在西城区饭馆吃饭的农民达53428人次，挤购糖果的7850人次。7月20日，香雪海饭店进餐人数3528人次，竹林小餐2706人次，东华饭馆进餐人数2100人次，7月21日，香雪海饭店3331人次，竟成园4658人次。华阳胜利、桂溪、石羊等乡‘挡获’进城购食品农民，查出饼干1400斤，糖果400斤，面包800多个，蔬菜2000斤，煤油20斤……”。高智勇在《北京困难时期商品供应追记》中也写道：“1959年底，北京周边城市在大小饭馆已经实行了就餐收粮票制度，许多外地居民集中涌到北京，专程觅食就餐。一时间京城大小餐馆门前出现了前所未有的排长龙景观，人流云集，彻夜不散。从晚上开始排次日的早餐队，早餐后又排午餐队，午餐后又排晚餐队，晚餐后又排次日早餐队……循环往复。”

中国在社会主义建设时期的曲折发展历程，包括三年困难时期的饥荒还从一个侧面反映了党的执政能力建设的两个基本问题，一是新中国成立以后，中国共产党如何深入调查研究，把握中国实际，形成对世情国情党情的科学判断；二是如何推进党自身建设，恢复和完善党内民主制度，有效沟通信息，在决策过程中避免急功近利、虚报浮夸现象。这是这个时期政党执政需要汲取的深刻教训。三年困难时期饥荒的出现，在今天看来，不仅是因为食物产量下降，也不简单是像一些学者分析的当时不合理或者是低效的食物分配制度。更为重要的是这个时期领导干部并不能够深刻认识问题的严重性，包括他们对真实信息掌握稀少，也包括在全国范围出现的虚报浮夸，这种虚报浮夸带来的直接结果就是决策失误和民生恶化。印度经济学家阿玛蒂亚·森曾经指出，导致现代饥荒的原因中，自然原因是极其次要的，因为这些自然因素可以通过合理的政府经济政策来应对。根本还是政策问题，是权力监督问题。

中国共产党执政初期，本身就处在西方国家封锁和国内百废待兴的环境中，中央忽视发展规律，急于在艰难条件下迅速发展生产力，提高人民生活水平，摆脱一穷二白的局面。在大跃进期间，除了工业生产本身的破坏，相伴而生的还有物质匮乏时期工业化过程对农业和轻工业构成的巨大压力。一方面是粮食大幅度减产，另一方面是粮食的销售量却因为城镇人口的剧增而不断增加。为维持城镇商品粮供应，国家不断向农村下达征购粮食指标。由于浮夸风和高估产，从1958年到1960年连续三年，国家每年征购粮食都在1000亿斤以上，几乎占当年总产量的30%-40%。由于饥荒导致人口出生率大幅降低，死亡率显著增高。据正式统计，1960年，全国总人口比上年减少1000万人。突出的如河南信阳地区，1960年有9个县死亡率超过10%。超过正常年份好几倍。与此同时，极少数基层干部利用手中占有的权力，在基层恣意妄为甚至侵害民生。如原江苏省奉贤县委书记王文忠、副书记李少峰利用职权在大跃进和人民公社化运动期间，肆意违法乱纪，侵害老百姓权益，造成极为恶劣的影响。后被上海市委撤职查办并交由法院依照法律判刑。但是由于受意识形态影响，其行为被当做是农村两条道路的斗争，是阶级敌人勾结党内异己分子的猖狂进攻。

实际上，在当时的中国，官员手里的权力能够济护保障他们自身安全，也能够在一定程度上降低城乡居民的受灾情况的。比如，一方面是由于各级干部出现严重的官僚主义，农村基层干部为了满足领导要求，抢着虚报粮食产量，导致上级据此征收的公粮数量增加，造成当地农民口粮和种子粮迅速减少。另一方面，因为吃不饱饭，农民就要想办法，在体制内采取一些能吃饱肚子的做法，包括社员和干部互相串通的应变办法，即“瞒产私分的现象”。与浮夸风相对的是，1958年广东雷南县收获晚稻时，全县上报亩产平均千斤以上，但是征购任务派下来的时候，各个生产队都叫喊无法完成任务，纷纷报低产量来抵制共产风之下的高指标。该县最低时全县平均亩产跌到298斤。县委认为这是瞒产私分粮食的过程，强迫各生产队交出“瞒产私分”的7000万斤粮食。后来毛泽东在报告上写了一段批示：“瞒产私分是公社成立后，广大基层干部和农民惧怕集体所有制马上变为国有制，‘拿走他们的粮食’，所造成的一种不正常的现象。”时任湖北省委书记王任重曾经说过：瞒产的花样，真是多得很，“放到山洞里，埋到地下，用各种各样的办法瞒产藏粮。”为了达到瞒产私分的目的，一些生产小队甚至将粮食“深藏密窖，站岗放哨”。当时瞒产私分的现象是社社有，队队有，“参加瞒产私分的大队一级的干部较多，小队的干部比例更大。”这种现象一直贯穿人民公社时期。毛泽东自己在此后的调查中也从农民瞒产私分的现象中看到了人民公社所有制存在的一些重要问题。他认为“我们跟农民的关系在一些事情上存在一种相当紧张的状态”，为此他在第二次郑州会议上指出，将瞒产私分定性为本位主义，“名词安得不对，这是所有制的问题”，“它的土地，它的人力生产出来的产品，你不用等价交换，它抵制，这是保卫它的神圣权利，极为正确”，“生产队为什么私分，你不让他公分嘛！”“幸得有此一举，如果不瞒产私分，那多危险，那不就拿走了？”毛泽东同时提出首先应该纠正平均主义和过分集中两种倾向，并调整农村生产关系。此后在1959年3月5日的讲话中说道：“谢谢五亿农民瞒产私分，坚决抵抗，就是这些事情推动了我”。此后，工业生产的各项指标也得到进一步调整修改和调整。

1962年2月，中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位的指示》，决定将人民公社基本核算单位放在生产小队（后称生产队），此后又将这一经营管理制度纳入《农村人民公社工作条例修正草案》中。虽然这一调整并没有彻底纠正人民公社体制的弊端，也没有消除瞒产私分现象，但在一定程度上有利于农民休养生息和调动农民生产积极性。

实际上，中国在社会主义改造完成之后，面对短缺时代人民的困苦生活，中央采取各种措施来保障人民生存需要和社会基础秩序。1957年10月25日，中共中央提出的《1956年到1957年全国农业发展纲要（修正草案）》（亦称“农业纲要40条”）第38条：“城市的中、小学毕业的青年，除了能够在城市升学、就业的以外，应当积极响应国家号召，上山下乡参加农业生产，参加社会主义农业建设的伟大事业。”同时，全中国都在极度艰难的环境里将生存上的需求压到了最低限度。1960年9月7日，中央向各省发出了《中共中央关于压低农村和城市口粮标准的指示》。9月10日晚，中共中央专门召开关于压低农村和城市口粮标准问题电话会议，李先念在会议上说：“1.3亿城市人口上一年度销售了590亿斤粮食。今年7月北戴河会议上经各省要求确定今年销售620亿斤，为此总理作了检讨。现在看来只能销售540亿斤。为了实现这个目标，地不分南北，人不分老幼，都要压低口粮标准。在上年度全国平均每人29.5斤标准的基础上，再压2斤。毛主席讲：为什么不压3斤？为什么不压4斤？如果按全国平均29.5斤，再压3斤也对，再压4斤也对。当然，主席讲的是问题的精神。这一措施如果搞好了，按10个月算，就可以节约15.6亿斤粮食。”正是在这样的环境里，党和政府将每一个人的粮食定量细化到每人几两几钱。同时，为了保证城市秩序和工业发展需要，同期城市精简工人1700万人。在此基础上，党的领导人从1960年底改变勒紧裤腰带发展工业的做法，陈云同志首先提出进口粮食的意见，1960年11月29日，李先念给毛泽东、周恩来等写信，正式提出进口粮食的建议。这一建议最后得到毛泽东的批准。1961年3月20日，中共中央在广州会议上正式作出了1961年进口粮食500万吨、翌年进口350万吨至400万吨的决定。进口粮食的决定，等于是从根本上否定和制止了在当时误党误国的浮夸风潮。把人民的生命财产安全放到了第一位。在中苏关系恶化、中美敌对的时期，尽管当时囿于意识形态问题，中国对西方资本主义国家的粮食援助持拒斥态度。但是中国共产党还是采取灵活的方式，从加拿大、澳大利亚，乃至于辗转他国从苏联和美国进口粮食。这显示了一个对人民负责的党在极度艰难条件下的执政灵活性。通过一系列措施，中国度过了最为困难的三年时期，并在1963年，改善了粮食匮乏的大饥荒问题。当年全国的粮食定量如下：

1963年8月份40个城市居民口粮定量（斤/月）

资料来源：《粮食部计划司粮食资料提要》，1962年8月25日。

1964年4月22日，《中共中央批转共青团中央书记处关于组织城市知识青年参加农村社会主义建设的报告》提出：“今后按照国家社会主义建设的需要，不仅每年都要有计划地做好动员大批知识青年上山下乡的工作，而且在他们下去之后，还要认真做好巩固工作。”这可以算是艰难时期中国在解决就业问题上的又一制度化安排。

1978年，时任安徽省委书记的万里去皖东农村考察，定远县一位老农在回答万里提出的有什么要求时说：“没有别的什么要求，只要吃饱肚子就行了！”改革开放后，随着人民公社逐步退出历史舞台，家庭联产承包制登上农村所有制的历史舞台。“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”！该政策极大地释放出农民生产积极性，中国农村自此成为希望的田野。到1984年，中国粮食产量首次超过4亿吨，达到4.07亿吨。年人均粮食399公斤。饱受饥荒的中华民族开始走上了温饱道路。

今天我们反观这一段历史，深刻的教训背后，依然可以看出中国共产党之所以能够带领中国人民取得革命建设和改革开放的伟大胜利，就在于始终坚持依靠人民，顺应时代需要，从人民利益出发，积极创造条件推进艰难条件下的国家建设和社会发展。历史经验和教训从正反两个方面进一步证实，什么时候党脱离了群众，脱离了实事求是的基本路线，脱离了改善老百姓生活的需要，什么时候党的事业就要遭受重大损害。

在中国告别饥荒年代的今天，我们重新梳理政党能力的时候，会发现现代政治开放体系中，在其他国家的实践中，危机的存在和化解依然深受权力主体之间利益博弈和价值沟通的影响。同时，权力主体与对象之间的政治关系决定了政策选择的标准。从这个意义上说，现代社会的风险是由不确定性和脆弱性的关系所构成的。而“脆弱性取决于人的选择”政治冲突把一部分人置于无力启动任何应对行动也无法得到任何帮助的境地。“总而言之，在营养不良的情况下，穷人得不到食物；在饥荒的情况下，援助机构无法接近灾民。”当一场危机引起明显而突然的失衡时，灾难便会发生，不管危机属于天灾还是源于人祸。所以说，现代社会中，执政党本身未必是危机治理的直接责任主体，但是执政过程直接影响危机治理的效果。如何在全球化背景下，在开放政治体系中获取必要的资源来实现政党目标，消除敌意化解矛盾，也是体现一个政党执政能力的现实标准。

先进的政党不一定能够避免冲突，但是先进的政党能够在化解冲突的过程中推进融合与发展。同样，先进的政党也不可能解决发展中出现的所有问题，但是可以通过其功能发挥保有社会基础秩序，并推进国家发展和社会建设。应该看到，在建设时期，中国共产党带领全国各族人民在极端艰难的条件下，历经苦难，成就了新中国值得骄傲的业绩：一是在一穷二白的国家初步建成了庞大的工业体系。二是在生产和管理实践中为新中国培养了几百万专业技术人才和国家管理人才。三是中国的尖端科技尤其是军事高科技在艰难条件下有效发展，两弹一星研发取得成功。周恩来指出：“只有掌握了最先进的科学，我们才能有巩固的国防，才能有强大的先进的经济力量，才能有充分的条件……在和平竞赛中或者在敌人所发动的侵略战争中，战胜帝国主义。”四是在中国初步建立了尽管脆弱但是比较公平的社会保障体系。五是通过党领导党员和人民群众艰苦奋斗、勤俭建国、无私奉献，积累了社会主义改革开放得以进行的物质基础。改革开放30多年来所取得的成就，必然与1949年至1978年建设时期全国人民的共同奋斗分不开。随着改革开放的深化，经济体制改革的进一步完善，经济社会领域的一些深层矛盾再次凸显。不少学者和官员在论及中国政治体制改革时，认为中国市场经济体制建设的现实矛盾反映了上层建筑的诸多不适应。他们认为改革开放的过程，是套用西方市场经济逻辑的过程。经济基础决定上层建筑，因而社会主义的政治体制也需要作出调整。这些观点并没有实质性错误，但是有违经济社会发展的基本逻辑，即一方面，市场和计划不是划分社会主义和资本主义的标准。另一方面生产关系要适应生产力的发展需要。中国改革开放的过程中，中国共产党领导的政治体制释放出生产力持续快速发展的巨大空间，并且至今依然能够有效推动生产力的发展。这表明这一制度所具有的优越性至今并未被人们充分认识。当然，具有优越性和能否发挥优越性，以及优越性如何体现，这是直接考验执政能力的基本命题。当前中国共产党在政治体制改革上的举措，其得失成败的唯一标准依然是是否有利于生产力发展，有利于人民当家做主，有利于社会保障健全，有利于党的科学领导。

综上，我们对党的社会功能发挥，有以下基本思路：一是坚持法治框架内的民主渐进过程。二是推动共产党领导下的多元治理主体成长。三是民主运行中政党权威与制度权威的确立。这将在后面的研究中进一步阐述。

第三节　变迁社会党的执政能力建设的科学形态

作为工业社会治理成长的基本要素，执政党社会功能如何发挥，直接决定着政党与社会协调的模式，影响着党的执政基础。党的执政能力建设要落实在实现对社会资源的有效配给，增强自身应对危机和风险的能力，确保社会秩序和公平正义。

一、党情深刻变化提出党的执政能力建设新的挑战

党情的深刻变化是与世情国情的深刻变化有机联系的，也是与政党发展和党在不同时期的基本任务相联系的。党情变化的评价尺度，有时间维度的比较、政党运行模式的比较，还有政党现代化过程的比较。纵观中国共产党90多年的建设历程，大体上有以下划分的标准，一是分为执政前和执政后的党情，执政后又可以分为改革开放前和改革开放以来的党情。二是从执政党和革命党的政党运行逻辑来划分。党情的深刻变化，决定了新的历史条件下执政党建设逻辑、活动方式和功能发挥等的根本性变革。

（一）党的历史方位的转变提出党的建设新的挑战

中国共产党的十六大报告指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”中国共产党历史方位的深刻变革，决定新时期党情深刻变化的基本态势。

从根本上说，党情的深刻变化是与党的历史方位的根本性转变有机联系的。我们知道，中国的政党体制是在帝国体制崩溃的历史进程中建构的，作为革命党，其历史任务是要带领全国人民推翻三座大山，建立人民当家做主的社会主义新中国。政党运行逻辑是在阶级斗争思想指导下解决尖锐对立的阶级矛盾。党通过有效的社会动员，带领群众闹革命，打破旧的统治秩序，建立人民民主专政的社会主义国家。作为执政党，党不能够简单通过革命的方式解决社会矛盾，需要实现指导思想的转变，从阶级斗争转为以经济建设为中心；从武装革命的方式转为推进社会和谐发展。由此党的中心工作，组织模式，运行结构，领导体制和工作机制都发生着深刻的变化。甚至包括党的阶级基础、群众基础都发生了深刻的变化。党的阶级基础的变化并非指中国共产党性质的改变，而是无产阶级的阶级形态发生了变化。经过60多年国家建设，中国的工人阶级不再是简单的无产阶级。工人阶级本身发生了分化，许多工人阶级摆脱了贫困状况，成为中产阶级，还有许多城市工人依旧处在较为贫困的状况。再者，随着城市化进程的加速，当前有近2.6亿的农民从土地中释放出来，变成了产业工人，这些人都已经成为今天中国最为重要的产业工人主体。中国共产党作为工人阶级政党，代表着工人阶级和劳苦大众的根本利益。同时要看到，在执政之后，其权力运行就不能仅代表其所属阶级的利益，中国共产党需要代表和维护好实现好包括工人阶级、农民阶级在内的全体中国人民的根本利益。此外，新中国成立之初，西方国家的遏制和封锁，以及国内生产力水平极度低下和物质财富极度匮乏的实际，决定了中国共产党只能采用计划经济模式来实现艰难条件下的资源调集和国民经济发展。由此，中国共产党沿袭了革命党的运行逻辑，实现了短缺时代国家建设的有效性。在改革开放条件下，一方面中国共产党已经不可能在一个封闭状态下自我循环，需要适应时代潮流，不断满足人民对于幸福生活的新期待；另一方面，中国共产党在推进中国发展的过程中，也推进自身的现代化，丰富发展了马克思主义，并对人类文明进步和世界和谐发展做出了积极贡献。

（二）党的群众基础和组织结构的深刻变化对党的功能发挥的挑战

党的历史方位的改变，直接改变了党的组织运行结构和功能发挥模式。中国共产党是工人阶级领导的以工农联盟为基础的政党。党在新民主主义革命和社会主义革命时期，其组织基础是工人和农民，尤其是广大劳苦大众，其间包括了部分坚定信仰马克思主义理论和共产主义事业的其他阶级和基层的先进代表。新的历史时期，中国共产党的组织结构依然是以工人农民解放军知识分子为主。但是随着社会主义市场经济的发展，党的组织结构逐渐呈现复合型特点。一是占主体地位的工人农民党员发生了变化，党的组织体系中既有先富起来的富裕党员，也有至今处在贫困状态的党员；既有从事重体力劳动的党员，也有自主创业成为企业家和管理者的党员，还有新经济组织新社会组织中的党员。二是各阶层致力于共产主义理想和社会主义事业的先进分子加入了共产党。这些人入党，前提是思想上行动上都达到党员标准。但是他们从事的职业毕竟与传统意义上的工农主体完全不同，因此在实践中如何为不同身份和利益归属的党员提供一元的行动逻辑，直接考验党的纯洁性和先进性。三是当前新发展的党员，其所从事的职业日益分化。据中组部2013年公布数据统计，我国党员队伍的结构，传统意义上的产业工人的比重仅占8.5%(2010年为9.7%）；农林牧副渔业党员占29.8%；企事业地位管理专业技术人员占23.7%；党政机关工作人员占8.4%；学生占3.4%，其他职业占7.9%。党的组织结构的这一变化趋势，不会改变中国共产党的工人阶级政党性质。但是党员成分和职业的多元化，特别是工业社会分工的精细化，也给党的教育管理和功能发挥带来新的问题和挑战。尤其是近五年来，中国共产党新发展的党员中大专以上学历的，依然仅占30%-40%。此外，农村党员队伍也发生了深刻变化，随着城市化、工业化进程的加速，许多农村基层党组织运转中出现空转和失灵现象，社会主义新农村建设的带头人紧缺。如何提高党员的知识素质和适应市场经济的能力，这些都需要在打造学习型政党，提高党的意识形态的领导能力，推进党的建设科学化的过程中加以解决。

（三）党的领导体制和工作机制的深刻变化要求改善党的领导

新中国成立后，中国社会百废待兴的历史环境形成了党领导一切的格局，党在中国的各项工作中起领导作用，同时承担国家建设和社会发展的全部责任。党通过高度统一的权力运行过程将党的主张上升为国家意志，并通过权威配给资源予以保证。在具体的党政运作机制是党做决定，政府执行。这一体制具有强意识形态功效，党极强的社会动员和社会整合能力有利于快速集结社会资源，实现对重大问题的解决。同时，党通过坚持民主集中制的制度和原则，保障了组织结构及其运行的高度统一；通过共产党领导下的多党合作和政治协商制度，确保了各民主党派和社会团体对国家政权的有效参与。随着改革的深化和社会主义市场经济体制的不断完善，社会结构和社会生产方式的变迁，技术手段的演进，我们党在领导方式上，逐步向在坚持党的领导的原则下，从高度集中向适度分权、依法执政的方式过渡。党的领导方式和执政方式在立党为公、执政为民的理念指导下，实现着从强制式管理向协调、服务和强制并存的依法治理模式转变。与这一趋势相比较，当前党的领导体制和工作机制还存在着不少问题。一是世情国情党情的深刻变化使得党的各级组织运行模式和功能发挥各不相同，并且党自身的领导方式和执政方式也处在不断变革之中，党的事业的有效发展需要形成科学有效的党的领导的完备机制。二是在传统的社会管理框架下，党对国家与社会的领导过程是立足于计划经济生产力低下，社会制度很不完善的基本国情展开的，并初步形成了一整套运行机制。随着市场经济体制的健全和完善，随着社会主体利益与价值需求的日趋多元，在深化改革大有可为的重要战略机遇期，需要对党的领导体制和工作机制做出相应调整。三是一元化的领导格局下，党的领导直接体现为党领导一切，包办一切，随着市场经济的发展和社会建设的渐趋完善，社会的独立性和主体性进一步增强，党和政府返还给社会的权力以及政府和社会在市场经济条件下权力边界的梳理与廓清，以及权力运行模式的变迁，都需要在新的制度框架和组织平台上运行。而目前我们显然不能按传统的领导体制运行逻辑为飞速发展的经济和社会力量提供一个统一有效的领导模式。

与之相应，基层的组织的功能也从革命党时期的战斗团队，转变成今天教育引导管理服务的政治核心。在生死攸关的战争年代，革命党的组织运行是一元化、扁平化的组织运行模式，以确保中央精神有效传递到一线党组织。改革开放以来，执政中的科层组织结构建构了权力运行新的逻辑。如何在坚持党的民主集中制原则的基础上，实现权力运行的法治化、规范化、制度化，也是新时期党情深刻变化提出的现实命题。

（四）中国共产党从革命党向执政党转型，干部选拔任用方式与标准亦随之发生变化

作为革命党，干部选拔的标准除了忠诚于党的事业，敢于牺牲自己的生命外，还包括战功和社会动员能力等。在改革开放是市场经济体制条件下，干部的能力显然更多地体现在落实党的宗旨，推动科学发展和社会和谐等方面。与新时期中国落实科学发展观，实现“五位一体”的总体目标相比较，党的建设还存在着四方面的挑战和“四种危险”。因此，科学对待“权为民所赋”，将“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的先进理念变成科学的制度和可操作的程序，建构科学的干部考核评价体系和选拔任用制度，是党情深刻变化环境里加强党的建设的核心内容。

今天我们讲党情的深刻变化，首先意味着在权威配给资源的过程中，权力运行需要符合社会公义，符合法治要求。由此，需要在人民当家做主框架内通过科学决策、民主决策来实现权力的有效运行。其次，中国共产党从改革开放以来，从废除领导干部终身制到推进领导干部选拔任用改革，在干部人事制度改革上进行了一系列探讨，逐步形成了领导干部成长与发挥作用的一系列机制体制。在革命党时期，通过领导群众闹革命来形成领导干部的权威，战争的残酷性和领导干部在战略和战术上的成就能够有效建构起在党内和军内的权威。在社会主义市场经济条件下，党的干部需要在团结带领群众发家致富，落实党在社会主义初级阶段的基本纲领、路线方针政策的过程中积累其领导经验，并以此获得人民的拥护和支持。由此，能否形成科学的考核评价体系，特别是针对基层党组织功能发挥的实际，完善干部选拔任用机制，确保领导干部从基层来到基层去，在基层锻炼成才，就成为新时期干部人事制度改革需要加意解决的带有根本性全局性的问题。

此外，党所处外部环境的变迁，直接构成执政能力建设的现实动力。从国际看，科学技术突飞猛进，世界多极化和经济全球化趋势在曲折中发展，综合国力竞争日趋激烈，这对党提高科学判断形势的能力、应对复杂局面的能力提出了新的要求。从国内看，我国进入全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，社会经济成分、就业方式、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化，各种深层次矛盾逐步显露，这对党提高驾驭市场经济的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力提出了新的需求。

二、今天如何维护稳定：矛盾凸显期党的执政能力建设的变奏

在中国特色社会主义实践中，改革发展稳定三者的关系成为矛盾凸显期党的执政水平的重要评价标准。

实现社会和谐的根本是利益的和谐。社会和谐稳定，需要从老百姓最关心、最现实，最迫切需要解决的利益问题入手。

改善民生，首先是要对党和政府以及老百姓普遍关注的事关民生的焦点问题加以科学把握。在此笔者列出2009年至2012年两会前老百姓关注的焦点问题。这些问题既是社会和谐稳定需要解决的基本问题，也是党的执政能力建设必须面对的主要问题。

2009-2012年中国老百姓关注的焦点问题

数据来源：根据人民网历年调研数据综合整理。

此外，人民论坛杂志2010年发起“未来十年十个最严峻挑战”问卷调查，调查结果显示，未来十年党和政府面临的十项挑战分别为：第一大挑战为“腐败问题突破民众承受底线”，82.3%的受访者选择了此项；第二大挑战为“贫富差距拉大，分配不公激化社会矛盾”，80.6%的受访者选择了此项；第三大挑战为“基层干群冲突”，63.2%的受访者选择了此项；第四大挑战为“高房价与低收入的矛盾”，62.8%的受访者选择了此项；第五大挑战为“诚信危机，道德失范”，61.7%的受访者选择了此项；第六大挑战为“民主政治改革低于公众预期”，52.3%的受访者选择了此项；第七大挑战为“环境污染，生态破坏”，51.6%的受访者选择了此项；第八大挑战为“老龄化矛盾凸显，老无所依，老无所养”，44.1%的受访者选择了此项；第九大挑战为“大学毕业生就业更加困难，诱发不稳定因素”，43.4%的受访者选择了此项；第十大挑战为“主流价值观边缘化危机”，36.3%的受访者选择了此项。

2009-2010年，笔者在中央党校部分省部班学员和中青班学员中进行问卷调查。其中有一道多选题是：您认为影响社会稳定迫切需要解决的问题有哪些？所有选项中，高居首位的是腐败防控问题（85%），其次是贫富差距扩大问题（80%），第三是社会保障问题（75%）；之后分别是就业问题（60%）；经济发展过程中侵害群众利益的问题（55%）；人们的荣辱观淡薄，道德约束乏力，理想信念缺失问题（45%）；实现教育公平问题（30%），社会治安问题（25%）。而同样问卷在地市委书记中进行的调查，排在前四位的分别为贫富差距扩大问题（82.1%）、社会保障问题（78.6%）、腐败防控问题（64.3%）、就业问题（60.7%）。综合以上不同调查结果，我们可以看到，当前老百姓的关注焦点集中在民生与社会保障上，同时党风廉政建设和反腐败问题的关注程度始终是人民关注的焦点，也是党的领导干部反映强烈的问题。也就是说，社会和谐稳定的基础是民生改善和利益调整中的公平正义，二者都对党如何保证权力运行的人民性提出了具体的要求。

社会稳定在本质上与社会生产力发展水平、与社会理性程度相关，同时也与政党维护公平正义的政策与制度安排相关。在中国社会不和谐因素增多的情况下，如何避免可能存在的过度强制问题，是党和政府需要深入思考的基本问题。《人民论坛》2010年公布的一项调查指出，79%的受访者认为一些地方政府借维稳名义不作为或乱作为的现象“较严重”。而在回答“哪些不稳定因素最可能诱发群体性冲突”这一问题时，78%的受访者选择“一些部门和官员公权私用、特权腐败、权力不作为和乱作为”，71%的受访者选择“社会贫富差距拉大，社会不公正、不公平现象增多”，59%的受访者选择“因征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益受损等引发冲突”，受访者在回答“当前地方维稳哪类异化现象最为突出”这一问题时，70%的受访者选择“维稳目的异化，只保自己官帽，不管群众疾苦”，18%的受访者选择“维稳重心异化，重视事后处理，不重源头”，10%的受访者“治理方法异化，采取压制或推脱敷衍的处理方法”。这一数据从一个侧面反映了当前社会治理过程中的制度缺陷、权力使用失当和信任流失现象。发展中的这些问题如果不能够得到有效解决，则极有可能造成党的执政合法性的逐步耗损。

又如，2010年，多篇关于“黑监狱”安元鼎的报道引发了巨大的社会争议。2010年9月13日《财经》杂志第19期发表《保安公司专职截访》一文，揭露了安元鼎公司与一些地方政府签订协议拦截、关押上访者问题。报道引起了大众的关注。此后，《南方都市报》于2010年9月25日以《安元鼎：北京截访“黑监狱”调查》为题进行大幅报道；《京华时报》于9月26日进行了进一步报道。当年9月至10月，对安元鼎的各种报道（不含转载）多达30余篇。调查指出，在应对老百姓上访的过程中，一些地方政府驻京办把“截访”作为政务活动“外包”给一家安元鼎的保安公司。该公司承接各地政府的围截、关押和遣返上访人员的业务获得佣金。报道通过大量案例揭露了安元鼎截访过程中充满人身控制、虐待、殴打以及男女混合关押等非法侵犯的事实。如有人一下火车，便被搜查，身带“上访材料”，即被保安公司“送回原籍”。也有人被没收了身份证，蒙住双眼，送往一些废弃仓库之类的隐蔽地点，在极其恶劣的环境下，强迫劳动。这一事件揭开了一些地方政府暴力维稳的深层问题，一度成为舆论攻击的焦点。许多学者指出，这种蔑视法律的维稳方式，极易导致对老百姓利益的直接侵害，造成社会不满的急剧爆发。其存在反映了地方政府在化解信访矛盾上的能力严重不足。甚至有学者尖锐指出这是地方政府对上访民众无原则的“超限战”，它深刻反映了非法治框架下社会治理的深刻危机。这样一种基于上访“一票否决”和“零指标”的考核标准，在传统控制理论之下，将原本是有效信息沟通的上访机制直接变成了矛盾纠结点，导致社会矛盾的深层问题不断积累。

政党能力在实践中并不必然体现为强制力。但是多元社会不同价值观的人在相处的过程中，利益侵害事件的发生是任何国家发展过程中都难以完全克服和避免的。当前，尖锐对立的利益和意识形态纷争在一些地方仍时有发生。暴力维权和暴力获取利益的现象彼此纠葛相互刺激。由此，社会治理不可避免要使用国家强制力。由于国家强制力通常能够有效调集资源，对事件过程形成持续压力，许多地方在面对危机特别是群体性事件的过程中，倾向于对于权力的滥用和对警力的无节制使用。从中国最近十年的群体性事件可以看出，慎用警力，包括依法依规使用警力是当前社会治理必须加意重视的基本问题。

我们知道，就社会发展的本义而言，稳定是社会发展的常性要求。任何政府或者执政党，都需要承担维护社会稳定的基本职责。但是在实践的过程中，一方面是基于社会矛盾的凸显，另一方面是一些地方协调社会关系，化解社会矛盾能力的不足。维稳，一度被认为是依靠强制手段避免社会动荡的控制过程。社会稳定作为管理目标被迅速意识形态化，由此形成了从上到下的管控程序和资源配置模型。尤其是中央基于科学发展的需要提出的和谐与稳定目标，在社会矛盾凸显的历史时期，逐步形成了压力维稳机制。所谓压力维稳机制，即稳定很多时候不被作为党和政府实现发展目标的手段，而是直接作为权力运行的目标。许多学者正是基于这一思维，在维稳与创稳之间往复，意图建构政党和政府主动介入化解矛盾的社会管理框架。究其本义，其实还是在僵化理解的“稳定压倒一切”的逻辑定势中运行。压倒一切的稳定需求在基层实践中进一步变成不计成本和后果，一切服从于稳定需要的政策过程和管理要求。任何群体性事件、维权诉求表达的过程，都可能让一些人认为是挑战政府管理权威的行为。由此，人民内部矛盾在维稳目标下，往往通过简单甚至粗暴的方法解决。这表明了一些地方管理者能力不足的恐慌和服务意识的缺乏，以及制度化治理的缺失，导致不能做到科学执政、民主执政、依法执政，还必须通过政治体制的及时转型而得到解决和控制。

三、党建科学化：党的执政能力建设必然要求和价值取向

科学化包含着科学精神、科学理论、科学制度、科学方法。科学化是党的建设的基本要求，也是现代政党政治的重要范畴，它表明党的建设有其规律性、实践性和规范性，同时表明党的建设过程受客观环境的制约，是一个历史过程，并能够不断推进和完善。

（一）科学化指明了党的执政能力建设的具体方向

西方许多学者和组织曾认为中国共产党是一个非现代化的政党，因而不能够领导市场经济建设，不能够解决中国迈向现代化过程中出现的诸多问题，从而必然陷入危机之中。但是，经过30多年的改革开放，中国共产党不但建立健全了社会主义市场经济体制，并且在领导国家实现现代化的过程中逐步实现自身的现代化。作为一个与时俱进，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要的执政党。党的建设的科学化，首先意味着党能够实现理论创新，通过科学的理论引导全体党员和社会力量实现党的中心工作和基本任务；意味着党要能够顺应时代特征和发展需要，把自己的主张上升为国家意志，并在法律与制度框架内运行，以法律的形式实现对国家建设和社会发展的领导；意味着党的行为符合马克思主义政党建设基本规律和人民民主发展的要求。

强调以改革创新精神加强党的建设，包含着以下要求：第一，需要有一套机制体制来保障理论创新、制度创新和方法创新拥有不断推进的动力。第二，对于中国特色社会主义理论体系的科学把握。今天我们强调用马克思主义中国化最新成果武装全党，就是要在价值和利益日趋多元的社会环境中，提供人们一维的科学思想理论，进而引导人们落实科学发展观的要求。这其中，如何做到坚持“老祖宗不能丢”的同时，实现理论与实践的与时俱进就成为党的建设的一个基本命题。党在实践基础上建构的这一科学理论体系如何转变为人们现实的政治参与的规范，成为党员领导干部转变不适应不符合科学发展观的实际行动，把科学发展观贯彻落实到经济社会发展和党的自身建设的各个方面，就成为我们需要考虑的又一基础问题。第三，从党的建设的运行逻辑看，需要通过制度的有效运行来保证各级领导干部和职能部门克服长期执政带来的执政惰性，有效梳理职能，科学配置资源，改善领导方式和执政方式，实现廉洁、廉价的政治过程。第四，在党内民主建设上，要把保障党员基本权利同实现决策的科学化有机结合起来，把党内民主的动力建构在社会民主发育和党的奋斗目标实现的现实需要上来。努力消除人们在党内民主和人民民主建设上的歧见，并通过一个时期的努力，真正做到党员和全国人民的创造激情竞相迸发。第五，当前党的建设带有根本性紧迫性的问题是党的干部人事制度改革问题。工业社会的精细化、复杂化、系统化的发展框架，对新形势下执政党如何实现自身的现代化，培育并保有一支充满生机活力的高素质干部队伍和专业化的党建与经济社会发展的人才队伍。为此，需要建构符合科学发展观的考核评价体系，注重选拔导向，完善开放式的参与和监督结构，增强党员、社会监督功能，增强党组织和领导干部的竞争性。同时，还需要针对日益庞大的党员队伍和不断提高的干部素质要求，建构适应复杂发展环境和符合先进性要求的多层次宽幅度的教育体系和培训体系。

（二）党的建设的科学化就是要遵循政党政治和党的建设的基本规律

政党政治通常是指政党为实现其政纲和主张而展开的政治活动和斗争；同时也是指政党围绕国家政权开展政治活动的形式。在世情、国情、党情发生深刻变化的情况下，强调党的建设要遵循规律，就是要把加强党的执政能力和先进性、纯洁性建设作为重点，着力解决好两个基本问题：一是治理结构如何满足多元利益主体的利益实现问题。也就是说，在不均衡发展状态下，党要面对年收入数百万、数千万和年收入不足五万的分化群体，为这些利益和价值都不一样的多元群体提供有效的能够实现其利益需求的政策，并协调不同群体之间的矛盾，其难度可想而知。二是包下生产生活一切的全能型替代型的领导逻辑向共产党领导的多元社会主体“分担与共享”的治理模式转变的问题。基于此，需要按照执政规律的要求，把党的领导功能、监督功能、利益整合功能发挥好，恰当地配置权力资源，建构科学的权力运行机制，提高驾驭国家机构、协调各种政权组织相互关系的能力，努力实现党领导下制度推动社会的持续发展，并重视加强党对民间组织发育的引导和培育。

新中国成立以来国家建设和共产党成长的历程表明，与时俱进是工人阶级政党的理论品格。随着世情国情党情的深刻变化，一个政党要能够从自身现代化的实践中实现创新与发展的目标，进而对政治过程和社会过程产生根本性影响。

我们知道，改革指对旧有的组织结构、运行方式和基本功能作局部或根本性的调整与转变。也就是说，改革是社会发展的强大动力。胡锦涛同志在2003年12月召开的全国宣传思想工作会议上明确提出：要宣传和弘扬解放思想、锐意改革、艰苦创业、开拓创新的精神，不断增强中华民族的创造力。2004年中共中央、国务院发出的《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》首次把改革创新作为时代精神的核心。中共十六届四中全会明确提出要弘扬以改革创新为核心的时代精神。2006年的中共十六届六中全会上，以改革创新为核心的时代精神与以爱国主义为核心的民族精神一起被确立为社会主义核心价值体系的基本内容。现在人们普遍认为，改革创新作为时代精神，就是一种准确把握时代特征、与时俱进的精神，是马克思主义执政党与时俱进的理论品格的写照，也是一个民族实现发展的力量源泉。

中国共产党的十八大报告，指出必须牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，坚持解放思想、改革创新，坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。加强党的执政能力建设，需要不断推进党的建设实践创新、理论创新、制度创新，建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化，发展党内民主，保障党的团结统一，增强党的创造活力。

（三）党适应变化与引导发展：执政能力建设的动态过程

中国的政党萌芽于帝国体制危机之中，但其真正的确立和成长却是在帝国体制崩解之后。这意味着中国的政党体制首先是与封建大一统思想的决裂为思想起点的，是以革命方式打破旧世界为行动支点的，是以建立一个全新的人民当家做主的制度体系为发展目标的。

政党所处的社会——历史——文化环境、政党建立的方式的不同，政党结构方式及功能作用发挥的方式和结构方式也就不同。如在中国共产党成立初期，残酷斗争环境和党员干部数量不足形成了党的扁平化的组织建设模式，党的机构同时承担多项智能，例如当时党的中央执行委员会大都集决策、执行与监督党内三大功能。同时，作为革命党，党在创建革命的同时，承担着领导革命的职能。在经过革命建设和改革开放的历史实践后，中国共产党从原来只有几十人的组织发展到八千多万党员的组织，层级结构也从战争年代的扁平化运行体系发展成为今天与政府科层制管理相适应的涵盖中央、地方和基层党组织的立体运行结构。这样一个激烈变迁时代迅速演进的大党，从革命党向执政党转变，从封闭条件下领导计划经济的党向改革开放条件下领导市场经济的党转变。意味着党的领导方式、管理方式、运行模式、包括组织建设、制度安排都要发生巨大的变化。由此，既作为自变量也是因变量的党自身在推进中国现代化的过程中，自身也在实现着创造性转型。这一点，应该成为研究党的执政能力建设的重要因素。诞生于中华民族危亡时期的中国共产党，其存在的价值就是推翻三座大山，建立人民当家做主的新中国。为此，中国共产党旗帜鲜明地表明自己代表的是工人阶级和劳苦大众的利益，并确立了党的工人阶级先锋队性质和马克思主义的指导思想和党在不同阶段的历史任务。通过这一鲜明的旗帜动员和引领群众，今天的中国共产党已经领导人民实现了民族独立和解放，推动着国家发展和社会完善。

中国共产党成立初期的社会环境和文化传统，以及长达28年的革命斗争，深刻地影响了党的运行模式和制度安排。我们在推进党的制度建设的过程中，难以避开制度运行的路径依赖问题。西方新制度经济学中的路径依赖（path　dependence）是指一个具有“正回馈机制”（positive　feedback　system）的制度，一旦在外部偶然事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径演进，而很难为其他的甚至更优的制度所替代。诺斯认为，由于制度变迁过程中，存在一种报酬递增（increasing　returns）和自增强机制（self-reinforcing　mechanisms），所以制度安排的初始条件构成了此后制度变迁的约束条件。初始制度的选择决定了制度变迁的可能方向，而制度的报酬递增机制是自我强化的基础，它规范着制度变迁的路径，并形成一些制度下的利益群体与思维习惯、方式。我们知道，制度本身是用以协调利益约束行为的，其运行过程必然产生受益者群体并形成人们的思维习惯与思维方式，受益群体会成为既有制度的坚定支持者和维护者，这就是制度运行中的自增强机制，这种自我强化的过程，能够推进既有制度的创新。并使该制度的受益群体拥有学习该制度相关知识的动力，从而在实践中降低制度运行成本，提高制度的运行效率，制度由此获得自我强化的能力。但是也要看到，路径依赖本身可以成为制度创新的阻力，任何制度的改革，都是利益关系的重新调整过程，当某一制度的受益者群体发现改革可能带来的利益风险时，必然会采取行动反对改变既有制度。此外，低效率甚至负效应的制度被不当维护和强化时，制度创新的难度和成本则随之提高。革命战争时期中国共产党运行的高度隐秘性和权力来源于中央的一元化领导模式是当时残酷斗争环境下的必然选择，党的组织结构和制度安排、功能发挥都受这一环境影响。进入社会主义建设和改革开放时期，世情国情党情都发生了深刻的变化，迫切需要形成与时代特征和中心任务相适应的党的领导模式、执政方式、组织管理模式和运行机制。中央反复强调以改革创新精神加强党的建设，就是要努力克服旧有制度对党的执政过程和领导过程的影响，打破路径依赖的闭锁状态，实现制度创新。

冲突功能、协调功能是任何一个政党与生俱来的功能。现代政党政治所蕴涵的政治利益决定了不同类型的政党承担着不同的功能，不同政党的组织形态在不同的社会历史阶段或社会环境中承担着不同的功能。但是无论如何看待政党的功能，政党首要基本的功能就是联系国家和社会的功能。中国政治生态的变迁和中国共产党中心任务的变化，改变了政党功能发挥的现实环境。我国市场经济体制完善以及经济全球化一体化的复杂性与不确定性，对政党现代化和执政能力建设构成威压。这一复杂背景和经济社会发展的现实压力，在实践中容易赋予政党及其基层党组织过多的功能，从而容易引发社会管理和保障人民当家做主权利的疏离，并在实践中把治理过程变成简单的危机管理过程即维稳过程。

从科学发展观层面阐释的执政能力建设，本质上是通过党的科学执政、民主执政、依法执政创造社会和谐发展与人自由全面发展的全部条件。由此，探讨执政党推动社会发展实现社会和谐的能力要求。需要将社会生产的主体力量——人的创造力全部释放出来。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：要全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，不断增强全社会的创造活力。激发各行各业人们的创造活力，坚决破除各种障碍，使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重、创造活动得到支持、创造才能得到发挥、创造成果得到肯定。坚持四个“尊重”是实现科学发展的前提和基础。而要实现四个“尊重”，本身就意味着执政党需要在公平正义的价值原则下，完善制度安排和政策制定，尤其需要在市场经济条件下肯定所有人的劳动价值，在此基础上形成科学完善的有利于济护弱势群体的社会保障机制，进而强调人们的奉献与自我实现。同时，作为执政党，政党不再作为政策的具体执行者而展开活动的，而是作为政策的制定者和监督者而对政府过程加以引导和约束的。执政党在政策执行过程中的主要工作是：一是宣传政策，让更多的人理解、接受、支持政策。二是监督政策的实施，通过检查、监督、组织和协调手段，监督同级政府的政策执行情况，监督下级党组织的政策执行过程。三是动员社会力量执行政策。

上述分析表明，党的执政能力建设本身是适应并前瞻性地引导社会变迁的过程。由此，党的制度创新和组织结构完善，以及由此带来的职能重新梳理，必然需要与社会环境形成良性互动的物质交换。党组织通过这一沟通模式，实现对社会良序的维护和对人民群众的引导。

第四节　政党演进与政党价值观建构

作为现代政治生活的核心领域和阶级的一部分，任何政党都需要通过制定有效的纲领章程，形成特定的制度和运行模式来联系群众，扩大社会基础。政党获得社会普遍认同的基础是对社会崇尚的价值和规范的遵循和维护，并在运行过程中增进公共利益，推动社会发展。这个过程就是政党演进的过程。

一、政党演进的过程就是基于政党价值维护的组织发展过程

政党演进是政治发展的必然要求，也是政党实现自身发展的趋势性描述。所谓演进，就是发展变革的意思。政党演进是指政党适应经济社会政治发展需要，组织运行、制度安排及功能发挥符合政党目标和社会价值与利益需要。在世情国情深刻变化的现代社会，执政党能否适应经济社会政治发展需要，保障其组织运行、制度安排及功能发挥能够实现政党目标和社会价值与利益，直接体现了党的执政能力和先进性。

政党价值观是对政党本质属性及其基本功能的界定，是包含政党价值理念、价值规范和行为尺度在内的价值体系，具有时代性、实践性、规范性和政治性特征。其功能是凝聚党员和社会成员力量，实现政党目标。政党价值观对政党发展和政治文明建设具有极强的导向、规范作用和价值关怀意义，反映了政党建设的根本态度和取向，并影响政党的制度运行和组织变革。如中国共产党90多年建设过程中所建构的人民当家做主、小康社会新要求、中国特色社会主义、三个代表、科学发展观等重要思想，以及结合各个时期历史任务形成的纲领、路线、方针、政策，都彰显着政党的基本价值和任务，体现着人民利益与党的价值的高度一致性。政党过程是否维护其价值观，直接决定了社会对政党的认同与否。因此，实现政党、国家和社会的价值意识统一是政党演进的内在动力，也是政党演进的重要内容。由此，政党演进的价值评价标准就被实践证明是政党服务群众的能力与效果的标准，即政党执政能力和先进性纯洁性建设的评价标准。

政党现代化及其先进性的标志，一是政党要能够承担民族和国家发展的重任。例如中国共产党成立之初，就历史地担负起民族解放和推翻旧政权的重任。党的建设的过程，就是一个寻求民族解放到实现中华民族伟大复兴中国梦的过程。二是政党要能够吸纳人类文明的优秀成果，实现理论创新和组织创新，能够走在时代前列。三是政党要能够在社会发展的各个历史阶段，凝聚和团结社会群体实现奋斗目标。四是政党发展的各个环节都应该和人民群众现实的利益需要紧密联系。权力运行的过程，就是要维护和实现人民对于幸福美好生活的期待。

在传统意义上，政党是部分人利益和价值的集合者，是代表特定社会团体实现其政治目标和公共诉求的政治组织。但在实践过程中，政党本身不是利益集团，也不可能在执政中仅仅代表部分人的利益。执政是掌握公共权力配给资源的过程，这个过程也是政党领导政府提供公共产品的过程。执政过程的这一特性决定了政党在实践中不可避免要承担社会意志凝聚与表达的功能。所以，多数政党在执政后，都会依循变化社会校正自身的价值、观念和主张，以适应多元社会主体的需要，这就是政党演进的过程。任何政党只有更加紧密地和代表并更好地维护和发展最广大群体的利益，实现政党认同，才可能实现政党现代化和科学化。但是如果政党在活动中背离原初确立的理想和信仰，背弃了支持者的群体利益，其活动和权力运行违背公平正义的社会准则，难以整合社会力量以实现政治目标，就成为政党蜕化的过程。“蜕”字在古代汉语中指蛇蝉等脱下的皮、壳；后指退掉。在道家语境中也指生命脱离躯壳。后引申为变化，变质（蜕变，蜕化）。生物学意义上解释的蜕化，揭示了政党运行过程中，从指导思想到行为过程逐步背离社会基本的价值和规范，或者难以适应社会发展要求的过程。任何政党只有更加紧密地代表并更好地维护和发展最广大群体的利益，才可能避免自身的蜕化。

政党蜕化通常首先表现为官僚体系的蜕化，包括官员作风、能力、服务理念的蜕化，以及由此引致的组织功能失灵：一是官僚系统自身的僵化和运转失灵，作用难以发挥。二是官员权力行使过程中对支持者和追随者的自觉疏远；腐败侵蚀政党肌体，党员归属感、凝聚力削弱。三是政党的各级组织特别是基层组织和党员作用发挥缺乏激励机制。

政党蜕化的过程，在一定意义上可以理解为政党失去对于现实国情和基本实践的准确把握，从而失去对具体情况作具体分析的能力。也就是说，政党脱离实际的政策主张和低效甚至完全失灵的权力运行过程，可以视为政党逐渐蜕化的过程。在现代政党政治框架里，选举的成败并不能揭示政党的存亡规律，但是政党长期未能获得执政或参政地位，或者轻易失去执政地位，则可看出政党蜕化的内在逻辑。例如，1945年英国尽管在二战中获胜，却陷入了社会失序，经济凋敝之中。英国人民对资本主义和美国生活方式持强烈的怀疑和否定态度，使得坚持“民主社会主义”的工党获得了极其重要的社会资源，让年工党战胜保守党再次执政。获得政权之后，工党以“解决失业”作为自己的基本执政理念。针对当时英国民众就业发展的迫切心理，努力创造就业机会，逐步建立了全民健康保障机制，退休年金制度，投资国民的教育，兴建国民住宅。20世纪40年代的英国工党替全世界发明了一个至今朗朗上口的名词：“社会福利国家”（welfarestate）。这一政策的实施，对于二战结束时生活困苦不堪的英国人来说，无异于缔造了一个幸福家园。也正因为这样，工党采取的极左和中左政策在当时被许多人所拥戴。这一年，工党在选举中的得票率高达48.3%，在议会640个议席中拥有393个席位；而保守党仅有39.8%的得票率，拥有213个议席。但是工党在构建社会福利国家的过程中，其极左政策也损及了不少资本家和利益团体的实际利益，引起了他们的不满，导致下台。此后，两党各自修正执政理念，强化阶层归属和公共服务，夯实执政基础，实现了交替执政。而在2004年5月印度的议会选举中，以印度总理瓦杰帕伊为首的印度人民党及其联盟以186个席位败北。此次本应在2004年10月举行的选举，因为印度人民党希望利用宏观经济的利好消息和外交方面取得的积极成果巩固其执政地位而提前举行。为赢得大选胜利，印度人民党以“印度大放光芒”为主题，通过各种媒体竭力宣传现政府所取得的“光辉业绩”。然而，这次精心策划并被认为是抓住了有利时机的选举，却因普通民众特别是广大农村地区选民的否决而惨遭败绩。由于政府将发展重点放在资本与技术密集型产业上，忽视了能够吸纳较多就业的劳动密集型产业，因此，改革的受益者主要是占人口总数20%的中产阶级和资产阶级，广大城市贫民和农村居民的生计和福祉则被严重忽视。尤其是数量庞大的低收入者并未得到改革的实惠，有的甚至沦为“发展的牺牲品”。数据显示，在印度人民党执政期间，政府对农村的公共投资逐年下降，所占GDP比重已经由惯常的14.5%减至下台前的6%，有些年份甚至低于5%。政府投入匮乏导致相关的农村就业计划、农村特区计划以及乡村工业、灌溉与洪涝控制、能源与运输设施发展等计划均难以落实，农村及农业的发展受到阻滞。由于政府忽视甚至漠视地区间的不均衡发展，城乡分化日趋严重。仅以人均收入为例，南北邦差距为6倍，城乡差异最大者达60倍。大都市的繁华与广大农村的贫困形成了巨大的反差。因此，印度人民党被称为“富人党”，遭到很多中低收入选民的唾弃。而国大党正是利用了人民党的这一致命弱点，抨击其经济政策“反农民、反穷人、反民众”，致使未能从人民党的执政中获益甚至遭受损害的选民选择放弃当时的人民党。应该说，人民党在执政期间所取得的经济与外交成效是令人瞩目的。但是人民党政府经济改革受益群体过于狭小，特别是与农村发展、农民生计密切相关的各种计划都难以有效落实，占人口多数的农村人口和城市贫民的利益与福祉无法得到维护与发展，其政策绩效势必招致这部分群体的否定，从而导致人民党在国家经济处于上升阶段的时候黯然下台。加之印度是一个存在大量农村人口和贫困人口的国家，全国有三亿多人每天生活费不足一美元，有20%的儿童从未踏入过校门，文盲率甚至高过撒哈拉以南的非洲地区。在这样的国家推行各种政策，必须考虑这一基本国情。尽管要让执政的人民党及其盟友在短期内改变印度的现状是不可能的，但是政党的政策制定和实施忽视了这一广泛群体的利益诉求，不能够给予充分的保障，其结果只能是失去这部分群体的支持，甚至导致他们的强烈抵制。这不是政党蜕化的标志，但是表明政党执政后的政策过程如果不能够惠及最广大人民群众特别是低收入群众，则可能导致政党失去执政基础而黯然下台。

所谓认同（Identification,　Identity），是人们在社会生活中产生的一种感情和意识上的归属感和行为感，是人类所特有的认知方式和结果，它与人们的心理活动有密切的关系。被称为同一性之父的艾里克森强调了认同的三个组成要素：连续性（continuity）、一贯性（consis　tency）和一致性（sameness），并指出这三种要素构成了基本的同一感。而政党认同（Party　Identity）则是指人们成长的社会环境中逐渐形成的，与家庭熏陶（尤其是父母的政治思想和价值观念）、教育环境、宗教文化信仰、个人经济地位和政党社会化等密切相关的一种比较稳定的心理倾向和价值判断。包括党员对于政党的归属感和社会对政党过程的支持。基于此，实现政党认同，首先，党员必须体验到组织内部的一致性，即组织要提供所有党员确定一致的价值观、原则和社会期望，并使得党的宗旨、纲领、路线、方针政策内化为党员的信仰，进而指导和规范着组织和党员的行为。其次，政党的价值理念特别是核心价值应该是跨时间连续的、恒定的，即党推崇和倡导的价值是不变的。比如我们知道，中国共产党在改革开放的过程中，满足人民对于幸福生活的期待始终是政党政策制定的基础。为确保政策过程的有效性和连续性，30多年改革开放的过程，中国共产党清晰地为发展中的中国提出了两个基础概念：“中国特色社会主义”和“小康社会”。在这两个核心概念下，一方面，逐渐形成了科学的中国特色社会主义道路和理论体系、制度体系。另一方面，随着生产力的发展，小康社会目标从原初简单的人均800至1000美元的最低限度的目标逐渐演变成涵盖五个方面丰富内涵的小康社会新要求。再次，政党认同在组织与社会具体关系和角色中，体现为组织运行和党员支持并证实整合、连续的同一性。并以此确证人民根本利益，建立各种行为规范。而这其中，价值观对人们行为的现实作用，体现了认同的尺度。信仰的过程就是价值观发挥作用的过程，本质上是对党员和群众权益的维护与落实的过程。哈贝马斯指出：一种被正确理解的权利理论，要求有一种承认的政治，这种承认的政治能够保护个体在他或她的身份认同得以形成的生活背景中的完整性。认同的理想状态是人们对党的理念和所有政策的高度尊崇与积极参与。但是在实践中，实现全社会普遍的归属感和有效参与是一件艰难的事情。戴维·米勒指出，现代国家的文化出现了支离破碎。这些国家的成员由于种族关系、宗教信仰，个人道德观、生活价值观念等差异，其个人认同正在变得千差万别。在这些领域里，人们不再像以前那样有着彼此的一致性了。多元利益主体的多元价值直接影响不同群体对政党过程的价值判断，但是政党需要实现党员的认同。党的理想信念和党员的行动要能够契合人们的基本需要和终极追求，惟其如此，政党和政府的效能方能得到最大程度的保障。

二、政党演进的内在机理分析

我们知道，政党成立后，都有自己的纲领章程、理论框架和组织制度，以此树立形象，引导社会行为，培养社会成员的认同。政党的政治主张需要通过掌握政治权力或者说至少需要拥有公共资源来落实。一旦一个政党长期无法获取政治资源（物质的和精神的），则难以维持其运行。由此，无法掌握权力的政党，或者需要改变政纲调整政党理论以获取资源，或者逐渐失去社会影响力，退化直至功能丧失。对于执政党而言，其所面临的执政压力往往容易引致政党运行结构和功能的改变。执政党掌握公共权力之后，一方面为其实现政治主张提供了物质和组织保障；另一方面，政党权力运行过程不可避免要受到不同利益群体影响，容易发生偏离，存在脱离群众的危险。这既来自于权力本身的侵蚀性，也来自于社会分化引致的政党价值变迁。我们知道，执政的本质，就是政党权威运用公共权力来配给资源，推动国家建设和社会发展的过程。政党获得社会认同需要解决两个带有根本性的问题：一是如何看待群众利益的问题。即执政党能否有效保障和实现群众的利益需求，并正确处理党的宗旨和党员个人正当、合法利益需求之间的关系。二是如何运行权力的问题。包括权力行使的科学性、高效性与公正性问题等等。这个过程内在界定了为确保权力运行公正性，权力主体自觉接受监督的基本要求，即政党和国家需要建构完备的监督体系来防止干部对权力的非公正使用。这是实现党内思想统一和社会团结的重要内容。

政党通过掌握群众获取政权后，权力运行必然需要回答不同利益群体的诉求。而各种利益集团都试图进入权力体系以维护自身的利益和价值。如果难以实现以上目标，则可能通过在执政党中收买代言人来拓展其利益。因此，执政党在任何时候都会经受执政的考验。从组织运行看，执政党通过对资源的调集与使用，引导社会成员实现政治目标。但是任何政党执政，都存在着巨大的脱离群众的危险。而政党一旦脱离群众，就会导致人亡政息，更遑论政治目标的实现了。苏共垮台的教训揭示了以下规律性特点，就是政党在掌握权力之后，逐渐脱离了原来支持它的群体，日益被有权有势的社会力量裹挟，进而使得组织成员脱离原有阶级，失去群众的支持。犹如组织管理中的“熵”：当系统内部各要素之间的协调发生障碍，或环境对系统的不可控输入达到一定程度时，系统就很难继续围绕目标进行控制，并在功能上表现为某种程度的紊乱，即有序性减弱，无序性增加的态势。管理熵表明，任何一种管理的组织、制度、政策、方法等，在相对封闭的组织运动过程中，总呈现出有效能量逐渐减少，而无效能量不断增加的一个不可逆的过程。即组织结构中的管理效率递减规律。正如我们在日常生活中将抽屉整理得很清楚，但是在使用过程中，抽屉逐渐变回到混乱状态，需要在一段时间后重新整理以使其归位。政党的运行过程也是如此，如果一个政党无法在变动社会中增强适应性和开放性，缺乏对不确定性的有效预应，则可能在危机状态下失去领导地位，甚至丧失自我恢复的功能。因此，任何一个现代化的政党，都需要加强管理的制度建设，并能够实现经常性的常态组织管理创新。中国共产党能够找到跳出兴亡周期率的重要原因在于毛泽东明确指出了政党运行的核心：就是民主，让人民起来监督政府。其实质在于以制度形式维护人民当家做主的权利，保障权力运行符合人民根本的利益诉求，并在此基础上形成政治过程的基本结构和运行模式。

此外，在西方政党体制下，政党的凝聚力通过选举体现，并保障候选人能够当选。选举的过程被理解为落实民主的过程。但是在许多国家的政党政治历史上，选举引发的党内分裂和族群纷争时有发生，萨托利将党内分裂称之为长期而持续的选举失败史。而意大利的天民党“尽管涵盖了非常广泛的左右意识形态范围和异质成分，但是它却从来没有发生过分裂。”萨托利将它归结于天民党的党员十分清楚政党的选举意义。这意味着，政党活动方式和形态，取决于党员和社会过程中人们对自身角色和政治参与的规则有较为清晰的理解和把握。也就是说，在竞争状态中的政党并不必然具有活力，其凝聚力体现为政党主张能够获得党员认同，并避免政党的分裂。反之，当一个政党的主张难以实现对党员的整合的时候，其理论感召力和组织凝聚力必然招致削弱。而具体的实践也表明，政党的竞争性提供了政党能力提升的压力和动力，但政党并不必然具有保持生机与活力的功能。而在现代化背景下，竞争性政党却需要结合变化了的环境随时改变自身的主张，以适应喜新厌旧的选民不断漂移的情绪。这种适应性的缺失和理念的僵化似乎都对政党过程造成了事实上的打击，也逐渐提出不确定性极高的后工业社会西方政党如何保有对社会的影响力和吸引力的问题。

不同历史阶段的政治任务的改变，政党地位的改变，都能够影响政党的运行方向。例如，革命性作为与工人阶级政党党性并行的重要理念，在不同时期不同意识形态和不同语境中，无疑存在重大的内涵分歧，也容易形成对立的价值判断。但是就服务对象而言，革命性、阶级性、人民性、实践性的内在统一确立了政党的价值框架。也就是说，政党演进符合社会群体特别是最弱势群体的基本利益实现与维护的时候，其演进是正向的，反之则为逆向运行。有学者在分析苏共蜕化过程时指出，决定苏共蜕化的根本原因绝不是布尔什维克的理论原则的缺陷，也不是布尔什维克在一定历史时期所采取的错误措施，根本原因是苏维埃民主所赖以存在的群众基础——工人阶级逐渐陷入消极、被动和冷漠之中，而不再像革命初期那样积极、主动和充满活力了。在许多研究者看来，一部苏联革命的蜕化史首先应该被看作是一部苏联工人阶级力量衰落的历史。

三、维护政党核心价值，推进政党演进的实践路径

1.确立政党绩效评价体系。建构评价体系的目的在于用科学的指标体系描述并显示政党在政治过程中的有效性，并揭示公共行政过程是否偏离预设的价值目标。现代政党在施政过程中，都面临着社会发展政策对不同利益主体需求的满足问题。其改革措施和政策落实往往受到人们利益取向的影响。现代社会对于执政党绩效的评价一般包括以下几方面：（1）经济社会是否得到持续的发展；（2）人民生活是否得到进一步提高，人民是否拥有更加幸福更有尊严的生活；（3）政党自身建设是否得到进一步完善。从权力运行的角度看政党过程，还可以具体为以下评价标准：一是合理性，即指执政党必须承认并且依循政党领导规律和执政规律。二是实效性，即现代社会中执政党的领导方式和执政方式必须有效促进经济社会发展，保有社会基础秩序，维护政党价值和最广大人民群众的根本利益。许多学者认为，苏共垮台、苏联解体的根本原因并不在于斯大林模式（苏联社会主义模式），而在于从赫鲁晓夫集团到戈尔巴乔夫集团逐渐脱离、背离乃至最终背叛马克思主义、社会主义和最广大人民群众根本利益所致。三是执政基础的广泛性，对于西方执政党而言，选举中获胜的重要法宝是向选民做出的承诺。执政后兑现承诺的程度直接决定了选民对其利益指向的评价。也就是说，如果权力配给资源的过程不能够维护各权利主体的利益，则必然导致执政基础流失，最终失去政权。

2.结合变化了的国内国际局势和时代特征，制定并推行与之相适应的政策和纲领，这是政党获得广泛社会基础的重要环节。推动政党演进的关键在于认识和把握政党社会基础的变化规律，制定和形成与社会需求相一致的政策。任何政党要想有效推行其纲领与政策，都必须以获得广泛的社会支持为前提。以英国为例，较长时间里，保守党始终坚持自由市场经济与私有化主张，积极维护中产阶级、资产阶级利益，使得它能够拥有较为稳定的社会基础。随着社会治理成本的不断提高和人们对于教育、健康和就业的更高要求，保守党削减福利和公共开支的政策也使得许多问题进一步凸现。贫富分化加剧逐渐引起人们新的不满，工党由此获得了新的发展契机。但是在资本主义经济继续缓慢发展的今天，随着工人阶级财富的增加，越来越多的中产阶级从工人阶级队伍中走了出来，工党用以保障工人阶级利益的极左政策，此时反而遭到这些从资本主义中获得利益满足与保障的人们的反对了。如何确保政党鲜明特征的同时，结合时代特征，提出新的有利于扩大和巩固社会基础的政治主张，这既是政党自身发展的需要，也是政党适应变化了的政治局势的必然要求。

政党的纲领、政治主张和基本路线是一个政党用以凝聚力量塑造形象的根本，也是引导人民趋赴的旗帜。而能否制定有效的政策，实现与社会主体力量的良性互动，体现着政党的活力和社会凝聚力。成立于1889年的瑞典社会民主党1914年成为下院第一大党，1917年首次入阁和自由党组成联合政府。此后，社民党成为欧洲国家连续执政的常青树。纵观其执政历史，瑞典社民党在“人民之家”思想指导下各项福利政策的实施，有助于缓和社会阶级矛盾，特别是满足中低收入群体的需要。并在税收政策的修正与实行过程中形成了与瑞典工会极其良好的关系，获得工人阶级长期支持，从而夯实了执政所需的广泛的社会基础。执政的基础还在于保障社会群体的利益和实现经济的增长，并在社会发展的过程中不断调整自身的政策，协调社会各阶级矛盾，确保不同的利益团体的合理的利益诉求得到有效保障。该党采取的“星期四俱乐部”、“哈普森民主”等方式较好地实现了政党与社会组织之间的协调，可以克服因沟通不够带来的不同利益群体和社会组织之间的冲突，有利于政策的制定和实施，并降低公共行政的成本。瑞典社民党着眼于长期执政的需要，努力扩大自身的执政基础，挖掘执政资源，不断寻求与自己利益相关的组织的协同和支持。而社民党对于工会的利益维护以及工会经济实力的增强，实际上使得社民党获得了丰厚的资金回报，进一步改善了社民党的执政环境。在理论界普遍认为欧洲各国社会民主党存在空间日渐萎缩，其衰微不可逆转的情况下，1994年以来面临同样外部压力的瑞典社民党却实现了自我超越，至少在今天依然拥有强大的生命力。

从中国的实践看，随着社会阶层的不断分化和价值观的日趋多元化，中国共产党在坚持党性基础上，结合时代特征，把马克思主义基本原理和中国革命、建设、改革开放的具体实践相结合，推进马克思主义的中国化、时代化和大众化，形成了毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系，指导了社会主义建设。这期间，党逐渐形成并长期坚持人民当家做主、小康社会新要求、社会主义和谐社会、科学发展观等重要思想，制定并不断完善党在社会主义初级阶段的纲领、路线方针政策。这些都彰显着政党的基本价值和任务，表明人民利益与党的价值的高度一致性。社会结构变迁和利益分化直接冲击着党的价值观，中国共产党需要遵循社会发展的客观规律，落实社会主义初级阶段的基本路线，维护公平正义，促进社会和谐。同时，着眼于人民幸福和社会可持续发展，将马克思主义政党的价值观落实在保障人民健康的生命、正当的利益、自由的精神、快乐的劳动，无私奉献和自我实现的目标上。许多西方学者之所以将生态文明界定为社会主义的生态文明，就在于他们认为只有社会主义体制才能够节制人类过度贪婪的欲望，保有幸福的家园。

3.完善政党功能发挥的制度建设，增强组织创新能力和价值引导能力。我们知道，党的先进性建设首先是党员领导干部先进性的发挥过程。现阶段，先进性直接体现为对社会发展规律的把握和对民生的维护与改善。由此，政党作为分担与共享的社会共同体的重要引导力量，需要保持组织活力，增强组织对民众的吸引力，落实政党服务群众的功能，通过具体任务的落实和党员权利的维护来保障政党拥有组织变革的内在动力。以此发挥政治功能，促进政党演进。

执政党最基本的功能是领导国家与社会的功能，实现国家建设与社会发展的能力是衡量执政党是否具有先进性，拥有活力的重要指标。在公民社会逐渐发育，社会主体多元环境里，政党的利益与价值整合功能得以凸显。这里讲的整合包括：意识形态整合、利益整合和资源整合。意识形态整合包括政治意识形态整合和非政治意识形态整合（文化意识形态、经济意识形态等以及相关价值的整合）。从党的思想整合的要求出发，我们可以进一步界定政党功能发挥的内在逻辑：一是在价值层面上，政党的政治主张和基本价值必然清晰且明确。政党具有极强的理论创新能力，其意识形态能够有效引导和凝聚社会力量。主张的模糊性不但会引起党员的无所适从，并且难以为社会树立旗帜。二是在组织框架内，组织结构具有鲜明的社会适应性和开放性特征。组织系统与社会环境之间的政治流通顺畅，党员个体对社会过程的正向作用有效发挥，即党员的先进性能够获得实现。为此，需要通过有效的工作任务和目标体系来实现党内团结。中心任务所建构的压力系统要能够确保权力依循原初预设的路径运行，并不断扩大和增强阶级基础与群众基础。三是制度体系建构体现党章精神并维护中央权威。在党的制度建设中，制度体系的有效性体现在符合党的宗旨和纲领。在执政条件下，制度要符合权力运行的监督需要，即制度是用来强制执行的，而非用可以谈判与妥协的。政党制度对组织成员具有强大行为的约束力，其运行过程符合人民当家做主的社会主义本质属性。这个过程，就是防止组织逆向运行的过程，也是防止党员领导干部蜕化变质的过程。

作为重要的社会组织，政党必然要对社会过程产生影响。政党的存在是通过获取政治权力来实现对社会过程的推进或者阻滞。价值观的演变逻辑是随着政党地位和所服务群体的变迁展开的。任何一个政党，在执掌权力之后，都存在着巨大的脱离群众的危险，并容易导致权力运行在多元主体中易于与占主要地位的群体结合，并在实践中造成与其他支持者的疏离。但是执政过程本身也使得政党拥有了更好地为社会服务的能力和条件，权力的运行要能以廉洁廉价的方式满足社会各群体对于幸福美好生活的期待。这个过程体现的是公共权力的本义，也是政党认同的社会基础。此外，政党功能是与政党结构相联系的，政党功能的发挥和政党结构的完善和创新有着内在的一致性和互动性。在执政党建设中强调的组织创新和加强基层组织建设，其本质在于确保党的功能的有效发挥，并实现党的执政地位的巩固。

综上，现代社会的政党演进过程，就是创造条件落实核心价值，在凝聚力量推进中国特色社会主义的过程中提升执政能力实现自身建设的科学化的过程。

第二章　政治认同：多元社会党的意识形态领导

意识形态既是政党动员能力的重要内容，同时也是社会力量的组成部分。作为对人们主体性的改造力量，意识形态的作用充分表现在对国家意识、阶级意识和社会民主的科学建构，对社会观念、制度和权力的有效调控上。政党通过意识形态建设和对意识形态的领导，实现着对多元社会的整合与引导。从中国共产党建设和领导国家社会建设的实践中，我们可以清楚地看到这种整合背后强烈的群体认同，即人们普遍信赖政党和国家的目标指向，这种归属感一方面源于中国共产党在危机时候的动员与济护能力，另一方面体现了中国共产党在实际生活中的不可替代性。

第一节　正义之善：政党理念与社会主义文化建设

人类文明的演进过程，就是实现个人与社会的共同发展的过程。作为“文明社会的概括”的国家，在现代社会里通过政党推进政治过程，并以此实现财富积累、社会良序和人民幸福。其中，人们对于政治过程善的期待和追求构成了马克思主义政党建设的本质和动力基础。

一、政党理念建构

在构建社会主义和谐社会的过程中，中国共产党已经是中国社会整合的主导力量，党需要适应社会结构变迁和社会主体分化的挑战，在统合或者协调社会多元主体的过程中，提供满足不同社会力量表达诉求和当家做主愿望的平台。由此，政党需要建构符合社会发展需要的理念，并以此整合社会，实现对社会的领导。

（一）推进党的建设的理念创新是执政能力建设的思想元点

政党的执政过程受政党理念的影响。所谓理念，《辞海》中的解释是：一是“看法、思想，思维活动的结果”，二是指“观念”（希腊文idea），通常指思想，有时亦指表象或客观事物在人脑里留下的概括的形象。哈耶克（Friedrich　Augustvon　Hayek）在《通往奴役之路》一书中指出，观念的转变和人类意志的力量，塑造了今天的世界。中国共产党执政方位的历史转变，党面临的社会环境的变迁，要求政党适应变化需要，实现理念上的与时俱进。

1963年，毛泽东同志在《人的正确思想是从哪里来的》一文中指出，人的正确思想，只能从社会实践中来，只能从生产斗争、阶级斗争和科学实验这三项实践中来。人们的社会存在，决定人们的思想。而代表先进阶级的正确思想，一旦被群众掌握，就会变成改造社会、改造世界的物质力量。作为与思想相关的理念，涵盖着对于相关规律的认识和把握。在党的理论建设中，强调理念要适应实践的发展，用改革的精神重新审视现有的党的建设理念，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。大胆继承，科学扬弃，并借助现代技术科学实现党的建设理念和方式的现代化。这个过程也是思维创新的过程，是对执政党建设规律科学把握的过程。政党思维的创新和理念的变革对政党演进而言是最为艰难也是最为基础的。正如马克思所言，思想的闪电一旦真正射入这块没有触动过的人民园地，德国人就会解放为人。理念上的创新，将从根本上确立执政党建设的原则、理论和方法。党的建设的理念演进中最为基础的是体现政党宗旨的执政理念和处理社会关系的指导原则。

在长期的革命和执政实践中，中国共产党不断结合中国的实践，在克服各种艰难困苦中形成了实现自身现代化的共同信念、价值标准和行为规范。这个与时俱进的创新过程集中体现政党的科学精神，即党的建设一方面要遵循政党政治的基本规律，确保党的运行和组织功能发挥符合社会发展的基本规律。另一方面，党的各级组织和领导干部需要建构符合规范的思想理念。实践表明，长期革命过程中形成的一整套关于党的建设的理念、方法随着新中国的建立和发展，渗入到党员和社会的意识深层，它构成并影响着组织和成员在党的事业发展中作出决策并达到目标的各种条件。由此，加强党的建设，首先需要有执着的探索精神。对新的历史条件下建设一个什么样的执政党，怎样建设党要有科学的定位和准确的把握，以确保党员干部的行为符合先进性、纯洁性和执政能力建设的基本要求。其次，需要处理好继承、改革和创新的关系，要能够熟悉党的建设中基础性、规定性的要素。从科学化的本质属性来说，党的建设科学化的过程在本质上是积累的结果，是继承性最强的组织形态和文化形态之一。即今天我们阐述的以改革创新精神加强党的建设，需要充分肯定和有效继承被实践证明是科学的党建发展的理论、制度和方法。在此基础上，针对政党现代化实践和科学发展要求，形成党的建设的物质支撑系统、价值引导机制和技术介入方法，以新的理念来推进党的建设。第三，以科学态度和求实精神，维护真理，反对虚伪和谬误，把握确定性，实现思维创新。现代社会是一个开放的社会，也是一个信息与技术演进一日千里的时代，如何拥有学习服务和创新的能力，建构更加开放的党建新格局，就成为新时期执政党建设需要解决的基本问题。第四，党的建设过程要能够有效维护和凝聚党员的价值和利益诉求，培育团队协作精神。增强基层党组织的生机活力，保障中央精神和政策制度得以落实，并取得成效。第五，党的建设科学化的重要标志之一，就是党的执政成本低廉、组织运行高效、人民生活更加幸福、更有尊严的过程。

此外，衡量党的建设的有效性的重要标准之一是党能否有效动员社会力量来实现党的政治目标。这个过程是政治社会化的过程，即人们通过学习和接受一定的政治文化而获得政治属性、形成政治人格的过程，也是指一个社会中的政治文化通过某种方式而得以传播、普及和延续的过程。政治社会化的衡量和评价标准是与当下人们的政治认同相联系的。而认同的前提是有效的沟通机制，有效的沟通一是需要政党体系的开放性，二是需要政治流通和互换的平台。政党自身的统合能力，对社会的动员能力，以及科学决策的能力和实现人们利益需求的能力需要通过沟通与认同来达成。

同时也要看到，在党的建设的理念创新上还包含着对具体原则的梳理和把握。比如，在思想政治工作中是继续强化思想政治教育是党的工具的理念，还是强调思想政治工作的人民性、普遍性的理念？党对意识形态的领导和党的思想宣传是需要坚持社会同构下一元的话语系统还是需要分化的不同的话语体系？我们知道，一元的话语体系在一定程度上可以有效防止话语歧义现象的发生，为文化的高度整合创造条件。如果同一国家内的不同社会群体对同一事物或现象使用不同的话语，国家与社会的整合势必出现困难。但是，从社会治理需求和不断提高思想政治工作有效性的角度来看，不同历史阶段的不同社会群体是需要不同的话语系统的。党的理论宣传和思想政治工作自身的实践性也需要形成一套区别于革命时期的新的语境表达的话语系统。又比如，强调加强和改善党的领导，是坚持党对政府和社会一切事务的管理，还是强调政府和社会的职能，实现党领导下的政府——社会共同治理的过程。再者，过去基于对“什么是社会主义”的把握不准，人们往往用资本主义作为对立的参照物来界定党的建设的价值取向和工作重点，党的建设也是在这样的语境下展开的。在相对封闭的环境下，党的建设有足够的资源和权力运行能力，但是在开放社会里，党的运行过程能否在有效协调市场与社会力量的过程中，始终保有对社会资源的权威运用？这些理念在实践中是很容易产生歧义并导致社会过程发生变化，并能够改变党的运行框架，因而需要在实践中，在思想解放的过程中进一步加以廓清。

（二）中国共产党执政理念的历史沿革

任何一个政党的政治目标，都必须通过参与或执掌政权来实现。与执政实践相联系的是党的执政理念。执政理念贯穿执政党活动的始终，是执政党在执政实践中形成的理性认识，反映的是党在执政过程中的整体看法和根本观点，解决的是为谁执政、如何执政的问题。执政理念对党的路线方针和政策、执政目标、执政方略、执政体制、执政方式等产生影响，决定着执政活动的方向和绩效。

1933年，为进一步扩大革命力量，毛泽东指出：“苏维埃是群众生活的组织者，只有苏维埃用尽它的一切努力解决了群众的问题，切切实实改良了群众的生活，取得了群众对于苏维埃的信仰，才能动员广大群众加入红军，帮助战争，为粉碎敌人的‘围剿’而斗争。”他指出，“一切群众的实际生活问题，都是苏维埃应该注意的重要问题。假如苏维埃对这些问题注意了，讨论了，解决了，满足了群众的需要，苏维埃就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正地围绕在苏维埃的周围，热烈地拥护苏维埃。“1944年，毛泽东在《为人民服务》的讲演中明确说：“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。“1949年10月1日中华人民共和国建立后，党的全心全意为人民服务的宗旨上升为中国共产党的执政理念，就是坚持为人民执政，依靠人民执政。2012年11月15日，在新当选的十八届中央领导与中外媒体见面会上，习近平同志指出：我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好，工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。

从建国至今，中国共产党执政理念的嬗变大致经历了三个阶段。虽然全心全意为人民服务，人民当家做主是中国共产党执政理念中不变的核心，但在不同历史时期却有着不同的特点。

1.从1949年建国到1978年改革开放，是党对社会主义的艰难探索时期。这段时期中共从革命党转为执政党，但在思想和实践中仍坚持以阶级斗争为纲“抓革命、促生产”，执政方式的一个重要特点是延续了革命党时期的群众运动的方式。

2.从1978年到2002年，中国共产党执政理念和实践在改革开放中发生深刻转变。从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”、“坚持四项基本原则，坚持改革开放”。这个时期中国共产党从封闭状态下管理国家和社会，逐渐走向在市场经济条件下和法治框架内领导政府和社会共同参与国家建设，执政方式也从人治色彩鲜明走向依法执政。

3.从2002年至2012年党的十八大，中国共产党逐步确立了涵盖邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的中国特色社会主义理论体系，并作为新时期党的指导思想。在改革开放不断深化条件下，在社会转型期、战略机遇期和矛盾凸显期，提出并形成了“立党为公、执政为民”的执政理念，将“科学执政、民主执政、依法执政”确立为加强执政能力建设的重要内容，强调“让权力在阳光下运行”和“把权力关进制度的笼子里”的科学权力运行逻辑。把实现国家富强、民族振兴、人民幸福作为中国共产党执政的出发点和价值目标。

中国共产党在治国理政的实践中，曾走过弯路，也犯过“大跃进”、“文革”等错误，正是在总结执政正反两方面经验中，党不断改革和完善执政方式，提高执政水平，以应对面临的一系列风险挑战。中国共产党的建设历程和执政过程，就是不断坚持和加强马克思主义在意识形态的指导地位的过程，也是不断实现马克思主义意识形态中国化并用以凝聚社会力量实现国家建设和社会发展目标的过程。改革开放以来，所有制结构的变迁和社会领域深刻的变革，意识形态领域亦随之发生变化。新的历史条件下，如何实现思想理论创新，加强党对意识形态的有效领导，夯实党的事业发展的思想基础，是新时期执政能力建设的重要内容，也是实践中华民族伟大复兴中国梦的内在理路。

中国共产党在领导改革开放的过程中，在保有革命意识形态符号与作用的同时，结合变化了的国际国内形势，巧妙而有效地实现着意识形态的现代化转型。党从革命党向执政党转型中，推动了自身的理论创新和意识形态体系与结构的调整；在解放思想的框架内，确保了改革开放的合法性，并保证党的意识形态继续对中国的建设与发展发挥凝聚和动员作用。由此开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度体系。正如习近平总书记指出的，中国特色社会主义是科学社会主义理论逻辑和中国社会发展历史逻辑的辩证统一，是根植于中国大地、反映中国人民意愿、适应中国和时代发展进步要求的科学社会主义，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的必由之路。尤其值得一提的是，中国共产党领导人民推翻三座大山，消灭剥削阶级，建立新中国，就是要保障人民当家做主的基本制度，要从根本上打断几千年来中国社会通过暴力方式解决政治发展和社会发展的传统路径。让翻身做主人的人民在党的领导下通过发展生产力而非永久的阶级斗争来实现发展目标，即让政党、政府和社会在理性和法治框架内运行。

（三）顶层设计：政党理念的根本体现与实践基石

执政党介入社会的一个重要途径，除了配给资源，就是通过意识形态建设培育政党认同。我们知道，政党是意识形态认同的产物。意识形态建构的一个重要目标是达成共识，保障政党的集中统一。

党的执政能力建设的主要内容之一，就是能够以其科学的理论引导社会。科学的理论建构源自于对人本身的价值与利益追求的综合。也就是说，一个理论，只有形成对社会群体的有效整合才具有生命力。党的整合功能的发挥，一是完善党的组织体系，二是加强和改进党的意识形态工作。中国共产党在长期执政的过程中，积累了国家建设、社会发展和党自身建设的许多宝贵经验。但在另一方面，党的理论建设面临的困境也逐渐凸显。如何保障理论发展的科学性、实践性、民族性，要求党从思想理论的规律出发，不断完善党的指导思想，增强各级党委和党员干部落实马克思主义政党的基本理论、基本纲领、基本路线的自觉性和主动性。从思想理论的形成规律看，理论的先进性是要能够解决问题，并具有导引能力。

一个时期以来，理论界和职能部门的许多人在谈论顶层设计问题。中国改革开放的前30年，是在中国自己的历史上从事前人没有实践过的事业。因为没有任何可供借鉴的参照物，中国的改革开放显然难以在确定的图谱中运行。当然这不意味着改革没有目标，而是我们在价值中轴没有发生偏移的情况下，要探索出一条中国特色社会主义道路。也就是说顶层设计所要达成的富强、民主、文明、和谐的目标，是共产党执政以后必然的追求。同时，党在实践方法、体制机制、理念上的探索与创新，凝结成摸着石头过河的社会主义探索模式。摸着石头过河首先表明我们有确切的发展目标，同时意味着这个目标的实现过程是一个需要克服不确定性的艰辛探索过程。改革开放以来乃至今后更长的时间，中国共产党仍将引领中国人民不断探索什么是社会主义，怎样建设社会主义；什么是执政党，怎样建设党；什么是科学发展，怎样发展的科学道路。当然也要看到，经过30多年的改革开放，中国共产党开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度。这首先意味着中国共产党已经找到了国家建设、社会发展和党的建设的内在规律和实践逻辑。中国共产党将依循执政规律推进国家建设和社会发展。

与此同时，从党对国家建设和社会和谐有效领导的实践看，深化政治体制改革就是要完善党的服务功能，保障人民当家做主，推进民主建设，形成科学发展的机制体制。转型期中国的政治发展和社会演进，需要党在政治体制改革中形成推动科学发展的制度和规范。

与之相应，政治体制改革要持续下去，关键在于党有清晰的路径预设和顶层设计。2011年党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中第一次使用“顶层设计”一词，提出要“重视改革顶层设计和总体规划”。后来在中央经济工作会议上，又明确提出了加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。所谓顶层设计，简言之就是整体理念，是指政党治国理政的核心思想和基本框架。顶层设计的本义是指工程建设中结合目标要求和实际条件，在最高层次上统筹考虑项目各层次和各要素，形成解决问题的综合方案和总体规划。这一概念的提出，首先意味着中国共产党对中国社会主义伟大实践基本规律的科学把握；其次意味着对深刻变化的世情国情党情的清醒认识和准确把握；第三意味着党立足面临问题和挑战，实现国家振兴、民族富强、人民幸福、文化繁荣、社会和谐的高度自觉和自信。第四意味着推动国家建设和社会发展的法治权威和政策权威的有效建构，政府、市场、社会权责边界明晰规范，党的领导的科学高效。

顶层设计的特点是发展与改革思路具有整体性、目标具有明确性，运行具有可操作性，由此保障改革过程的理念一致、结构完善、功能明确、运转协调。在实践层面上，表现为分化社会要能够达成共识，不同利益群体要能够共担发展面临的不确定压力，并且共享发展成果。由此，顶层设计需要有关于科学目标得以展开的制度安排。众所周知，当改革开放进入深水区，进入核心利益调整的关键时期，作为现代政党，必须面对执政环境变迁的基本事实：一是深水区是摸不到石头的，即党在领导国家建设与社会发展的过程中，必须适应执政环境的深刻变革。中国共产党所从事的事业是前无古人的伟大事业，而在实践中能够作为参照的，除了自己的历史，就是他国的实践。因此，政党只有从时代特征和建设与发展最根本的要求出发，遵循政党建设规律和社会发展规律，不断提升组织管理水平和党员的素质能力，以避免“能力不足的恐慌”。二是党的建设和国家发展的具体内容是明确的，其实践路径也是清晰的。实践路径清晰，在生产力不发达、制度不完善的初级阶段，显然不能要求党的执政过程不出现任何失误，执政过程也不可能是理论上的完美过程，但是党对执政能力建设面临的体制性障碍和组织结构调整的深层矛盾要有清醒认识和准确把握，并能够形成推进自身改革的内在动力。三是党的建设科学化是与规范化、制度化联系在一起的。政党的制度化水平和社会的组织化程度直接关系未来中国发展的可预期性——这个国家能够按照中国共产党的总体设计有效运行并实现目标。因此，中国的改革和中国共产党的执政能力在今天被学者和社会精炼地归结到顶层设计这个概念上，并迅速成为中国改革深化的核心词，预示着国家建设和社会发展进入了一个新的历史阶段。

（四）重新解读的资本：市场经济条件下的社会力量

中国共产党在完善社会主义市场经济体制的过程中，必然要面对市场经济的现实挑战。市场经济的挑战除了对政治架构形成利益侵蚀外，还包括对人们价值观的影响和对传统社会行为的改变。马克思主义政党在发展市场经济的过程中，意识形态建构难以避开对资本社会属性的把握。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：“资本是集体的产物，它只有通过社会许多成员的共同活动，而且归根到底只有通过社会全体成员的共同活动，才能运动起来”，“因此，资本这一‘能够带来剩余价值的货币’不是一种个人力量，而是一种社会力量”。

在马克思看来，与雇佣劳动并行的资本其实是现代社会出现的基础，一方面，无产阶级和资产阶级在其本质上都是大工业的产物。另一方面，资本的形成和增殖构成了资产阶级生存和统治的基本条件，这就在现实中赋予了资本作为社会力量的必然。而资本自身可以作用于资本主义生产、分配和消费的全过程，作用于劳动对象，甚至作用于劳动者和资本的拥有者的属性，以及资本为统治阶级控制下所具有的经济与社会控制力，也决定了它是一种真正意义上的社会力量。笔者以为，资本作为一种社会力量，至少还有以下几个方面的表现：（1）资本的行业运行和它跨地区、全球化的运行趋势，决定了它能够在广泛的区域乃至全球范围内发挥作用。特别是信息技术的迅猛发展，资本全球流动在实践中表现出的非专有性构成资本主义社会发展的重要力量，并藉由其无所不在的强渗透力实现对社会过程的影响。（2）资本的形成、发展是与市场的拓展、生产的发展偕行，并互为条件的。马克思曾经毫不讳言资本对资本主义文明所具有的积极意义。在今天经济全球化与市场经济全球拓展的国际环境里，资本对全球经济、政治、文化的影响无疑是深远的。（3）就经济发展而言，资本对生产方式、交换方式的变革有直接的作用。资本的集中与积聚在造就垄断资产阶级的同时，也深刻地促成了社会群体的再分化。此外，资本主义的实践也表明，股份制在市场经济领域的大行其道，在形式上被称为是有效消除社会化大生产与生产资料私人占有之间的矛盾，拓展了资本主义生产力发展的新空间。苏联解体前戈尔巴乔夫认定股份制是集体主义的集中体现，并且的确在市场经济条件下通过生产要素参与分配这一模式培养起一个巨大的中产阶级群体。经典的资本主义界定在许多学者和实业家、金融家的话语体系里拐了一个大弯。资本被越来越多的研究者和实际操作者定义为资金，剩余价值重新被利润所替代，原本紧张对立的阶级关系也在这样一种貌似祥和的气氛里有所缓和。马克思的两个“决不会”背景下的资本，在现有社会生产力条件下成为不同社会制度都可以利用的资金，在全球范围内，在不同的社会制度下自由流动，并在现代技术手段下强化了马克思主义关于“资本不是一种个人力量，而是一种社会力量”的论断。资本体现了社会不同主体之间的经济关系（隶属关系）。拥有资本，几乎在精神上控制了每一个传统意义上的无产阶级个体与群体，似乎一夜之间，那种你死我活的阶级对立迅即被共同拥有资本（股份）的荣耀所替代。四海之内皆兄弟，淌着血和肮脏东西的资本反倒成了维系少得可怜的共同利益的纽带。（4）资本主义通过社会化大生产，利用资本实现其“使人口密集起来、使生产资料集中起来，使财产聚集在少数人的手里”，并由此实现了“政治的集中”。这一点在当代依然如此，即便是由国家政策的调整引发的产业变革也不例外。2008年开始并迅速席卷全球的金融危机使得人们重新审视这个被称为现代社会繁荣昌盛的货币战争背后的种种隐忧和巨大的财富集中路径。《资本主义4.0》所描述的资本主义在每一次危机之后都能够获得改进并更加强大的所谓“发展规律”的表述，无疑成为复杂国际局势中后发展国家需要加意把握并有效解读的理论与现实问题。因此，一个现代化的执政党，需要通过把握市场经济规律形成对资本这一“社会力量”极强的引导和管束能力。

二、中国共产党的文化自觉与社会主义文化建设

党的十七届六中全会指出，中国共产党从成立之日起，就既是中华优秀传统文化的忠实传承者和弘扬者，又是中国先进文化的积极倡导者和发展者。执政党要保证社会和谐发展，需要推动中华文化大发展大繁荣，有效凝聚全民族的力量以实现党的奋斗目标。中国共产党历来重视运用文化引领前进方向、凝聚奋斗力量，团结带领全国各族人民不断以思想文化新觉醒、理论创造新成果、文化建设新成就推动党和人民事业向前发展，文化工作在革命、建设、改革各个历史时期都发挥了不可替代的重大作用。

人类社会是一个社会文化的体系，社会治理的模式与形态总是与特定的文化积淀相联系。美国政治学家G.A.阿尔蒙德在20世纪50年代即对政治文化加以界定：一国居民中当时盛行的态度、信仰、价值观和技能。露丝·本尼迪克特认为：“文化是通过某个民族的活动而表现出来的一种思维和行动方式，一种使这个民族不同于其他任何民族的方式”。从发生学的视域看，文化是一种观念和策略。而在D.克莱因伯格看来，文化是社会环境的整个生活方式。在C.S.福特则认为，文化就是用知识解决问题。1952年，美国文化学家克罗伯和克拉克洪在《文化、概念和定义的批评考察》一文中，对1871年至1951年期间西方学者对文化所做的160多种定义进行梳理，并对文化加以界定：文化由外显的和内隐的行为模式构成；这种行为模式通过象征符号而获致和传递；文化代表了人类群体的显著成就，包括他们在人造器物中的体现；文化的核心部分是传统的（即历史的获得和选择的）观念，尤其是他们所带来的价值；文化体系一方面可以看作活动的产物，另一方面则是进一步活动的决定因素。

中华文明中的“文化”概念通常是与人们感悟事物道理，培育社会规范相联系的。《周易》最早涉及文化的内涵：观乎天文以观时变，观乎人文以化成天下。梁启超在《什么是文化》中也指出：“文化者，人类心能所开释出来之有价值的共业也”。文化所蕴含的价值，确立了社会过程中人与人、人与社会、人与自然、人与家国、人与天道的关系，从而通过文化廓清了行为的边界和取舍的标准。

毛泽东在《新民主主义论》中提出要建设“无产阶级领导的人民大众的反帝反封建的文化”。毛泽东认为，这种文化具有两个特点：一是人民大众的，一是反帝反封建的。毛泽东把它概括为“民族的科学的大众的文化，”称它为“中华民族的新文化”。它是民主的、民族的，同时又是科学的。“这种文化，只能由无产阶级的文化思想即共产主义思想领导，任何别的阶级的文化思想都是不能领导得了的。”毛泽东特别深刻地指出，“一定的文化是一定社会的政治和经济在观念形态上的反映”。“至于新文化则是在观念形态上反映新政治和新经济的东西，是替新政治和新经济服务的。”此后的执政过程，中国共产党长期致力于坚持发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化，推动社会主义先进文化更加深入人心，推动社会主义精神文明和物质文明全面发展，不断开创全民族文化创造活力持续迸发、社会文化生活更加丰富多彩、人民基本文化权益得到更好保障、人民思想道德素质和科学文化素质全面提高的新局面，建设中华民族共有精神家园。今天我们推进文化大发展大繁荣，本身就是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，它极大地支持和促进了社会主义经济、政治、社会和生态文明建设。

党的执政能力建设，包含着对先进文化及其前进方向的自觉把握，也包含着文化建构和价值引导过程。这里我们探讨的文化建设包括基于危机中的社会心理而施行的文化建设和社会发展层面阐述的文化建设。

人们对社会情境的判断是与其普遍的文化认同有关。人们的文化心理决定了他们在经济、社会生活尤其是危机情境中的价值判断和行为取舍，也决定了人们对于社会和谐发展所采取措施的认同与参与。因此，如果在我们的文化框架里不能够对矛盾凸显期的危机成因及其治理过程有科学的界定和阐述，则可能造成政府和社会对危机理解上的分歧，以及行动上的冲突。从这个意义上说，我们强调文化建设，实际上是培育社会对中国共产党执政过程的认同。这个认同过程包括了三方面：一是人们自然产生的对强大组织的依赖形成了对政府的认同；二是对社群的归属感形成了人们的身份认同；三是对维护自身利益的迫切需要，形成了制度认同。这样一种认同的获得就使党和政府拥有了推动社会和谐发展的基础。我们知道，社会对公共政策持有的基本态度可分为几方面：第一，认同党和政府的制度安排和政策施行，包括对政策的服从和支持。第二，对政府政策与制度的不认同，包括对制度和政策的不支持与不服从，甚至对政府强制的反抗。第三，对政府公共政策在认知上认同，但情感上由于侵害了本人利益而不认同，或者在情感上认同，但认知上还有一定障碍。这些认同的实质在于政府治理理念和行为与人们利益的攸关程度。一旦这种治理理念和行为与人们的基本需要和终极追求契合了，政党和政府的效能就能得到最大程度的保障。利益不一致的人生活在一起的基础是基于文化认同和利益互惠，同时也是对公民社会中自身角色所承载的责任的把握。人们对于强大组织（比如政府、政党）天然具有一种依赖感，当人们处在一个变迁剧烈的社会的时候，就迫切需要一个共同体来恢复安全感，建立信任感。

我们对政府职能的分析可知，政府的行为很难达到“帕累托最优”（每一个社会主体都受益），实践中总有一部分人的利益绝对或相对受损，这在转型时期尤为突出。改革中贫富差距拉大和财富的相对集中，就容易使社会各阶层（暴富阶层除外）感到一种相对剥夺感。此外，当一些民族对本民族的政治价值和政治系统的认同高于国家认同时，往往形成对国家政治结构的直接冲击。因此，改革的顺利推进，需要公众在公共行政民主过程中建立起对政府的信任，树立一种政策内化的意识。从中国改革的实际看，公众对公共决策和公共权威的认同和内化是公共行政顺利展开的基础，而行政民主由于实现了公众意志和利益的表达，也有助于这一认同和内化过程的实现。人们的生活方式决定了他们的文化模式归属，这种归属意味着他们一方面受到所属社会环境的塑造，另一方面也在塑造着他们归属的社会背景。这种社会公众与社会文化的交互作用过程，无非呈现认同或否定两种趋向，最终导致实践强化或抛弃改造两种结果。当然，文化理论并不足以解释社会内部和族群内部的冲突与危机。阿尔蒙德在其《公民文化》一书中将墨西哥的公民文化称作是“离异与渴望”的政治文化。1910年的墨西哥革命创造了墨西哥人们强烈的认同感和自豪感，然而较低的现代政治参与能力和强烈的参与热情，容易造成社会发展的不稳定，并形成价值观的冲突。因此，和平时期对革命语境的话语转换就成为政府引导人们认同政府的政策和制度安排的重要前提，也是危机克服的基础。

文化建设的另一重要命题就是我们所说的凝聚民族精神，推进科学发展的意识形态建设。社会协调与思想整合的重要基础是文化建构。我们知道，文化起着价值、规范、行为整合的作用，它是政党社会协调（社会整合）功能中最基本、最重要的一种功能。思想整合是政党发挥整合作用的最主要的方式。总的来看，政党履行功能主要的也是根本的方式就是寻求文化认同或是意识形态认同。中国共产党运用意识形态的力量，造就一种文化氛围，将人们的思想和行为纳入统一而兼容的体系之中。这个过程，既包括了马克思主义中国化最新成果的理论武装，也包括了价值观建设和道德引导。

党的十八大报告指出，文化是民族的血脉，是人民的精神家园。全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新高潮，提高国家文化软实力，发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。社会文化包括物质文化和精神文化，而对人的思想认识直接起作用的主要是精神文化。精神文化又包括思想与文化两方面。主要是指社会的理想、信念、道德、纪律，人们之间的相互关系，以及社会教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播电视等各项活动的情况。社会文化环境，实际上是人们在精神文化的支配下的各种行为联系而构成的社会文化关系。它内在地影响着社会活动中人们的心理过程，并对意识形态产生影响。社会文化环境的影响作用主要表现在以下几个方面：一是在全社会形成共同理想和时代精神；二是构建社会主义核心价值观；三是形成社会道德风尚；四是形成社会意识（理论形态）环境。在构建社会主义和谐文化的过程中，当前需要着力构建社会主义核心价值体系，并实现核心价值体系对社会思想的引导。

建国后，在我国生产力落后的基本国情和国外巨大压力的背景下，党和政府在确保人民生活最低物质条件的同时，通过大力弘扬社会主义新风尚，培育集体主义精神和艰苦奋斗精神来激发广大人民群众的创造激情，投身国家建设，实现了非战争时期持久、有效的社会动员；确保了我国在极端艰难条件下，能够将领导人民创造的巨大财富源源不断地投入到经济建设的各个环节，最终积累了中国改革开放得以展开的物质基础和政治保障。但是随着市场经济的发育，人们的思想价值日趋多元，我们亟须一种新的形式来承载我国人民在长期的奋斗过程中提炼的包括集体主义、艰苦奋斗精神在内的精神财富。在当前，加强文化建设，就是要通过核心价值体系建设培育党员领导干部、社会不同群体共同的价值取向。社会主义核心价值体系内容内在包含着公平正义、民主平等、和谐互助、信任宽容等精神。在利益主体多元格局下，提倡和坚持核心价值体系，将从根本上有助于凝聚共识，构建一个和谐的社会。

长期以来，我国传统社会形成的文化积淀构成了独特的社会参与环境。自然经济时代形成的文化框架和村落家族文化的宗族性、等级性、礼俗性、封闭性、稳定性和非主体性特征至今依然影响着社会交往和人们的价值观。这些价值观制约着人们的政治诉求，造成了主体意识的缺失。进入工业社会后，人们日益增强的主体意识和社会参与能力，以及对于强大组织的高度依赖性，使得人们越来越需要一个强大的力量来济护自己的精神家园，维护自己的利益。这一过程提出了党和政府推进文化建设的现实要求。为此，当前需要着力培育有利于形成社会理性和公民责任意识的文化体系，用以实现价值整合功能与社会协调功能。由此，当前，社会的基本结构首先在于确立以社会心理特征为基础的社会理念和社会的核心价值目标。危机意识是常态社会中组织生存与发展的普遍法则。危机意识的培养和有效的危机预警机制可以使危机治理达到最优。这种危机意识实际上就是一种责任意识，是人们对社会稳定与发展持有的强烈关注。这样的责任意识，在工业社会内蕴着政府、社会和个人的价值选择和制度建构，并确保群体参与的正确指向，避免危机中社会群体的破坏性参与。

三、社会主义核心价值体系建设是文化建设的内核

先进文化，就其基本内涵而言，指的是人类的社会实践所取得的先进的精神成果。就是以马克思主义为指导，以培育有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标，发展面向现代化、面向世界、面向未来的民族的科学的大众的社会主义文化。

任何一个社会的阶级、政党、国家都有自己的意识形态，任何社会意识形态都有自己的核心价值体系。一种社会核心价值体系是否完整系统、自成体系，取决于它是否完整系统地解决了作为社会核心价值体系所必须解决的各种基本问题。社会主义核心价值体系鲜明回答了在新的历史条件下，社会主义意识形态建设以什么样的精神风貌、遵循什么样的行为准则、朝着什么目标前进的重大问题。2006年，中国共产党十六届六中全会《决定》第一次提出建设社会主义核心价值体系的战略任务。指出社会主义核心价值体系是社会主义意识形态的本质体现，社会主义核心价值是建设社会主义和谐文化的根本。2012年，党的十八大再次强调要加强社会主义核心价值体系建设，指出社会主义核心价值体系是兴国之魂，决定着中国特色社会主义发展方向。报告强调要倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。

现在有一种思想，认为我国构建在小农经济基础上的以儒家文化为基础的传统核心价值观，在信息社会和市场经济条件下，已经失去其基本的社会整合功能，必须构建新的核心价值观。但是社会主义核心价值体系恰恰是根植于中国传统文化的沃土，结合着时代特征和中国人民创造幸福生活的伟大实践凝结而成的。从本质上说，核心价值体系既包含着传统文明精粹的现代转型，也包含着人类文明发展的最新成果。社会主义核心价值体系是立足于社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明建设基础上的价值认同系统，集中体现了社会主义意识形态的本质属性，是社会主义思想道德建设的核心，也是实现民族复兴的精神力量和维系全民族团结和睦的精神纽带。也就是说，和谐社会发展目标下核心价值体系的重要性在于：社会共同准则、稳定秩序产生的基础是核心价值体系的确立。

核心价值体系是用以处理个人与他人，个人与集体，个人与国家，个人与社会，个人与自然等一整套最基本的相互作用的价值关系。它受社会基本制度的制约，是由社会崇尚和倡导的思想理论、理想信念、道德准则、精神风尚等因素构成的社会价值认同体系。坚持社会主义核心价值体系，在实践上有以下内涵和要求：（1）执政党要有能力采取积极有效的措施坚持不懈地推进理论体系建设及其内化工作，即用中国特色社会主义理论体系武装全党、教育人民。党的十八大提出要深入实施马克思主义理论研究和建设工程，建设哲学社会科学创新体系，推动中国特色社会主义理论体系进教材进课堂进头脑，即要能够结合中国问题，实现马克思主义理论中国化并用以指导发展实践。（2）尊重价值多元基础上，广泛开展理想信念教育，把广大人民团结凝聚在中国特色社会主义伟大旗帜之下。（3）实现市场经济条件下民族文化的化育功能，通过教育体系大力弘扬民族精神和时代精神，形成爱国主义、集体主义、社会主义的价值导向，丰富人民精神世界，增强人民精神力量；将党的道路自信、理论自信和制度自信内化为中华民族实现伟大复兴中国梦的具体行动。（4）坚持用社会主义荣辱观引领社会风尚，深入推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，加强对青少年的德育培养，在全社会形成积极向上的精神追求和健康文明的生活方式。

核心价值体系构建和落实首先取决于经济社会发展的实际状况。我国社会主义初级阶段，已经初步积累了用以进行和谐社会建设的物质基础，党在引导社会发育的过程中，通过科学有效的制度安排和政策施行，能够确保核心价值体系对于党的纲领路线方针政策的维护，保障核心价值体系内化为社会成员的基本准则。为此，一是要加强教育，构建社会基本的道德标准。爱因斯坦曾经尖锐地指出：仅仅“用专业知识教育人是不够的。通过专业教育，他可以成为一种有用的机器，但是不能成为一个和谐发展的人”。他还说：“要使学生对价值有所理解并且产生热烈的感情，那是最基本的。他必须获得对美和道德上的善有鲜明的辨别力。否则，他——连同他的专业知识——就更像一只受过很好训练的狗，而不像一个和谐发展的人。”党的十六届六中全会第一次提出坚持把建设社会主义核心价值体系融入国民教育和精神文明建设全过程、贯穿现代化建设各方面。通过教育实现思想整合，形成共同理想，无疑是最为有效的途径。二是完善规范，强化制度约束。任何价值体系建构和指导行动的过程中，都是基于对人们符合社会发展期待的行为激励过程展开的。三是确立标准，培养社会认同。党的执政能力建设的一项重要内容，就是要在鼓励多元协调发展充满生机活力的基础上，努力将党倡导的价值体系变成人们实际愿意信守并身体力行的价值标准，变成人们强烈的归属感和责任意识。四是维护公平，促进人的全面发展。我们知道，人的全面发展包括人的劳动能力的充分发展，人的社会关系充分而自由地发展以及人的个性的充分而自由的发展。所有这些“发展”都是以人的核心价值观的发展为基础的。五是弘扬中华文化。从思想整合的视角出发，中华文化一个突出的特点，在于它对于矛盾的处理方式，并非采取排斥或回避的态度，而是设法使矛盾诸因素在特定系统内或更高价值理想的基础上达到共通与共识。正如朱熹所言“各得其利，便是和。”

在一个国家转型的大背景下去寻求不同时期人群的差异，可以镜像国家的发展状态和整个社会的文化变迁以及思想演进过程。不同时代不同的历史环境和任务，必然导致人们思想认知的不同。从中国近现代史和共产党建设的实践看，近代中国和现代中国所处的环境提出了不同历史时期社会发展和政治演进的不同命题。比较近现代中国170多年的历史，我们可以看到，100多年前的中国也是开放的，只不过彼时的国门是被列强的坚船利炮洞开的，而今天的中国是以我为主的全方位的开放过程。100多年前的中国社会也是个思潮云起的时期，各种激进的、落后的，外来的、本土的社会思想都在这块土地上广泛传播。今天的中国，也是各种思潮激荡的包容社会。100多年前的中华民族面临的首要问题是从半封建半殖民地的状态中解放出来，今天中华民族面临的首要问题是维护人民当家做主权利，实现民族复兴的问题。100多年前的中国社会需要解决的是老百姓的生存问题，今天中国需要解决的是中国社会的科学发展问题。不同的时代赋予了每个时代的政治力量和人民不同的命题。中国共产党在革命、建设和改革开放的过程中，始终坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，始终坚持工人阶级先锋队的党性要求，把发展作为党执政兴国的第一要务，在服务人民群众的过程中推进党的建设科学化，把党锻造成中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

笔者在《危机治理与社会和谐》一书中论及，在中国共产党执政过程中，囿于国家建设和社会发展是在生产力极度落后和社会制度不完善，制度运行的支持条件严重不足的实际，为确保中国的社会主义实践能够有效展开。相当长一个时期内，党通过建构一个涵盖个人利益和集体利益的国家利益概念，用社会主义新风尚来推动人民无私奉献，实现短缺时代国家建设所需的物质财富和精神产品。这期间，党的思想政治工作一度片面强调党和国家的利益高于一切，忽视了人们合理合法的个人利益。这在一定程度上压抑了党员和人民群众的积极性和创造性。随着社会主义市场经济体制的建立完善，尊重劳动必然包含合理合法的利益诉求。尤其是市场经济的等价交换原则逐步为多数人认可。此时，强调党员干部必须具备非利益倾向的价值观显然难以获得认同。而当大部分党员默默奉献，卓绝工作时，一些党员领导干部肆意滥用权力来牟取个人私利的现象势必造成党内团结的破坏，并降低党员对党的主张的支持与参与质量。与此同时，转型中国不完善的制度运行体系极易出现资源配给和利益实现的多重标准，并产生从制度缺陷中获利的利益群体，从而削弱和降低了党组织的凝聚力和党员的影响力。尤其是随着社会生产的发展，党员利益实现的现实要求和遵守党的宗旨之间形成的巨大落差，容易引致社会不满和政党合法性资源的流失。例如，在西方国家，权力腐败会导致人们对政府的不信任并通过投票敦促政府采取行动克服腐败，而中国的腐败问题则会引发信仰危机、信任危机、合法性危机等一系列严重得多的危机。因此，建设社会主义核心价值体系，就是要通过价值引导和社会保障来坚定人们的理想信念，并使得个人获得有尊严的幸福生活的条件。

由此，论及社会主义核心价值体系建设，必然包括人的自由全面发展。一个时期以来，关于人的自由全面发展问题再度引起社会的普遍关注。许多学者认为在既有的生产力水平和社会理性发育不够完善情况下，强调人的自由全面发展，以及由此进行的制度建设是不利于社会健康全面发展的。从党的意识形态领导的本质看，政党的先进性需要在推进生产发展的过程中，创造人的自由全面发展的各种条件。

我们知道，人的自由全面发展是马克思主义的重要思想，也是社会主义革命与建设重要的思想依据。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出，取代资产阶级的社会的，“将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”随后，在《资本论》中指出，社会生产力的发展，将为未来的社会奠定现实的基础，未来社会将是“一个把每一个人都有完全的自由发展作为根本原则的高级社会形态”。在《德意志意识形态》中，马克思、恩格斯进一步指出：“在共产主义社会中，即在个人的独创的和自由的发展不再是一句空话的唯一的社会中，这种发展正是取决于个人间的联系，而这种个人间的联系则表现在下列三个方面，即经济前提，一切人的自由发展的必要的团结一致以及在现有生产力基础上的个人的共同生活方式。”在新的历史条件下，中国共产党人清楚地意识到，推进人的全面发展，同推进经济、文化的发展和改善人民物质文化生活，是互为前提和基础的。人越全面发展，社会的物质文化财富就会创造得越多，人民的生活就越能得到改善，而物质文化条件越充分，又越能推进人的全面发展。社会生产力和经济文化的发展水平是逐步提高、永无止境的历史过程，人的全面发展程度也是逐步提高、永无止境的历史过程。这两个历史过程应相互结合、相互促进地向前发展。

人的自由全面发展，其主体是指每一个个体的人，即“个人”。其内容除了人的需要、人的活动及其能力的全面发展，还包括人的社会关系的全面发展，是人的社会交往的普遍性和人对社会关系的控制程度的高度发展。它包括两个层面的含义：就整个人类社会而言，人的全面发展实质上就是人类社会从必然王国向自由王国的过渡，它强调的是人的社会化程度。作为个体的人而言，全面发展强调的是人的个性自由全面发展的程度，即人在各个方面的全面发展。改革开放以来，中国共产党对人的全面发展问题作出的一些具有创新意义的重要论断。如在表述共产主义社会时，突出“每个人的自由而全面发展”，把它与物质财富极大丰富、人民精神境界极大提高，并列为共产主义社会的本质特征；根据最低纲领和最高纲领的辩证统一论，提出推进人的全面发展是“建设社会主义新社会的本质要求”的观点；把推进人的全面发展提到了同社会经济文化发展和人民生活改善并列的高度，提出它们是互为前提、互相结合、互相促进、共同向前发展的两个历史过程的观点；以及“着眼于促进人民素质的提高，也就是要努力促进人的全面发展”的观点等等。这些理论阐述是执政党基于对中国社会生产的实践有清醒认识和准确把握的情况下得出的符合政党价值观的重要理论，也是党的执政能力建设的重要目标。现在有学者提出，在既有生产力条件下提人的自由全面发展，对中国经济和社会发展是不利的，也是不符合历史唯物主义观点的。包括政府修改《劳动法》，也是脱离初级阶段社会生产能力实际的。这些论断有一定的合理性，但是其所隐含的逻辑实际上依旧是确证一部分权利难以有效保障，在现实的条件下是可以容忍的。我们知道，人的全面发展是与国家与社会的综合协调发展相联系的。概言之，（1）人的全面发展要以社会生产力高度发展为前提；（2）人的全面发展要以社会文化的发达进步为基本条件；（3）人的全面发展必须与实现最广大人民的根本利益相一致。之所以我们在60多年国家建设和社会发展中始终强调服务于人的全面发展，在本质上就是为了保证党的政策过程和制度安排符合共产党一以贯之的价值观，是对马克思主义的坚持和发展，也是一个政党长期秉持的意识形态。它保证了社会发展符合马克思主义的逻辑。

当然，核心价值体系的形成及其社会化，需要一个漫长的过程，它有赖于党的强力推动，也有赖于社会的平衡发展。然而当其真正进入人们的思想和意识层面，必将强力影响着价值判断和行为，进而影响着整个社会的走向。

四、非均衡发展中党的执政合法性的拓展

当前，我国经济社会发展的不平衡问题已经成为影响社会稳定的主要问题。关于贫富差距如何拉大的文章已经汗牛充栋，笔者在此不再赘言。很长一个时期，土地、矿产等资源，以及身份的垄断现象，资本介入政治过程和权力运行过程的腐败现象，在实践中拉大了贫富差距。特别是囿于改革开放初期不完善的制度和生产力不发达的基本国情，我国的经济发展存在事实上依赖于政策保护和资源垄断的“权力配给财富”的过程。这个过程在实践中引发了社会对按劳分配基本原则的质疑和否定，并扭曲了收入分配格局，造成贫富差距。中国转型社会出现的这一现象，既是生产力不发达情况下中国迈向现代化难以避免的实践逻辑，也是党的执政理念发展必须解决的现实问题。一旦这种非均衡发展难以得到遏制和化解，人民当家做主、社会主义建设的目标就难以实现。大量非均衡发展的研究也已经浩如烟海了，笔者试图从另外一个层面来阐述这一发展逻辑与党的合法性建构问题。

一个时期以来，关于房价飙升造成的社会不公和社会矛盾急剧凸显。在特定时期和特定区域内，房价问题直接成为社会稳定与和谐最大的隐患和导火索。能否平抑房价在中国不仅是经济问题，而且直接被视为政党执政能力的体现。在一些地方，甚至被舆论提高到党的阶级性的意识形态高度进行炒作。这一现象一方面反映了房产在中国经济发展中的极端重要地位，另一方面也体现出住有所居作为社会和谐的基础条件，需要党和政府在遵循市场规律中采取一切措施予以保障。据2009年福布斯中国财富排行榜统计，前400名富豪中，房地产商占154名；在前40名富豪中，房地产商占19名；在前10名超级富豪中，房地产商占5名。政府卖地过程中，已经将自己和房地产商联系在了一起，共同推高房价，房地产创造的财富除了政府财政收入外，绝大部分被房地产商拿走了。经过2003年开始的房价飙升之后，特别是2008年之后数年的世界性经济危机，中国房价在政府的重压之下依旧持续上涨，其结果是在保障性住房提供时空分配严重失衡的情况下，中国没有房子的群体迅速被房地产经济的飞轮远远抛在了财富与繁荣的脑后。这一现象连同市场经济体制不健全情况下资源要素占有上的不公平，加剧了社会财富的分配不公。

我们知道，改革开放初期，中国用于发展的资金极度匮乏，因此形成了不同地区经济社会发展的有差别的政策过程，即我们通常所谓的优惠政策，包括特区政策、经济开发区政策、沿海开放城市政策等。这些有差别政策的施行，本质上就是一个不公平的资源配给过程。但是在当时的条件下，中国不可能在全国范围内实现均等化的资金和政策配给过程。邓小平同志提出要鼓励一部分地区一部分人通过诚实劳动和守法经营先富起来，本身意味着中国共产党逐步改变了社会主义艰难探索阶段大一统的思想教育过程，即传统意义上强调的毫不利己专门利人精神，以及在实践中用国家利益替代人民群众个体的利益的价值引导过程。我国改革开放初期实行的有差别的政策，最重要的原因是当时国家和社会积累的资金严重不足，如果在全国范围内不加区别地平均分配，最后的结果是国家陷入不可避免的贫困之中。因此邓小平同志率先打破平均主义思想禁锢，以此激发人民群众的创造激情。许多人认为我国传统的价值框架有着极强的社会整合能力，人们济贫助弱的美德可以避免过度的财富分配和占有过程中的不均。而一个强大的具有优秀品格的具有极强资源配给能力的政党，可以通过执政能力的有效发挥和制度化权力运作来避免贫富分化的加剧。但是改革开放的具体实践中，邓小平同志清醒地意识到，并非依靠中国共产党的倡导就能够实现理想的状态。尽管上世纪整个80年代，他始终强调两手都要抓、两手都要硬，但是贫富差距还是逐步拉大。为此，邓小平同志清醒地指出，社会主义原则，第一是发展生产力，第二是共同致富。我们允许一部分人先好起来，一部分地区先好起来，目的是更快地实现共同富裕。正因为如此，所以我们的政策是不使社会导致两极分化，就是说，不会导致富的越富，贫的越贫。坦率地说，我们不容许产生新的资产阶级。“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了。”这一标准最终成为社会权衡中国改革开放得失成败的根本尺度，也对政党的执政能力提出了极高的具体的要求。特别是在谈及对发展问题的看法时，1993年9月16日，邓小平同志与邓肯的谈话里进一步指出：我们在改革开放初期就提出“四个坚持”。没有这“四个坚持”，特别是党的领导，什么事情也搞不好，会出问题。……十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。分配的问题大得很。我们讲要防止两极分化，实际上两极分化自然出现。要利用各种手段、各种方法、各种方案来解决这些问题。……中国人能干，但是问题也会越来越多，越来越复杂，随时都会出现新问题。比如刚才讲的分配问题。少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。分配不公，会导致两极分化，到一定时候问题就会出来。这个问题要解决。过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。由此，党在未来相当长的时期内，需要有效领导政府努力缩小业已分化的两极差距，增强权威配置资源的能力和提供公平的公共服务的能力，以此维护党的领导的合法性。

合法性是指某个政权及其代表为什么以及如何获得其成员的忠诚的问题。它不仅来自正式的法律或命令，更主要的是来自既定价值体系下社会成员给予积极支持的社会认可和正当性。换言之，今天探讨的合法性，从国家建设和社会治理的层面上说，就是探讨“政治秩序为什么能够以及如何才能够持久”的问题。法国思想家卢梭是最早提出并从理论上探讨这一问题的人。他认为，人是生而自由的，但却无往而不在枷锁之中，自以为是其他一切的主人的人，反而比其他一切更为奴隶。由此他提出合法性问题。他指出，统治者要长久地维持自己的统治地位，需要把强力转化为权利，把被统治者的服从变成义务。并认为人民拥有的公意是政治合法性的惟一基础，是当权者应该忠于的最终价值，谁没有公意，谁就是非法的统治者。反之，谁掌握了公意，谁就是合法的统治者。哈贝马斯认为，合法性是指一种政治秩序被认可的价值。马克斯·韦伯从政治社会学角度探讨了政治统治合法性问题，指出历史上任何现实的政治统治秩序的有效性都以两个方面的有效性为基础：一方面是指外在客观的有效性，如服从的习惯、习俗及强制性的法律。另一方面是指内在的主观的有效性，即被统治者发自内心地认为统治者有权指挥他们，而自己则有义务服从统治者。在政治统治中，这种自愿服从一般是出于理想和信仰，任何政治关系中的政治行动，都要受到行为者自己对于合法性的信念支配。中国共产党在60多年的执政与30多年的改革开放中，努力实现的是人民的基本利益和政治过程的合法性。这二者本质上是一体的。党的执政能力，就是建构在始终坚持党的宗旨并拥有满足人民利益需求和价值维护的能力的过程。

历史实践确立的中国共产党的合法性，有以下基本特点：（1）党在推动社会发展中形成对重大问题的科学思想指导，要能够确立正确的目标并经由自身功能的有效发挥加以实现。（2）党用以动员社会的党性和价值诉求以及由此形成的一系列路线方针政策，必须符合人民的需要。（3）党的价值导向的正确性。先进政党的一个重要特点，是对正确的理论的长期坚持，对丢失的传统的认真恢复，对人类文明的科学凝结。执政党不仅要有创新能力，而且要有坚持传承、巩固和发展优良传统的能力。

在中国共产党坚持改革开放的历史进程中，有两个名词始终未曾改变过。其一是中国特色社会主义。从最早提出的建设有中国特色的社会主义到现在的中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系。执政党对于中华民族伟大复兴的强烈使命感和对于中国的发展规律的把握是制定符合国情的政策的基础，在实践中也有效地推进了国家建设与社会发展。其二是小康社会。从改革开放初期邓小平同志着眼于中国落后的生产力和人民生活水平较低的现实出发提出的低水平的小康目标。到党的十七大、十七届五中全会、十八大提出的更高水平的小康社会新要求。中国共产党始终从不断满足人民群众日益增长的物质文化需要和对于幸福生活的新期待出发，深化改革开放，努力推进经济社会和谐发展。

从执政能力建设来衡量政党文化建设的成就，可以从以下几个视角展开：国家建设和社会发展中物质文明与精神文明、政治文明和生态文明协调发展的程度；文化产业的丰富程度及其对人们文化需求的满足程度；全民族思想道德素质和科学文化素质是否呈现不断提高的趋势，人的自由全面发展的条件是否得以不断完善，国家文化软实力能否补益制度发展和生产力发展。

第二节　思想理论创新：马克思主义执政党建设的先导

思想理论建设是政党建设的核心，党的思想理论创新是党建科学化的先导。其间，发挥党的思想理论的指导作用，完善党的意识形态和实现党对意识形态的科学领导是当前思想理论建设的重要内容。

一、学习型、服务型、创新型马克思主义执政党：价值目标与实践要求

建立学习型创新型服务型马克思主义执政党是党的思想理论科学化的重要载体和基本途径，也是中国共产党与时俱进的理论品质的必然表现。学习型服务型创新型政党提供了一个现代化的执政党在工业社会的复杂性和不确定性中科学引领社会思潮、始终走在社会前列的重要组织平台和思想基础。

（一）中国特色社会主义实践提出思想理论建设基础命题

作为中国特色社会主义伟大实践的领导者、组织者和推进者，党在全面总结和推进党的建设科学化的过程中，提出学习型、服务型、创新型马克思主义执政党。这一战略思想的提出与科学实践，既体现了中国共产党对社会主义事业发展规律的深刻理解和清醒把握，也提出了党成为社会主义事业坚强领导核心，全面建成小康社会实现中国梦的现实要求。

党的十八大在深刻分析当前国际国内形势和中国特色社会主义发展面临的机遇与挑战的基础上，提出建成小康社会的五项目标，强调通过落实科学发展观解决发展中的不平衡、不协调、不可持续问题，形成推动科学发展的体制机制；强调结合我国发展社会主义的伟大实践，不断赋予当代中国马克思主义鲜明的实践特色、理论特色、民族特色、时代特色。在推进发展中保障人民享有更高程度的民主和物质生活水平。十六大以来，中国社会逐步实现从倾斜性发展向均衡发展转变；从通过效率优先兼顾公平的政策实现发展目标向兼顾效率和公平又好又快的发展转变；并在立足解决人民群众最关心、最现实、最迫切的利益诉求中保障人民长远利益，实现局部利益与全局利益的统一，推进共同富裕。这一切都要求中国共产党着眼于变化了的国际国内形势和坚持中国特色社会主义道路对党的建设科学化提出的新的更高要求，打破束缚生产力发展阻碍改革开放进一步深化的各种障碍，通过学习型、服务型、创新型执政党建设，更好推进生产发展、人民幸福和社会和谐。

（二）思想理论建设是党建科学化的应有之义

推进党的建设科学化，要求党着眼于新时期的中心工作，充分利用条件，推进党的建设的理论创新、制度创新和实践创新。学习型、服务型、创新型是马克思主义执政党建设的基本内容和本质属性。建设学习型政党，加强中国特色社会主义理论体系的学习，目的在于提高党员领导干部运用马克思主义的立场、观点、方法来分析和解决新时期出现的各种新情况新问题能力。学习的过程也是与提高为人民服务的水平相联系的。建设服务型政党，需要进一步强化党的群众路线，改善党的群众工作方法，科学把握权为民所赋，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。同样，一个政党的创新能力直接决定了政党能否获得发展动力，实现长期执政；能否适应迅速变迁的社会环境和人民不断高涨的物质文化需要，实现好、维护好和发展好最广大人民群众的根本利益。建设学习型服务型创新型执政党，一个基本的目的就是坚持用发展着的马克思主义指导客观世界和主观世界的改造，增强全党的理论思维和战略思维水平，提高党员领导干部的能力，使其拥有更好的为人民服务的本领，善于把握规律，推动中国特色社会主义事业的发展。

提出学习型服务型创新型马克思主义执政党建设目标，表明中国共产党在长期执政的过程中，对社会发展的基本规律、执政党的执政规律有了更加清楚的认识和准确的把握；体现了中国共产党对新的历史条件下如何推进党的建设的理论自信和制度自信。即党的建设科学化必将在目标明晰、运行顺畅的制度框架内有效实现。党建科学化的实践效果，与政党推动发展的创新能力、改善民生保障人民当家做主的服务水平相联系，与多元价值观中党的社会整合与协调能力相联系。学习型服务型创新型马克思主义执政党建设，体现着党的建设在实践基础上开放性和先进性的有机统一。学习、创新、服务的动力既来自党将自身建设成社会主义事业坚强领导核心的实践需要，也来自于科学发展形成的更高标准和要求。

（三）解决党的建设面临问题要求加强思想理论建设

首先，20世纪90年代以来，我国社会结构进入全面分化和重新整合时期，资源配给的变迁、政府职能的梳理、政策制度的调整，社会发展过程中出现的各种矛盾和不和谐因素容易导致社会失范和执政党权威削弱。我们知道，组织需要从环境中获取资源以维系运行和发展。党的各级组织的有效运转离不开各种有形资源和无形资源。党在领导国家建设和推动社会发展的过程中，由于我国还处在社会主义初级阶段，生产力不发达和社会制度不完善更加强调党权威配给资源的能力。但是，发展不平衡和社会组织的多元化特点也使得许多党的基层组织陷入强烈的资源需求与现实资源匮乏的尴尬境地；加上许多地方没有形成实践科学发展观的党员干部考核评价体系、党员权利保障机制，一些地方党组织在信息获取、技术服务与培训、政策支持等方面的资源短缺，导致基层党组织的经济、政治话语权出现弱化趋势。其次，随着人们民主意识的提高和社会参与能力的增强，社会日益高涨的参与需要和制度供给方面存在的不足之间的矛盾，市场经济条件下其他组织力量对人们生产生活的强力介入以及各种不良文化现象加剧了基层党组织作用发挥的难度。党的宗旨在落实的过程中，面临着党群关系调整的现实压力。第三，一些基层党组织活动内容、活动方式缺乏新意，经费来源不足、活动设施陈旧等问题，以及不少地方存在的党员队伍结构不合理，理想信念教育绩效偏低，党员关怀和激励机制不健全，党组织活动与老百姓发家致富改善生活的期待之间存在较大落差，要求党必须致力创造条件建设学习型服务型创新型马克思主义执政党。

（四）建设学习服务型创新型马克思主义执政党的内涵与要求

学习型服务型创新型马克思主义执政党概念的提出，有以下基本内涵：

一是中国共产党始终是工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队。党的历史方位的转变没有改变中国共产党的党性。党的性质、宗旨和服务功能没有变化，党的严密组织和严格纪律要求没有变化，立党为公执政为民的核心理念没有变化。党的权力运行必须有效维护和实现人民群众的根本利益。

二是中国共产党是执政党，党通过掌握国家政权来实现纲领路线方针政策。执政的过程，就是党自觉将人民意志和党的意志上升为国家意志，并权威运用权力配给社会资源，团结带领全国人民实现党在社会主义初级阶段的基本理论、基本纲领、路线方针政策的过程，是对公共权力的执掌和对社会的领导过程。党的建设最终要落实在党始终成为社会主义事业坚强领导核心这个总体目标。

三是始终坚持人民群众的主体地位。中国共产党领导革命、建设和改革开放的过程，需要明确权力来自于人民，服务于人民，权力要用来改善人民生活，保障人民当家做主的权利。邓小平同志曾经指出，中国共产党不是把人民群众当作实现自己目标的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定历史时期为完成特定的任务的一种工具。党的十八大报告强调指出，只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地。这篇纲领性文献提及人民的频率高达145次，全文闪烁着马克思主义人民观的思想光辉。党的执政过程和领导过程，党的建设科学化的目标，就是要在满足人民更加美好生活的基础上实现民族复兴和国家富强。因此，首先需要提供人民参与公共事务管理的制度和政策平台。其次需要形成党领导下政府社会互动的社会和谐人人有责，和谐社会人人共享的社会形态。第三要不断完善教育等公共服务体系，创造人的自由全面发展的各种条件。

四是以改革创新精神加强党的建设。中国共产党打造学习型、服务型、创新型政党。这三者是有机统一的整体，是马克思主义执政党建设的主要内容和基本要求，体现了马克思主义执政党解放思想，实事求是，崇尚真理，敢于创新的先进性要求。学习是马克思主义政党科学认识发展规律的重要途径，是创新的前提；创新是政党发展的动力，是党与时俱进理论品质和实践价值，服务是党的宗旨的体现，是党始终得到人民拥护的重要保障。这期间，坚持党的群众路线，一切相信群众，一切依靠群众，充分尊重和保护人民群众的首创精神是保障学习型服务型创新型马克思主义执政党建设科学化的重要基础。惟其如此，党才能不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，始终成为社会主义事业的坚强领导核心。

建设马克思主义执政党，首先需要弄明白学习型政党学习什么，为何学习，如何学习。其次，党的建设过程要着力解决为谁服务、如何服务的问题。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，也是中华民族的先锋队。党始终代表最广大人民群众的根本利益，能够人民实现其利益和价值的领导力量和保障力量。第三，推进党的理念创新、理论创新、制度创新和方法创新，要求党在执政的过程中，科学认识和准确把握国家建设和社会发展的实践，既不走僵化封闭的老路，也不走改旗易帜的邪路。

二、思想理论创新：党的建设科学化的起点和内容

党的思想理论建设是指党为保持自身创造力、凝聚力和战斗力而不断丰富完善其指导思想和理论体系，并用以统一全党行动的过程。其实质是坚持马克思主义的思想领导，保持全党在思想上政治上的高度一致。换言之，党的思想理论建设就是要用中国化、时代化、大众化的马克思主义理论体系武装全党，改造和克服党内一切非无产阶级思想；对党员进行党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验的教育，保证党的基本路线的贯彻执行。

（一）思想理论创新是党的建设科学化的基本内容

科学化是党的建设的基本要求，也是现代政党政治的重要范畴，它表明党的建设有其规律性、实践性和规范性，同时表明党的建设受客观环境制约，是一个历史过程，并能够不断推进。现代社会的复杂形势和艰巨发展任务，要求执政党在法治框架内用科学的理论、制度和方法来加强自身建设。党的建设的科学化，首先意味着党能够实现理论创新，通过科学的理论引导全体党员和社会力量实现党的中心工作和基本任务；意味着党需要顺应时代特征和发展要求，把自己的主张上升为国家意志，并在法律与制度框架内运行；意味着党的基本纲领、基本理论和基本路线符合人民对于幸福生活的新期待。

一个政党要适应变迁社会的新要求，走在时代前列，必然要实现理论上的开放与创新。在领导中国人民进行革命、建设和改革开放的进程中，中国共产党坚持把马克思主义基本原理同中国的具体实践相结合，形成了毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系这一脉相承又与时俱进的科学理论，推动着党的事业发展。这个过程一方面说明中国共产党是一个能够以改革创新精神加强自身建设的政治组织，另一方面也说明党要顺应时代发展需要，坚持实践基础上科学性与开放性的统一，有效吸纳中华文化和人类文明的优秀成果，创造出符合中国发展实践的科学的理论。中国共产党在推进社会主义事业发展的过程中，也推动着自身的现代化。这个相互促进的过程，在实践中表现为执政党立足于中国生产力不发达、社会制度不完善的基本国情，从经济社会建设的根本要求出发，把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，逐步形成并完善了实践基础上开放的中国特色社会主义理论体系。理论创新过程涵盖着执政党用中国化的马克思主义武装党员头脑教育社会的基本要求。当前尤其强调理论本身能够解释现实问题，指导组织行动，并真正成为党员和社会群体的信仰。这是实现党在社会主义初级阶段基本任务的根本保障，是党的根本建设。

（二）党的学习能力决定了新时期党的思想理论建设的发展逻辑

习近平同志在担任中央党校校长期间公开发表的19篇重要讲话中，有10篇与学习有关。从党的领导干部为什么学习，到学习什么、如何学习都做了深刻阐述。从这些文献中，我们可以清晰地梳理出现代化进程中党的执政能力建设的实践逻辑。或者说，政党及其组织成员的学习能力不仅是执政党能力建设的基础，也是其核心要义。政党能否成为学习型、服务型、创新型马克思主义执政党，也关系到党的事业能否健康发展。

在彼得·圣吉看来，在学习型组织运动30多年的历程中，至今没有一个持续推进的“学习型政党”的案例。这表明，在既有生产力水平和制度平台下，要实现政党组织文化的转型，并使得政党始终拥有持续学习、团队学习的能力，培育共同愿景，推进组织目标的社会化，本身是一个困难重重，压力巨大的过程。中国共产党的十七届四中全会通过的《决定》指出，世界在变化，形势在发展，中国特色社会主义实践在深入，不断学习、善于学习，努力掌握和运用一切科学的新思想、新知识、新经验，是党始终走在时代前列引领中国发展进步的决定性因素。《决定》提出按照科学理论武装、具有世界眼光、善于把握规律、富有创新精神这四个方面的要求加强马克思主义学习型政党建设。那么，何谓学习型政党（党组织）？如何在学习型政党框架内实现党的思想理论创新，从而推进党的建设的科学化，是当前需要把握的基本命题。

现在理论界普遍认为，学习型组织的理念源自彼得·圣吉提出的“五项修炼”：一是自我超越（Personal　Mastery），以此培养人们学习的意愿与能力。二是改善心智模式（Improving　Mental　Models），以此增强人们了解和把握世界、增进与他人交流的能力。有效掌握发展契机和推进组织革新。三是建立共同愿景（Building　Shared　Vision），培育组织成员共有的目标、责任与价值观，以及凝聚和鼓舞成员实现共同愿景的能力。四是团体学习（Team　Learning），即组织成员通过学习实现团体和个人的目标，并培育组织成员共同思考、互动学习的能力。五是系统思考（Systems　Thinking）通过对相关要素的把握，对深层关系和整体过程的思考，形成解决问题的思路和系统。彼得·圣吉博士把学习型组织看作是一个不断创新、进步和自我超越的组织。个人能够在组织中不断培养系统思维能力和方法，并挑战极限，增强组织的创新力和竞争力，实现共同愿景。在此基础上，关于学习型组织、学习型城市、学习型政府、学习型国家、学习型社会的提法和实践逐步展开。2001年开始，我国尝试把学习型组织理论运用于城市系统和社会领域，把建设学习型社区作为一种城市现代化发展新型模式的基础，通过在全社会普遍建立各类学习型组织，包括学习型社区、学习型企业、学习型城市，以及个体层面的学习型人才等，进而确立了系统建设学习型社会的思路。

在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的今天，知识的急剧倍增和社会管理对于信息难以穷尽的现实，凸显了政党和管理者改革组织运行模式和完善学习模式的重要性。学习型组织的核心是学习，学习型社会的发展目标是将学习社会化，形成社会成员学习的体制机制，完善学习与人的自由全面发展的法律和政策，而创建学习型社会关键在党。中国共产党要代表先进的生产力，先进的文化和人民群众的根本利益，保持党的先进性，加强执政能力建设，这些都构成了学习型服务型创新型马克思主义执政党建设的核心要素。

（三）中国的发展实践强化了党的学习能力

注重学习善于学习是中国共产党加强自身建设的一条重要经验和光荣传统。1938年10月，毛泽东同志在党的六届六中全会上特别强调了干部学习马列主义理论的重要性，并向全党发出了开展马克思主义学习运动的号召。毛泽东指出：“一切有相当研究能力的共产党员都要研究马克思、恩格斯、列宁、斯大林的理论，都要研究我们民族的历史，都要研究当前运动的情况和趋势；并经过他们去教育那些文化水准较低的党员”。“我希望从我们这次中央全会之后，来一个全党的学习竞赛，……在担负主要领导责任的观点上说，如果我们党有一百个至二百个系统地而不是零碎地，实际地而不是空洞地学会了马克思列宁主义的同志，就会大大地提高我们党的战斗力量。“1939年5月20日，毛泽东在延安在职干部教育动员大会上作有关学习问题的讲话时指出，我们强调干部学习的直接原因有三条：一是我们共产党要领导革命，就必须要学习；二是我们工作中的缺陷迫切需要克服，就要加紧学习；三是我们要建设的一个大党，是一个独立的、有战斗力的党，这样就要有大批的有学问的干部做骨干。1940年1月3日党中央发出《关于干部学习的指示》，规定“全党干部都应当学习和研究马列主义的理论及其在中国的具体运用”。2013年3月1日，习近平同志在中央党校建校80周年暨春季学员开学典礼上发表讲话指出，事业发展没有止境，学习就没有止境。他指出，我们党历来重视抓全党特别是领导干部的学习，这是推动党和人民事业发展的一条成功经验。在每一个重大转折时期，面对新形势新任务，我们党总是号召全党同志加强学习；而每次这样的学习热潮，都能推动党和人民事业实现大发展大进步。上述过程表明，中国共产党始终重视改善党的思想理论建设的物质基础、基本路径和主要方法。把党内培养造就一大批善于学习、善于理论联系实际的人才作为一项基础性工作加以落实。

2001年5月15日，在APEC人力资源能力建设高峰会议上，时任总书记的江泽民同志发出了“创建学习型社会”的号召，提出要“构筑终身教育体系，创建学习型社会”。2003年5月20日曾庆红同志在山东省威海召开的全国农村党员干部现代远程教育试点工作座谈会上指出，要建设学习型政党，必须以与时俱进精神创新对党员干部的教育、培训手段。党的十六大报告中指出：要“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。将学习型社会与推进人的全面发展联系在一起。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出要重点抓好领导干部的理论和业务学习，带动全党的学习，努力建设学习型政党。同时提出要营造全民学习、终身学习的浓厚氛围，推动建立学习型社会。党的十七大再次强调了建设学习型政党的战略目标。十七届四中全会提出建设马克思主义学习型政党，提高全党思想政治水平的具体措施。

党的十八大提出“建设马克思主义学习型服务型创新型马克思主义执政党”的战略任务，是立足于新的历史条件下执政党如何更好领导中国经济社会发展的实践提出的命题。建设马克思主义执政党是一个复杂的系统工程，首先是要能够促成思想理论的创新。而创新的要义，就是要始终坚持马克思主义的指导思想，坚持党的基本纲领，坚持科学的世界观和方法论。其次是持之以恒地学习理论，掌握规律，把握时代特点和世情国情党情，敢于和善于超越已有的领导方式和方法，提升党的执政能力。第三是将理论运用于党在新的历史条件下的中心工作和目标任务，在实践中不断继承党的优良传统，实现创新与突破。第四是在学习、实践、创新的过程中，结合科学发展目标下党领导国家和社会发展的实践逻辑，研究并制定科学的路线方针政策，并在基层的创造性实践中维护和发展党组织的生机与活力。第五是针对党的建设的科学化要求，建构科学先进的执政理念、组织运行模式和社会动员、社会参与方式，培育和形成符合中国实际的政党文化。这一点在今天的思想理论建设中显得尤为迫切和重要。

党的思想理论建设是与党的终身教育体系相联系的，也是与学习的非功利化过程相联系的。党组织需要营造终身学习的组织环境，使学习成为一种普遍化和制度化的常态行为，使人民群众在国民教育体系和实践创新中获得对马克思主义及中国社会主义事业的认同。在这一体系中，基层党组织创新能力得以激发，基层领导干部通过学习具备将党的路线方针政策落实在基层的能力。为此，一是需要改善组织结构，形成组织自我教育、自我发展和自我完善的内在动力，增强组织的创造力和执行力。二是培养党员干部和青年群体终身学习的能力。理论学习与实践创新的过程是一个思想武装和培养科学思维方式的过程，也是一个价值观的建构与自我调适的过程。而要在今天的社会环境下实现学习的非功利化，显然是有难度的。由此需要界定学习的层次性，保障党员和社会其他群体在实践中逐步提高素质，培育实现自我超越的学习能力。三是思想理论本身也是在组织的学习过程中不断发展并发挥对社会成员的影响，这是服务型党组织建设的主要内容。我们对思想理论建设的分析可知，一种理论要能够成为人们的行为指南，首先是理论本身要科学，要具有说服力，同时要契合人们的价值需要。在此基础上，通过有效的传播途径和教育机制来将系统的理论框架变为党员和社会成员认同并努力实践的指导思想。因此，从组织本身来说，执政党的路线方针政策制定需要一套科学的机制来吸纳人类文明的优秀成果，使制度安排和政策制定符合时代特征和人民利益需求。

三、党领导思想理论建设的基本内容

（一）推进马克思主义的中国化、现代化和大众化并用于引导实践

建设学习型服务型创新型马克思主义执政党，在思想理论建设方面凸显了以下基本要求：学习科学理论和先进知识，服务党在各个时期的基本任务，创造性地发挥组织功能和党员先锋模范作用。即落实中央提出的“在全党形成制度、形成风气，以有效的学习提升党的创新能力，增强党的生机活力”。新形势下加强党的思想理论建设，重要的是使党的理论和路线方针政策不断与时俱进，保证党的全部工作始终符合实际和社会发展规律；保证党的制度安排和政策施行符合老百姓最根本的利益诉求。在多元社会中，执政党的思想理论建设过程，就是为多元社会主体提供一维思想导向的过程，就是要在纷繁复杂的思潮中保障用马克思主义理论武装党员、教育社会的实效性。

立足中国社会主义初级阶段的基本国情，着力把握中国特色社会主义发展的基本规律，积极构建实践基础上科学的、能够有效整合并指导人们的思想行动的科学理论体系，是当前中国共产党思想理论建设的逻辑起点。马克思曾经说过：“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。但人的根本就是人本身。”“社会本身，即处于社会关系中的人本身”。对于社会发展诸关系的认识与把握，根本在于对人的把握，说到底在于对人的思想的把握和引导。人们在社会实践中对客观事物从感性认识到理性认识的过程，就是思想形成的过程。而正确的思想一旦内化为群众共有、共享的思想，就会变成改变社会的巨大物质力量。中国特色社会主义理论体系的实践过程，就是立足于人民群众根本利益的实现和维护，立足于人民对幸福安康的基本期待，通过党员领导干部的不懈努力和艰苦奋斗来满足人民群众日益增长的物质文化需要的过程。因此，从学习型、服务型、创新型政党的要求出发，坚持用马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系武装全党，教育人民，本质上是先进的理论转化为发展的具体实践，并体现为保持和发展党的执政能力和先进性的过程。

改革开放以来，我国社会经济成分、社会组织形式、物质利益和就业方式多样化的特点，以及人们思想的独立性、差异性、选择性的明显增强，改变了我国传统思想政治教育的模式，并使得我们难以用简单的理论说教来整合多元的社会思潮，用单一的价值观来协调复杂的利益关系，用传统的管理思维来为社会秩序确立边界。当前，需要加强实现对意识形态的领导，不断为改革开放和现代化建设提供有力的思想保证、精神动力和智力支持。同时打造适应新形势需要的价值观。前文述及文化体系的核心是价值观，任何一个社会群体，都有其共同拥有和认同的价值观。这是一个社会能够实现整合的前提。由此，思想理论建设需要廓清一维思想引导和尊重社会思想多元的关系。一维的价值观在一定程度上可以有效防止社会认知的歧义，为文化的高度整合创造条件。但是，从社会治理需求和不断提高思想政治工作有效性的角度来看，不同历史阶段的不同社会群体必然存在多元思潮和不同的话语系统，执政党通过思想理论建设来解决深刻分化的社会思想和价值观的过程本身也需要科学化。这是当前加强思想理论建设需要把握的基础性命题。

（二）构建践行中国特色社会主义理论体系的组织文化

中国共产党在推进社会主义事业发展的过程中，也推动着自身的现代化。这个相互促进的过程，在实践中表现为执政党立足于中国生产力不发达、社会制度不完善的基本国情，从经济社会建设的根本要求出发，把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，逐步形成并完善了中国特色社会主义理论体系。在这个过程中，“党的理论创新每前进一步、党的理论武装工作就跟进一步。”坚持贯彻、发展中国特色社会主义理论体系，保障思想理论武装的实效性，是实现党在社会主义初级阶段基本任务的根本保障，是党的根本建设。

党的理论创新，有以下基本内涵：首先，它既涵盖着传统的学习概念，也体现着组织创新和社会管理转型的内在要求。我国商汤《盘铭》就有“苟日新，日日新，又日新”的论述。实际上，文明的演进和社会的发展，无不体现着文化的革新和技术的进步。因此，在信息社会讲学习，党的各级组织不可避免要体现创新的要求和冲动。其次，学习的内容包括信息社会中信息的获取、梳理、传播和创造，它强调各成员的个人学习，同时强调团体的学习，强调组织层面的知识共享和持续不断的学习。在意识形态建构上还包括了对于复杂社会发展规律的把握与运用，通过学习提高组织服务和创造能力。第三是始终围绕人的自由全面发展的需要，把握信息和技术对社会生产过程以及组织的影响，完善创造性思维的化育平台。在此基础上形成资源共享平台，完善组织运行模式，形成以人为本、运行高效的可持续发展的组织。第四是形成学习服务与创新的交流体系。这种体系应该是自由、开放、便于信息交流和知识传播的系统，能够生成新的文明成果，能够保证信息渠道畅通，能够方便、快捷地获取知识。同时建立学习责任制，开展经常性的学习交流活动。这其中，需要通过学习机制，将深奥的科学理论内化为党员和社会成员认同的行动指南和行为规范，即要使得党员和社会成员在政治生活中对党的思想理论产生感情和意识上的归属感和行为能力。这要求在思想理论建设上突出党的价值引导功能。

党的价值引导功能，就是要把科学的思想意识和先进的文化传输给党员干部、青年学生乃至全体人民，在整个社会形成尊重个性基础上的共同理想和共同目标。以马克思主义为主导的社会主义意识形态已成为中国社会的主流意识形态。党运用宣传教育和思想政治工作等方式凝聚共识，统一意志，并把各种积极的社会要素联结在一起，凝聚各社会系统和各方面的力量、智慧，形成向心力，发挥社会主义同心同德，齐心协力，集中力量办大事的优势，实现既定的社会目标。在国家建设中，我们不仅从以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心，而且从单纯追求经济增长转到追求整体的国家建设和社会发展，追求经济和社会的永续发展。这个过程，说到底是要做到生产关系和生产力、经济基础和上层建筑相适应，物质文明、精神文明、政治文明、生态文明相协调。进而通过政策和制度来促进生产力的发展和维护社会公平正义。这是中国共产党领导的发展中国特色社会主义的重要特征之一，也是学习型文化的现实要求。

与此同时，党的思想理论建设应将着力点放在学习型服务型创新型政党文化的培养上来。通过自身的创造性发展形成一种信任和开放的组织文化，鼓励党员干部敢于和勇于对传统发展模式提出质疑和挑战，并倡导他们积极寻求改善途径。同时，大力培育优良行政文化，使学习型服务型创新型组织的建设实现良性循环。

（三）形成推进党建科学化与政治社会化的思想理论创新机制

政党具有交流、引导和表达的功能，即政党需要创造交流渠道，与社会进行沟通，引导社会并实现政治流通。加强党的思想理论建设，实现党的意识形态对社会过程的引导，很重要的一项工作就是要能够实现党建语言的转型和内涵发展。当前我国社会存在着两套话语体系，领导干部说的是一套话语，老百姓说的是另外一套话语，结果是老百姓听不懂领导干部的话语，领导干部也不知道如何对人民群众进行教育引导。因此，一方面需要为党组织和党员干部提供践行党的宗旨实现理论创新的物质与制度条件，另一方面要能够改变传统的政治社会化方式，既避免对灌注疏通的简单否定，也避免宣传教育过程与信息时代的不适应。

党的执政过程是依循党的核心价值开展的，人民群众对党的拥护和支持也是基于对党的核心价值的认同。社会主义核心价值体系是马克思主义价值观与中国传统价值观的统一，具有价值标准的科学性，价值内涵的民族性、时代性、开放性，价值精神的崇高性，价值目标的确定性，价值导向的一维性，价值作用的持久性等鲜明特征，是党的思想理论建设既继承中国优秀传统文化，有符合改革开放实践和时代特征的重要成果。和谐社会建设的依靠力量、目标、手段和检验标准等都体现党所倡导的主流意识形态和政治理想。党要在新形势下更好地实现对党员干部的价值引导，就必须把理想信念教育作为全党学习践行社会主义核心价值体系的重中之重，形成具有时代特征的党员道德规范和价值框架，以实现将党员教育成为共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者。在此基础上，通过理论创新和文化建设来形成核心价值体系建设得以展开的外部环境，以此引领和整合多样化的社会思潮，并在尊重差异，包容多样的基础上形成全社会共同的理想信念和道德规范，形成全民族“一起打拼”的精神状态，打牢全党全国各族人民团结奋斗的思想基础。

美国著名管理学家戴维·加文认为，企业在真正成为学习型组织之前必须搞清楚三个关键问题：要给学习型组织下一个令人信服的定义（Meaning）；必须重视管理（Management），建立一系列明确可行的指导原则；必须确立良好的评估工具（Measurement）。借助这样一个分析框架，我们不妨认为，党的思想理论建设的科学化，首先需要结合思想发展的实际，对理论如何才能够说服人即理论本身的科学性加以确证。也就是说，当我们提出用科学的理论武装全党的时候，这个科学的理论必然是一个开放的能够有效指导行为过程的理论体系，也是一个能够满足人民群众对于幸福生活新期待的理论体系。其次是要有科学的方法来达成思想理论建设的目标要求，即所谓的有效性。第三是结合思想形成的实践和社会心理、社会意识形态建设的实践，建立思想理论建设有效性的科学评估体系，即制度化的可量化的教育评价过程。

由此，作为思想理论建设科学化的必由之路，建设学习型服务型创新型马克思主义执政党包含以下要求：一是理论本身的与时俱进，即思想文化的先进性。思想理论教育过程要能整合各种社会思想，兼容并引导思想发展的方向，推动精神文明进步。二是拥有良好的政治流通的条件和机制，保障党对政府、市场、社会的科学领导、管理与服务。我们知道，现代社会政治发展的具体形态，就是民主框架下社会与公共权力的互动过程。思想理论建设要能够借助媒体和其他现代信息技术，实现信息沟通，提供条件和平台保障民众的利益诉求。公共权力主体要能够有效获取信息并用以指导决策。从政治运行的角度看，“民主政治就是各种与政治有关的信息在一个政治共同体内流通的过程。我们把这个过程称为政治流通（politicalcommunication）。思想理论建设要能够创新流通机制，通过民意的有效表达和疏导确保运行顺畅。三是吸纳和培养优秀的干部队伍，以凝聚力量，促进目标实现。旗帜就是形象，旗帜就是方向。先进的理论和科学的意识形态引导，是能够将社会成员的力量聚拢在一起，服务于党在新的历史条件下的中心工作和纲领的。而有效的思想教育过程，要能够实现社会成员对共同理想的认同，进而达成社会发展和国家建设的目标。四是党对国家和社会领导的有效性，这个有效性既包括了前述的各种制度机制和理论建设的科学性，也包括了党的思想整合过程要能够服务于人的自由全面发展。特别是党要能够实现对社会过程的介入和引导，促进社会发育。社会作为一个分担与共享的共同体，党的思想理论建设要能够建构社会良序，提供公平正义的社会治理理念。即要通过对社会发育的引导，使社会组织和个人明确自己在社会发展的各个环节拥有什么权利，承担什么义务，扮演什么角色，如何服务他人。五是党要能够引领学习型社会发育，保证教育社会化、政治社会化。我们知道，政治发展的实质是政治体系从低层次向高层次的演进过程。主要包括政治形态从低级向高级，政治结构从简单到复杂，政治文化从冲突到适应等的演化过程。因此，思想理论建设需要从复杂社会的实践出发，培育现代政治意识。在维护中央权威的过程中推进社会民主发育，并引导人们通过学习和接受一定的政治文化而获得政治属性、形成符合社会主义发展需要的健康的政治人格。这将有助于人们在社会发展中扮演好自身的角色。六是党要能够完善基层党组织的服务功能，使得党的基层组织能够不断创新，以更好地实现并发展好人民群众最关心、最直接、最现实的根本利益。七是学习型服务型创新型马克思主义执政党要能够增进社会福利，改善人的自由全面发展的条件。这个过程不是由思想理论建设本身来完成的，而是为党和政府引导社会过程，实现对社会及经济生活的有效干预，为建构社会保障体系，化解社会矛盾提供思想引导和利益协调。

（四）尊重人民群众的主体性，增强理论武装的实效性

党的思想理论建设的目的在于教育人们自觉改造世界观和提高思想道德素质，提高人们认识世界和改造世界的能力，营造有利于人们积极性、主动性与创造性充分发挥的优良环境。增强人们的主体意识，自觉地为实现党在各个历史时期的政治任务而努力。推进思想理论建设，实现党的指导思想的与时俱进，就是要能够在廓清党的意识形态、国家意识形态和社会意识形态的基础上，将党从人民群众实践中提炼出来的先进理念，上升为国家意识形态，以此并凝聚人民意志，使党的指导思想具有活力，得到人民群众广泛拥护。

在我国改革发展的战略机遇期和矛盾凸显期，尤其需要从理论与实践上解决改革、发展、稳定的关系。笔者曾经指出，基于中国经济社会协调发展的现实需要，稳定是这个社会治理系统最坚实的基础和最敏感的神经。传统改革中“破立结合，以破为主”的运行逻辑，势必倍增我国社会结构调整的阵痛和风险。因此，加强党的思想理论建设，一方面体现在要能够把握社会思潮，整合社会思想，引领社会思潮；另一方面体现在党的思想理论建设要能够结合社会心理和人民的发展需要，化育社会意识形态。但是也要看到，这种能力建设“包括但绝不止于学习班和研习营，尽管后者也很具有挑战性——特别是在中国，因为传统上大家都习惯于被动地听专家讲课这种教育培训模式，而在这种填鸭式的课堂上很少有真正的收获。真正的学习活动要求既有研究，又有实践”。

“人民群众是历史的创造者”是马克思主义的基本观点。中国共产党的奋斗历程表明，一切相信群众，一切依靠群众，充分尊重和保护人民群众的首创精神是保障党的事业健康发展的重要基础。要始终相信人民群众是历史的创造者和社会发展的根本动力。在改革开放不断深化的关键时期，尊重人民群众的首创精神，就是要引导和鼓励基层组织和人民群众着眼于有效贯彻落实中国特色社会主义理论体系，实现地方经济、社会的和谐发展而展开的探索和实践。尊重基层的创造实践，包括了三个方面的主体：一是普通党员。要维护党员的民主权利，鼓励党员积极参与党的路线方针政策的制定和执行。同时，党员和基层干部要善于在向群众学习的过程中发现并抓住群众最关心的、最迫切要求解决的问题，积极寻找解决的办法。二是党的基层组织，既要重视发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，又要积极鼓励基层党组织在贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会方面的创造实践。三是最广泛的人民群众。中国共产党满足人民需要的一个基础是努力营造人民群众创造激情竞相迸发的良好氛围，在全社会营造一种终身学习的好风气，培育鼓励创新、宽容失败的良好范围，形成鼓励学习与成才的机制，推动学习型社会的创建。

第三节　多元社会的思想整合与党对意识形态的领导

社会整合不是简单的寻求社会一致的过程，而是实现社会团结的过程，在实践中具有求同存异，社会宽容的品质。任何社会的任何政治组织都存在着某种履行思想整合功能的机构、体制和机制。思想整合的有效性是一个政党能否实现其政治目标的重要前提，也是党对意识形态领导实效性的重要体现。

一、意识形态：影响社会和谐看不见的手

巴勒克拉夫指出，“当代社会与过去社会的分界线是微妙的，不断变动的，而且是人为的。‘原始的’文化和‘文明的’文化之间的分界线也是如此”。意识形态是一个社会或团体成员对周围环境世界及自身存在的一套感觉、认知和信仰体系。它反映了社会或团体的价值与利益取向，并对个人和团体的行为产生影响，为社会和团体提供合法性支持。从党对意识形态有效领导的视角出发，党的意识形态建设包含两方面的要求，一是结合时代特征和不同时期的中心任务，通过组织运行将自己的意识形态或将存在于社会中符合并体现政党目标的意识形态加以概括和提炼；二是将概括和提炼后的意识形态推向社会，并采取有效方法使其为社会全体成员所接受和支持。

任何国家都有其国家意识形态。作为社会统合集中表现的意识形态，往往成为人们区分国家治理形态的基本标准。意识形态是社会交往的产物，主要指反映一定阶级利益的思想、观念、理论体系，是与社会经济基础及其上层建筑相适应的代表统治阶级利益的情感表象和观念的总和，是以思想的形式表现出来的占统治地位的物质关系。马克思曾明确指出，意识形态是阶级社会中与统治权力相联系的一种“虚假意识”，而在列宁的有关论述中，意识形态主要是作为一个描述性概念来使用。列宁认为，意识形态是反映一定的社会存在、体现某一社会阶级根本利益的社会意识。

意识形态是法国启蒙哲学家德斯图·德·特莱西于1796年首创的，意在表示一种可能存在的“观念科学”。他认为凭借理性人类就可以认识和理解社会的运行规律，而目标则是拯救人类和为人类服务。意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式。意识形态在政党诠释政权合法性方面发挥着重大作用，是政党党员动员社会的强有力的工具。意识形态能够有效服务于政权建设。丹尼尔·贝尔在《资本主义文化矛盾》中指出，政党的意识形态“会变成动员社团成员、强化纪律和维护社会控制的手段。”西方多党制国家存在的意识形态差异，在较大程度上抵消了彼此意识形态功能的发挥。而中国共产党一以贯之地把马克思列宁主义作为基本的指导思想，并将其与中国的革命、建设相结合，形成了中国化的马克思主义。在与时俱进的过程中，形成了毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系。这个一脉相承指导中国社会主义建设实践的指导思想作为共产党唯一的指导思想，实现了价值多元社会中意识形态的一维性，并通过有效的意识形态整合，实现了对民众的动员和对政权的维护，并在国家和社会之间形成沟通的路径。正如道格拉斯·诺斯所言：“大凡成功的意识形态必须是灵活的，以便能得到新的团体的忠诚拥护，或者作为外在条件变化的结果而得到旧的团体的忠诚拥护”。这表明，意识形态功能的有效发挥，可以克服分化导致的社会失序和混乱。而要在市场竞争日趋激烈、利益主体更加多元的情况下，实现社会的有效治理，执政党必须随着社会的变迁发展意识形态，并且完善思想政治教育的方法和手段，更好地发挥意识形态的宣传、解释和凝聚功能，形成社会共同的价值观和理想信念，培养社会认同。惟其如此，才能够有效维护政治合法性，稳定社会，促进改革深化。

作为政党整合社会的重要政治资源，加强党对意识形态的领导是我们党推进国家建设与社会发展的基本经验。现代民主政治的发展表明，任何政党通常都要维护和弘扬一种意识形态。加强党对意识形态领导的第一项要求是引导人们的需要。马克思主义认为，人的需要是人的内在的、本质的规定性，“他们的需要即他们的本性”。人的需要的满足过程随着生产发展不断得到提升，并成为社会发展的基本动力。当前，党和政府一方面要大力推进科学发展来满足人们不断增长的物质文化需要，另一方面要从人民对于幸福生活的新期待出发，加快维护公平正义的社会制度建设。意识形态工作是党整合社会的重要机制之一。政治社会化的核心任务是将意识形态所包含的价值、观念与理想有效地传送和分配给社会成员，并内化为他们的政治认同，而党领导和执政地位的保持与稳固在很大程度上就取决于这种认同。因此，党需要通过构建理想与现实相结合的意识形态，有效地整合社会各阶层的利益关系，协调不同群体间的矛盾和冲突。

二、思想整合：意识形态建设的必然要求

思想整合是社会整合的一个范畴。社会整合（socialintegration）最早是由法国社会学家埃米尔·迪尔凯姆提出来的，是指社会不同的因素部分结合成为一个协调统一的社会整体的过程，亦称社会一体化或社会团结。所谓整合，是指通过一定的制度、组织、思想等方式把社会结构不同的构成要素、互动关系及其功能结合为一个有机整体。一般而言，通过制度、组织、价值理念等正式的或非正式的制度体系把社会结构不同的构成要素、互动关系及其功能结合为一个有机整体，从而达到既使社会维持其作为系统的完整性，又使社会具备更高的适应能力的效应，这样的一种效应持续过程就是社会整合。而思想整合则是指在一定的历史时期，特定组织通过一定的方式和手段，使一定群体成员在保持各自思想、观点、看法的前提下，树立群体成员对组织的基本思想与价值认同，从而增强组织对群体成员的向心力与凝聚力。思想整合在其本质上是要确立社会不同利益主体对政党的认同，是政党维护既定利益、实现既定目标的基础和重要方式。

在现代社会，思想整合作为政党的重要功能，其过程一方面在于对内统一成员的思想，凝聚成员意志和力量，对外塑造形象，增强组织的感召力和影响力；另一方面，着眼于团结各种社会力量，推动政党的政治、经济或社会目标的实现。同样，在政党行为过程中，在复杂的社会环境里，党的基本理论、基本纲领、基本路线的有效贯彻执行，首先表现为思想上的整合过程。基于此，毛泽东强调指出：思想和政治是统帅，是灵魂。这种整合过程既包括了斗争过程，也包括了协调过程执政党的思想整合功能关系到执政党在思想观念和精神上凝聚、团结全体民众，获得民众价值认同的能力，是执政党巩固执政地位的前提和基础。思想整合功能对执政党的重要意义具体表现在以下几个方面：

首先，思想整合功能维护了执政党的执政合法性。执政党执政的合法性问题，“就是执政必须得到民众的认可和支持，而且这种认可和支持是民众自愿的而非来自强迫”。由此可知，思想整合首先是一个有效协调不同利益主体思想的过程。民众认可和支持的本质是基于肯定人们独立思想基础上认同过程，是民众思想上的高度整合。一个社会的思想与价值观在个体层面可以是多元的，但这种多元至少应建立在其核心价值和信念大体一致的基础上，这样社会才能在迸发活力的同时而维持基本秩序，执政党也由此获得民众持续的政治忠诚，拥有执政的合法性。强化党的思想整合功能，其目的就在于将社会群体和个人的思想、价值观引导到党确立的政治目标上，以实现社会对党的政治目标的支持和积极参与，从而保障执政党的执政合法性。

其次，思想整合功能是保障执政党获取和配给政治资源的重要手段。我国超大社会的现实，决定了发展关键时期执政党必须有效获取和配给政治资源以更好推进现代化建设。通过对美好目标的阐述、集体主义精神的培育以及资源分配与利用机制的合理诠释来达到社会公众思想上的统一，这是中国现代化建设的重要基础。我们要获得人民的普遍拥护和大力支持，就需要在社会发展的各个历史阶段，结合时代特征和基本矛盾，通过最高纲领和最低纲领的有机统一来建构不同利益主体的多层次发展需要，通过对我国经济、社会发展的科学规划和对社会基本道德规范和价值引导来引领人们的行为，保障社会群体和个人思想上的统一，确保执政党获取和配给政治资源能够得到社会的积极支持和参与；使党能够集中全国的力量来发展中国特色社会主义，推进我国现代化建设。

再次，思想整合功能是执政党增强执政能力的重要基础。党的十六届四中全会《决定》高度概括了党的执政能力的内涵。执政党的思想整合功能有利于全体党员思想的统一和凝聚力的提高，有利于获得社会民众思想和价值观的基本认同。

最后，思想整合功能是执政党推动社会和谐发展的重要前提。社会和谐发展是新时期中国共产党领导中国特色社会主义建设的重要目标，社会的和谐发展离不开整个社会物质生活水平的提高，也离不开人们精神价值的培育和提升。“精神价值的确立与突出，是与人的主体性发展直接相关的，它标志着社会的无形资产的彰显，也标志着人文动力在现代的凸显。”执政党的思想整合功能，能够为人们思想和精神生活的全面、协调发展指明正确的方向并提供强大的动力。

解读党的思想整合过程，难以避免以下基本问题：第一是党能否结合执政规律和时代特征，结合社会发展的基本国情和国内国际基本时局，形成科学理论。第二是党能否将其用以武装组织成员和社会群体。第三是党的基本理论以及路线方针政策能否获得社会群体的拥护、支持和积极参与的问题，它内在地包含着执政党实现社会利益协调和价值引导的能力问题。由此形成的第四个方面的内涵就是党的思想整合机制是否有效运转是社会良性发展的重要内容和标志。中国共产党作为中国经济、政治、文化、社会建设和生态文明建设的领导核心，党的核心价值体系和意识形态建构、道德引导等整合功能的成熟和发挥，直接关系到多元社会主体格局中党的先进性、纯洁性建设、执政水平的提高、执政地位的巩固和社会的和谐发展。在我国发展的重要战略机遇期，尤其是要用中国特色社会主义理论体引导全党和全国人民的思想。

党的思想整合另一重要功能在于发挥社会组织力和有效动员力。改革开放以来，我国的经济体制、经济运行方式、社会组织形式以及群众生活方式都发生了深刻的变化。改革开放实现的过程，是党适应这些方面的变化，组织、动员社会各方力量诸要素共同参与的过程。党通过全局调控和利益协调，有效地整合社会的组织、体制、机制和观念，激发社会发展的活力，保持变革后社会的有机性和整体性，保持社会的平稳发展。

思想整合的基本特征是党的基本理论、基本路线、基本纲领要能够得到人民的拥护和积极参与。从这个意义上说，思想整合的过程，同时也是执政党培养和实现社会认同的过程。我们对认同的界定，是基于信任基础上的归属意识，是社会认同的核心元素。现代社会具有的不确定性使得人们只有归属于某一群体，才能产生安定平和的心理情绪，并依靠集体的力量促进物质需要的满足。认同的归属特点表明，人们对于强大组织（比如政府、政党）天然具有一种依赖感，当人们处在一个变迁剧烈的社会的时候，就迫切需要一个共同体来恢复安全感，建立信任感。这就产生了群体对政治过程的服从与支持的问题。正如亚里士多德所言，一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分（各阶级）的人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿。由此，一个强大的能够有效维护和实现人们基本的价值与利益诉求的政党，其关于社会发展和国家建设所作的制度安排与政策施行就能够获得社会成员基于内心自愿的认可、支持与服从。

我们知道，在诸种社会整合形式中，思想整合占有重要地位，这是因为就社会而言，文化起着价值、规范、行为整合的作用，它是整合功能中最基本、最重要的一种功能。思想整合是政党发挥整合作用的最主要的方式。总的来看，政党的出现和存在，一方面是为了适应经济的发展而不断分化的利益群体转化为政治力量的需求；另一方面，也是更为重要的方面，就是适应目前仍在继续着的民族国家和公民角色的历史运动所要求的社会整合提供合法性需要。政党履行功能主要的也是根本的方式就是寻求文化认同或是意识形态认同。所以，任何社会整合最有效也是最为根本的方式和途径就是使某种意识形态社会化。中国共产党运用意识形态的力量，造就一种文化氛围，将人们的思想和行为纳入统一而兼容的体系之中。

此外，意识形态是对社会存在的反映，具有相对独立性。本质上，意识形态是一定阶级基于自身的根本利益而系统地、自觉地反映社会经济制度和政治制度的理论体系。意识形态整合过程一度被人们认为就是思想整合。从党的领导层面看，实现意识形态整合，需要在保持社会多元思想和价值的前提下，为社会不同利益群体确立一维的思想导向，培养社会普遍认同的理论框架、道德体系和价值标准，形成核心价值体系。同时，用党的指导思想武装党员头脑、凝聚社会力量，增强党组织的凝聚力和战斗力，以实现党对经济、政治、文化、社会建设的领导，并促进社会和谐发展。

三、我国利益多元格局的形成及其对意识形态建设的挑战

在我国落实科学发展观，全面建设小康社会的进程中，随着利益关系的调整和利益主体的日趋多元，我国社会经济成分、组织形式、就业方式和财富积累方式日益多样化。与之相应，人们的思想观念、价值取向、行为方式必然呈现多元化格局。也就是说，利益主体多元化的过程，本身也是价值多元、社会结构多元以及管理方式多元的过程。这个过程本身是社会主义和谐社会建设的必然现象，但是，这种多元格局既增强了加强党对意识形态领导的紧迫性，也增加了党的思想整合的难度，降低了思想整合的有效性，也从根本上要求我们改变既有的思想整合方式。

党的十一届三中全会以来，中国共产党在改革开放实践中，改变了对社会主义本质特征的教条理解，社会主义建设从僵化封闭状态走向开放状态，实现了对社会主义的新认识：首先是用解放和发展生产力取代阶级斗争学说；其次是实现了从坚持单一的公有制经济结构到实行以公有制经济为主体，多种所有制共同发展的所有制经济结构的转变；第三是不再把计划经济体制作为社会主义的本质特征，致力于建立和完善社会主义市场经济体制；第四是明确了贫穷不是社会主义，要让一部分人通过诚实劳动和守法经营先富起来，最终实现共同富裕。

基于这种认识，改革开放以来，中国共产党始终把工作重心落在着力解决如何建设社会主义这一大课题。邓小平同志明确指出社会主义也可以搞市场经济，认为计划和市场都是手段，从而克服了制度层面的认识偏差，实现了对社会主义理论认识的新的突破。党的十四大把确立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。党的十六大后，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。在多元利益主体和所有制形式的条件下进行国家建设综合发展，在满足人民群众根本利益的同时推动社会的全面发展。十六大强调必须坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。提出坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来。十六届三中全会在强调进一步巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济发展的同时，提出要放宽市场准入，允许非公有制资本进入法律未禁止的基础设施、公用事业及其他行业和领域。党的十七大报告从我国重要战略机遇期的历史高度出发，提出要加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制。要“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”党的十八大报告在继续强调上述战略的同时，进一步强调处理好政府与市场的关系，强调要完善各类国有资产管理体制和税收制度；深化金融体制改革，加快发展民营金融机构。

社会主义市场经济的发展以及所有制结构的战略性调整和城镇化的推进，劳动力在不同所有制、不同行业、不同地域的流动和劳动形式的多样化逐渐改变了工人阶级和农民阶级的队伍结构，整个社会阶层的构成也发生了新的变化。特别是劳动和劳动价值理论的重新阐释，使得生产过程之外的行为也成为劳动的一部分而拥有了合法的价值意义，生产要素参与社会收益分配获得了人们的认同并拥有了合理性。从这个意义上说，我们界定的工人阶级在现代条件下，已经是一个内涵和外延都更加丰富的具有了多元利益诉求的社会群体。1978年以来，随着我国经济结构由全民和集体这种单一的公有制结构向以公有制为主体、多种经济成分共存的多元的所有制结构的转变，我国的工人开始从“体制内”单位即国家、集体等所有制经济单位向“体制外”单位即个体、私营、外资等多种所有制经济单位流动。多种分配形式引致社会各阶层收入差距的扩大，并引发了不同所有制中工人阶层在地位提高上的不平衡。这种由于收入上的差距引发的不平衡，形成了事实上的多元利益主体。20世纪末期和21世纪初期，我国社会逐渐形成了中等收入者和民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等“六种人”，他们是社会发展中凸现的新的利益群体。这也决定了经过数十年的改革开放和市场经济发育，我国初步形成了多元利益主体的基本格局。

众所周知，改革从根本上说就是利益的调整。多元利益主体格局的形成，固然与改革开放密切相关。但是在另一方面，市场经济条件下，人们追求利益的合理过程是受法律保护的。在市场经济条件下，不同利益主体在实现和维护自身利益的过程中，都会努力寻求实现利益的最大化。这样的过程，在实践上冲击了我们原有的价值观念和社会结构。造成事实上的普遍的利益分化和社会群体发展的不平衡。加之改革开放过程中，我国经济体制和政治体制都处在改革之中，社会主义初级阶段的制度、体制的不完善加剧了一些非市场因素造成的贫富分化，从而使得利益分化的过程易于形成社会冲突。在这样的情况下，迫切需要执政党提供社会普遍认同的价值体系和思想引导，以节制社会不公，克服社会不和谐，进而实现对社会不同思想和利益的整合。把全社会的思想引导到中国共产党进行经济、政治、文化、社会建设和生态文明建设的基本目标上。

随着市场化改革取向的深入人心，经济利益逐渐成为许多党员干部和普通民众价值判断的重要标准。如前所述，社会结构的分化过程实质上也是一个社会各阶层利益重新分配的过程，这一过程必然导致某些阶层利益的损失，在利益重新分配过程中各阶层之间也会不可避免地产生利益冲突。传统阶层的经济利益和政治社会地位受到威胁，不断出现的新的社会阶层提出了政治上和经济上的各种要求，在经济增长中被边缘化的社会成员面对不平等的分配也存在着“相对被剥夺”的离心情绪，特别是那些处于“弱势地位”的社会成员，存在着社会心理失衡加大的倾向，原来隐藏在根本利益一致背后的各种具体利益的冲突和矛盾逐步暴露出来，呈现出非常复杂的局面。

所有制结构调整和利益主体多元格局的形成，在实践层面上改变了我国的社会结构，从而使得党所依靠的群众基础也发生了变化：一是以制造业和大生产为主的工业，由于技术进步和资本有机构成提高，需要的劳动力越来越少。二是农民劳动者在总劳动者中的比例在下降，人数也在减少。三是第三产业产值在GDP中的比例逐年上升，对社会主义建设的贡献越来越大，相关行业吸纳的劳动者人数不断增加。四是工业结构的变迁和资本有机构成的提高，需要大量的中小企业和个体经济发展，吸收从大工业中转移出来的劳动力，数量日益增多的个体职业者和私营投资及经营者也成为社会主义事业的重要建设者。随着所有制结构的调整和社会需求的多样化，大力发展多种所有制形式的中小企业将是未来加速我国现代化建设、解决就业和社会稳定的重要动力源泉和稳定系统。在市场经济体制下，结构转型使农村剩余劳动力要向城市逐步转移，劳动力要素的市场配置使城镇的劳动力在地区、行业、单位间流动，使得党员在经济行为中的身份日益复杂。党员的职业多样化要求党在各式组织中发挥作用，使党在新的历史条件下有更广泛的组织基础。

中国共产党从革命党变成执政党之后，如何有效代表全国最广大人民群众的根本利益，是一个值得深入思考的问题。按照政治学的观点，一个执政党是不能够仅仅维护和发展它自身所属的那个阶级的利益的，它必须着力解决好国家全体社会阶层的利益诉求。面对客观存在的发展不平衡和部分群体的利益受损，一方面需要政府通过政策调整和制度落实以实现利益整合。另一方面，需要中国共产党发挥思想整合功能，将全社会的力量凝聚到落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的基本战略上，以实现我国小康社会的基本目标。但是我们也要看到，这种利益主体多元格局作为社会发展的必然结果，在实践过程中同时加大了执政党协调各方实现思想整合的难度。

多元利益主体下社群主体意识所表现出的较强独立性，从根本上改变了过去中国共产党行之有效的进行思想整合的方式方法。现代民主政治的发展表明，任何政党通常都要维护和弘扬一种政治意识形态，以便说明和论证它们在政治体系中进行领导的合理性以及体系本身的合理性。意识形态是政党整合社会的重要政治资源，先进的思想理论“一旦被群众掌握，就会变成改造社会、改造世界的物质力量”。随着我国经济社会的发展，人们的民主意识和主体意识都得到了有效发育。多元社会格局下人们主体意识的增强，将从根本上改变我们传统的思想整合的内容和模式，单一的或者教条式的理论说教，或者“我打你通”的意识形态灌输，以及简单的社会控制方法很难获得社会普遍的认同，并且可能导致人们对党的执政能力的质疑。

随着社会结构的调整，社会群体从“单位人”到“社会人”转变的过程中，传统的单位组织约束力正在逐渐削弱之中，要求我们改变传统的意识形态领导方式。人们社会归属感的离散过程是这个社会发展的常态，它使得社会群体日益分化并形成新的归属。由此造成党组织在社会整合方面的巨大困难，传统的思想教育和组织管理的绩效进一步降低。从而在实践中削弱了主流意识形态对人们思想的影响。

我国社会主义初级阶段生产力不发达、制度的不完善使得党的思想整合面临严重困难。在市场经济条件下，不同利益主体之间的矛盾和冲突有其必然性。一些新的经济组织和社会组织，凭借其所掌握的社会资源和独特优势，在社会竞争中占据优势地位，在社会利益分配中成为强势主体。在制度不够完备、有效的社会监管体系没有建立之前，特别是当我们要求社会群体勤劳致富、守法经营的时候，一部分群体通过非法手段获得财富，并不受制裁，使得社会在转型的过程中，出现财富向少数人手中集中，从而损害了大多数人合法权益的现象。这种现象在一定范围内的孳生蔓延并在社会上形成示范效应，就逐渐瓦解了人们维护社会基础秩序的价值体系和道德规范，给中国党的思想整合功能造成严重的冲击。

特别需要指出的是，市场经济发展过程中，社会群体利益的分化和不同利益群体寻求在党的队伍中的利益表达和利益代表者，就形成了当前党内存在的两种基本现象：一方面是部分党员在参与公共事务的过程中，实际上倾向于他所代言的那部分群体的利益；另一方面是社会转型期利益主体的多元化趋势表现在党员队伍中，就是诸多的党员私营企业主、党员外商代理、党员个体户以及拥有大量私人资本的党员的不断出现。这些人由于经济社会地位的变化，政治思想、价值观念也有可能发生变化。这就给党的思想整合和行动一致带来严峻的挑战。有学者指出：一个政党整合功能危机的起点是意识形态对党员和普通民众影响力的下降。党员对本党的纲领和章程所确立的世界观和价值观发生动摇、转移，是对执政党合法性提出的最严重的挑战。

同时，执政条件下党的思想整合还面临着以下基本问题：

1.多元利益主体形成的对政治体制和资源配给的诉求，使中国共产党的思想整合功能面临挑战。前文说过，随着所有制和经营方式的改变，我国的社会利益关系和社会结构都处在分化和不断调整的过程中，新的社会阶层和利益群体的出现，势必从制度和体制层面提出党的政策施行和制度安排的不同诉求，并且寻求有效的参与途径。党在实现社会动员的同时，人们日益增强的主体意识和参与意识要求党和政府提供人们意见表达和参与公共事务管理的空间。沟通机制不健全会损害人们对党的信任和支持。

2.利益分化引致的资源重新配给过程极易引发群体性事件，给党的思想整合带来较大压力。我们知道，党的思想整合的有效性一方面取决于思想理论的先进性。另一方面还取决于既有的政治系统能否有效吸纳和融合社会不同主体所提出的各种利益、价值诉求。利益主体越是多元，其利益和价值的分化就越是剧烈，整合的难度就越大越复杂。而提供不同群体有效参与的空间和渠道，就成为中国共产党化解矛盾，实现思想整合的重要基础。当然，从根本上说，社会利益主体的多元化过程，提供了政党实现社会整合的较大空间和平台，利益主体之间日渐尖锐的冲突和矛盾，需要依靠强大的政治组织来协调矛盾，化解冲突。这个过程的存在，最终有利于执政党作为一个利益协调者的功能发挥，但是在现有条件下，党的思想整合功能无疑需要突破财富积累的不平衡和制度的不完善而实现对所有具有不同需求的利益群体的有效关照。这样的过程对于中国共产党来说，其难度无疑是很大的。在这个过程中，确立发展为中国共产党执政兴国第一要务的基本战略，就是要通过有效的发展来克服人们利益和价值的纷争。通过完备的分配制度来消解人们的相对被剥夺感。

3.社会发育的滞后导致社会矛盾和社会冲突缺乏社会力量的承载，党和政府不得不承担本该由社会和政府共同承担的那部分责任。这种责任和权利共担共享机制的不够完善，也会引起人们对践行党的路线方针政策的疑虑，影响党的思想整合的绩效。

4.转型社会中，人民群众日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾依然是我国社会的基本矛盾，但是同时社会各个领域中存在的其他各种矛盾在转型时期存在着不断激化的可能。城市化、工业化进程中的房屋拆迁问题、失地农户利益补偿问题，环境质量问题等一系列社会问题，以及思想与道德领域的信仰、信念和信任危机，形成了社会发展过程中的诸多不稳定因素，并导致各种潜在和显在的危机。这些都迫切要求党在进行思想整合的过程中克服旧有意识形态的影响，给予社会有效的、合理的解释，并通过政策施行消除社会不和谐因素，避免冲突的发生。

5.社会治理过程中存在的三农问题、就业问题和大量剩余劳动力的安置问题、教育问题、医疗保障问题，城乡社会保障与社会福利问题，以及我国在资源短缺情况下形成的事实上的制度缺陷，对加强党的思想整合提出了新的挑战。

四、构建有效的思想整合机制，实现党对意识形态的科学领导

中国共产党在深化改革，扩大开放的过程中形成的中国特色社会主义理论体系，就是着眼于人们不断增强的主体意识和国内国际时局的变化而形成的用以凝聚社会不同群体的科学理论体系。而要将中国特色社会主义理论体系内化为各族人民共同的思想基础，需要中国共产党从根本上改变传统的意识形态领导模式，着眼于党的思想整合的制度建设，保障中国特色社会主义理论体系能够为不同利益主体所认同。

（一）完善利益协调机制是保障党的思想整合的物质基础

利益和谐作为社会和谐的本质要求，要求党在实现对国家和社会的领导过程中，必须实现对人们利益的满足与维护。人的最原始的感情就是对自己生存的感情，最原始的关怀就是对自我保存的关怀。当财富作为一种社会符号发生作用并满足人们的需要的时候，通常情况下，最强者或者最弱者把他们的力量或他们的需要视为一种对他人财产上的权利，而这种权利按照他们的看法就等于所有权，所以平等一被破坏，继之而来的就是最可怕的混乱。人类的恶性由此形成。但是社会本身的有序性发展要求避免持续的利益纷争，并杜绝利益纷争升级为危机状态因此有效的利益协调机制是保障社会持续发展的首要的任务。

中国作为一个超大型社会，其现代化变迁是一个具有复杂性、多维性和艰难性的历史进程。市场经济发展和社会结构变迁直接表现为利益的分化与重组，形成了多元利益主体。随着我国政治体制和经济体制改革的不断深入，各种利益群体间的利益矛盾和利益冲突将更加突出。与此同时，不同利益主体为实现、维护和发展自己的利益，必然会形成相应的政治诉求。一旦某一群体的利益诉求长期得不到关注和满足，就可能引发社会不满和冲突。因此，完善政党协调社会的机制，特别是利益协调机制，就成为实现党的思想整合的基础性环节。

我们说，政党协调社会的过程，也是保障党群关系和谐发展的过程。这个过程，它关系到执政党执政基础的巩固和功能的发挥。执政党需要在协调社会的过程中，确保政府的政策施行有利于人民基本利益的满足与维护。

在利益分配的过程中，实现利益配给对社会秩序的调适作用。从社会治理的角度看，利益主体越是多元，他们之间的利益需求就越是复杂多样，协调起来的难度就越大。但是在另一方面，由于所有的利益主体都不可能完全把自己的利益最大化变成现实，这就为党主导政府在利益分配中发挥协调作用创造了条件。因此要完善利益协调机制。相应地，还要进一步完善信息的获取和发布机制，努力做到信息尽可能的完备和对称。

我们的国情决定了实现社会财富的持续增长和人民生活水平的逐步提高，是中国共产党的中心工作。在此笔者不再赘言如何通过发展把蛋糕做大，而是试图强调将发展带来的福利公平地为全社会劳动者共同享有。由于我国政府的行为在很大程度上都体现着党的意志，因此，从维护社会和谐稳定的角度出发，党要引导政府着力做好这几个方面的工作：（1）要逐步消除有利于较富人群的政策偏向；（2）要保护绝对贫困者；（3）要通过教育扶贫等项工作挖掘准穷人的发展潜力；（4）要关心城市穷人；（5）要解决农民工的认同困境和待遇问题（包括对非正规就业的引导）。由此使得我国的弱势群体能够共享增长的收入。从这个意义上说，十三大以来党的对社会分配制度所作的科学论述，提供了社会平衡发展的重要指导思想。十八大报告明确提出：“实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。深化企业和机关事业单位工资制度改革，推行企业工资集体协商制度，保护劳动所得。多渠道增加居民财产性收入。”

在利益实现的过程中，克服强势群体对弱势群体利益的侵害问题。当前我国正处在改革与发展的重要历史时期。城镇化和基础设施建设力度的加大，容易使得一些人把权力与个人财富结合起来。另一方面，我国正在逐步向法治化过渡，但是在制度变迁的过程中，旧有的制度容易形成一个受益者阶层。这些受益者在新的制度安排中，往往希望继续维护他们既得的那部分利益，许多人会通过施加各种影响来继续保障他们过去获得的财富。为此，在新旧制度转换的过程中，特别要注意克服不合理的制度合法化后导致的制度对其他人社会财富的漠视和褫夺。这一点已经得到党和政府的高度重视，许多旧的制度规章正在废除中，社会发展也正在使得我们的立法越来越趋向对公众合法利益的实际保护上。

在权力运作过程中，完善公共权力行使的服务功能和导向功能。首先是权力行使模式要实现从控制为主，协调为辅向协调为主，控制为辅的治理模式转变，将本该由社会行使的那部分权力返还给社会。在权力行使过程中真正做到胡锦涛同志提出的情为民所系，权为民所用，利为民所谋，防止把群众推到党和政府的对立面。之所以提到这一点，除了我们在实践过程中存在的对待百姓的粗暴行为，更加重要是处在攻坚阶段的改革需要得到广大人民群众的认同和支持。随着社会民主的发育，人民的民主意识得到强化和提升，主人翁的责任感和参与意识也大大增强，有效的社会协调可以实现社会不同利益主体的自我调节，最大限度地化解矛盾，规避冲突。当前要解决的一个主要问题就是如何使坚持党的领导和实现人民当家做主的愿望与依法治国有机统一。在民主、法治制度不够完善的时候，非理性的民主化本身可能成为社会不稳定的因素。因此，坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，始终坚持密切联席群众的路线，在行政过程发挥服务功能；充分发挥党的基层组织的作用，及时了解疏解怨气，实现、维护群众利益，就显得尤为重要。

其次是在治理中，注重对社会参与的引导和推动作用，建构良性互动的合作型的“政党——社会”关系，并注意解决好有利于构建和谐社会的社会宽容问题。在制定政策的过程中应进一步拓展不同社会群体表达其态度、愿望和需要的空间。所有与广大人民群众利益息息相关的决策必须与社会既定的基本价值规范相一致，因为这个价值规范是由执政党和社会在既有传统的基础上共同促成和要求遵守的。如果人民看不到改革的目的是实现大家的利益，相反看到的是改革使得贫富差距拉大，那么非但改革的动力将丧失，改革的成果也会丧失。

第三是在化解各种社会矛盾方面，要能够实现从组织推动向制度推动转变。改变传统的运动式、战役式的解决办法。中国共产党是从革命斗争的战火中走出来的，党的严格纪律和强大的社会动员能力，使得一些领导倾向于并且习惯于依赖党组织的强大社会动员与整合能力来解决社会问题。随着国际关系的日趋复杂，发展压力的不断增大，党要着力促成政府治理和公共政策的施行沿着制度化的方向发展，使政府和社会在未来的机遇、威胁和竞争中增强自身的适应能力。因此，制定严格有效的制度，推动社会发展和党的政治生活沿着科学发展观的轨迹展开，就显得尤其必要。

（二）完善党的思想整合的载体建设

中国共产党在实行思想整合的时候，需要借助一系列载体来开展活动。关于这一点，在前文已有表述，这里简单谈谈以下几个方面的问题。

1.加强党的基层组织建设。中国共产党建立的覆盖全国的层组织网络，一方面提供了党员领导干部更好地联系群众、服务群众的组织保障；另一方面，这些深入到社会社会方方面面的党的基层组织，能否有效发挥先进性，成为中国共产党协调各方，引导全国人民行动的坚强组织就成为党的思想整合的重要组织基础。它直接决定了党的基本理论、基本纲领、基本政策能否通过各级党组织的活动和党员的先锋模范作用，带动广大人民群众来实现。因此，进一步完善党的基层组织建设，增强党的各级组织的战斗力和凝聚力，发挥党组织对社会意识形态的整合和引导，保障党的政策的贯彻落实，将从根本上实现党对社会不同利益主体的领导。

2.通过国家政权的运转，配给社会资源，实现思想整合。我们知道，党的领导过程就是党通过对公共权力的行使，权威配给政治资源的过程。中国共产党自身强大的整合能力，团结各方力量，协调社会利益，整合政治资源；健全和完善党的领导的机制体制，调动各方积极性，实现建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家的目标整合，落实党关于经济、政治、文化、社会建设和生态文明建设五位一体的总体布局。

3.借助媒体和舆论进行思想整合。善于运用媒介来实现思想整合是全媒体时代党的执政能力建设的重要体现。全媒体时代媒介的全覆盖，信息的高承载量，信息传播的即时性和交互性特点使得任何信息在不受屏蔽的情况下，都能够实现全球即时传输。提供给不同环境下的人们共同使用。党的思想整合要能够适应现代媒介的上述特点，在科学有效地占有信息和提供社会对称信息的基础上，采用先进技术实现对社会不同利益主体的有效覆盖，提供他们有效的信息，并对社会舆论加以引导。

（三）结合变迁社会有效塑造意识形态及其运行逻辑

应该看到，社会的有效运行需要借助一整套标准、规则和具备公共话语修辞的社会符号体系来展开。规则和标准的确立在本质上就是权力建构的过程，这一过程首先需要建构权力体系并使其合法化，与之相应的是社会群体需要让渡或者放弃部分权力以实现公共权力运行的有效性。意识形态正是在这样的运行逻辑下形成并天然拥有一种整合功能。“任何团体的存在与维持都必须具备一种稳定而持久的形象，这种形象表明了意识形态现象中最深刻的层次。”权力主体通过政府、大众传媒，说服教育等途径对大众进行意识形态灌输，实现对集团成员的精神和道德领导。意识形态是一个社会或团体成员对其周围环境及自身存在的一套感觉、认知和信仰体系。意识形态最基本的特点就是将世俗的目标化为神圣的信仰，并在其信奉者中形成一种强大的凝聚力和义务感，从而为社会和团体提供合法性支持。意识形态的核心在于对个体利益和价值的整合。寻求个人和集体之间、个体自由要求和社会秩序维护之间，个人利益与群体利益的平衡问题构成了当前意识形态的基本内容。

“随着每次社会制度的巨大历史变革，人们的观点和观念也会发生变革。”意识形态对社会产生积极影响的一个重要原因，在于人们相信事情的发展能够比现实更好。成功的意识形态可以有效地克服人们“搭便车”的行为，大大降低制度安排的费用。因此，撇开意识形态在价值上的僵硬性、利益性、行动性和政治性特点，它基本上是一个改善社会的计划。加强党对意识形态的领导，本质上也是通过对理想与价值的确证与张扬，将个人建构为认同国家的主体。在此基础上使得个人、组织和国家达成彼此的同一性。这个过程，同时使得人们可以通过有意识的社会行动实现社会的变革，即意识形态本身就是社会过程，它受既有的物质条件制约，并在生产力高度发达之前具有鲜明的阶级性。因此，加强党对意识形态的领导，在实践中不但是改造并夯实社会发展的基础的过程，而且是建构并有效发挥作用的推进人的全面发展的过程。

对社会各阶级或阶层利益的满足是政治合法性的物质基础，意识形态的社会整合功能就在于能够培养认同，动员其所有成员采取集体行动，同时规范和协调不同群体间的利益关系，为政治组织的政治行动提供合法性。人民会服从是出于对规范的遵从和强制的认可，是接受现状或对现状的改良感到满意。意识形态对社会和谐的最大影响就在于，人们不是根据正确的认知来行动，就是根据错误的观念来行动，行动的结果同时验证了意识形态的正误。

同时也要看到，意识形态在社会变革中的滞后性和消极功能也会压制创新，破坏进步集团的合法性，容易导致政治集团分裂并助长搭便车的现象。中国共产党在执政的过程中，始终坚持发挥党的与时俱进的理论品质和政党的开放性，不断推进思想理论创新，自觉增强思想理论对于现实问题的解释力，本身也有助于克服意识形态的滞后性可能引致的先进性缺失。但是在实践中，如何避免旧有的意识形态对改革开放的消极影响，及对人的自由全面发展的阻滞，也是党的执政能力建设需要加以解决的重要问题。

人类身处的多元世界决定了任何政党都不可能要求所有人都认可或者遵从其价值观。从“911事件”至今，美国等西方国家一度不遗余力甚至通过战争或者所谓“茉莉花革命”强制在世界各国推行自己的价值观时，他们发现，人们并不愿意改变其生活方式和意识形态的任何内容。而这些国家推进的软实力和巧实力，其本质都在于通过社会动员推介其价值观，通过改变别国的意识形态来获得利益，实现控制。面对由此引发的国与国之间，族群与族群之间，不同社会组织之间的冲突。实现和谐的方法有时候简单到了极致：不要试图强制改变不同群体既有的生活方式。从这一判断出发，立足人类共有的价值内核，通过机制运行培养认同，实现同一性与多样性的协调就成为可能。“一个人之所以有一个人格，是因为他属于某个共同体，是因为他接受整个共同体的各种制度（institutions）并且使它们转化成他自己的行为举止。”社会群体在认同基础上，通过制度安排和有效参与实现人们对他者和自身利益的保障，将从根本上减少社会不和谐因素。

第三章　组织完善：和谐社会管理创新的重要载体

党的基层组织是现代社会组织的重要组成部分，也是党的全部工作和战斗力的基础，在社会发展中担负着直接联系群众、组织群众、团结群众，把党的路线方针政策落实到基层的重要责任，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位、推动社会主义事业发展的组织基础和战斗堡垒。在市场经济条件下推进社会组织成长，发挥党组织在社会组织中的政治核心作用，完成党在各个时期的历史任务，推动社会和谐和管理创新，需要建设强有力的党组织。

第一节　社会组织化与组织创新：社会发展的基本形态

组织创新是社会发展的基本内容，也是社会治理有效性的重要保障。我们所讲的组织创新，既包括党和政府领导国家与社会的组织结构调整和功能创新，也包括社会组织的发育过程。本节主要从党对社会领导的角度探讨组织创新。

一、社会的组织与组织化的社会：中国社会组织的发育

社会是由形态各异的无数组织构成的共同体，我们无所不在地身处组织之中，组织对现代社会发展的作用显而易见。在此，笔者试就组织如何影响社会过程和政党过程加以分析。

所谓组织，巴纳德（barnard）在1938年曾经做出如下定义：正式组织是一种人与人之间有意识、经过协商和有目的的协作。马奇（March）和西蒙（Simon）认为，组织是互动的人群集合，是一种具有集中协作功能的系统，而且是这类系统中的最大的。在现实层面上，组织包括我们获得知识的各级各类教育和文化机构，保障健康的各级医院和体育健身机构，提供就业的工作单位，保障国土安全的军事力量，满足兴趣爱好的各级各类协会、兴趣小组，规范和约束我们行为、保障我们权益的各种管理部门等等。组织的规模可以无比巨大，也可以极其微小，范围可以涵盖人类活动的各个领域。在理论层面上，组织体现着人类生活的社会属性。（1）作为一个实体，是为了达到自身目标而结合在一起的具有正式关系的一群人，对于正式组织，这种关系是指有意识形成的职务与职位结构。因此，许多学者认为组织是个人创造的社会结构，用以支撑对特定集体目标的追求。（2）组织是一个过程，组织的对象可能是人或者工作，更多的是包括两者在内的系统。（3）具有输入输出转换功能也就是说，组织本身是社会系统的基本单位。而所谓系统，是指由相互关联、相互制约的元件或部件组成而能够执行特定功能、达到特定目的的综合体。系统的相关要素按照一定方式结合，具有特定功能。社会发展中的组织可以分为正式组织和非正式组织。非正式组织是指自发的无意识的，行动无规律，仅以感情、习惯、喜爱、相互依赖来满足个人不同的心理需要的群体（特别是虚拟社区的非正式组织）。

我们所谓的社会，本身就是一个组织化的网络体系。这里所阐述的组织，主要是承担社会和谐具体功能的社会组织。包括各级政府和管理机构、各类经济组织、各类非营利性社会组织。工业社会组织数量和应用领域的激增，彻底改变了基于血缘和个人关系形成的社会结构，尤其是现代社会组织的广泛存在对政治社会生活产生了深刻影响。在对组织进行研究的过程中，许多学者描述了组织的基本特性或者能力：一是相对于其他类型的社会结构，组织具有持久性。这个持久性不是组织本身固有的能力，而是基于人们对获得长期稳定性的期待。二是组织的可靠性。可靠性源自于社会成员可以有效依赖组织通过反复不断的行动来实现目标或者利益。当然这个过程需要形成相应的组织责权结构、规则制定、文化和物质技术的支撑等。三是组织的责任性。组织是用以实现特定目标的决策和行动体系。组织的这一能力表明，组织还具有评价功能，即为成员提供行为的价值基础和理论依据。这种评价能力是确保目标实现的重要前提，也是组织充满生机活力的标志。

当然，我们对组织所做的界定内在地包含着这样一个事实：即组织是与利益相联系的。诺斯曾直接将组织定义为：“为了一些共同利益而联系在一起，以实现特定目标的个人的群体。”卢梭在《社会契约论》一书中也认为，决策活动中不应存在有组织的团体，只有个人的参与。因为有组织的团体会引致“特殊利益”并损害平等。他指出，利益组织化形成派系以后，“投票者的数目已经不再与人数相等，而只与集团的数目相等了。分歧在数量上是减少了，而所得的结果却更缺乏公意。”实际上，忽视组织的利益诉求而简单强化组织的道德意向是错误的。一是共同利益的人在采取行动的时候，易于形成组织化倾向。因此，关键是能否通过不断成长并且价值与利益诉求日趋多元的组织之间的博弈达成在政治权利等方面尽可能的平等。卢梭也认为，既然存在着有组织的团体，个人参与的活动应可以反复进行，以防止一些人的“所得”以另外一些人的“所失”为代价。法国学者勒庞（1841-1931）在《乌合之众》一书中指出，作为个体的人个个不同，但一般都是理性的。一旦这些个体聚集在一起，随着聚众的规模逐渐增大，他们之间就会相互影响和感染，最后导致个体在思维和行为方式上渐趋一致。也就是说，组织的一个鲜明的特征是确证利益并动员成员采取一致行动，通过组织化与制度化来实现社会均衡和有序。同时，组织在实践上具有了培育社会能力，丰富社会结构的基础功能。

值得注意的是，组织一方面实现了社会群体的集结，另一方面，组织本身的差异性在实践中迅速建构了社会各力量和团体之间的不同。也就是说，组织数量和规模的增加导致权力和地位基础的变化，甚至被认为是社会痼疾之源。用马克斯·韦伯的话说，就是对“这个世界的失望”。组织被认为是系统地将我们生活的各个方面理性化的工具——被计划、被系统化、被科学化、使其更加有效和有序及接受“专家”的管理。更有一些学者认为大型组织正在“吸收”社会，将原本由社区和社会能更好地承担的功能内化为自己的职能。这一论断源于人们普遍认为组织是人们自身的延伸——且不论以什么样的形式延伸进而作用于人们目标实现的具体机制。也就是说，组织不仅提供制约人们活动的情境，还是集体行动者。其结构变迁和运行过程，以及对资源的使用，提供了我们研究社会的现实载体。组织是许多基本社会过程的基础，例如社会化、沟通、等级化、行为准则的形成，权力的运用以及目标的设定与实现。同时，组织也是一个复杂的社会过程的集合。其中有的过程延续现有的行为模式，有的则挑战、颠覆、抵触或者改造当前的常规。个人行动既受制于现存结构，也利用和修改它。基于此，W理查德·斯科特认为当代的历史发生在组织中，通过组织而演进。

在各类组织中，经济组织是最为普遍的组织，1900年美国有42%的劳动力分布在570万个农场里。而到了2002年，美国仅沃尔玛一家企业的员工就超过了美国所有农场的雇员人数。这一年，美国有1380万个个人独资企业，合伙制和公司制企业分别为130万个和280万个。经济发展、政府职能转变和社会分工的细化催生了各种类型的组织，其中以民间组织的发展尤甚。2004年，美国有近82.5万个公共注册慈善机构和10.3万个私人基金会。这其间，美国有超过70%的人口报告参加过至少一个志愿者组织。而在1975年，仅在英国伯明翰市注册的志愿者组织就达到4264个之多。1991年，世界价值观调查（Th　World　Values　Survey）的数据显示，发达国家公民自组织的比例高于发展中国家，如公民参与社会组织的百分比在瑞典是85%，荷兰为84%，美国为71%，德国为67%，而墨西哥则为36%，阿根廷为24%，印度为13%。以志愿服务为例，据统计，丹麦80%的青年参加过志愿服务，英国和日本每年有50%的公民参加志愿服务活动，加拿大每年有1/3的公民参加志愿服务，在美国，有超过1000万的成年和青少年说他们在1995年进行了志愿活动。成年人平均每星期从事4.2小时的志愿服务，而青少年平均志愿服务的时间为3.5小时。在以色列，20%以上的人参加过志愿活动，平均每个月服务16个小时。中国社会的组织化不同于西方国家。在新中国成立后，中国通过“一化三改”实现了社会主义改造，并通过计划经济模式对社会进行整合。其最为突出的特点就是将全体人民纳入各种政治组织体系中，实现了最大程度的组织全覆盖，人口全覆盖。如在新中国成立后，为了推动农村经济发展，各级政府通过合作社形式将农民组织起来，并最终形成了高级农业生产合作社，即以主要生产资料集体所有制为基础的农民合作的经济组织，简称“高级社”。合作社内又根据生产需要形成生产队。1956年底全国共有合作社54万个，参加农户11945万户，占全国农户总数的96%以上。城市居民则通过街区企业实现了组织化管理。这一整合社会的过程，显然不同于今天的社会发育，更多的是通过政治动员将社会纳入政治结构的下级组织体系中。当然在这个过程中，中国民间的社会资本依然存在，并或隐或显地伴随着新中国的社会成长。此后，经过30多年的改革开放，中国的社会组织也得到了有效发育。现有各级各类经济组织3000多万个。我国从上世纪90年代初期推进青年志愿者组织以来，截至2011年底，全国注册青年志愿者人数已达到3392万人，建立各类志愿服务站（服务中心、服务基地）17.5万个。青年志愿服务涵盖了社区建设、扶贫开发、环境保护、大型赛会、应急救援、海外服务、对外交流等7大领域。此外，我国各级各类社会组织在近30年来也得到迅猛发展（参看下图）。

中国民间组织历年统计数据

数据来源：根据国家统计局《中国统计提要2012》、民政部民间组织管理局历年统计数据、中国社科院《民间组织白皮书》（2012）整理。

中国社会组织的成长，很大程度上是市场经济体制不断完善催生的，当然也受“全球结社革命”的影响。改革开放以来，大量社会组织如雨后春笋般地涌现，在凝聚社会力量、反映阶层利益、整合社会资源、维护社会秩序等方面发挥重要作用。党的十六届六中全会首次使用社会组织概念，党的十七大报告予以确认。党的十八大报告则从战略高度明确了社会组织成长的基本策略，提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”，同时提出要“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。

狭义上的社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位部分盈利性市场中介机构以及社区社会组织。在中国的社会建设语境下，社会组织包含着对非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、第三域、民间组织等不同称谓的统合。党对社会组织的领导，在实践中要求发挥党组织在社会组织中的政治核心作用和战斗堡垒作用，其本质要求是党组织通过自身组织结构的完善和功能发挥，实现对社会组织的引领和服务，保障社会组织发展符合并适应社会主义事业发展需要。

中国民间组织的成长过程与政府职能转变有直接关系。市场经济的发展使得中国政府的职能从以政治职能为主转向以经济职能为主。在社会主义市场经济体制不断完善的过程中，政府逐步减少对经济及社会的直接管理，通过加强宏观调控和市场监督、强化公共服务职能来落实市场经济体制建设目标。政府职能逐步实现从计划经济下的全能型政府向市场经济下的有限政府转变。政府部分职能逐返还给社会。同时，为使社会有效承接政府所释放的职能，避免出现因职能缺位而引发社会问题，我国政府开始重视培育和发展民间组织。政府的这一意向与作为推动了志愿性慈善协会和行业协会等民间组织的发展。与此同时，国外一些机构与基金会的援助项目也推动了中国民间组织的发展。随着民间组织的发展壮大，中国现代社会逐渐成长起来。

民间组织的发展是社会发展的重要特征。虽然我国民间组织的数量最近几年一直稳步增长，基本是以每年2万左右的速度净增，但与其他国家相比，我国合法登记的民间组织数量仍较少，不仅远少于西方国家，也明显少于发展中国家，以每万人拥有的民间组织数量为例，中国为1.45个，法国则是110.45个，美国是51.79个，印度尼西亚是17.18个，巴西是12.66个，印度是10.21个，埃及是2.44个。另有约100万——300万家没有登记的各类民间组织。目前仅中国的志愿者组织一类，成员就高达1000万人。目前，我国民间组织还在发育成长阶段，很多方面尚未定型。与社会转型的宏观背景相联系，当前的民间组织总体上具有某种过渡性质。民间组织是由有着共同利益追求的公民组成的社团，具有非官方性、独立性、自愿性和非营利性等特点。但由于我国社会仍处于转型时期，市场经济发展还很不成熟，上述特点在我国民间组织身上表现得并不典型。其中，最突出的问题是很多民间组织带有很强的官办和营利倾向。

民间组织的官办倾向主要体现在民间组织的创立、主管、人事和经费方面与政府有极为紧密的联系。民间组织的营利倾向则主要是通过民办非企业单位表现出来。民办非企业单位占民间组织的很大比例，登记在册的民办非企业单位共12.4万个。由于行业法规普遍鼓励机构出资人取得合理投资回报的同时又可享受公益事业的税收和其他方面的优惠，这就使得各类民办非企业单位存在着明显的营利倾向。

前文述及，我国现行的社会组织管理法规由1998年10月25日颁布施行的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年2月颁布6月开始执行的《基金会管理条例》组成，三个条例中均规定，社会组织要获得“合法身份”，须先获得所在行业业务主管部门的审批，才能到民政部门登记管理机关申请登记，即“双重管理”体制。近年来，随着民间社会组织的蓬勃发展，“双重管理”体制逐渐不适应社会事业发展的需要，并在一些地方开始了改革尝试。2008年，深圳市委市政府办公厅印发了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，创新社会组织登记管理体制，工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织可直接向登记管理机关申请登记。2011年2月，北京市民政局在当年的民政工作会议上首次明确提出，工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务四类社会组织试点在民政部门“直接登记”。2011年11月，广东省民政厅提出，从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立。这是我国首次在社会组织领域取消“双重管理”的地方改革。2012年1月31日，北京市民政局首次提出，将探索研究推动社会组织业务主管单位向业务指导单位转变，工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四类社会组织在北京登记注册，无须再找业务主管单位，直接向民政部门申请成立。2012年2月1日，上海市民政局发布消息，上海将探索通过“自律承诺”等方式，试行社会组织直接登记管理。此间，2011年7月，民政部从解决社会组织登记难问题入手，着力推进社会组织健康成长，提出公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能。这意味着这三类社会组织能够在民政部门直接登记。

二、转型时期中国社会的组织创新

实现社会和谐的一项重要实践就是执政党能否将分散的城乡社会力量重新组织起来。一盘散沙的社会显然难以达成共识并采取一致行动，甚至会消耗掉艰难积累的社会财富。中国社会建设需要解决社会组织化过程。中国社会组织的发展很大程度上彰显着党和政府培育社会和市场的科学路径，体现了党和政府向市场、社会的分权过程。

改革开放以来，中国社会组织的发展大致经历三个阶段：一是改革开放到1992年社会组织的勃兴时期。改革开放条件下中国经济发展的市场化取向和对人民群众合理合法利益诉求的肯定与维护，迅速地释放出原本被国家挤压的社会发展的巨大空间。加之初期相应制度约束的阙如，民间组织呈现出爆炸式的巨大增长，有学者指出这一时期发育并活跃于中华大地的民间组织总数大约在100万家左右。二是1993年至2002年社会组织管理的完善与规范时期。这个时期，党和政府开始对社会组织进行制度管理。1998年我国重新颁布施行《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》开启了我国政府指导下民间组织规范化的进程。我国的民间组织发育逐步进入法制化规范化的管理轨道。其间许多地方颁发了与各自经济社会发展相适应的政策法规。在此期间，1990年和1997年职能部门进行了两次大的复查登记和清理整顿，并逐步形成由登记管理机关和业务主管单位共同负责的双重管理体制。三是2002年以来，这是党加大对社会组织的培育引导时期。市场经济在改善人民生活水平的同时，也促成了人们主体性的增强，提升了参与公共事务的能力。这个时期，社会组织不仅在数量规模上持续增长，其活动领域、组织能力和满足人民参与公共事务管理的能力也不断拓展和提升。其间，政府职能的逐步调整，党的领导理念更加成熟，开放社会的中国共产党更加重视从战略上引导社会组织的作用发挥。党的十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的高度，对社会组织建设做出具体安排和部署。党的十八大也明确提出“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”

萨拉蒙认为，社会组织具有组织性、私有性、非营利性、自治性和自愿性等基本特征。转型中社会组织的成长过程，“无论是在公民的主体性上，还是在外部环境的规范性和内部治理的制度化程度上，都不可避免地带有转型时期的中国特色”。总结起来有以下几点：

（1）组织具有突出的官民二重性特点。当前学术界普遍认为，我国民间组织的“官方性”主要体现在：民间组织的登记注册需正式党政机关作为主管部门并接受其政治领导；服务功能单一、社会捐赠有限使得社会组织的发展完全或部分依靠政府财政拨款；许多重要的民间组织主要领导由卸任或由机构改革后分流出的原党政官员担任。社会组织的“民间性”体现在满足不同社会阶层需求的数量巨大的草根组织的涌现，组织的跨地域和多领域发展逐步形成了初具规模的社会组织网络体系，社会自治能力进一步增强。（2）组织结构具有本土适应性和开放性特征。社会组织的组织建构及其运行受以下要素的影响：对党政机构的模仿、向境外NGO的学习、制度化过程的作用、基于自律的制度创新。传统国家社会的一体特性被市场经济体制打破后，国家、市场和社会的疏离成为治理成长的必然逻辑。但是在诸多因素的共同作用下，中国社会与政府、市场之间的权责界限模糊。在经济建设为中心和效率优先的倾斜性发展逻辑下，社会发育的空间相对逼仄。即中国社会组织不是简单地从市场经济成熟中逐渐脱离出来、独立于国家和市场之外的主体力量，而是经济体制改革、政府职能转变、社会结构变迁的综合作用结果。在价值多元和诉求多变的时代，政党理念、政府政策、社会文化、个体利益等是影响社会组织产生和发展的重要因素。（3）社会组织具有较强的非制度参与特点。中国社会组织的成长过程经历了从有限群体的无限结社到无限群体的受限结社的趋势。改革开放初期，大量社会组织凭借体制内的官方支持而获得体制内的合法性保障，有些组织直接以GANGO或者PANGO形式获得权力并以行政方式组织社会。同时，社会组织发育在改革开放初期处于相对无序的发展状态，人们日益增长的主体意识、参与需要和结社要求，相关的制度约束严重缺失和中国社会运动的非制度化参与习惯，构成了党协调社会的巨大压力。传统的双重管理体制逐步成为社会组织发展的制约力量。在社会组织发育成熟的国家或地区，社会组织设立程序简单、限制较少，注重日常监管和社会力量的参与。这在一定程度上避免了公民结社的无序和组织管理的混乱，但是这种替代社会成长的过度介入，也很容易抑制公民参与热情，削减社会责任。由此还需要加强对社会组织资金来源、运行流程、服务品质等的日常监督和管理，实现对社会组织强制管控到培育引导的制度转向，建构一个公民理性参与的和谐社会。

党对社会组织的领导是基于中国社会成长的必然性展开的。通常情况下，社会组织化程度越高，一元或者多元社会就越趋于稳定。我国从传统计划经济向市场经济转型的过程中，党希望通过社会组织的发育，将部分权力和社会公共职能让渡与返还给社会。进而改变全能党和全能政府无限权力无限责任的管理格局，避免执政党成为社会发展的唯一责任主体。但是同时也要看到，随着政府和社会的疏离，党和政府返还给社会的权力与职能会极大地增强社会能力。当社会组织的自主性和独立性上走向极端并偏离政党价值观和发展目标的时候，势必对政党整合社会，形成并凝聚发展共识造成压力。“正是党和政府对民间组织发展的这种矛盾心态，使得当前我国对民间组织的监管框架具有强烈的国家法团主义色彩，体现了国家对公民社会的高度防范的取向。”在理论和实践中，社会组织与政党存在四种关系模式：政党支配社会组织、社会组织支配政党、社会组织与政党竞争对抗、社会组织与政党合作互补。林尚立教授在《民间组织与政治改革：中国的逻辑》中指出社会组织对中国共产党执政的社会基础的冲击体现为：第一，民间组织的发展占据了政党的传统空间；第二，民间组织在一些领域替代了政党的功能；第三，民间组织与政党之间的紧张影响着政党整合社会的能力。社会与政党的这一关系，要求执政党一方面需要提供社会自主成长的空间和条件，另一方面要善于领导社会，避免社会成长为党和政府的下级或者对立面。林尚立教授在分析中国共产党对待民间组织的反应行动基础上，提出“控制——规范——引导——整合”的基本行动框架。市场经济条件下党的政治核心作用发挥不再是行政强制依附下的直接控制，而是在联系民间组织、促进民间组织发育的过程中，有效动员民间组织的社会资源并将其整合到执政体系中，建构政党领导的政府、市场与社会合作共治的良性治理格局。即政党能力和执政自信要建构在科学的制度化框架之上，体现在党对社会领导的实效性上。

在工业社会中，社会组织的发展是社会和谐的重要支撑力量。我们知道，社会系统的有效运行，首先在于其有效的组织系统。社会作为不同利益归属的人群的集合体，一是需要涵盖不同群体的利益诉求和行动逻辑；二是需要获得协调各方力量，实现和谐的能力；三建构完善的制度体系来保有多元组织的协同运行。其间，政党作为社会系统中最重要的组织体系，其运行逻辑直接影响社会发展的实践。斯科特曾经指出，分化是一个社会充满生机和活力的表现，一致是这个社会走向僵化和走向死亡的重要标志。这意味着多元性是社会系统的基本特征。也是社会发展的必然结果。由此，分化社会的系统性和系统运行的一致性共同构建了社会复杂的组织体系。

从实践看，工业社会的不确定性要求不同利益群体需要通过组织化来维护和发展其利益。同时，技术支撑的组织运行过程直接影响着人们的社会行为和利益实现方式。社会分化的加剧既对执政党的整合能力提出挑战，也对组织系统本身的协调能力提出新的要求。再者，多元组织发展创造了人们实现自由全面发展的各种物质的和精神的条件，也会造成人的自由全面发展的机制障碍。此外，组织分化加剧社会碎片化的同时，也生产了组织得以重构和实现结构功能转型的资源和条件。这一切在工业化、信息化条件下构成了复杂社会彼此交互、结构和功能各异的新型组织系统，并使得社会系统的协同运行更趋精细化。党章规定，中国共产党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。这要求党的各级组织需要着眼于社会组织化的发展实践，将党领导社会的功能转化为基层党组织作用于其他社会组织的具体行为，并在引导和服务社会组织的过程中，获得社会对党的认同和制度化参与。

1977年奈德勒和图什曼提出了协同模型。我们试图通过这一模型来探讨组织的要素及其运作逻辑。

组织的协同模型

根据上图所示，我们可知，（1）任何组织都存在于特定的环境之中，并受环境影响，其运行过程需与环境相适应。所谓环境，就是影响组织生存、运行及其目标实现实现的各种要素的总和。任何组织都需要和社会环境发生物质流通和信息交换以实现目标。政党和社会通过制定政策法规，对组织的目标实施影响。（2）组织实现其目标所采取的措施方法。即组织通过与环境的协调，通过约束性条件来保障目标的实现。（3）组织实现目标所必须的技术支撑系统和具体开展的工作，包括物资储备，资源投入以发挥技术功效等。（4）明确规定组织工作指向及组织各部分关系的正式组织。（5）为完成组织目标而集合在一起的成员，这些成员必须符合组织实现目标而制定的一系列标准要求。（6）组织根据既定的目标赋予其工作团队或者部门相应的职责功能，并确立正式的沟通机制和权责关系。（7）在正式组织之外影响组织运行的非正式组织，以及由此形成服务和服从于共同信仰与目标的组织文化、价值标准、行为准则、社会网络和权责关系。上述要素构成了组织体系，并由此形成组织结构和功能，通过要素不同的匹配过程，确定组织的能力，诸如持久性、可靠性和责任能力。

唐皇凤在其《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》一书中认为，在转型中国，执政党和国家的相对自主性是构建公共秩序的主导力量，执政党在组合各种国家治理资源的基础上力图培育现代国家治理体系是中国社会平稳转型的基本经验，执政党主导的权力组织网络是中国社会平稳转型的根本保障力量。并且不断通过以组织建设和组织网络渗透为主要形式的组织化调控来拓展国家治理空间。组织化调控是支撑中国社会平稳转型的核心机制。当然，这种组织化调控的根本缺陷在于治理成本较高和政治风险较大，并且很难实现国家治理的常规化与弥散化，以控制为主导的组织化调控必将让位于以“规训”为主导的制度化调控。虽然对组织化调控模式的突破是历史的必然选择，但是对组织化调控模式的突破不是废弃传统的组织资源，而恰恰是充分利用传统的组织资源，在构建制度化调控模式的过程中充分发挥它们的支撑作用，确保中国社会平稳的制度演进，组织是支撑中国社会转型与国家治理的关键力量。在社会转型过程中，中国国家治理体系的适应性调整集中体现为支撑组织化调控体系的权力组织网络的基本要素与结构开始逐渐发生改变。当然，在转型中国，组织仍然是社会调控体系的核心支柱，并且执政党和政府不断通过以组织建设和组织网络渗透为主要形式的组织化调控来拓展国家治理空间，组织化调控是支撑中国社会平稳转型的核心机制。

韩福国在其《新兴产业工人与中国工会：“义乌工会社会化维权模式”研究》一书中，探讨了中国三重组织结构。根据这一政党凝聚社会的结构模型，我们可以看到受传统计划经济模式影响，社会管理框架内社会运行在意识形态和组织结构上的协同性与稳定性。党领导的社会组织诸如工会、妇联组织和青年团组织等，都是落实党的路线方针政策的重要外围组织。其运行逻辑，领导体制和工作机制完全受党的领导，体现着理论与实践逻辑上的高度一致。中国共产党在领导社会的过程中，首先通过自身的创造性发展来增强对社会的引领能力；其次，致力于推进工会、妇联、共青团等传统社会组织发展来夯实组织体系，有效凝聚社会力量；第三是针对市场经济发展的挑战和社会分化的实际，支持和引导新社会组织成长来团结社会，凝聚力量。但是随着中国改革开放的进一步深化和社会主义市场经济体制的建立和发展，传统组织结构在势能和动能上都将出现大的变迁。社会新经济组织和新社会组织在中国将进一步蓬勃发展，并且日益获得权威配给资源的能力。既有的与政党同构的社会组织运行逻辑会逐步分化并构成政党社会统合新的困境。这一发展逻辑在实践上改变了党对社会的传统领导方式，并对新时期党如何夯实执政基础，改革党领导社会的体制机制都提出了具体要求。

中国三重组织结构图

三、事业单位：中国共产党领导社会建设的重要力量

论及党对社会的领导，就需要对事业单位进行研究。我国的事业单位和西方国家的公共服务部门都是社会管理的重要组织基础，但是又有其独特的社会功能。在新的历史条件下，中国事业单位的改革与发展，在很大程度上影响着政党目标实现和社会功能的发挥。

（一）什么是事业单位

事业单位是指以实现社会公共利益为目的，由国家机构或其他组织利用国有资产而依法设立的从事社会公共服务活动的组织。事业单位最早的定义是1963年7月在《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》中界定的：“凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家开支的单位为事业单位。”《辞海》对事业单位的定义如下：事业单位“指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳动服务的社会组织。”国家事业单位登记管理局等单位主编的《事业单位登记管理须知》一书对事业单位有如下表述：事业单位是为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

我国事业单位的数量已达到126万，在职职工总数3000多万，占有约2/3的非经营性国有资产，其经费支出占政府财政总支出的1/3左右。党的十四大提出：“按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度”。2007年，中央机构编委办制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》提出“根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三大类”。2011年，国务院“十二五”规划明确提出要加快推进事业单位分类改革，指出：“按照政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的要求，积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。严格认定标准和范围，对主要承担行政职能的逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。规范转制程序，完善过渡政策，将主要从事生产经营活动的逐步转为企业，建立健全法人治理结构，继续保留的事业单位强化公益属性，推进人事管理、国有资产和财政支持方式等方面的改革。”党的十八大继续强调推进事业单位分类改革。强调全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。同时提出要积极改革事业单位的工资制度、社会保险制度等。强化企事业单位在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。

在市场经济条件下，市场对资源的配置起基础性作用，市场机制本身的自利和自发性极易造成公共品选择的无效率和求利倾向。而事业单位是政府利用行政权力而成立的为国家和社会提供公共服务的法律实体其职能一是从事教育、卫生、科技、文化等领域的公共服务活动；二是在特定的情境下，依据法律法规的授权和行政机关的委托，从事一定的社会事务的管理活动。此外，事业单位与社会团体、民办非企业单位都具有非营利性，都从事一定领域的公共服务活动，但社会团体是公民自愿组成，其为了团体成员的共同利益；民办非企业单位的资金来源是非国有资产，它是政府在发展公共服务事业方面的补充。

（二）新时期我国事业单位发展趋势与特点

就组织性质而言，事业单位具有公益性、服务性和社会性特点。从组织结构和运行来看，具有社会组织的一般特点。即：（1）根据其社会定位，事业单位具有一定数量的固定成员，具有完整结构和完备的职位、职级的组织系统。（2）事业单位有特定的组织目标。组织目标是组织存在的基础，作为我国社会主义事业发展的重要组成部分，事业单位具有具体、明确的目标和价值，以此表明组织的性质与功能，并以此凝聚成员力量，形成具体的行动方向，实现社会成员的有效参与，塑造社会形象。清晰明确的目标既是组织成员聚集、结合在一起的保障，也是组织内部实现科学的分工、合作的基础。结合我国社会发展的实践，需要形成事业单位的总体目标和不同时期的具体目标。（3）事业单位根据其职能界定和社会目标，形成组织运行的有效机制和基本模式，并依此配给权力和其他组织资源，以维护组织功能，保障组织目标的实现。这个过程也是事业单位的管理过程。在我国，事业单位的管理具有区别于政府管理和社会其他组织管理的特点。一方面，事业单位的运行模式和领导班子建设与政府职能部门联系紧密，其运行经费和权力框架多由政府职能部门确定和控制。另一方面，事业单位本身不具有独立的公权力运行能力。（4）作为社会过程的重要组织力量，为了实现组织目标并提高活动效益，事业单位根据既定功能和分工行成制度化的组织结构，并通过不同职位的权力结构体系，发挥组织及其成员作用，以达到组织目标。通过有效的制度来保障事业单位的组织活动的统一性，是事业单位管理的基本目标，也是工业社会组织运行的基本特点。

除了上述基本共性外，新时期我国事业单位还有其鲜明的特点：

作为我国传统计划经济管理体制下形成的一种特有的社会组织，它直接体现并服务于党和政府联系社会的基本职能，具有鲜明的主导性和服务性特点。许多事业单位同时具有非经济性特点，其运行资源由政府和社会共同配给，并通过为社会输出其公共产品来实现其社会功能。

随着社会主义市场经济的发展，事业单位形成了区别于企业和政府职能部门的独特的运行模式和管理体制，其组织结构、基本功能在市场经济环境下已经发生了深刻的变化，组织服务功能所指向的对象也非同往昔。在传统的计划经济时代，事业单位通常直接行使公共权力，具有鲜明的政府职能部门色彩。其管理过程具有举办主体的单一化、机构的行政化、经费的供给化、资源配置的非社会化、目标的计划化、运行机制的非效率化等特点。随着市场经济的发展，事业单位承担由党和政府返还给社会的权力，并直接扮演社会的角色，其管理体制亦随之发生深刻变化。

尽管是计划经济体制的产物，新时期我国事业单位的组织结构依然是一个开放的系统。它通过完善的制度体系和实践基础上的开放的框架，不断与周围环境进行物质、人员、信息的交换，实现与其他社会组织的协调互动，共同建构现代社会的组织网络，具有鲜明的网格化特征。由于我国事业单位在实践中集中了较多高素质管理人才和专业技术人才，在某种意义上也是我国人才储备较为丰富集中的组织。因此需要通过事业单位的组织功能发挥来保障社会与政府的有机联系，进而提高资源配给的绩效，推进社会和谐发展。

基于现代社会的复杂性特征，社会组织内部的分工日趋专业化和精细化，在事业单位的运行框架内，需要将党和政府返还给社会的权力加以界定并实现有效分权，避免事业单位成为政府职能部门或完全站到政府的对立面。职能部门需要在现代政治运行框架内对事业单位的成员进行严格的指导与约束，确保作为社会组织的事业单位能够实现社会发展的基本目标，并保障组织成员在行动中的一致性。

作为社会事业发展的重要力量，事业单位具有鲜明的非阶级性特点。但是在既有的生产力条件和社会分层的框架内，事业单位很难摆脱特定阶级或者阶层的特点。这表明现有生产力条件下的事业单位具有阶级性和社会性的双重特点。

（三）社会和谐目标下事业单位的改革

市场经济条件下事业单位具备以下基本的社会作用：一是服务于国家建设与社会发展的服务作用；二是沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，促进社会整合和社会团结的社会沟通作用；三是结合社会分工精细化实际，提供社会生产、消费过程的评价机制，并在政府支持下构建行政运行的权威、客观、公正的评价标准，以创造和谐发展的良好环境；四是在市场经济条件下提供公共物品和推进市场竞争的社会调节作用；五是通过医疗、卫生、体育和福利等事业健全服务系统和保障体系，提供社会保障机制。由于中国社会主义市场经济体制建设的相对滞后，事业单位在中国转型时期还有其独特的促进政府职能转变，培育和规范市场，促进社会发育，以社会自律维护社会发展秩序等功能，也就是说，事业单位的改革，需要维护和保障上述功能的发挥，使其成为社会发展的重要力量。

需要强调的是，一个时期以来，我国事业单位的改革与社会主义市场经济发展存在着较大的不适应。其中最为明显的是事业单位的角色定位难以廓清，在运行中兼具政府、市场和社会的功能，由此造成事业单位在人事管理制度、薪酬制度及其功能界定的诸多困境。2000年，中央组织部、国家人事部联合发出《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，强调要建立聘用制为基础的用人制度，形式多样、自主灵活的分配激励机制和多层次、多形式的来聘人员安置制度。

随着中国社会发育和市场经济体制的完善，如何通过改革事业单位来推进公益机构改革与公共服务发展，成为新时期党和政府领导社会需要解决的基本问题。推进事业单位改革，首先需要着眼于政府职能梳理和完善公共服务的现实需要，廓清事业单位在社会建设中的基本功能，以及由此形成的组织结构调整目标。通过改革管理体制和运行机制推进政府职能转变，规范政府行为，实现政事分开和事企分开。其次是立足经济社会全面协调可持续发展，通过改革推动中国社会事业发展。长期以来，我国短缺经济的实际决定了发展过程的非均衡性，并在事实上造成了经济社会发展“长短腿”甚至二元断裂的局面。随着改革的深化和发展面临问题的凸显，要求党和政府通过改革统筹经济社会发展实践，提供持续科学发展的动力机制。第三，立足民生改善，解决老百姓生活中存在的资源配置不合理问题，改变“看病难，看病贵”、“上学难，上学贵”、“出行难、出行贵”和公共生活安全问题是事业单位改革重要的价值基础和发展目标。通过改革提高公共产品、公益服务的供给总量和供给效率，构建公平公正的公共服务体系、均衡发展的保障体系和多元利益协调体系。第四，在此基础上，完善事业单位的薪酬体系，形成推动事业单位发展的动力机制，进而激发市场和社会活力，打造学习型服务型创新型的执政党、政府和社会。

改革开放以来的实践表明，在社会发育不完备的情况下，现代社会发展过程中的全部风险和压力都要反映到执政党的执政能力上。因此培育能够明晰社会角色，承担社会责任，推动自我发展的社会力量，成为事业单位党组织的基本职能。强调党内民主带动社会民主，就是要在完善事业单位党的领导体制的过程中，增强事业单位的民主实践。事业单位的成员，受教育程度相对较高，在事业单位发展中，通过党组织的有效引导，积极培育党员和其他成员制度化参与的民主能力，能够对党内民主建设和社会民主发育起到很好的示范作用。党员和社会成员通过组织化和制度化的参与过程，逐渐培育公民意识和社会理性。

基于此，加强事业单位改革，需要强化以下几方面工作：（1）加强党对事业单位的领导，不等于党办事业单位，甚至也不等于政府办事业单位。事业单位作为社会的重要组成部分，也是党领导社会的重要环节。当前亟须研究和探索的是党如何在深化事业单位领导体制改革的过程，用科学的政策和制度来培养和使用干部，打造有效落实党的基本路线方针政策，推进社会发展的领导班子，这是党对事业单位领导的核心。（2）很多事业单位有民主党派的党组织和党员，在一些事业单位各个民主党派的组织非常健全，中国共产党的基层党组织要善于团结和协调各民主党派共同发展，充分尊重并发挥事业单位民主党派的作用，共同促进发展，保障党的领导的有效性。（3）事业单位转型的过程中，随着事业单位行政级别的淡化和取消，如何在扁平组织体系中保有并落实科层制的党的领导与管理体系，需要引起我们的高度重视。即党对事业单位的领导一方面体现为上级党组织在干部推荐和使用、组织运行的领导，另一方面体现为事业单位内部的党组织要能够克服非行政化带来的引导困境，发挥基层党组织和党员的先进性，敢于和善于在新的历史条件下将党的主张落实在事业单位发展的全过程。值得注意的是，事业单位向法定机构转型往往面临着以下问题：在法律上需要寻求突破，相关的立法工作需克服制度、体制上的障碍；同时，由于事业单位设有编制与行政级别，而转为法定机构后，这种待遇将被取消，需妥善解决相关的利益补偿和社会保障问题。因此，当前特别需要形成保障事业单位在建成小康社会中“有韧性、有思路、有激情、有贡献”的动力机制。事业单位改革的实效性要体现在以下几方面：（1）事业单位在服务社会的过程中贯彻和落实党的纲领路线方针政策；（2）制定事业单位发展的相关政策，实现有效的引导和监督，既避免事业单位的过度行政化，也要避免事业单位发展成为纯粹追求经济利益而忽视社会效益与政治方向的组织；（3）充分发挥事业单位在维护社会和谐稳定，推动文明进步方面的作用，即党对事业单位的领导，直接体现为事业单位的发展能够实现对社会制度的保护作用和对社会矛盾的调和作用。

绝大多数社会学家都将社会视为由社会结构和社会行为两大部分建构而成的一个统一体，并且，其中一部分人认为，社会结构只是微观的人类互动和社会行为的复述或建构；另一部分人则认为，宏观的社会结构构成了制约人的社会行为的一种突生现实。中国社会组织的成长促成了社会结构变迁，形成了社会发展新的动力机制，并在运行中培育社会理性和社会群体的制度化参与能力。

四、完善党对社会组织的科学领导

前文述及，现代社会是一个组织化的社会，组织化是社会和谐发展的重要基础，社会组织化程度越高就越是稳定。组织是人类生活社会属性的载体，在支撑转型中国的国家治理与制度转型中起着至为关键的作用。组织化包括了社会体系本身的有效建构，也包括了党组织对社会过程的积极介入和引导。加强和改进党对社会组织的领导，就是要从发挥社会组织在和谐社会建设中的功能出发，引导和帮助社会组织健康成长，增强社会自治功能。

1.厘清党对社会组织领导的几个关系。加强党对社会组织的领导，需要在理念上厘清以下几种关系：一是避免将社会组织发育过程完全置于放任不管的环境中，或者将社会组织视为对立的力量加以控制和管理。二是避免党的领导替代社会组织发育，在利益表达与利益综合等方面建构党组织与社会组织良好的合作关系。三是避免将社会组织发育成党和政府的下级组织，避免对社会组织的不当干预。四是廓清职能，避免政府返还给社会的权力无法运行。

2.加强对社会组织的规范和引导。一方面，健全社会组织的分类标准，进一步完善社会组织的登记、备案制度。同时结合变化了的形势修订完善《社会团体登记管理条例》，建立与经济社会发展相适应的社会团体、民办非企业组织规范管理制度。在实践上，指导社会组织按照各自章程开展活动，引导民间组织加强内部管理，健全组织机制和自律机制，使其更好地承担社会职责，履行社会功能。另一方面，针对我国目前大量存在的自下而上的草根组织和企事业、社区内部群众性组织，需要通过及时制定相关政策，确保在国家法律、法规和政策允许范围内，建立自律机制，实现自我教育、自我管理、自我完善、自觉参与社会公益事业活动。如北京市东城区结合实际制定了《关于培育发展公益服务类民间组织的意见》、《关于培育和发展社区民间组织的意见》、《关于成立东城区民间组织指导服务中心的通知》等，东城区民政局还出台了《东城区培育发展民间组织专项资金管理办法》等，较好地把民间组织管理纳入了法治的框架。

3.强化社会组织在社区建设和社会服务中的功能。加强对社会组织的领导，需要通过党组织的引导和介入，增强社区民间组织的社会化的程度。在社会组织发育过程中，着眼于扩大公民社会参与，最大限度地鼓励居民参加到社区活动中去。如北京市东城区多年前就提出要实现“人人有组织，组织有活动，活动有特色”的社区发展目标。北京通州区张家湾镇通过“小支部大党建”工作来拓展基层党组织的服务功能和对社会组织的引导功能，培育社会组织。贵州毕节等地在推进基层党组织与社区组织协调发展的同时，制定《城乡社区服务体系建设规划（2011-2015年）》，以制度形式落实经济社会发展中社区的自治功能和自我服务功能。这些改革主要针对当前社区存在的各种政府吃力干不好但社区干得得心应手的公共事务和各种纠纷，积极强化民间组织在提供服务、反映诉求、规范行为方面的作用。善于用群众的面孔做群众的事情，增强社区群众的认同感，使其能够独立承担那些政府管不好管不了的社会事务。

4.提供社会组织有效发育的平台。党的十六大以来尤其是十七大之后，中央提出要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。加强对社会组织的引导和扶持，可以使社会组织更好地发挥其在社会治理中的功能，服务于社会主义建设，服务于社会和谐。为此要通过社会组织发育，避免社区过度行政化趋势。从公民社会发育的角度看，重视社会组织建设并不意味着在任何社会组织中建立党支部，强调加强党对社会组织的领导，同时也是党领导群众实现组织化的过程。当前，要结合和谐社会建设的实践，针对一些民间组织经费没有保障，组织建设存在不足、骨干人员缺乏的现象。通过项目合作和提供资金、场所，制定规则，设立人才库，提供社会组织发育和活动开展的条件。如北京市从2005年6月开始，每年给每个社区8万元公益事业扶助金，用于文化建设和扶持民间组织发展，并实行项目管理。管理由街道结算中心负责，专项结算。全国各大城市的管理者也积极创造条件把部分民间组织集中起来，提供其活动场所，居民可以更加方便地参与其中，社会信任程度进一步培育。

5.寻求在社会组织中发挥党的作用的有效路径。实现党对社会组织的领导，需要完善社会组织中党的建设，这也是加强社会组织管理工作的重要一环。在近年民间组织蓬勃发展的基础上，各级党组织根据党的章程要求和党在新时期的目标、任务，积极引导民间组织建章立制，用法规和制度的形式，促进社会组织自身活动和党建工作的开展和落实，使社会组织党建工作和活动开展向制度化、正规化、法制化发展。党组织要能够发挥领导、协调和服务的功能，为民间组织提供相应的协调机制，理顺社区、民间组织业务主管单位、社会组织之间的关系，完善组织网络，建立联系纽带，培育社区亲善、和谐关系，确保社会组织运转的绩效。由于社会组织在社会群体中的特殊地位，党建工作必须围绕民间组织自身的建设和发展进行。通过社会组织这个平台，将社会主义核心价值体系植入社会组织中，使其有效凝聚社会力量，服务社会建设。加强党对社会组织的领导，很重要的一点在于发挥社会组织中党员的作用。发挥党员在民间组织中凝聚人心和典型示范作用，能够有效实现保证民间组织正确的政治方向和党的路线、方针、政策的贯彻落实。

6.确保党对社会组织领导的有效性。加强党对社会组织的领导，首要的是要依法领导。要结合国内外社会组织发育的实践，遵循社会组织在社会中的功能定位，及时制定社会组织管理的规章制度，通过加强对各种社会组织的立法工作来实现领导。要能够实现社会组织在法治框架内运行和管理。随着一些国际性民间组织在中国的发展，当前特别需要结合国际惯例，运用法治手段，依法引导和规范此类国际性民间组织服务于我国的公益事业和社会发展。同时加强协调性，重视民主协商机制运行。由于社会组织发育具有自发性、志愿性等特点，对社会组织的领导，尤其要强调民主精神和民主程序。为此，一是要强调管理手段上的民主，如借鉴某些国家通过民主决策控制议程、确定服务项目的方式来控制社会组织，而不是给社会组织设定规定服务；二是支持社会组织与党的基层组织在服务群众的活动中进行合作，通过合作达到社会治理的目的；三是鼓励社会组织内部的民主；四是重视从管理的思路转向引导和服务的思路。党在社会组织的领导活动中坚持以人为本，在面对社会组织时多交流，少命令；既要有完备的管理制度，也要有柔性管理的协调机制。加强党对社会组织的领导，不仅是通过政府管理好社会组织，更是要建立新形势下和谐的政党与社会关系。

在此，我们将社会组织创新的视角转向城镇化进程中城乡社会组织化上。在新的历史条件下，如何实现党对农村经济合作组织的科学领导，如何在农村培育一支懂经济、会管理、能带领群众致富的党员干部队伍，是市场经济条件下中国农村深入发展的重要内容。从我国基层组织建设的实践看，近十年来，中国大量农村通过“党支部+经济合作组织（协会）+金融机构（信用合作社）”的发展模式，积极探索市场经济条件下党对农村的领导方式创新，增强党在基层的执政能力和领导水平，取得了良好效果。这个模式着眼于中国农民在市场经济环境中能力不足、资源缺乏、信息不畅等问题，把农村基层党组织的政治优势、协会组织的经济优势和信合部门的资金优势有机结合，壮大农村经济合作组织，推进农业产业化，引导农民勤劳致富，探索出了市场经济条件下农村经济建设与农村基层组织建设相融互动、协调发展的新路子。这种农村经济社会发展模式的一个重要功能是通过专业化实现农业产业链的有效延伸，通过组建专业协会将农产品产业链从田间地头尽量延伸到消费成品环节，使产品的利润尽量多地返还给农民，从而促进农民增收。同时，该模式坚持基层组织建设与经济建设并重，强化党组织对农村经济合作组织的引导、服务、协调、监督功能，把党组织建在农村生产的具体环节和产业链上，许多地方直接把流动党员纳入协会党支部参加党的活动，以此实现支部在协会组织发展中的组织保障、人才支撑和政策引导作用；发挥党员在合作组织成员中的核心作用，保证农村经济合作组织规范有序而又独立自主地发展。同时，针对村级组织人才缺乏，许多农民市场经济素质不高的实际，党组织在领导农村发展的过程中，逐步形成了“把党员培养成致富能手，把致富能手发展成党员，把党员致富能手培养成农村基层发展的后备干部”的干部锻炼成长机制。这一基层组织创新实践释放出了党的基层组织在基层尤其是落后地区发展农村经济，促进社会和谐的巨大空间。

从理论层面看，“党支部+经济协会+信用合作社”模式将党员干部和普通群众放在同一个利益实体中，实际上构建了一个有效的沟通平台。群众在谋求发展的过程中，能够切实感受到党员干部和他们的利益实现是息息相关的，在操作层面上就能够较好实现彼此的平等沟通。协会本身具有的“民办、民管”特征又使得党的基层组织不但要善于把农民群众的利益实现好、维护好、发展好，还要接受党员和群众的监督与制约。这就在实践中形成了良性的循环机制，即通过经济民主引导村民掌握政治民主的方法与途径，借政治民主促进经济民主，经济民主反过来又促进政治民主，构成和谐统一的相互促进、相生相长的良性循环体系。当前，加强党组织对农村经济合作组织的领导，首先要形成符合当地发展实际的具体思路；其次需要完善基层组织的服务功能，致富农民并培养新型农民；第三是促进农村致富产业较快发展，创造发展的和谐环境。为此，党的支部要在经济合作组织中发挥政治、人才和组织优势，使基层党员干部和群众谋求发展的利益需求有机统一，并通过党员把党的理想信念和核心价值体系内化为农民群众的价值准则。

此外，我们知道，市场经济条件下农业产业化和组织化经营是一种必然趋势。党领导农村经济合作组织的过程，也是促进社会组织不断发育健全的过程和农村社会发展的过程。实践证明，完全由市场推动的社会组织发育，这些组织往往容易因为代表着不同集团的利益，而不能自觉协调相关的利益关系，成为分利特点鲜明的社会组织。但是党和政府的过度介入，也容易使得这些组织发展成为具有行政职能的下级组织即在社会运行中出现行政化倾向，从而使其在社会冲突中或者紧急状态下容易将全部责任推给党和政府。因此需要进一步研究党组织在介入农村经济合作组织的过程中，如何发挥引导、服务、协调、监督协会组织的作用。特别需要进一步研究建在产业链上的党组织在介入经济合作组织的过程中，如何做到有效介入而不过度干预。

在党对城市社会组织的领导方面，党的执政能力不再体现在对各种社会事务、社会服务大包大揽，也不再简单介入社会组织或替代社会组织发挥作用。分化社会不同群体对公共服务的差异性要求决定了党组织需要通过激活社会组织来实现自我管理自我教育和自我服务。20世纪90年代城市各类社会组织雨后春笋般地成长起来，为实现对社会组织的有效管理，许多地方采用了类似“支部+社会组织”的模式来解决城市社区党建面临的新问题。而同时出现的城市社区人员流动性、分散性特点，传统的党组织运行模式显然不能适应新的社会管理逻辑。并且，近年频发多发的各类群体性事件也表明，简单地实现城市两新组织中党组织的全覆盖，并不能增强党的执政能力，也难以实现党对社会的科学领导。因此，城市现代化进程中党组织能力建设需要实现组织覆盖到工作覆盖，实现管理覆盖到服务覆盖；同时需要在社会组织成长过程中提供物质帮助和制度保障，盘活党建资源以促进社会资本运行，以此增强组织影响力和凝聚力。

我们知道，中国传统的管理体制下，社会缺乏弹性，自主性也较低。党在推动社会发展的过程中，简单依靠社会自我成长来实现社会建设目标。显然不现实也不科学。党和政府需要主动引导社会发育，才有可能在未来中国形成一个“强政府、强社会”的理想格局。

前文述及，传统一元化领导模式和高度集中的计划经济体制中，党、国家与社会是一体的，党和政府的全能性质使其一方面控制了社会，并且习惯于通过行政手段来控制社会；另一方面，以市场为取向的经济发展模式和以法治为取向的政治发展模式在推动政府与社会分离的过程中，既有的制度体系直接造成了社会管理中责权不一的巨大困惑。一方面是社会迫切希望党和政府返还社会与市场权力，另一方面又希望党和政府解决发展过程中面临的所有问题。更为严峻的是，党和政府需要市场和社会来共同面对挑战和危机的时候，市场和社会缺位现象依然较为严重，党和政府依旧是社会问题解决的唯一主体。由此，改革领导体制，创新社会管理模式，结合社会分化完善社会结构，积极鼓励和推动社会组织在党的领导下自主成长，增强社会主体性，培育组织和公民的责任意识、合作与协调能力，是当前社会建设绕不开的问题。

第二节　基层党组织建设：党领导社会发展的核心力量

中国的实践表明，执政党主导的权力组织网络是中国社会平稳转型的支撑力量，以组织建设和组织网络渗透为基本途径的组织化调控是中国社会平稳转型的动力基础。党的基层组织是最重要的社会组织，也是社会组织发展重要的引导力量。如何结合变化了的环境发挥基层党组织的功能，夯实党的执政基础，落实党的路线方针政策和各项工作任务，是党的执政能力建设需要解决的基础性问题。

一、基层党组织地位及其发展沿革

组织本身是社会过程中的小的系统，是为了达到特定目标而结合在一起的具有正式关系，能够执行特定功能、达到特定目的的人的集合体党的十八大报告中明确指出：“党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。”基层党组织作为政党联系社会的桥梁和纽带，其建设状况直接体现和影响社会组织化过程。

（一）党的基层组织的地位

刘少奇在《论党》中阐述了党的组织和组织原则。他指出：“在一个工厂或一个农村中，仅有三个党员在一起，这还不是党的组织，还必须按照民主的集中制组织起来。在通常情况下，这三个党员中必须有一个是组长，其余两个是组员，即是在各种活动中有一个领导者，两个被领导者，才能成为组织。”“有了组织，就产生出新的力量。无产阶级的力量，就在于组织。“1925年1月中国共产党第四次全国代表大会通过的《中国共产党第二次修正章程》规定，“凡有党员三人以上均得成立一支部”，在党的历史上第一次将党的支部规定为党的基层单位。此后中国共产党始终注重结合不同时期的工作重点完善党的组织建设，发挥基层党组织的功能。《党章》第二十九条明确规定：企业、农村、机关、学校科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。

第一，党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。党的基层组织是党的全部组织的基础，是实现党的领导的基础。全国8500多万党员通过420多万个党小组、党支部和基层委员会组织起来，基层组织是每一个党员参加党的组织活动、履行党员义务、享有党员权利、完成党组织交给的任务的基本单位。第二，党的基层组织是党联系群众的桥梁与纽带。中国共产党是中国最广大人民群众利益的忠实代表，同广大人民群众保持着血肉联系是党的力量之源和胜利之本。党的基层组织是中国革命和社会主义建设的直接组织者和参与者，不仅要把人民群众的意见集中起来作为党制定方针政策的依据，而且还要把党的方针政策宣传、组织贯彻到人民群众中去。第三，党的基层组织是社会基层组织的政治核心。社会是一个分担与共享的共同体，共同体中的人们经由各种组织形式结合在一起。党对社会的领导，实践上是通过党的基层组织来发挥对社会其他组织的作用。中央的方针政策也是通过党的基层组织来贯彻执行的，加强党的执政能力建设和改进党的领导，必须依靠党的基层组织的政治核心作用来具体体现。第四，党的基层组织的工作绩效最直接地反映和检验党的执政能力。党的基层组织是贯彻落实党的路线、方针、政策的组织者、推动者和实践者。党的路线方针政策的落实，最终要靠党的基层组织带领干部群众去贯彻实施；要依靠基层组织发挥党密切联系群众的优势，进行充分的宣传和动员；要通过基层的创造性发挥和积极性调动，结合各自实际，研究新办法，采取新措施，保障和推动党的路线、方针、政策顺利实施，并通过基层实践为党的理论创新提供依据。

（二）新中国党的组织建设的基本沿革

为了保证参加组织的个体能够组成有机的整体，使其承担起人们实现、维护和发展自身利益工具的职能，必须有完整的规范加以保障。60多年来，中国共产党坚持民主集中制的基本原则，不断加强组织建设，坚持党的组织路线为政治路线服务，取得了组织建设的重大成绩和宝贵经验。

新中国成立以后，中国共产党已经成为执政党，党的地位的转变使一些老党员、老干部滋长了骄傲自满情绪，官僚主义、命令主义的作风有所蔓延，甚至出现违法乱纪、蜕化变质等严重问题。同时，随着党的队伍迅速发展，约有200万新党员缺乏必要的党的知识教育。针对上述问题，结合巩固政权、恢复和发展国民经济的需要，党提出了加强党的基层组织建设和干部队伍建设的一系列方针政策，在全党范围内开展了整风、整党的运动。着力推动党员、干部思想作风的转变和端正，促使他们在革命胜利后继续保持政治本色、弘扬优良传统，自觉投身社会主义建设。1950年5月1日，中共中央发出《关于全党全军进行大规模整风运动的指示》。此后，1950年至1954年，在中国共产党内先后开展的整风、整党运动。主要任务是对全党进行一次党员标准的教育，对党的基层组织普遍进行一次整顿，清理了党内消极、落后分子。1969-1971年再次在全国范围内开展了以思想上整顿和组织上“吐故纳新”为主要内容的整党建党运动。

改革开放后，针对“文化大革命”结束后党员队伍的状况，按照党的十二大要求，1983年10月，党的十二届二中全会做出《中共中央关于整党的决定》，从1983年下半年开始，用三年的时间对党的作风和组织进行一次全面整顿。这次整党避免了以往“左”的做法中大搞“群众运动”的方式。并且始终注意了正确处理整党工作同改革、建设工作的关系，做到了互相结合、互相促进，取得了良好的效果。

1998年11月开始到2000年12月，中国共产党在县级以上领导干部中深入进行以讲学习、讲政治、讲正气为主要内容的党性党风教育（即“三讲”集中教育活动）。全国参加“三讲”教育的党政领导干部共70万人，直接参加听动员报告、填写征求意见表、民主测评和帮助整改的干部群众有500万人以上。这次“三讲”教育继续探索一条不搞政治运动、妥善解决党内问题、提高干部素质的新路子，创造和积累了新的历史条件下加强党的建设的诸多经验。2000-2002年，党在农村开展“三个代表”重要思想学习教育活动。这次学习活动按照中央提出的“让干部受教育、使农民得实惠”的要求，将加强党的建设和改进工作相结合，推动农村基层组织建设与时俱进，促进农村的改革、发展和稳定。

2005年开始，中国共产党用一年半的时间加强旨在提高素质，加强执政能力的保持先进性教育活动。活动围绕发展这个党执政兴国的第一要务，落实立党为公、执政为民的本质要求，坚持党要管党从严治党方针，以学习实践“三个代表”重要思想为主要内容，教育广大党员增强党员意识和执政意识，加强党性锻炼，解决党员和基层党组织在思想、作风、组织以及工作能力方面存在的突出问题，以及群众关心的突出问题，不断增强党员队伍和党组织的创造力凝聚力战斗力，提高党的执政能力。

2008年9月，党用一年半时间在党内开展学习实践科学发展观活动。活动围绕党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠，着眼于解决一些地方党组织和党员存在的“不适应”、“不符合”科学发展要求的思想观念，以期更好地推进科学发展，实现发展为了人民，发展依靠人民，发展成果为人民共享的目的。2010年4月，中央提出要在党的基层组织和党员中深入开展创建先进基层党组织、争当优秀共产党员活动，通过活动达到“推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众、加强基层组织”的目的。2013年，为了更好地落实党的十八大精神，中国共产党从6月18日开始用一年时间在全党范围内开展群众路线教育活动。活动围绕保持和发展党的先进性纯洁性，认真查找形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”方面存在的突出问题，以为民务实清廉为主要内容，以贯彻落实中央“八项规定”为切入点，按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的要求，在党内自上而下开展。教育实践活动从老百姓最关心的现实问题入手，通过工作作风整顿为新时期党的建设科学化创造条件。上述教育实践活动是党在改革开放条件下积极探索一条不经过群众运动而依靠党自身的努力和制度化规范化的组织建设来解决问题的新尝试，是党谋求自身建设科学化和实效性的理论创新与实践。这些活动有利于增强政党能力，推进社会团结和社会发展。

针对基层组织建设实践中存在的组织虚设、空转失灵、作用难发挥问题，从1994年起，中央连续6年分期分批对后进村党支部进行整顿和建设，着重解决“有人管事、有钱办事、有章理事”的问题。全国各地共派出300多万名机关干部驻乡进村，共整顿村支部35.6万个，占总数的48.8%。同时，加强了乡镇党委的建设和整顿，全国有28个省、自治区和直辖市开展了以创建“五好”村党支部、“六好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县为内容的“三级联创”活动。与此同时，中央结合推进国有企业改革、建立现代企业制度的要求，改进和加强国有企业党的建设。从1997年至2000年，中央对全国22.6万个国有企业领导班子及其91万名成员进行了考核。同时针对城市基层管理体制改革和推进社区建设的需要，加大街道社区党建力度。一些地方初步形成条块结合、优势互补，以街道党（工）委为核心，以居民区党支部为基础，以社区党员为主体，由区内所有基层党组织共同参与的区域性党建工作新格局。

与之相应，中国共产党在长期的建设和执政过程中，不断通过加强和完善制度建设来保障党的基层组织的生机和活力。党中央先后制定和颁布了党的基层组织选举、党员权利保障、高校党的基层组织、党和国家机关党的基层组织、农村党的基层组织工作条例，中央组织部先后下发了国有企业、非公有制经济组织、科研院所、社会团体、社会力量举办学校等方面党的基层组织建设的意见。

经过90多年的建设，中国共产党已经从1921年的几十个党员成长为8500多万党员的大党。党的组织建设取得了显著进展，党员队伍持续扩大，党的基层组织覆盖更广。党的基层组织也从1949年的19.5万个发展为2012年的420.1万个。截至2012年底，全国7245个城市街道、3.3万个乡镇、8.7万个社区（居委会）、58.8万个建制村建立了党组织。机关、事业单位党组织覆盖面分别达到99.97%、99.4%。公有制企业党组织覆盖面达到99.98%。147.5万个非公有制企业建立党组织，占具备建立党组织条件的非公有制企业数的99.95%。4.03万个社会团体建立党组织，占具备建立党组织条件的社会团体数的99.21%。3.95万个民办非企业单位建立党组织，占具备建立党组织条件的民办非企业单位数的99.61%。党的基层组织体系已经有效覆盖农村、社区、机关、企事业单位、非公有制经济组织和社会组织，并在经济社会发展中发挥了积极作用。党在各个领域的创造力、吸引力、凝聚力不断增强。党内民主建设稳步推进，党员参与党内事务的渠道不断拓宽，党员权利得到更好保障；党的各级领导班子建设进一步加强，党员干部队伍素质进一步提高，党的执政能力进一步增强，适应新时期国家建设和社会发展需要的党的基层组织建设框架进一步完善。

二、新时期党的基层组织建设的基本内容及功能

党的基层组织作为社会组织的政治核心，对社会组织起引导保障作用。在开放社会中运行的党组织，其先进性必然体现在实践基础上组织结构的开放性，党要能够有效吸纳人类文明的优秀成果，要能够形成勇于创新、敢于奉献的理论品质和实践能力，创造条件培育自主学习和群体学习的动力机制。形成党员权利能保障、价值能实现、民主能落实，创造力能够发挥的机制，以提供创新和服务的不竭动力。改革开放以来，我国市场经济条件下社会组织的蓬勃发展，一方面提高了社会组织化水平，增强了社会自我教育、自我管理水平，另一方面也提出了党整合社会新的要求。在社会主体性、权利意识和利益诉求不断增强的市场经济条件下，人们对党和政府提供公共服务的能力和质量都有了更高的期待和要求。满足分化社会不同主体的政策要求，协调多元社会的复杂矛盾，化解利益纷争造成的各种冲突，保障党组织成为社会组织的政治核心，要求在制度框架内将党的各级组织打造成学习型、服务型、创新型党组织。

组织要存活，必须获得各种参与者在时间和精力上的投入。参与者是否加入组织是与组织所彰显的价值及其对个体价值与利益的实现与维护程度相联系的。党组织作为服从和服务于政党宗旨、理论、纲领、方针政策的政治力量，党员的参与能力和为党贡献力量的愿望决定着政党的生机和发展态势。同样，政党建构的组织生态，其运行必然要对党员群体的文化锻造和价值观认同产生具体现实的影响。换言之，政党作为实现人民价值和奋斗目标最重要的力量，一方面拥有独立的权力和权利，另一方面，党的主张需要通过基层组织的运行和党员的集体行动来实现。由此，基层党组织需要建构和保有党员之间、党员与群众之间的彼此依赖与协调关系，要形成组织系统内部和组织与外部环境之间的信息沟通机制，并在此基础上使组织拥有信息输入输出的转换功能，其输出的政策能够有效凝聚社会力量实现政党目标。

也就是说，党的基层组织建设首要的任务在于动员、凝聚和整合社会，实现社会一致。在此基础上，丰富社会发展的物质资源，改善社会发展的制度环境。基于这一价值判断，当前需要研究组织变革与运行的动力基础和组织规范运行的条件和边界。同时需要研究组织如何实现社会利益并促进和谐发展。就基层党建创新而言，当前基层组织建设需要解决以下基本问题：新的历史条件下，社会主体日益分化，基层组织能否代表和实现群众的利益，如何落实党的路线方针政策？基层组织如何夯实党的群众基础？基层组织如何加强自身建设，建设学习型服务型创新型党组织的动力在哪里？既然基层组织功能发挥的落脚点在于发展和服务，那么基层的组织如何推进科学发展，如何服务于人民当家做主？如何将党的最高纲领和最低纲领有机统一，并将先进的理念与原则转换为具体的现实的政策？更进一步说，党组织的先进性、纯洁性和执政能力在实践中能否体现在发展目标的精确性和具体化上，即我们说的打造学习型服务型创新型马克思主义执政党的能力直接体现为将党的中心任务和现阶段的发展目标与地方发展的实践有机结合，并形成有利于民生改善的措施与政策。如果组织的目标模糊化并缺乏科学性和可操作性，则表明该组织难以实现社会整合，甚至可以视为组织功能的缺失。组织长期处于目标模糊状态，其组织结构则可能失稳或者混乱。因此，加强基层党组织建设，就要求党组织要能够掌握中央精神和上级政策，熟悉地方实际，并善于将中央精神和地方发展实践有机结合，形成引导社会发展的清晰目标，在推动发展中夯实执政基础和群众基础。

党的基层组织建设，包括以下内容：健全党的集体领导制度和民主集中制，充分发扬党内民主，健全党内生活，确保党组织的严密性和行动的一致性；坚持干部队伍“四化”方针、任人唯贤的干部路线和德才兼备、以德为先的原则，加强干部队伍建设和基层领导班子建设，培养和造就一大批适应党的任务需要的基层干部；认真做好党员的发展、教育、管理、服务工作，建设一支高素质的党员队伍；落实中央的路线方针政策以及上级精神，维护党的纪律；在实践中完善和创新工作机制和方法，增强党组织的凝聚力、战斗力、影响力，发挥党员的先锋模范作用。同时加强组织部门自身建设，解放思想，转变观念，提高组织干部的思想素质、业务素质，以适应党的组织建设改革的需要。

新的历史条件下，和谐社会目标下党的执政能力建设强化了党的基层组织的功能。根据党章精神，中国共产党要实现科学发展，全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，重要的一点在于有效发挥党组织在国家建设和社会发展中的作用。在改革开放背景下，党对社会的领导过程面临着功能转型的时代要求，即党如何在权力控制之外实现社会协调与引导。在确保宣传和执行党的路线方针政策、落实管理党员等传统的具体任务的基础上，服务于发展大局，实现科学发展。随着社会主义市场经济的发育，政府要逐渐把一部分权力返还给市场和社会。政府的职能更多地限定在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面。政府职能的转变，以及政府权力运行模式的调整，同时也对党的组织功能提出了新的要求，党的各级组织特别是基层组织，需要改变传统的领导方式，发挥党的协调与服务功能来进行活动。

1.发挥政治功能，实现党的目标。加强党的执政能力建设和改进党的领导，必须依靠党的基层组织的政治核心作用来具体体现。实现党对社会的领导，将中央的路线方针政策转化为地方发展的具体措施，需要强有力的能够结合基本国情和时代特征，克服发展中的各种困难来保证党的目标和中心工作得以落实。基层党组织所处的环境和面临的任务，决定了其功能不可能与中央和地方党组织的功能完全一致，上下一般粗。实现党的领导的基本内容之一，就是要通过党组织的活动和党员的模范作用带领广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。基层组织要结合地方实践，从实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益出发，激发创造热情，党将政策和主张变成有利于当地发展的具体措施，落实到基层。

2.引导社会参与，夯实执政基础。各国基层组织都有一个共同的功能：为政党建设打造群众基础。作为执政党，党的组织建设的一个基本功能就是实现社会团结。基层党组织承担着统一党员与社会力量的思想，凝聚党员意志和力量，增强组织的感召力和影响力的功能。同时还担负着团结各种社会力量，增加社会和谐因素，推动党的政治、经济、文化、社会建设目标的实现。党组织建设的一项功能，就在于重视对社会参与的引导和推动作用，在制定政策的过程中进一步拓展不同社会群体表达其态度、愿望和需要的空间；通过完善的制度推动社会参与，改变传统的运动式、战役式的动员过程，提供社会民主参与公共事务管理的制度和平台。

3.协调整合利益，化育核心价值。在社会利益格局发生深刻变化的今天，社会和谐首先是利益的和谐。基层党组织如何为不同的利益主体提供和谐发展的平台，直接体现着党的社会管理水平和服务能力。为此，首先，党需要提供社会新的符合中国社会发展实际的有效的价值体系。在社会主义市场经济条件下，要发挥意识形态的利益整合功能，将核心价值体系内化为社会的价值规范，引导人们正确认识各种利益关系，引导社会为实现共同的根本利益而奋斗。其次，要通过制度建设节制人们过度膨胀的利益需要，在法制框架内提供人们实现利益和价值的条件。第三，面对每一个有着各自利益和价值追求的群体，党组织要有效地利用政治的、思想的、组织的各种手段，形成社会协调机制，协调并解决各类利益矛盾。

4.服务凝聚群众，促进社会和谐。在我国社会生产不发达、人民生活还不富裕的情况下，基层党组织只有强化其服务功能，才能获得真正的凝聚力和战斗力，即基层党组织要把发展这一党执政兴国的第一要务落实在解决好人民群众最关心、最直接、最现实、最迫切需要解决的利益问题上。只有把人民群众的利益实现好，维护好、发展好，社会主义和谐社会建设才能获得发展动力。由此有了当前基层组织功能转型问题。“领导就是服务”——从这个意义上讲，党的基层组织必须做好服务引导工作。在社会主义市场经济体制建立过程中，党的基层组织必须能够有效组织广大党员，尤其是党员干部提升学习能力和素质，避免能力恐慌，转变治理理念，增强服务水平。

三、党的基层组织建设及其功能发挥面临的挑战

当前，中国的社会发展开始进入全面建成小康社会的国家建设时期，进入共同富裕的利益平衡发展状态。全球化浪潮带来的经济、政治、文化变迁的全球特征，正在改变着党的组织建设的内外环境。加强和改善党的基层组织建设，需要强化基层党组织科学把握党的纲领路线方针政策，并能够将其转化为推动基层社会发展的实践。同时能够以其先进性带动社会不同群体创造美好幸福生活。在实践层面，要重视我国社会主义初级阶段许多基层党组织存在的生存性压力，机制性问题（管理机制、领导机制、运行机制、决策机制）和规范性危机。同时还要重视以下基本问题：

（一）执政党自身建设面临的问题凸显了基层组织建设的重点

一是变和不变的关系问题。新中国成立以来，中国共产党的地位、任务、环境、条件都发生了很大变化，党的组织结构、领导方式、领导理念、领导手段、领导所依据的技术力都发生了深刻的变革；但是党的性质、宗旨、党的先进性纯洁性要求没有变化，这就要求党的组织特别是基层组织要能够适应变化了的环境，有效代表最广大人民群众的根本利益，维护和实现不同阶层不同群体的合法利益。二是党内存在的“不符合”与“不适应”问题。在执政实践中，党对自身建设存在的不足与问题始终保持清醒的认识，并在实践中完善了加强自身建设的一系列制度和方法。2012年党的十八大进一步强调指出：一些领域存在道德失范、诚信缺失现象；一些干部领导科学发展能力不强，一些基层党组织软弱涣散，少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重；一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。2013年1月28日中共中央政治局召开会议，研究部署加强新形势下党员发展和管理工作。会议指出，世情、国情、党情发生的深刻变化，对党员干部队伍建设提出了许多新课题新挑战，党员发展和管理工作还存在一些不适应新形势新任务新要求的问题。主要表现是：有的党组织对发展党员把关不严，发展党员质量需要提高；党员队伍结构不尽合理，党员管理方式和手段比较单一，流动党员管理机制还不健全；少数党员理想信念动摇、宗旨意识淡薄、组织纪律不强，甚至思想蜕变、腐化堕落，等等。这些问题影响着党员队伍的生机活力，影响着党在人民群众中的形象和威信，削弱了党的创造力、凝聚力、战斗力，必须切实加以解决。2000年以来我们在党内开展的各项调研表明，思想领域的理想信念教育问题，信仰信任信心问题；作风领域的为民务实清廉问题，坚持密切党和人民群众血肉联系的群众路线问题，组织建设领域的结构优化，组织顺畅运转问题，制度建设方面的民主制度、监督制度等问题是加强基层组织建设绕不开的课题。

（二）社会发展出现的新情况、新问题提出党的基层组织建设及其功能发挥新要求

首先是社会结构变迁对基层党组织的影响。改革开放带来了中国社会结构的深刻变迁。其中，社会结构的分化是重要的一环。“结构分化是指在发展过程中结构要素产生新的差异的过程，它有两种基本形式：一是社会异质性增加，即结构要素（如位置、群体、阶层、组织）的类别增多，另一种是社会不平等程度的变化，即结构要素之间差距的扩大。”这种社会分化体现为：角色的分化。市场化推动了新的组织和角色群体的产生。企业和个体户大量涌现，有学者指出当前的社会阶层由原来的“两个阶级、一个阶层”转变为十大阶层。在复杂社会分层下，党要巩固执政根基和扩大群众基础，就需要基层党组织将社会各个阶层积极申请入党，符合党员标准的精英分子纳入政党体系内。功能的分化。改革开放后，随着政企分开、政社分开、政事分开，政党政治功能逐渐复位，政府职能逐渐，新产生的各类组织功能专门化、单一化。利益的分化。“结构分化在很大程度上体现为一种利益分化。”结构作为体制改革的结果，而体制改革更多的是利益博弈与调整，尤其是在市场经济条件下，维护和保障自身利益的斗争更加复杂。此外，单位制的变迁也是中国社会结构变迁的重要体现。计划经济时代，党通过单位制使得个人的一切都依附于政党和国家政权，实现了对基层社会的动员和组织。单位制的解体意味着社会成员流动性的增加，尤其在城市化进程加快背景下，流动党员不断增加，党组织难以有效覆盖的情况时有发生。这些都成为基层党组织的组织设置和党员管理教育必须面对的新情况。

第二是技术演进对党的组织建设的影响。技术在极大提高生产力的同时，也改变了社会管理的方式，并形成了人们对技术的依赖心理。而技术本身具有的不确定性和管理过程的高度精密性之间的矛盾，也容易导致社会管理出现技术性故障。工业社会普遍具有的信息化、知识化特点和社会组织外在的超大结构和内部功能的精细化、小型化、网络化特点。使得战略与决策的民主化、科学化成为人们实现利益、创造社会财富的基础。这种转变改变了人们的交往方式和行为取向，进而在现实层面上使得我们所依赖的旧有的管理手段变得低效。另一方面，网络技术具有的信息集约化、时空扁平化和主体交互化特点，直接导致人们日常行为方式与价值体系的变化。人们在接受互联网络所带来的福祉的同时，也承受着网络带来的各种负面影响。信息传递速度的加快和网络承载量的急速发展形成的工具理性正在改造着我们的文化基础，网络还赋予这种挑战全面性、渗透性、长期性及和平性的特点，在潜移默化中使社会的基础价值体系发生流变。基于此，党的基层组织需要学会在技术时代借助技术力量传播中国特色社会主义理论体系，并节制技术可能带来的威胁。

第三是两新组织对基层党组织功能发挥的影响。社会主义市场经济发育过程中，一些新的经济组织和社会组织雨后春笋般地产生。作为政党释放空间的直接产物，两新组织致力于基层服务和公益活动，积累了一定的社会基础和群众资源，有效承担了政党和国家让渡的部分权力。但是，在组织丛林中，必然存在竞争和矛盾。社会组织的蓬勃发展在势必对基层党组织的运行和功能发挥造成影响。有学者指出：“作为一种普遍现象，民间组织的发展给实际各国政党活动带来了新的挑战，如政党面临着利益表达和精英聚集功能被替代的挑战；政党面临着管理手段进一步民主化、法制化的挑战；政党面临着合法性危机的问题”。实际上，“伴随信息时代和后工业时代的来临，新的社会交往方式或社会资本形式大量涌现，它们部分地、有时甚至全部取代了形成于工业化时期的老式政党的职能，对后者形成了溢出效应。其实，政党及其基层组织早就受到公民社会组织或第三部门的挑战。”因此，如何在新的组织体系中加强党的组织建设，发挥政治核心作用是需要认真研究解决的新课题。党对两新组织的领导模式与方法需要结合变化了社会特征加以调整。

中国在建成小康社会、迈向现代化的过程中，一方面社会财富不断增加，人民生活更加殷实；另一方面，社会结构进入全面分化和重新整合时期，社会发展过程中出现的诸多新情况、新问题，如资源配给的变迁、政府职能的梳理、政策制度的调整等等，加大了党的基层组织发挥功能的难度，提出了党的基层组织建设新的要求。在基层党组织的运行过程中，上述社会环境变迁给基层党组织带来的巨大挑战直接体现为：一是面对新的形势和任务，如何落实基层组织“围绕中心、服务大局，拓宽领域、强化功能”的方针。二是如何调整组织设置，改进工作方式，创新活动内容，扩大党的工作的覆盖面。三是如何在多元社会里给党员和群众一维的价值导向，用先进理论武装人们的头脑，实现思想整合。四是如何实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，如何将党组织的政治核心作用和基层社会的自治需要结合起来。五是如何通过相应的制度安排和资源供给，解决我国社会主义初级阶段许多基层党组织存在的经费紧张、活动场所缺乏、人力资源不足等问题，扭转基层党组织空转、失灵的局面。

四、创新基层党组织建设需要解决的几个基本问题

加强基层党组织建设，需要在完善组织结构，拓展服务功能，推进基层民主，提高党员素质上下功夫，尤其需要重视科学化目标下基层党组织的制度建设。

（一）调整组织结构，完善服务功能

基层组织的功能是与基层组织的结构相联系的。我们在党的建设中强调的组织创新和加强基层组织建设，其本质在于确保党的功能的有效发挥。随着中国改革开放的深化，党的历史方位的转变，党的组织结构也发生着重要的变化。一是解放后出生的党员成为社会主义建设的主导力量。统计数据显示，十八大代表中，1976年11月以后入党的党代表占代表总数的72.2%。这些成长在新中国，入党在“文革”后的领导干部，其知识结构、工作背景和执政理念与老一辈无产阶级革命家有着较为明显的差异。二是党员结构呈现复合化特点。党员结构的复合化不同于党员身份复杂化。随着社会阶层的分化，党的队伍中传统的工人、农民、解放军、知识分子依旧是主体，但是近年来许多非公经济组织人士加入党组织，不少党员成为其他社会组织的负责人。党员之间利益归属的分化和收入差距的扩大，一方面容易造成党员理想信念教育和管理服务新的困境，另一方面也对党员领导干部如何发挥先锋模范作用，采取一致行动提出新的要求。三是组织体系的变化。“一个政党的组织网络远不仅指政党本身，它还包含了该党实际上所能占据的‘空间’”。市场经济条件下，基层党建“横向到边，纵向到底”的组织体系是社会组织化的必然要求，也是党组织更好发挥服务功能的重要组织平台。但是，党组织深入群众的同时，能否发挥教育管理服务功能，能否把人民群众最关心、最现实、最迫切需要解决的问题解决好。直接影响党的基本理论、基本纲领、路线方针政策的落实。完善的组织体系是党组织作用发挥的基础，但是并非意味着基层党组织就能够良性运行，还需要实现组织覆盖、工作覆盖和功能覆盖。在此基础上，解决好党组织对社会组织的领导关系，克服用不断膨胀的党员队伍和组织体系覆盖全部社会组织的问题。四是干部队伍素质提升问题。随着生产力的发展、人民生活水平的提高，以及现代化进程的加速，实现小康社会新要求，建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家，对党员领导干部的能力和素质提出了新的更高要求。党要落实科学发展观，一方面需要形成以改革创新精神加强党的建设的动力机制，推动党的组织良性运行和功能有效发挥；另一方面必须注重党员领导干部学习能力和创新能力训练，增强其推动科学发展促进社会和谐的能力，使党员领导干部始终保持先进性和纯洁性。

近年来中国共产党发展党员情况

数据来源：综合中央组织部历年统计数据。

进入新世纪后，中国共产党在推进国家现代化建设的同时，也在不断以改革创新精神加强党的建设。从以上数据可以看出，即便在今天这样一个迫切需要提升知识素质的知识经济时代，中国共产党新发展的党员中，大专以上学历的党员比例依然只占30%-40%左右。由此一方面说明中国的高等教育面临着巨大的人才培养的压力，建设学习型服务型创新型党组织还有相当艰巨的任务要完成；另一方面也表明，中国共产党党员发展的基本情况，是与中国社会所处的阶段相联系的。中国共产党的党员主体依然是工人阶级和农民阶级。我们对中国共产党党员队伍的知识结构的分析，本身并不能够得出政党是否现代化，能否适应市场经济发展需要的结论。但是中国改革开放30多年的实践却给出了一个新的视角：恰恰是这样一个工人阶级、农民阶级和知识分子阶层为主体的政党，在改革开放的进程中，不但在中国初步建成了社会主义市场经济体制，推动了国家现代化，而且党自身也在推动发展的过程中走向现代化。这一个政党在社会主义建设的过程中，最大限度地将优秀人才吸收到党的队伍中和党的身边，并在改革开放伟大实践中培育了大量适应市场经济发展需要的国家管理人才和专业技术人才。这样的实践过程，提供了人们进一步研究政党执政能力建设的深层思考。

建设马克思主义执政党，一是解决好党员的数量和质量问题。要盘活党建存量，促科学发展增量。中国共产党庞大的基层组织体系和数量众多的党员，是中国特色社会主义伟大实践的主力军，如何提升党员素质，完善党员的教育管理监督和服务，如何发挥党组织的政治核心作用和党员的先锋模范作用，真正把党的各级组织打造成社会组织的核心，增强党组织的凝聚力、创造力，发挥党员在维护公平正义、实现均衡发展、建成小康社会中的作用，是党的建设科学化必须解决的基础问题。一段时间以来，关于中国共产党党员数量问题成为许多学者和领导干部关注的焦点问题。我们知道，任何组织都有其规模极限，中国共产党也不例外。过于庞大的组织规模，既容易造成组织建设和制度运行不顺，也带来教育管理的许多困境。从中国共产党先进性纯洁性要求出发，党的先进性要体现在理念、制度和领导方法的先进上，并非简单认为减少党员总数就有利于提高先进性。一个先进的执政党，要能够保证党员有强烈的认同感和责任心，坚定信仰党的宗旨，认真履行党员义务，积极推动社会发展。为此，一方面要遵循“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，结合党在新的历史条件下的先进性纯洁性要求，以更加严格的标准坚持不懈地在工人、农民、知识分子、军人和干部中发展党员，不断壮大党的队伍最基本的组成部分和骨干力量，增强党的阶级基础。同时，积极稳妥地开展在其他社会阶层中发展党员工作，扩大党的群众基础，增加党组织的新鲜血液；另一方面要着眼于党员的先进性纯洁性建设，打造一支素质优良、结构合理、规模适度、作用突出的党员队伍，增强党在全社会的影响力和凝聚力。也就是说，在当前，保持党员规模适度是党的建设必须加意重视的问题。解决这个问题，不能够仅仅靠一些人提出的搞荣誉党员或者自由退党来压缩规模，而是要靠先进性纯洁性标准下完善的激励机制与惩戒机制来保障党员作用发挥。其中很重要的一点就是要完善出口管理。党组织的先进性要体现在进口严格，出口顺畅。所谓出口顺畅并非指来去自由，而是要通过严格的评价体系，科学的管理程序来保障党员有效发挥作用。党的严密组织和严格纪律是党的生命力之所在，对于那些通过教育管理依然不履行党员义务，不参加党组织活动，不能够遵守党的纪律的党员，应通过有效途径清除出党。同时，大力加强基层党员干部的教育管理，增强服务意识和能力，提高基层领导班子和干部队伍素质。包括对党的基层组织本身的教育，基层组织对党员的教育和党员的自我教育，以及党组织对社会群体的教育，通过教育完善党员干部对社会的引导和社会的有效参与。当前要特别重视加强党性修养和党员意识的培养，始终坚持保持同人民群众的血肉联系，教育引导党员实现好、维护好、发展好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。二是加大在基层党组织推行公推直选、竞争上岗的力度。通过完善的制度建设增强组织活力；保障党员的权利，选好配强基层领导班子；建立健全党建工作负责制，让基层党的组织能够着眼基层实际，做好党务工作，发挥党组织在动员群众，维护群众利益方面的作用。三是拓展服务功能。政府职能转变，提供了党的组织功能转变的可能和要求。基层组织需要在政府退出的领域发挥作用。在现代社会，党的组织只有充分发挥自己的服务功能，才能在权力所能达到的范围和权力不能达到的范围都保持自己的凝聚力。党执政的基本经验告诉我们，党的基层组织的功能发挥，体现在能否服务于人民当家做主，服务于人民不断增长的物质文化需要。也就是说，中国共产党的宗旨的落实需要通过教育形成价值认同；通过党的组织结构调整健全和发挥党的基层组织的服务功能，通过提高党员领导干部的素质和推动发展的能力来保障服务的绩效。在此基础上，强化党的建设对“五位一体”总体目标实现的保障功能和引领作用。

此外，以改革创新精神加强党的组织建设，需要把握两个基本前提：一是我国社会传统的控制模式已经难以适应新的发展需要，二是基层社会自治的过程改变了党领导社会的模式，党的基层组织需要不断协调各种社会关系，在实现党的领导的有效性的基础上维护社会的自我管理，自我服务，自我发展。

（二）健全基层民主，增强基层党组织的生机和活力

所谓党内民主，就是在党的政治生活中，全体党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务的制度。毛泽东在1938年就肯定了党内民主建设对党建全局的重要意义：“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活跃，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要的武器。”十七届四中全会指出，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主。“充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一。坚持以党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。要坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一。”从党内民主的具体实现来看，关键在于抓好两个基础问题：尊重和维护党员的权利，保障党员行使党章规定的权利。尊重党章的权威，保证党的各项制度的有效落实和运作。要健全党内民主，一是要落实民主集中制的基本原则，集体领导是党内民主的一个原则。掌握党内权力的，是经过党内民主程序产生出来的领导集体。集体领导与个人分工负责就是这一原则的具体运用。二是要进一步健全党员会议和党员大会，确保决策的科学性。完善全委会的议事规则，推进有序民主化。三是要完善党务公开，实施“阳光”工程，让普通党员参与决策，让涉及群众切身利益的事情向群众公开，以此增强执政能力和领导干部的服务水平。四是完善监督机制。当前影响中国基层特别是农村社会稳定的突出问题，在很大程度上是缺乏民主监督造成的，党务、政务不公开，群众有疑虑，久而久之就引发矛盾，造成干群关系的紧张。监督机制能否落实，关系到党内民主能否实现，也关系到党员主体地位能否得到保障，要通过党的制度建设来落实党内民主、保障广大党员的民主权利，一方面使广大党员真正能够监督党的组织和领导干部，另一方面能够使群众监督基层党的组织，保证党内权力的健康运行，保障党的政策在执行过程中不发生偏离。五是完善信息沟通渠道，当前我国社会存在的不和谐因素有很多，党的基层组织应该能够通过完善的组织架构，一方面及时将社会的呼声和利益要求向中央反映，另一方面积极向社会宣传党的基本理论、纲领路线方针政策。当然最为重要的，是通过完善的制度建设对党员民主权利加以维护，对党员的活动加以规范。

（三）加强党员领导干部的教育培训

中国共产党的执政党地位决定了在复杂环境下政党过程要能够实现社会管理的基本目标，满足社会多元主体的政治诉求。因此，政党的现代化在某种意义上直接取决于党员素质的高低，取决于干部的整体素质和水平。正如康帕内拉在《太阳城》中指出的那样：“要获得太阳称号的负责人（管理者），一定要熟悉各民族的历史，他们的一切风俗、宗教礼仪和法律，要熟悉各个共和国和君主国的情况，以及立法者、科学和手工业的发明家，也要了解天体的结构和历史”。从我国现有国情出发，要保证所有各级干部都具有较高的领导素质和管理才能显然有很大压力。执政党干部教育的目的其实是要使贤明的人有管理的能力。也就是今天我们重申和强调的干部“德才兼备，以德为先”。其依据就在于首先要确立有道德的才人标准，即不能重视能力而忽视其德行。也就是说，推动科学发展的一个重要前提是要有一大批有良好道德品质、坚强党性和坚定理想信念的人，在此基础上培养出熟悉、尊重发展规律并具有较高素质的管理人才和技术队伍。党的干部教育以及培训和使用过程，就是要培养出这样的人才。

习近平同志在2013年3月1日中央党校建校80周年暨春季班学员开学典礼上的讲话中强调，领导干部的学习应该是全面的、系统的、富有探索精神的，既要抓住学习重点，也要注意拓展学习领域；既要向书本学习，也要向实践学习；既要向人民群众学习，向专家学者学习，也要向国外有益经验学习。认真学习马克思主义理论，这是我们做好一切工作的看家本领，也是领导干部必须普遍掌握的工作制胜的看家本领。

由此，加强基层党组织的教育培训工作就成为基层党组织建设的一项重要内容。但是，长期以来，党的教育培训机构如何盘活组织资源，满足8500多万党员的学习需要方面还存在诸多问题，包括如何处理党员领导干部教育与培训的关系，学习与实践的关系，思想理论教育与发展问题解决的关系，信仰培育与技能训练的关系，以及基层一线党员的教育培训工作如何开展，既有的教育资源如何充分发挥作用等等。为适应新时期干部教育培训的需要，中国共产党首先抓好干部教育的组织机构建设，2005年3月，中国浦东干部学院，中国延安干部学院，中国井冈山干部学院建成并开学。胡锦涛同志在给三所干部学院的贺信中指出，三所干部学院是“进行革命传统教育和基本国情教育的基地、提高领导干部素质和本领的熔炉以及开展国际培训交流合作的窗口”。2006年1月，大连高级经理学院建成并开学。四所干部学院与中央党校、国家行政学院一起构成了“一校五院”国家级干部教育培训体系。在此基础上，中央组织部结合新时期干部能力提升的实际需要，遴选了16所高校推进干部培训工作。这些教育与培训机构连同原有的各级党校、行政学院，构建了以中央党校为党员领导干部最高学府的新时期干部教育培训的网络体系，极大地提高了我国干部分类教育和分层培训能力。2010年，中央党校校委立足党和国家发展战略，提出建设“一流学府”目标。时任校长习近平指出，“一流学府”要体现在一流的教学和科研、一流的人才和队伍、一流的硬件和基础设施、一流的管理和服务、一流的风气和人文环境五个方面。习近平同志关于中央党校办学的指导思想和要求的提出，从战略高度丰富和完善了新时期党的干部教育思想。中高级干部教育体系的健全与完善，为加强基层干部和党员的教育培训提供了智力支撑、组织保障和理论储备。在此基础上，2006年中共中央办公厅印发《关于加强党员经常性教育的意见》提出要根据不同类型、不同层次、不同岗位党员的实际需求，科学拟定计划，有步骤、有重点地组织开展党员教育培训。为更好落实党员干部教育目标，中央办公厅印发了《2009-2013年全国党员教育培训工作规划》，指出党员教育培训的主要内容是：始终把中国特色社会主义理论体系教育放在首位，对广大党员进行党章和党的基本理论、党的基本知识、党的历史、党的路线方针政策和形势任务教育，法律法规和党风党纪教育，业务知识和技术技能培训。根据规划要求，突出党的创新理论培训这一办学特色，充分发挥各级党校在党员教育培训中的重要作用。并结合新时期党员干部能力提升需要，在发挥党校教育平台作用的同时，依托高校和科研院所、社会培训机构、科技示范基地等开展党员业务技能培训。充分利用爱国主义教育基地、警示教育基地、廉政教育示范基地等，对党员进行党的历史、党的优良传统和作风、党的纪律等的教育培训。同时要求省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）结合实际建立党员教育培训示范基地，积极推进军民共建、警民共建党员教育培训基地建设。

这期间，中国共产党注重发挥党的干部和党员教育的传统优势，积极拓展教育培训空间。把村（社区）级组织活动场所、党员服务中心（站、点）和农村党员干部现代远程教育站点建设成为农村、街道社区党员教育培训的主阵地。到2010年底，已经基本实现全国农村党员干部现代远程教育乡村网络基本覆盖，并逐步覆盖机关、学校和社区。同时，实现教育培训资源下沉，重点抓好基层一线党员领导干部的政治素质提升和能力培养。2009年以来，各级党组织重点开展农村党支部书记、新党员、大学生村官、党员创业就业技能培训，仅在2009年培训村干部即达127万人次。

（四）推进城乡统筹党建新格局的有效实践

今天我们强调统筹发展目标下的基层党组织建设，就是要紧紧扭住农村党组织带领农民致富的根本，在市场经济条件下为信息缺乏的农民提供致富的帮助，解决存在的困难，促进农业结构调整，实现城乡协调发展。为此，完善村级党组织的服务职能，培养一大批技能型农村党员骨干，推进城乡公共服务上水平就成为新时期党的基层组织建设的重要内容。在推动城乡协调发展的过程中，许多地方立足强县（市、乡）富民，着眼于缩小贫富差距，将基层党组织的建设与农村社会发展有机结合起来，坚持抓基层打基础，让党组织在推进城乡统筹的过程中增强凝聚力和号召力。建立城乡统筹的党建新格局，意味着中国共产党在推进科学发展的过程中，必须始终将发展社会生产力和实现共同富裕作为基层党组织服务发展的重要目标。当前不少地方在实践中，首先是围绕城乡经济社会和谐发展的目标，打破传统的城乡分治格局，将发展党群致富联合体，充实为民服务的内容纳入党的基层组织建设中，实现城乡党的基层组织的共融互通，资源共享，并逐步完善相关的制度规则，确保基层党组织在城乡统筹中发挥主导作用。其次，党组织从服务城乡、富裕村居百姓的基本目标出发来完善结构，发挥功能。在组织建设方面能够将城乡居民凝聚起来，通过熟悉市场经济运行规律，能够带领农民致富的党员干部先进性的发挥，在保障农民利益的过程中增进党同人民群众的血肉联系。近年来，许多地方党委进一步将组织功能发挥与政府服务职能下沉有机结合，形成村居、社区的综合服务网络，在完善社会管理创新的过程中，强化党组织对基层社会发展的引领作用。第三，注重在城乡发展的各个环节有效发挥党员的先锋模范作用，在乡村治理过程中谋求实现基层党组织的战斗堡垒作用和发挥农民积极性创造性的有机统一，以此夯实党在农村的群众基础。在推进城乡统筹发展的过程中，针对中国农民市场经济知识和能力都严重缺失的实际。中国共产党在基层政权建设和党组织建设中，立足于提升群众适应市场经济、增强应对市场经济风险和挑战的能力，在近30年的实践中，逐步形成了“双培双带”的干部素质提升模式，注重将能人培养成党员，把党员培养成致富能手，把党员中的能人逐步培养成基层党组织的负责人。这一干部锻炼成长的机制，连同当前许多地方大力开展的机关干部下基层的制度安排，提供了中国基层党组织建设和基层民主建设的制度化、规范化实践平台。

在构建社会主义和谐社会的过程，党的基层组织之所以被赋予了重要的责任。这一方面源自长期执政中，党的基层组织始终作为社会组织的核心力量对社会过程起引导作用；另一方面，党通过强调党员义务和组织功能，将政党的价值观和执政能力要求转化为社会的评价标准，从而实现着社会对组织和个人的监督。作为最重要的社会力量，在化解社会冲突，构建社会和谐中，党的各级组织和党员不可避免要成为群众关注的焦点。由此，党组织功能发挥和党员如何履行职责不仅有其制度强制，同时还具有道德强制，如果有违先进性要求，不仅将受到组织的严肃处理，还将遭受公众的强烈谴责。这一基于政党实现自我监督和人民监督有机关联的制度安排，有助于政党克服执政惰性，保持与人民群众的紧密联系，在服务群众中夯实执政基础。同时，政党对党员实行的教育，也会使得多数党员在危机状态下具有高于一般群体的道德自觉。这是加强党的建设的正向运行逻辑。反之，如果基层党组织在社会和谐稳定中无法发挥作用，多数党员在危机状态下畏缩不前甚至谋取私利，那么政党用以引导社会趋赴的理念必然损毁殆尽。这是任何国家的政党都要竭力规避的事情。

第三节　构建基层党建创新的动力机制：以张家湾等地的实践为例

作为政党组织架构的基础，基层党组织在践行党的执政理念和落实党的路线方针政策中起关键作用。基层党建创新直接影响国家建设、社会进步和人民幸福。推进基层党建创新，要求在世情国情党情深刻变化的复杂环境中，构建和激发基层党组织良性运转的多元动力，促进政治、经济、文化、社会和生态协调发展。构建城乡统筹的基层党建新格局，形成基层党组织功能发挥的动力机制，就是要依循党的建设科学化要求，完善组织结构，改善组织运行的制度环境，发挥基层党组织的服务功能，形成核心价值为基础的价值引导机制和利益维护机制，盘活党建存量促科学发展。北京市通州区张家湾等地通过完善支部功能，发挥党建对经济社会发展的引领作用，提供了我们研究基层组织作用发挥动力机制的有益文本。

一、促进基层党建创新的理论逻辑与现实困境

任何政党都需要基层组织来保障自身功能的发挥和价值的实现。政党执政能力建设的过程，就是充分发挥自身功能实现组织目标和群体愿景的过程，而组织功能的发挥取决于系统内部要素的匹配度和系统对外部环境的适应性。构建城乡统筹基层党建新格局，既是对党建系统内部要素的有效整合，也是对城镇化、工业化、市场化环境变迁的积极融入并加以引导。从党建系统自身发展逻辑来看，加强党的基层组织建设，构建城乡统筹基层党建新格局，实际上是通过理念更新、机制互动、利益协调等一系列举措促成党领导下“国家——市场——社会”和谐发展良性互动关系，党通过对城乡党建资源的合理配置和有效利用，落实“以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展”，进而改变不同群体、不同领域资源配置及发展的失衡状态，打破城乡二元结构，保障人民群众福祉。也就是说，基层党建创新的目的，就在于服务群众的过程中凝聚社会共识，在推进民族复兴中国梦的过程中，保障人民当家做主的基本权益。

在物质短缺的计划经济时代，“城市——乡村”二元结构保障了政党对地方的有效管理，为生产力落后情境下工业迅速发展提供了体制支撑。但在改革开放后，城乡分治给社会主义市场经济的完善和城乡协调发展造成巨大障碍，并对基层党组织作用发挥形成压力。通过党建创新带动城乡经济社会科学发展，应是当前化解城乡二元体制弊端推进均衡发展和最终实现共同富裕的有益尝试。

在推进城乡统筹的党建实践中，党的基层组织建设面临以下几个问题：

认知性问题。转型社会人们对于组织功能、个体价值、活动理念等认知的不一致，主要源于几个因素：一是不同社会背景的群体对党的基层组织功能存在理解分歧；不同时期党章对于基层党组织功能的不同表述和基层党组织的实际运行逻辑之间存在差距。“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”是新形势下党对基层组织功能的定位，然而，这一科学定位在理论认知和实践逻辑上都存在一定程度的困境。从党的十三大到党的十六大，党章对于基层党组织的定位集中在领导核心、政治核心和起保证监督作用，这些核心词在不同历史阶段显然有不同的语义和操作层面的理解分歧。因而词语的更替并未显示出实际的差异，未能实现基层党组织功能定位的现实变迁。尤其在转型社会中，认知上的分歧与制度建设的差异加剧了基层的组织功能发挥的不适应。二是部分党员干部背离党的宗旨的行为影响了基层党组织的权威和形象，进而阻滞人们对于组织价值和政治理念的认知。三是改革开放后其他社会组织发育并介入社会生活，对基层党组织的功能发挥构成挑战。此外，社会主体多元和价值观多元化倾向，尤其是长期以来党在意识形态方面主张的无私奉献精神和市场经济等价交换原则之间的冲突，导致分配制度和保障体系不完善条件下人们思想的分歧。一些人对基层党组织理念、功能等方面的认知危机，直接损害党员干部行动的积极性和组织体制运行的高效性，且不利于党对社会的价值引导和利益整合。

制度性危机。“制度促进着预见性，并防止着混乱和任意的行为。”但在实践中，基层党组织迈向法治进程不可避免要遭遇以下危机：一是组织体系不健全。市场经济条件下政党政治功能的梳理、社会组织的兴起、“单位人”向“社会人”的转型、社会流动性增大等情况需要党组织突破传统党政一体、责任无限的路径依赖和属地管理、分层管理、城乡分割的传统管理模式，在党、政府和社会力量平衡中寻求扁平化、多样化的组织架构。“一个政党的组织网络远不仅指政党本身，它还包含了该党实际上所能占据的‘空间’”。我们目前“横向到边，纵向到底”的组织体系并非意味着基层党组织就能够良性运行，还需要实现组织覆盖、工作覆盖和功能覆盖。二是领导体制和工作机制不完善。随着市场经济的成熟和城市化进程的加快，原有的一元化行政领导模式和工作机制显然不能适应变迁社会组织运行和公共事务管理的现实需要。基层党组织运行中的管理困境和动力缺失在社会转型、经济转轨、体制转变下更为明显。计划经济到市场经济的转型，“党的基层组织的功能定位从高度行政化的功能定位转向高度政治化的功能定位”，与这一转变相适应的体制机制未能有效确立，基层党组织内部各要素运行不畅，领导干部率先垂范作用、党员先锋模范作用和党组织战斗堡垒作用难以有效发挥。许多基层党组织权责不明、能力不足、管理不善、监督不力等问题对党的执政过程构成威胁。而党组织活动内容、活动方式缺乏新意，经费来源不足、活动设施陈旧等问题加剧了基层组织运行的低效性。加上党员队伍结构不合理，理想信念教育绩效偏低，党员关怀和激励机制不健全，导致组织活动与老百姓对于幸福生活的新期待之间存在较大落差，党组织服务群众的功能难以有效发挥。

资源性缺陷。我们知道，组织需要从环境中获取资源以维系运行和发展。基层党组织的有效运转离不开各种有形资源和无形资源，但是基层党组织在承担政党领导和社会整合的双重任务时，首先是权力有限致使资源创造和提取能力低下，陷入强烈的资源需求与现实资源匮乏的尴尬境地；其次是基层党员干部考核评价体系、党员权利保障机制不健全，党员干部难以获得有效的激励，加上许多地方党组织在信息获取、技术服务与培训、政策支持等方面资源严重缺失，导致基层党组织的经济、政治话语权进一步弱化。第三是市场经济条件下社会信任资本流失、宗教势力介入以及各种不良文化现象加剧了基层党组织的治理难度。改革开放后尤其是农业税改后伴随基层党组织权力萎缩而来的是社会发展空间的壮大和公民权利意识的觉醒，在农村直接表现为社会组织、宗族势力、迷信宗教等非正式组织和不良势力及时填补正式组织缺位留下的空场，这既对政党发挥基本政治功能提出新要求，又对党组织有效引导新农村建设和社会管理形成挑战。

二、让组织运转起来：北京张家湾对基层党建创新的探索

针对基层党组织建设的上述困境，解决城市化进程中的组织结构变迁、利益关系调整、组织功能弱化问题，实现党建创新促社会和谐就为基层党组织需要解决的重要问题。基于此，张家湾党委在推进党建创新过程中，结合地处北京城郊、集体经济扎实、历史遗留痕迹重、党员参政意识强等特殊情况，在统筹城乡发展中探索出“小支部、大党建”模式，探索出组织广泛覆盖、功能有效发挥的组织运行机制，盘活党建存量，促进发展增量。

（一）立足基层实践拓展组织功能

张家湾“小支部、大党建”模式蕴含支部功能的拓展，即在履行政治功能的同时，积极发挥社会功能。具体而言，在不改变既有支部组织建构前提下，以创新执政方式和丰富管理内容来实现党对基层的有效领导。同时，通过组织功能的完善实现党建科学化与经济社会进步的有机契合。我们知道，组织功能的发挥离不开组织结构的完善和组织成员的作用发挥。张家湾“小支部、大党建”模式是以支委为枢纽、党组织为平台、辖区群众为网络、经济社会发展为动因的党建格局和发展战略，以功能拓展和组织覆盖使基层党组织成为“落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒”。一是镇党委确立了一把手抓党建的管理格局，并形成了一把手和领导班子的考核评价体系。二是完善组织结构，将基层作为干部锻炼成长的重要平台，在原有的驻村联系点的基础上，进一步要求副科级干部和拟提拔干部深入村居一线，关心群众生活。三是完善沟通机制和决策平台，张家湾通过项目制管理构建干部推进城乡发展的实践抓手。他们积极与市里和各部委协调，搭建基层党组织上接天线掌握政策，上级职能部门下连地气了解基层的沟通机制。同时要求基层干部通过参加支部生活、调查研究，以及“一助一”、“手拉手”结对子、“双培双带”、“四访四问”等方式了解群众需求，保障决策的科学化。四是形成党组织有效化解改革发展中的不和谐因素，实现农业增产、农民增收、农村富裕的具体目标，并向村居群众公开承诺。

（二）打造区域网络发挥党建功能

张家湾“小支部、大党建”模式立足于激活党建存量，协调和整合不同村居、组织和个人的优势力量，实现组织互联和资源共享。具体做法上，一是积极利用城镇化、工业化和经济社会一体化发展的有利契机，用足政策并积极争取城市资源以推进地区建设和民生服务。二是结合区域内优势两新组织、事业单位和职能部门的党建优势，以基层党组织为平台实现资源共享和协调发展。三是充分发挥村居优势，形成分类指导的干部绩效评价体系，不断探索出各具特色的发展路径，使资源优势得以有效发挥、村民需求得到最大满足、组织意图得到最佳体现的组织动力系统。如苍上村在巩固“党支部+协会+农民”的经济发展模式基础上，依托组织优势，打造采购、生产、种植、管理和销售一体化农村发展模式，一方面加强与农委商委的联系、加大中国农业大学的技术合作将政策用在基层、资源落到实处；另一方面通过农社对接、农超连接等方式维护农民利益，方便居民生活，促进经济发展。又如后街村在构建党组织引导下“党支部——卫生院——家庭”一体化农村合作医疗模式中，通过辖区医院定期体检、举办健康讲座、划分医生责任区、开展健康促进活动等家庭医生式服务，为村民提供健全的医疗卫生保障体系。

张家湾“小支部”通过科学分配城乡党建资源、合理利用组织内部资源、有效盘活社会资源，从而保障广大人民群众的基本生活和社会福利，同时在党员干部和人民群众中形成对政党价值理念和组织愿景的强烈认同。

（三）盘活组织存量促进发展增量

在我国社会矛盾凸显和不确定性因素剧增的情境下，社会和谐和人民幸福是各级党委做决策办事情的出发点，也是新形势下社会管理创新的本质要求。张家湾在加强基层党组织建设的过程中，逐步形成科学、规范、精细的“1+X”的社会管理互动模式。1代表党支部，X代表互动单位，通过与企业、学校、专业合作社、群团组织、其他社会组织等的互动，有效整合区域内的党建资源、行政资源和社会资源，实现基层党建和社会管理的低成本、高收益。例如，该镇在各村居实行“党支部+学校”互动模式，即村党支部与学校党支部达成协议，通过党员任课教师与本村中小学生家庭结成对子、建立每月学生家长与任课教师定期交流制度、在中小学生中开展“遵纪守法、尊师敬长、环保志愿、文明礼貌”的“新星”评选活动等，营造学生健康成长的“党组织——学校——家庭”社会服务网络。通过“党支部+群团组织”的互动模式，提供村居党组织和企业、新社会组织的沟通平台，以及城乡流动人口管理服务平台。该镇还尝试构建企业党组织与村居党支部双向介入机制，为驻村企业更好引领村民提高市场经济能力，企业职工积极维护村居稳定提供了有益的尝试。在此基础上，该镇着眼于城市化的现实要求，组织村居群众尤其是妇女参加培训班，转变就业观念，提高就业能力；通过推进志愿服务项目，提升本地居民和外来人口参与社会管理，服务社会的能力。张家湾“1+X”互动模式，立足于政党功能发挥、区域资源整合和社会力量发育，形成了组织完善与社会管理的网络体系，实现了党员作用发挥与人民力量调动的良好结合，促进了精细化管理、科学化引导和人性化服务的具体实践。

三、基层党建创新的相关实践案例

在推进基层党建创新，提高党的执政能力建设的过程中，中国各地方党委都在积极探索新时期基层党组织建设的有效做法。这些做法归纳起来，主要有以下几点。（1）在组织建设上通过基层民主增强基层党组织的活力和创造力。例如在上海和南京进行的公推直选的创新实践。通过完善的制度建设和和精细的程序管理探索党内民主和干部成长的有效途径。南京市以改革基层党内选举制度为突破口，在全市基层试点并逐步推行党组织领导班子公推直选，对有效保障党员基本权利，发挥基层党组织功能，推进党内民主带动社会民主进行科学探索。自2004年开始试点基层党组织领导班子的公推直选以来，2005年又先后在五个城区的部分社区一个乡镇开展试点，2006年在高淳县8个镇全面试行镇党委领导班子公推直选。2008年又在部分企业、学校、医院等78个不同类型的基层党组织中深化试点，2009年全市363个社区基层党组织领导班子换届中全面推行公推直选。（2）在管理上形成了组织和工作的有效覆盖。近年来全国各地党组织在落实党章要求，创新基层组织管理模式中，逐步实现了两新组织党的建设的全覆盖。并在推进城镇化的过程中通过加强党的建设来化解矛盾，推进利益和谐与人际和谐。如在许多地方和企业组织中开展的农民工党建创新。（3）在模式上采用网格化党建。这一从北京市东城区和沿海一些城市开展的党建新模式，注重在街道社区党建和楼宇党建中落实党组织功能，发挥党员先锋模范作用。通过党员干部亮明身份，承诺制服务内容，沟通社情民意，帮助群众解决具体问题实现组织功能。（4）在技术上普遍采用网络技术。以广东省东莞市为例，2011年东莞市成立了网络党支部。具体做法：将尚未纳入特定党组织的，相对集中在一定区域如工业园区新进企业、村（社区）新驻“两新”组织中，由于岗位、工作性质等原因，工作、生活地点分散，尚未纳入实体党组织管理的党员通过互联网建立党支部。对于已经纳入了特定党支部管理的，但由于工作需要难以集中参加组织活动的党员，如部分联合党支部、大型集团公司分布全国各地的生产、销售、营业网点的党员，在原党组织的上级党组织的统筹下，整合、优化，将类似情况的党员另行组建一网络党支部进行管理教育，如广东太阳神网络党支部的成立，将使遍布全国的直销营业队伍中2000多名党员有效、有序纳入管理。同时将经历类似、有共同爱好兴趣等特定的党员群体通过电子化手段组建跨行业跨地域跨实体党组织的“叠加式”网络党支部，使党员特别是流动党员随时随地接受党组织的管理和教育。

在此基础上，广东等地的党组织建立三项机制，精化管理。一是实行实名注册登记制度。党员在网络党支部网上组织生活会、在线表决等活动上必须用实名。二是实施党员集中上网日制度。组织党员网上参加支部活动每月不少于两次，实现网上学习和交流。要求党员平时根据自身情况，灵活掌握上网时间，尽量做到在工作之余随时上网学习讨论。三是试行网上动态监控机制。建立党员信息数据库，对党员网上学习时间、参加活动情况实行积分管理，作为党员量化考核依据。同时，积极构建多元平台，优化运行。他们通过建立支部网站（网页）。依托网站开展“网上党校”、“菜单式党课”、“网上民主生活会”、“视频谈话”、“网上思想汇报”、“党员论坛”等活动，以及在党务公开、民意收集、组织选举、任职公示、民主监督等方面充分发挥信息网络优势，突出网络党支部的信息化特色。很多网络党支部通过支部网站有效整合信息资源，开发或者建立党员论坛（BBS）、党支部QQ群、党员MSN、党员博客等具有较强交互性、时效强的交流平台。此外，建立视频在线交流系统和移动通讯交流平台。他们通过“短信群发系统平台”设置“手机党报”、“党讯通”等，定期向党员编发“红色”短信和相关信息，实现互动。并通过建好支部班子和网络管理员指导队伍保障组织建设和教育活动开展的实效性。

此外，在笔者的调研中，全国其他地方基层党建创新的成功经验还有许多，这里列出几项做简要分析：

（一）浙江枫桥经验

20世纪60年代初，诸暨枫桥的干部群众在社会主义教育运动中创造了“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的经验。毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做。”“枫桥经验”由此诞生。新时期“枫桥经验”的内涵可以概括为：坚持抓源头、抓苗头、抓基层、抓基础，把矛盾化解在基层、把问题解决在当地、把隐患消除在萌芽状态，为经济社会又好又快发展创造和谐稳定的环境。

（二）山东泰安党员权利保障机制建设

山东省泰安市近年来探索建立了“五位一体”党员意愿表达机制。一是公推直选领导班子成员，保障党员选择权。采取组织推荐、党员推荐、群众推荐和个人自荐相结合的办法产生候选人，把党组织成员初始提名权交给党员群众；通过组织介绍、多媒体展示、业务技能测试、党务知识考察等形式，让党员全面了解候选人；邀请党代会代表、人大代表、政协委员和群众代表列席正式选举会议，实现“阳光选举”；扩大差额比例，规定民主推荐比例一般不低于200%，正式选举比例一般不低于100%。二是党内重大决策票决制，保障党员决策权。重大决策召开票决会议，组织党员无记名投票，并当场公布票决结果。按照少数服从多数的原则，确定决策是否予以实施。票决通过的事项，分管领导和职能部门应抓好落实；票决未通过的，暂缓实施。同一事项两次未能通过的，一般不再进行票决。三是重大事项提议制，保障党员决策权。党员可就党员和群众关注的党务、政务、民生等重大事项以“民情提议”的形式由党员个人或党员联名提出。党组织针对提议提出意见后，确定责任人，在15日内办理完毕，并答复提议人。条件不成熟或短期内难以办理的，要及时作出解释。党员提议内容、责任部门责任人员、办理时限、进展情况以及办理结果等向党员群众全程公示四是党员询问、质询制，保障党员知情权。各基层党组织设立“党员询问、质询日”，领导班子成员带头接询；该制度明确了党员询问、质询受理、办理和答复程序，要求基层党组织对反映合理的询问、质询认真落实，及时向询问人或质询人进行答复；落实有困难的，要向询问人或质询人说明理由。五是实行定期评议领导班子及成员制，保障党员监督权规定每半年对基层党组织领导班子及成员进行一次民主评议，并把民主评议结果作为干部调整和评先树优的重要依据。

（三）邓州4+2工作法

河南省邓州市2005年创造性地提出并实践了“4+2”工作法，把农村经济社会发展的主要工作纳入一套简单实用的议事决策程序，从机制上破解了农村党组织领导农村改革发展遇到的新课题。把党的领导机制、“两委”协调机制、党内基层民主机制、村民自治机制融为一体。所谓“4+2”工作法是指，所有村级重大事项必须在村党组织的领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即决议公开、实施结果公开。

（四）贵州遵义“四在农家”基层党建创新活动

遵义市从2002年起首先在余庆县满溪村、光明村、春景村发起“四在农家”创建活动。此后10年来，“富在农家、学在农家、乐在农家、美在农家”取得了突出成效。所谓“富在农家”，就是遵循市场经济规律，通过开发资源，培育产业，发农村先进生产力，让老百姓富起来，夯实物质文明基础；“学在农家”，就是发展农村先进文化，培育学习型农村、学习型农民，增长农民智慧和致富本领；“乐在农家”，就是不断满足农民群众日益增长的精神文化需求，加强基层民主政治建设，激发农民的活力和发展的动力，让农民做创造文明、享受文明的主人。“美在农家”，就是着眼于人的全面发展，着眼于人与社会、人与自然的和谐，讲文明树新风，引导农民追求心灵美和环境美，建设殷实、和谐、文明的新农村。“富”是基础，“学”是条件，“乐”是动力，“美”是目标。2011年来，这一目标进一步拓展为“富在农家增收入，学在农家长智慧，乐在农家爽精神，美在农家展新貌”。

（五）江苏省张家港小区域大党建活动

按照“单位相邻、行业相近”的原则，在全市划分若干个“小区域”，全面整合村、社区、企业等不同领域的党组织资源，发挥优秀党组织的龙头带动作用，努力实现区域内党建工作一体化，形成了“1+X”党建模式。“1”代表一定区域内具备党建资源优势、群众基础优势的优秀党组织，"X"代表不同类型的基层党组织，以此畅通各类党组织共驻共建、发挥作用的渠道，从而实现区域内党建工作和社会管理的有效覆盖、辖区党员的有效管理。在此基础上形成“N+5”党建资源统筹模式，"N"代表所有党群工作部门，"5"代表五个统筹，即统筹目标考核、统筹阵地资源、统筹人才队伍、统筹党群活动、统筹体制机制，通过进一步整合党建工作部门资源，运用有关职能部门、群团组织的力量，完善党群共建机制，促进基层党建工作由孤军作战，向多方联动、齐抓共建、形成合力转变。

四、构建基层党建创新动力机制的路径思考

长期以来，中央在强化基层党组织功能，克服基层党组织软弱涣散方面采取了大量措施，但是往往难以达到预期效果。张家湾“小支部、大党建”的实践和其他基层党建创新的成功案例，本质上就在于探寻基层党组织运行的动力机制，让基层党组织在制度框架下运转起来。

（一）基层党组织建设与经济建设相统一

张家湾、张家港等地党建创新实践的一个重要启示，就在于完善基层党组织体系和强化组织功能必须紧紧围绕经济建设这一中心。在此基础上通过组织功能发挥，协调生产力不发达、社会制度不完善情况下不同组织和个人之间的利益冲突。基层党组织的活动开展和有效运行，首先需要找到与群众需求的结合点。在税改和计划生育政策施行环境变迁的情况下，党组织在基层的影响力要通过带领老百姓致富，解决人们物质文化需要来实现。我们知道，经济发展并不能保证党组织建设的有效性，但市场经济条件下基层党组织有效运转，显然需要通过推动经济发展来获得支撑。在今天，上级职能部门需要下沉职能以减少资源耗损，基层党组织建设需要通过推动发展以重建社会信任。由此，通过组织体系建设和社会功能发挥，盘活党建引导资源能力，激活党员推动发展的能力，确保政策资源用足用好就成为各级党委领导地方发展的基本原则。与之相应，基层党组织通过联席会议制度、村企联合党支部等形式实现组织建设与经济建设有机统一。通过组织创新有效嵌入两新组织和社会治理活动全过程，促进“一个有代表性的市场机制与一个有代表性的非市场机制（即政治机制）”的良性互动。这个过程，一方面以党组织系统的开放性和先进性保证基层党组织主导作用的发挥，另一方面促进了企业发展所需人才资源的培养、行政资源的便利和物质资源的供给。在党组织政治逻辑与经济运行逻辑有效契合过程中，确保了党建创新和经济发展的科学性和有效性。

（二）组织功能发挥与社会管理创新相契合

实践表明，“一个组织可以同时履行几种功能，尤其在不同的背景下，履行的功能更不可能相同。”面对社会结构的变化和人们生产生活方式的变迁，基层党组织需要破除“功能障碍”，发挥政治功能和社会功能。张家湾和其他一些地方基层党建的一个基本思路就是通过多轮驱动提供组织运行和发展目标落实的多元动力。即将党建目标直接与民生改善、社会和谐相联系。通过资源整合来推进发展，通过组织化来维护和谐稳定。基于此，地方党委通过构建体系内的压力系统来激发基层党组织的动力。要求各党组织与互动各方签订协议，对落实党建和社会管理实施原则、具体内容、评价考核、责任机制等进行量化细化，以制度形式厘清党组织、政府和社会的职能边界，确保各方权职责匹配。同时，通过组织、资源、活动、经费等多元互动，有效调动社会组织和人民群众的积极性，自觉投身于经济发展和新农村建设。

这其中，基层党委一方面强调了基层党组织对经济、政治、文化、社会的全方位领导和服务，通过党组织功能调适和党员带头作用的发挥，在政府权力退出的空间以平等姿态发挥服务功能；另一方面，着眼于基层日常事务的具体性、社会自治程度的强化以及与经济组织、自治组织的权责清晰等特征，通过引导各种社会力量参与到党组织各项工作中，以此培育公民责任意识和社会自治能力，实现社会的自我管理、自我教育、自我服务。这个过程，既需要防止党组织重新包揽社会发展的一切事务，也要避免社会的非组织化非制度化发展。

（三）形成维护党员民主权利的保障机制

社会学家W.理查德·斯科特认为制度具有三大基础要素即规制性要素、规范性要素、文化——认知性要素。由此可见，以制度保障党员民主权利需要在共有的民主理念和党员权利认知基础上，制订和完善相关法律法规，加强人们对专制的道德批判。林尚立教授认为党内民主制度化过程需要三个发展环节：“一是激活现有的制度，二是重建制度的权威，三是实现制度的创新”，即要从强化制度意识、优化制度生成、保证制度执行、重视制度反思等各方面来促使制度成为落实党员民主权利最有效的保护伞。以制度保障党员民主权利，规范权力使用，一方面体现为组织权力和党员权利的博弈过程；另一方面，党组织对发展的需要和党员对平等自由的追求在以制度保障党员民主权利中找到契合点，有效弥合党组织价值与个人理念的差异，促使两者在预设框架内互赢共生。

以制度保障权力规范运行和党员民主权利是基层党建创新最重要的动力源。干部权力监督和党员权利保障机制是党组织功能发挥的逻辑起点，充分发挥党员积极性创造性，要求党组织有效尊重和维护党员主体性和党员地位。1995年中央颁布的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，对党员各种权利及党员维权途径、组织责任都做了详细规定。《条例》为加强党内民主、保障党员权利提供了价值支撑和制度保障。张家湾等地的实践能够取得效果，是与他们尊重和维护党员权利的努力相联系的。张家湾镇党委党员干部教育管理的制度体系中，凸显了民主决策、民主管理、民主监督的基本价值。如通过上下互动、多方参与的考评方式和考评结果权威使用来有效保障党员和群众的政治权利。又如在村务公开、财务公开基础上，将党务公开具体到组织向党员和群众承诺发展目标，党员向群众承诺服务内容，包括党组织每个季度要开展的活动都予以公开。提高党员和群众对党内事务的知晓度和参与度，以权利制约权力，遏制贪污腐败现象，进一步保障党员权利，激发创造动力。

（四）满足人们幸福生活的新期待是组织运转的核心命题

迪韦尔热指出：“社会功能的目标是维持社会组织，而社会组织则保证人可以‘寻求更大的幸福’。”人们生活的幸福指数作为社会秩序规范性和正当性的标准，不仅是人们努力追求的美好愿景，而且是党获得群众信任支持的根本。一个时期以来，关于国民幸福指数的概念被许多学者反复提及。国家“十二五”规划中将重点从经济增长转向以人为本的高质量的经济发展过程，并突出了“人民幸福美好生活”的价值意蕴。不少地方政府直接将国民幸福指数纳入地方发展规划与目标中。这一过程意味着各级地方政府开始反思并可能最终从追逐GDP至上的增长目标转向推进综合发展的目标。我们知道，这个最早由不丹国王提出的概念，强调了政策过程应该关注幸福，并且以实现幸福为政策目标。并由此形成了涵盖“政府善治、经济增长、文化发展、环境保护”为核心的“国民幸福总值”（GNH）指标。从中国的实践看，长期以来，中国人民从贫穷状况逐步迈向富裕并享受幸福生活的过程，内在地包含着党谋求人民过上幸福美好生活的价值期待。新时期党中央提出了社会保障、文化事业发展等诸多与人民群众幸福息息相关的目标要求。这一过程，在本质上体现着马克思主义幸福观所界定的基本内涵，也是新的历史条件下中国共产党着眼于人民不断增长的物质文化需要和社会生产不发达之间的基本矛盾落实党的核心价值的过程。在马克思主义的话语体系中，幸福生活包含健康的生命、正当的利益、自由的精神、快乐的劳动、自我的实现和无私奉献。而满足人们对于幸福生活的新期待，就是维护好、实践好、发展好包括党员在内的最广大人民的根本利益。张家湾在实践中，坚持以人为本的价值中轴，积极“打造漕运古镇，建设幸福张家湾”，尊重并满足社会各阶层的现实需求和潜在需求，努力做到知民情、解民忧、暖民心，在做大蛋糕前提下，切好蛋糕以维护社会公平正义。在张家湾的党建实践中，可以看到集体利益在村民与流动人员之间共享的趋势。该镇马营村党支部经村民同意，对一为外来务工人员实行重病医疗报销。该村党支部打造新马营人的努力，为流动社会不同群体形成价值共识，为党建创新促社会和谐提供了思路。

（五）促进基层党建创新需要注意的几个问题

党的基层组织作为党的一切工作的载体，实现基层党组织创新需要把握几个问题：一是基层党组织要能够适应市场经济和现代化的发展要求，实现党组织建设与社会成长有机统一。既避免把基层社会发育成下级组织，也要避免党组织失去对社会的引领作用，让社会建设偏离党的领导和社会主义目标任务。二是基层党建创新动力既有的行政压力系统转化为人民利益实现和党员价值满足的动力系统。实现外源型动力机制向内生型动力机制的转变，这是基层党组织在探寻多元动力机制中需要把握的首要问题。三是基层党组织要善于动员和整合一切资源和能源来实现党的发展目标，并实现社会管理和保障人民当家做主权利的有机统一。通过常态的治理模式避免把社会管理创新变成应急管理过程。即党组织的社会功能和政治功能在制度框架内运行。四是通过创新党员管理教育理念和方式，将基层党组织的功能发挥和政治活动有机结合，避免用传统的政治运动模式实现组织创新，保证组织和党员的协调和团结一致；五是正确处理好党员多元性和组织纯洁性问题。确保基层党员干部认同并尊崇党组织的规范和价值观，也就是帕森斯所谓的“潜在性”。六是建构基层党组织动力要素体系，完善基层党组织动力机制的考评体系。这需要通过良好的评估工具形成完善的绩效考评体系，确保基层党组织发展的科学性和党员干部利益的有效维护。将潜在动力要素激发成现实动力。由此需要提供基层干部科学的绩效评价工具和管理制度。确保具有优秀领导能力和服务水平的干部获得向上流动的机会，并使得那些没有机会向上流动的党员的无私奉献能够得到充分的肯定和褒扬。即党的考评激励机制要能够维护社会公平正义和实现个人自由全面发展。七是正确处理好党的群众工作的传统优势和技术优势的有机结合问题。避免在追求创新的过程中，忽视党的群众工作的传统优势。

结合上述分析，最后需要强调的是，在压力型体制下，基层党建创新直接与党的目标、执政压力和社会需求相联系的。其创新动力也是与人们的利益实现、价值满足、功能落实相联系。实现政党目标，需要有完善的考核评价体系。我们知道，政党运行的管理模式，多是在肯定与惩罚的框架内运行的。考核评价体系的科学化，需要从三个层面加以把握：完备的基层党建概念与定义，即需要对党建功能进行科学定位，同时拓展服务功能，实现与经济社会发展的良性互动。健全的组织结构和组织管理。组织结构调整和管理创新是与变化社会的发展实际相结合的。强调基层党组织创新，就是要通过组织功能发挥，把社会组织起来。组织化的社会有利于稳定，但是稳定的前提是社会核心价值观的高度一致性或者社会思潮的多元化。同时，要解决好如何让社会运转起来的问题。社会有其科学运行的内在逻辑，并天然具有自我调适的能力。但是要看到，执政党作为控制全部资源的政治力量，在实践中，强政府与大社会的冲突与协调中，政府返还给社会的力量和政府退出出现的治理空缺，需要政党有效的介入来促成社会和谐。此外，还需要科学的评价体系和评价工具。基层党建科学化表明，任何组织运行的过程及其绩效都是可检测可衡量的，评价过程应该满足廉洁廉价，运转高效、避免空转和失灵。

从宏观实践看，基层组织功能发挥的基础有以下几方面：一是党的路线方针政策具体实施过程的合法性，即党的指导思想和纲领路线方针政策能够在法治框架内得以有效落实，并且能够产生实际的社会发展效应；这个过程必然要求权力要在法治框架内运行。二是权力行使过程的有效性，即权力顺畅运行，权力过程高效，成本低廉；以及权力行使获得人民的拥护和支持，由此形成权力对于社会群体利益的维护和实现的功能。三是组织功能的整合性。即党的各级组织不仅能聚合党员而且能聚合社会，从而通过党系统的组织网络体系将国家与社会整合成为一个有机整体。党的基层组织功能发挥要能够实现多元社会的利益协调，增进社会公共利益和规避社会冲突。四是制度的合理性，即基层组织的作用发挥需要拥有一套先进的制度体系并得以有效运行，保障党在基层的领导拥有强大的制度基础和有效的制度能力。

第四章　制度建设：执政党现代化的本质要求

中国共产党在长期的执政过程中，逐渐形成了符合政党运行规律，具有中国特色的政党制度。作为一种政治规范，党以其强大的社会整合能力实现了对超大社会的整合与协调，并实现了生产力水平极低情况下国家建设和社会发展；在改革开放中形成了保障经济体制改革与政治体制改革有序推进的强大制度体系。中国共产党建构的政党制度包括两个方面，一是共产党领导的多党合作和政治协商制度，这是我国基本的政治制度；二是党自身运行的制度体系。

第一节　政党制度与政党现代化

政党制度演进是民主政治发展的必然要求，政党制度在不同国家的多元实践体现了人类文明发展的多样性。我国社会主义初级阶段的基本国情，对我国的政党制度建设产生深刻的影响。党在推动生产力发展和社会制度完善的过程中，推进政党制度科学化、现代化。

一、中国政党制度建设的实践基础

政党制度的发展体现着一个国家政治文明的演进水平，并对政党作用发挥产生根本影响。健全中国特色社会主义的政党制度，能够为实现小康社会目标，推进国家现代化提供重要的制度保障。

（一）基本概念及其内涵梳理

政治文明是人类社会整体文明的重要组成部分，包括每一种社会形态由生产关系所决定的政治发展的状态和水平。政治文明的性质和发展水平，体现在一定政治理念指导下的政治制度设置和管理方法运用上从静态角度分析，政治文明是人类社会政治进程的全部成果；从动态角度分析，政治文明是人类社会政治进程的具体过程，表现为人的政治素质的提高、政治观念的变革、政治行为的理性化、政治关系的协调等文明的进步总体表现为物质文明、精神文明、政治文明和生态文明的协同发展。社会主义政治文明为我国的经济建设规定政治方向，为物质文明的发展创造安定团结的政治环境。而中国的政党制度是中国政治文明现代转型的产物，它在推进政治文明的发展中实现了自身的发展。因而中国政治文明的发展，体现着政党制度演进和政党现代化的水平。

所谓政治体制（政体），是指统治阶级按照一定原则组成的，代表国家行使权力以实现国家各项职能的国家政权机关的组织体制。政体包括国家纵向的权力安排方式，即国家结构形式，也包括各个国家机关之间的关系，即政权组织形式。很多时候我们所谓的政体，是指国家政权组织形式。在布莱克维尔政治学百科全书中，认为政体有三种不同的解释：（1）任何以政治形式组织的社会；（2）一个国家中的政府组成形式，此意与政权（regime）一词同义；（3）亚里士多德所言politeia一词的英译，原指一种混合的政府组织形式。政治体系（po　liticalsystem）是指那些社会的相互作用和制度，通过它们，一个社会作出的决定在多数时期内，被多数社会成员认定具有约束力。

政党制度是指一个国家的各个政党在政治生活中所处的法律地位、同政权的关系、对政治生活的影响及其自身运转、行使国家权力或参与政治生活的方式、方法、规则和程序的总和。它包括三个要素：一是国家对政党的政治地位、活动规范和执政参政的法律规定；二是事实上形成的政党活动方式、执政参政方式、党际关系、政党与社会团体的关系，以及社会对政党的体认程度；三是政党自身的政治纲领、组织原则和组织体系。政党制度由国体决定，又是政体的组成部分。王长江教授在《政党的危机》一书指出：“政党体制，我们通常称作‘政党制度’……主要指的是在政党政治实践中客观形成的各政党之间、政党与其他政治实体之间发生关系和联系的模式。”以一个国家实际掌握政权的政党数目为标准，可以将政党制度划分为：一党制、两党制和多党制。多党制又可分为有主要政党的多党制和无主要政党的多党制。社会主义国家的政党制度在实践中可以分为一党制和共产党领导的多党合作和政治协商制度。

作为政治发展的实践产物，政党制度的形成受以下基本要素决定：一是取决于各国的社会经济基础，任何国家的政党制度都是直接服务并巩固该国的社会制度和社会发展的基本目标的；二是取决于各国的国体，并受不同国家民主政治的运行逻辑影响，例如选举制度对不同的政党制度也起着促成和影响作用；三是取决于一个国家内部各个阶级、阶层的力量对比，以及该国各种政治力量的状况；四是受一个国家的历史传统和特定的国际环境的影响。正如密尔（John　Stuart　Mill）在《代议制政府》中所说：“一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物，而决不是故意目的的产物。”由此可见，政党制度“不是做成的，而是生成的”，只要符合该国国情、民族性格、社会历史条件，且利于政局稳定、人民幸福和生产力提高，该制度就是良好有效的。

2005年颁布的《中共中央关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度”。“我国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，它既不同于西方国家的两党或多党竞争制，也有别于有的国家实行的一党制。”它内含三个基本要义：一是中国共产党的领导，二是多党合作，三是政治协商。这一制度是在中国长期革命、建设、改革实践中形成和发展的适合中国国情且符合中国传统文化的产物，具有历史必然性和现实合理性。

（二）中国政党制度的发展理路

在中国在漫长的封建君主专制的时代，国家的一切政治事务由皇帝最后决定，大一统的封建专制思想，皇权的至高无上和官僚的依附性构建了中国政治体系的基本模式。皇权思想下决策的权威性和独裁性质必定是一个排斥民主的过程。因而，中国的政党制度是在中华帝国体制走向崩解的框架内逐步建构起来的。近代以降，受西方列强的欺凌，中国半殖民地半封建的社会性质导致中国社会政治、经济、文化遭受巨大摧残，推翻三座大山、实现民族独立和国家富强成为近代中国人民的两大历史任务。20世纪初，以孙中山为代表的民族资产阶级领导辛亥革命取得成功，于是各个阶级、阶层开始竞相效仿组党，“集会结社，犹如疯狂，而政党之名，如春草怒生，为数几至近百”，演出了近代史上政党林立、多党竞争的许多闹剧。孙中山和同盟会的领导人也曾试图效仿西方的议会民主和多党竞争，但囿于中国封建主义的影响和资产阶级的软弱性，终以失败告终。袁世凯的“以党制党”、“解散（驱逐）议会”，以及曹锟贿选等等诸多丑闻最终宣告多党制、两党制在中国实践的破产。这也表明，不顾中国具体国情盲目照搬西方政党模式不可行。辛亥革命之后中国走西方民主政治的各种尝试的失败促使孙中山重新思考中国革命的前途和方式，意识到单靠国民党自身力量无力改变中国社会现状，于是提出“新三民主义”并开始与中国共产党合作。但由于国民党右派的叛变，第一次国内大革命以失败告终，至此开始了国民党在大陆长达22年的一党专政统治。在此期间，中国共产党和各民主党派处于非法和受迫害的地位，蒋介石推行的独裁统治扼杀一切民主和进步力量，遭到全国人民的憎恨和反对，这也决定了其政党制度的失败必然。综合而言，民国时期的政党政治模式经历了从民国初年的多党竞争型政党政治模式到国民党一党独裁模式的形成，再到新型政党协商模式的确立两个阶段。中国的政党政治走过了一段曲折、复杂的历程。

中国的政党模式被称为外生型政党。政党在推翻旧有政治制度改变政治格局的过程中，需要通过主张其核心价值以凝聚社会力量，实现自身目标。所以中国早期的多党制体制内多达300个的政治力量，提出了各异的政治主张和目标，代表着不同的阶级、阶层或群体的利益。政党的外生性质使得各个政治力量都注重于政党意识形态即合法性建构，以吸引民众加入或者支持自己的政党。民初政党政治的兴起与初步发展，标志着政治主体的近代化、政党化，政治形态由皇权政治转向政党政治，政党制度在中国的文化土壤中缓慢成长并逐步流变。其间形态各异的政治力量之间以及多元政治文化之间相互影响，彼此制约。该过程对政党制度演变和政治格局都产生具有重大影响。帝国体制的瓦解和多元政治力量的存在，导致中国传统家天下思想下的“家国同构”政治格局解体，推动政治结构向“政党政治”转变并最终走向“党治国家”。在这个问题上，林尚立教授在《建构民主——中国的理论、战略与议程》一书中，使用“党建国家”和“党国体制”来描述现代中国的政党制度运行逻辑。他认为“党建国家”孕育出的“党国体制”既是国家建设的一种制度安排，但同时也是人民共和国民主运行的制度安排。在此，笔者不对具体概念本身进行讨论，更多的是探讨中国政党制度本身所释放出来的民主空间和发展动力。

中国共产党领导的多党合作制度发轫于抗战时期要求结束国民党一党训政的民主宪政运动。“当国民党的独裁统治成为影响中国社会发展的主要障碍时，共产党与愿意合作的阶级、政党结成统一战线共同反对独裁就有了可能。”在抗争后期，为打败日本侵略者和建设新中国，中国共产党就提出立即废除国民党一党专政、成立民主联合政府的主张，并得到了各民主党派和各界的响应和拥护。抗战胜利后，为建立民主联合政府，中共作出不懈努力，但遭到国民党的拒绝，继续实现反共独裁的政策。这导致民主党派彻底放弃“中间路线”，形成了与共产党亲密合作、共同反对国民党反对派的基本格局。在内战取胜后于1949年4月21日召开中国人民政治协商会议并通过具有临时宪法作用的《共同纲领》，标志着共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式形成。此后60多年尤其是改革开放以来的30多年时间里，这一重要的制度安排，最大限度地代表并凝聚起不同社会群体的价值诉求和利益需求。同时，该制度也成为推动不同群体民主训练的重要制度载体。

（三）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是民主政治与社会发展的制度保障

马克思认为，人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形态与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。共产党领导中国人民推翻三座大山，把中华民族从被压迫被奴役的状态中解放出来之后，中国共产党通过有效的政党制度来保障党的政治理想和政治价值的落实。这个政党制度就是着眼于人民当家做主的本质要求建立的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，它既不同于西方国家的两党或多党制，也有别于有的国家实行的一党制。与之相应，我们还通过人民代表大会制度这一基本的政治制度和基层民主制度、人民来信来访等一系列基本制度来落实人民当家做主的权利，增强人民的主人翁地位和责任感。这一制度体系是在中国长期的革命、建设、改革实践中形成和发展起来，是适合中国国情的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度，是中国社会主义民主政治的重要组成部分。

当前中国共产党面临调动一切力量建成小康社会，实现中国现代化目标的重任。“中国现代化的成败归根结底取决于政治系统能够为现代化发展提供多大程度上的政治支持。”中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为符合中国国情的政治制度安排，“不仅能够有利于满足中国‘追赶型’现代化发展的特殊政治需求，有力地促进了现代化建设，而且有效地保证了现代化发展的社会主义价值取向。”首先，它保持了中国政治稳定。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。共产党和各民主党派是友党关系，中国共产党和各民主党派在意识形态上拥有高度的价值和目标的一致性。各民主党派在中国共产党领导下，共同致力于中国特色社会主义伟大事业，致力于实现中华民族伟大复兴的梦想。这一政党制度一方面确保了坚强有力的现代政治权威。“政治权威也只有以政党作为中坚，才能领导和引导现代化建设的胜利发展，才能够保证社会的政治稳定和长治久安。”中国共产党以自身的先进性领导各民主党派和全国人民，为保持政治稳定提供了有效的政治权威；另一方面通过为公民提供合法的、畅通的、制度化的利益表达和维护渠道，从而将社会转型时期不同力量纳入现有政治体制中，“在‘横向’上能够将社会群体加以融合，在‘纵向’上能把社会和经济阶级加以同化”，防止制度外反动势力的形成，实现中国政治社会稳定。其次，它实现了社会整合。社会转型带来了社会结构的复杂化、社会利益的多元化和社会思想的多元化，而在政党与国家、市场和社会关系发生变化的今天，党如何实现中国超大规模社会的整合显得尤为重要。中国共产党凭借其强大的组织网络体系、社会资源配置能力和意识形态的领导力，各民主党派凭借其组织构成、社会基础的独特性，共同致力于不同社会阶层的思想整合、利益协调和政治认同。最后，它促进了民主监督。“中国共产党与各民主党派互相监督，有利于强化体制内的监督功能，避免由于缺乏监督而导致的种种弊端。”民主党派代表着不同社会阶层的具体利益和现实要求，一方面将党的路线方针政策贯彻到社会的方方面面，另一方面能够汇集不同阶层的要求和意见，对党和政府工作形成民主监督，有利于决策的科学化、民主化。

二、党的制度建设的价值基础与发展动力

政党制度建设形态与政党所处的文化环境和利益结构息息相关。政党制度内蕴的价值观，决定了政党运行的方向和社会支持的程度。

（一）党的制度建设需要把握制度成长的社会环境

中国社会的制度权威建构存在着一个无法回避的现实，那就是社会在抹平权威的同时，习惯于同时否定制度权威。社会参与本身也习惯于在非制度框架内运行。长期以来，制度强制和漠视制度的现象同时存在。在执政过程中，中央多次提出要建设长效机制，提出要严格执行制度。实际上，制度本身就是一系列要素有机组合并有效运行的约束系统，制度的本质属性是能够持续发挥作用。在中央的文件里反复使用长效机制，并非要在文法上意味着还有短效机制和无效机制，而是凸显执政党制度建设的本义：约束权力、规范行为，保障人民根本利益。对于一个政党而言，无效的机制除了耗费资源，损害政党权威及其合法性，没有任何存续的理由。基于这样一个简单的判断，我们需要对包括政党制度在内的制度本身加以梳理。

制度建设有两个基本问题：人们共有的习惯如何影响新设计或移植的制度发挥作用？人们遵循、维护制度的核心动力是什么？这两个问题构成了制度建设的逻辑起点。对党的执政能力建设而言，制度安排是基于政党实践其价值期待和政治目标的需要而展开的，即制度是用以保障党的理念能够上升为国家意志，落实到组织的行动上的。制度是需要遵守的，而非用来谈判或者讨价还价的。制度运行的前提是制度权威的有效确立和人们对制度的敬畏。实现这一目标，一是制度所体现的法理价值，二是制度过程有清晰的肯定和惩罚的边界。

制度的傲慢和冷峻，是工业社会建构出来的必然逻辑，从而也容易造成人们之间的距离感和陌生感。我们知道，社会秩序得以展开的基础，恰恰是审慎的距离感。同时还有陌生感和距离感建构的信任——我们每天都要和很多人擦肩而过，但是多数情况下不会感觉到不安和警戒，就是因为有了这种审慎的距离和彼此的信任。社会和谐得以产生的基础，不是因为陌生，而是因为信任。也就是说，任何人都不可能熟识生活中见到的所有人，但是在常态治理中，任何人都不会因为彼此之间的陌生感而产生恐惧和恶意。这是所有的制度能够得以运行的现实动力。社会心理的这一微妙特性，决定了制度安排的内在基础：对权力边界的梳理，是基于对权力运行的非害性展开的。人们在社会生活中，能够享受权力运行带来的优质公共服务，在进入不确定性的时候，能够规避恶意的权力侵害，并获得有效的制度济护。由此我们知道，制度运行的过程，就是增强现代社会的确定性的过程。

制度成长的重要因素是共有的习惯，实际上也是制度运行的内在动力之一。制度能否运行固然与技术设计是否科学严谨有关，但是制度是服务于秩序的，秩序是服从于利益和价值的。制度运行一方面取决于政府信用和政府强制能力，另一方面取决于人们对制度的认同。制度成长的实践表明，制度不是越精细越好，也不是我们制定得越多越好。制度的生成必然与社会发展的需要，与秩序的需要，与我们的基础目标联系在一起，与人们的利益联系在一起。由此，制度的有效运行，首先是制度作用的对象愿意被约束；其次是执行者愿意认真去执行；第三取决于制度能否获得现实的物质支撑和文化依托。任何群体对于制度的尊崇，建构了制度得以运行的基础环境。人们之所以相信并遵守制度，源自于制度内蕴着善的价值，制度能够保有他们的基础利益，能够以公平的方式对其行为加以导引和约束。制度是与民主、监督相联系的，与权力运行的绩效和公平性相联系的。权力主体对制度权威要持有尊崇和对人民赋予的权力的敬畏心理。

（二）制度建设的合德性和可持续性问题

我们知道，制度在现实层面上包括了成文法、不成文法，也包括了政策、惯例，还内在地体现了道德（公德，私德）与责任的精神。密尔认为，“制度的精神，它在公民心里造成的印象，是该制度所起作用的一个最重要部分”。制度运行的基础在于制度获得公众认可并自觉维护。由此，制度安排及其运行便有了道德意向即合德性问题。所谓合德性，是指制度本身具有道义性质进行道德判定，这种道义既来自制度本身所内含的广义道德性质，符合公理，又来自公众的所认同的惯例。制度安排契合了社会运行的道德核心，即在公意的基础上获得了合德性。只有具备合法性和合德性的制度安排，才可能对社会和谐发挥积极的作用。

平铺化社会存在抹平权威（包括法制权威和组织权威）的习惯。但是并非是人民素质的低下导致社会管理的制度难以运行，很多时候是制度安排的主观缺陷使得制度难以运行。所谓主观缺陷，主要是指一些具体的工作制度在制定过程中，由于缺乏科学性，导致制度难以落实。在中国社会管理的具体实践中，许多制度朝令夕改，制度出台后即束之高阁者时有发生。制度的本义是要为社会行为立法的。制度权威源自于制度能够以其合德性获得持续推进的动力。但是如果制度本身制定过程存在缺陷或者制度被强行锲入社会生产生活过程中，则可能导致制度运行的诸多困境，造成制度运行的不可持续性。关于这个问题，我们需要将其置于中国社会发展的具体实践中考察。由于中国社会正处在剧烈的转型时期，传统的计划经济条件下的管理体制向市场经济条件下的管理体制转型，必然出现旧有的制度与新生的制度之间的调适困境。在实践中也确实出现了政策和制度在一定时期一定范围内的失范性。正因为如此，党的十八大强调要让制度更加成熟更加定型。

新的历史条件下，中国共产党在执政过程中，强调依靠党的科学领导，依靠制度来规范执政行为，避免制度权威丧失和党的领导出现不科学不规范的现象。但是也要看到，在一项具体的工作制度落实的过程中，职能部门基于发展的紧迫性，往往期待通过有效的制度来解决发展中的所有问题。而转型社会的实践和初级阶段的国情，恰恰又是制度不完善的。因而这一过程往往造成基层政权或者干部在推进工作中面临较大的风险。

这里我们以社会管理中的制度建设为例，2012年，河南某市以复耕的名义，通过严厉的行政处罚措施和基层党员干部带头，开展了轰轰烈烈的平坟运动，用了大半年时间平了两百多万座坟。由于干部完不成任务就要受处罚，平坟运动在很多地方被简单地变成推翻坟头，只有少数地方平坟后实现了复耕。更由于和平坟所配套的公墓建设进展缓慢，政策不到位，加之冲击了中华传统文化心理，因此这一运动也被广泛质疑与诟病，成为当年最受关注的社会事件之一。许多人认为该市在平坟运动中尝到了甜头，并且屡被上级表扬，甚至河南省已经发文要在全省推广该市经验，要求省直管县要在2013年3月底前全部完成平坟扩耕工作。还有人认为平坟的成本远高于腾退耕地产出的效益，平坟只是一场政绩工程，甚至有人指责这一做法是囤积“占补平衡”指标的卖地行动。

2012年11月16日，中国政府网公布国务院第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，原规定“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”其中“拒不改正的，可以强制执行”一句被删除。2013年起民政部门不能再强制平坟，2013年春节后，某市当地至少有一半的坟头被老百姓重新“圆”了起来。这场声势浩大的圆坟运动被认为是人们心中朴素情感的自然流露，很大程度上没有什么刻意性和组织性。一夜之间恢复的百万座坟墓，成为摆在该市政府面前的烫手山芋。《人民日报》的官方微博对此发表了微评论：“即便平坟真为长远发展考虑，也不应该践踏中华民族认祖归宗的文化底线，更不应该用运动式执法将民意碾得粉碎。”笔者以为，作为一个事件，我们更应该考虑的是这场运动背后的制度变迁逻辑。某市平坟运动既与农业大省在城镇化过程中的建设用地压力有关，也与国家保有农业用地的基本要求有关。平坟本身既有地方可持续发展的相应政策支持，也有国家殡葬制度改革的制度要求做保障。该市的决策过程和政策执行过程，会成为民意沸腾的运动，很大程度上还在于急功近利的评价体系和粗暴的工作作风。尤其是忽视制度权威而过度使用行政权威，即在决策价值本身的有效性还难以确立的情况下，以强执行力推进决策落实，在让党员、干部、教师等有身份人员带头平坟后，将普通村名的平坟责任落实在乡镇、村庄一级行政机构。由于决策过程缺乏科学论证，在推进中又采取简单粗暴的方法；更由于政策过程漠视中华民族千百年来形成的风俗习惯与文化心理，加之国务院殡葬管理条例作出修改，该市平坟所依循的制度支持随即耗损。应该说，在人口众多农业用地日趋紧张的河南开展平坟工作，是事关持续发展的战略决策。但是实践过程中缺乏民意支撑和科学制度保障，其被广泛质疑也就在所难免了。不过，政府这一做法本身，也为各级党委和政府组织在破除发展陋习，推进民生改善，实现制度建设与社会发展的可持续性提供了弥足珍贵的文本。开放社会中政府如何获取民意支持，决策如何保障社会参与，制度如何支撑政府行为，是加强执政能力建设和转变政府职能需要考虑的基本问题。

在一些国家的实践中，我们可以看到，政党在百姓不再信任的情况下，依然能够动用极强的社会动员能力实现对社会成员的利益剥夺，这种公共权力无节制的滥用，很容易直接导致政府权威的消解，形成一种畸变的循环圈。一方面权力滥用导致权威丧失，另一方面公众政治冷漠下权力滥用的有效性又进一步加剧了对权力的滥用。而权威的丧失并没有直接导致权力行使的无效性，一切似乎由此变得合理。我们将这样的政党过程称为耗损型的政党运行，即政党的运行过程直接损耗其合法性和群众基础等重要资源。用有缺陷的制度或者机制来解释社会出现的问题，无疑是不科学的。

综上，制度建设有两个最基本的评价标准，一是制度是否得到人们普遍意义上的遵守践行，二是制度本身对于社会良序的实现与维护程度。制度运转起来的根本动力在于对核心利益和价值的有效维护与实现。因此，制度安排从一开始就具有了价值尺度和行为导向作用。好的制度要能够保障人们善的意向和实现人民福祉，制度运行过程要充分尊重每一个个体合理合法的利益与价值诉求，不损及人们普遍信守的公共道德与习惯。这也是制度的合法性与合德性问题。

（三）党的制度建设要服务于中国政治发展

现代政治的发展实践表明，政党制度的建设与维护，深刻反映着民主与法治的本质要求，体现着政党现代化的本质属性。现代政治中，阶级性是政治文明的本质属性。在政治文明建设过程中，不但要注意其形式变革、机制完善、理论创新，更为重要的是要把注意力集中在巩固政治文明的阶级基础上。人民当家做主是中国特色社会主义政治文明的本质特点与核心要求。发扬人民民主是社会主义政治文明建设的基本内容，也是推动社会主义政治文明不断发展的根本动力。在社会主义中国建设政治文明最主要的是要维护最广大人民群众的根本利益。

十一届三中全会以后，中国共产党就已经把社会主义民主和法治建设作为现代化建设的一个重要任务。当中国共产党提出中国特色的社会主义经济、政治、文化建设三位一体目标，并进一步拓展为经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体的发展目标以来，政治方面的建设也继续被划分有机联系的三个方面：继续推进政治体制改革，扩大社会主义民主；健全社会主义法制，建设社会主义法治国家；加强党的执政能力建设和先进性建设，实现党的领导、依法治国和人民当家做主的有机统一。这些重大命题的提出与科学实践，体现着政治文明建设的基本成就。在中国共产党领导改革开放的过程中，政治体制改革与经济体制改革是并行不悖的两大改革。党能够在推进社会主义经济体制改革，建立社会主义市场经济体制的同时，积极稳妥地进行政治体制改革，体现着变革社会党的执政能力。国家建设和党的建设的实践都凸显一个基本命题，即中国在建立社会主义市场经济方面进行的成功尝试与相应的政治体制改革是密不可分，互为条件的。而更耐人寻味的是，恰恰是这样一个被西方国家认为是工人农民占主体的中国共产党，在改革开放中把中国的各项事业推向现代化，并在改革开放中实现自身的现代化。中国共产党所具有的这种能力，是中国社会主义事业得以有效推进，人民福祉能够保障的根本。

中国共产党执政后，建立了人民民主专政的社会主义国家制度，在这一体制中，人民是国家的主人，中国共产党是执政党。人民通过人民代表大会制度来行使权力，中国共产党通过多党合作和政治协商制度来执掌政权。经过60多年国家建设，中国共产党初步建立起符合社会主义本质要求的制度体系，并在改革开放中进一步完善了政治体制，释放出生产力发展的巨大空间，提供了人民当家做主和人的自由全面发展的重要基础。社会主义法治建设，社会主义民主建设和国家各项事业得到持续有效的发展。邓小平在谈到政治改革的时候，指出评价一个国家的政治体制、政治结构是否正确，关键看三条：第一看国家的政局是否稳定，第二看能否增进人民的团结、改善人民的生活，第三看生产力能否得到持续发展。

1980年8月18日，邓小平同志提出要改革党和国家领导制度，他指出：“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。……坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导。”加强和改善党的领导，改革党和国家的领导制度，不是对我国现行的制度加以否定，或者重新移植，而是改革现行制度中的弊端。革除这些制度弊端是中国共产党在领导中国革命、建设和改革开放的过程中历史地提出的。社会变迁和发展所处环境的根本性变革，必然要求对传统的制度体系加以改革和完善，使其更好地适应生产力发展的需要，适应人民当家做主的要求。同时，“文化大革命”十年浩劫的深刻教训也表明，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”②也就是说，以完善制度为尺度梳理党际关系、党政关系、党（国家）和市场的关系、党与社会的关系，是改革开放框架内全面国家建设最为基础的问题。

中国的政治体制改革是与中国国家建设和人民当家做主的社会主义本质要求相联系的。改革开放以来，中国共产党从理念创新、组织建构和制度完善方法创新等方面入手，不断推进政治体制建设。党在推进政治体制改革方面主要解决以下几方面的问题：一是完善政治发展的基本理念，恢复了实事求是的思想路线，实现了党的指导思想的转型，逐步形成了中国特色社会主义理论体系、基本道路、制度体系。二是围绕社会主义民主与社会主义法治要求，健全保障民主，推进法治的制度体系，构建了中国特色的社会主义法制体系。推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，坚持科学执政、民主执政、依法执政，推进决策科学化、民主化，保障人民依法管理国家事务。三是改革和完善党的领导，推进党的领导体制工作机制的规范化、制度化、科学化。完善党内民主带动人民民主的机制；废除领导干部终身制，健全公务员制度，推进干部人事制度改革；改革行政管理体制，推进基层群众自治；建立和完善权力监督体系以及惩治和预防腐败体系。通过由点到面，由浅入深全面协调的综合改革，推进党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。

三、使制度运行起来：政党现代化的必然要求

建设好、管理好一个有8000多万党员的大党，必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中，“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。党的历史方位的转变是与党的建设科学化相联系的，它提出了政党现代化新的制度要求。

党的建设的制度化水平，是制约其生命力、影响力和战斗力的基本要素。加强制度建设，是新时期党的建设发展、完善和加强的基本要求，也是将党的建设作为精细学科，实现科学度量的基础。邓小平同志曾经指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。这不是说个人没有责任而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”今天我们讲党建科学化，很重要的一点在于党的建设需要遵循着政党发展的规律、执政的规律。政党的活力之一是善于大胆借鉴和吸纳现代政治文明的优秀成果，探索现代政党发展规律。人类在政治活动中创造的能够推动社会前进的政治组织的形式和社会动员、社会规范的方式方法，都应该加以借鉴和扬弃，并以此确立执政党领导和服务社会发展需要的相对独立的运行体系。

加强党的建设的科学化，涉及体制本身的自我完善问题，即党的建设的体制机制要实现从冷战时期西方国家高压下的自我封闭状态走向开放状态。这种开放状态包含了政党运行所涉及的各种组织变量：政党决策机构的组成及其权力关系；权威集中或分散的程度；政党官僚机构的结构和规模；政党基层单位或地方单位的性质与功能；以及两个极其重要的变量——党员资格问题和党内领导的性质。中国共产党体制机制的转型过程或者说自我完善的过程，是与我们从革命党向执政党转变的历史进程中相联系的。革命战争年代的特殊环境和特殊任务，决定了党必须实行高度集中的一元化领导体制。建国后，党在较长时期内沿袭了这种体制和领导方式。这种领导方式的第一个特点就是党领导一切，并在传统的管理思想下逐渐演变为党管理一切，党的领导体现为全面领导和全面执政。第二个特点是权力高度集中，最后集中于各级党委特别是一把手中。第三个特点是具体的党政运作机制是党委分兵把口，党做决定，政府执行。第四个特点是强意识形态功效。党通过思想政治工作的生命线作用，发挥意识形态功能，以先进的理论指引党员和社会，实现党的目标，具有极强的社会整合能力。第五个特点是坚持民主集中制的制度和原则，保障了组织结构及其运行的高度统一。第六个特点是中国共产党确立了共产党领导下的多党合作和政治协商制度。确保了各民主党派和社会团体对国家政权的有效参与。

随着改革的深化和社会主义市场经济体制的不断完善，社会结构和社会生产方式的变迁，技术手段的演进，党在领导方式上，逐步向在坚持党的领导的原则下，从高度集中向适度分权、依法执政的方式过渡。这种变化同外部环境的变化有关，也与我们党不断加强自身建设，提高执政能力，发扬党内民主有关。党的领导方式和执政方式在立党为公、执政为民理念指导下，实现着从强制式管理向协调、服务和强制并存的治理模式转变。

作为执政党，加强党的建设意味着在政治系统中，执政党需要协调与国家权力机关、行政机关、司法机关等国家机关的关系；同时还需要协调执政党与人民团体（包括工会、共青团、妇联、工商联等各种群众组织）和其他社会组织的关系。归结起来，加强党的建设有以下几点要求。一是按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。二是着眼于维护党和国家的团结统一，以制度形式维护党中央的权威。三是规范党政机构和协调机构的设置，完善党委常委会的组成结构，确立组织功能和运行机制。四是围绕提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源，推进行政体制改革，推进组织和制度顺畅运行。同时加强和改进党对工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体的领导，支持他们依照法律和章程独立自主地开展工作，充分发挥他们联系群众的桥梁和纽带作用。五是着眼于研究新情况、解决新问题，不断推进制度创新。

中国正在进入政党现代化和社会发展协同并进的过程。这彰显着政党与社会互动共进的实践逻辑，同时也是实现民族复兴中国梦的必然要求。一个先进的能够承担国家建设和社会发展重任的政党和强大的组织化的有效参与的社会是中国社会和谐的重要基础。改革开放以来，社会结构和利益结构的剧烈变迁，迫切要求改革旧有的政治体制以实现社会和谐稳定；需要完善的制度体系来实现党的建设科学化目标。在此基础上，形成保障人们各尽所能各得其所的制度体系，以法治完善促社会持续和谐稳定。

我们对制度概念的梳理可知，制度广义上是对组织行为起型塑作用的正式规则以及与之相关的程序规范。对于执政党而言，制度是指以固定方式互动的一种政党体制，固定化互动意味着贯穿在政党关系中的某些规则和条例被广泛遵守。也就是说，制度制定的目的是要使其发挥作用，并被广泛遵守。因此，一个制度化的政党制度就是行为者依据政党格局的基本轮廓和政党活动的基本规则，确定自己的预期目标和决定自己政治行动的体制。政党制度化旨在实现制度运行规范化，防范和治理政党制度的失范与蜕化。制度化的政党制度决定着政治过程，决定着政治发展方向。

完善政党制度，首先是要保障政党价值目标的实现，其次是要维护社会群体和个体合理合法的价值与利益，第三是协调社会关系，避免贫富分化扩大和社会矛盾加深。因为贫富分化的直接结果是特殊利益集团破坏公平正义，致使改革难以为继，最终导致非制度化的革命事件的发生。中国共产党领导人民建立新中国的一个基本政治目标，就是要避免循环不断的依靠暴力革命解决社会矛盾推进社会发展，使党和国家跳出兴亡周期率。从这个意义上说，中国政党制度建设过程是与政治体制的演进过程相联系的。政党制度建设及政治体制改革的目的就在于协调各政治力量，保障人民当家做主权利，强化政府职能，培育社会能力，更好实现党的领导。

中国古典政治体制和社会管理模式，始终注重保持社会稳定有序。这个过程中，一方面通过严厉的法规实现人们的行为约束，另一方面通过持续的教化和社会资本运营来保有亲善关系，消除冲突与隔阂。现在很多研究者认为这种基于秩序维护的制度安排和思想教化严重扼杀了个体的创造性能力。中国共产党在推翻旧有统治后，建立了社会主义新中国。基于对封建主义持有的强烈批判态度，新中国的政治体制带有极强的保障人民当家做主权利的愿望。因而在其体制建设和制度安排中，首先褫夺了特定阶级统治老百姓的权力，将权力收归人民所有，并由共产党代表人民执掌政权，实现了权力的转移。其次，在执政的过程中，逐步学习通过法治来支撑权力运行的科学性。这是一个漫长的过程，但是也是一个不可逆转的渐进过程。今天中国的法治进程，本质上还是在与传统权力运行逻辑博弈中迈向现代化的。第三是社会主义条件下人民当家做主和人的自由全面发展的需要，要求党通过理念转型和政策调整，在肯定和保障人民合理合法的利益与价值诉求基础上，采用倾斜性政策鼓励一部分人通过诚实劳动和守法经营先富起来，进而释放出社会与个人创造力发挥的巨大空间。这也成为中国经济体制改革、政治体制改革、民生改善和科技创新的重要推动力量。但是同时也要看到，长期以来，传统的控制理论及社会管理过程，实际上已经构成了对人们创造力的巨大威压。罗素指出，具有天才创造力的人是少数，但是所有的人都有创造力。国家与社会治理能否激发人们的创造激情，直接关系一个民族的兴旺发达。正是因为如此，从党创立初期到改革开放，历届中央领导都十分关注青年人的成才问题，鼓励和保护人民创造新生活的热情。党的缔造者之一李大钊说过，为世界进文明，为人类造幸福，以青春之我，创建青春之人类。党的十六届六中全会提出要创造条件让劳动者各尽所能各得其所，让人民的创造激情竞相迸发。党的十八大进一步提出要“增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安”，要“永葆党的生机活力，永葆国家发展动力，在党和人民创造性实践中奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。”也就是说党的制度建设的本义，是用以保障政党顺畅运行，党员和人民群众的创造力竞相迸发，社会充满生机和活力。全面建成小康社会、创新型国家建设，以及学习型服务型创新型马克思主义执政党建设，是要在保有人民创造激情和党员主体地位的制度环境中进行的。政党制度建设的基本评价标准就是避免政党僵化，保持党充满生机活力的发展态势。

权力运行的制度化、规范化是政治体制改革和执政党能力建设的重要方向。对共产党来说，维护和谐最重要的不是使浮出水面的事件得到化解，而是如何避免社会陷入兴而复衰、周而复始的执政“周期率”之中。做到这一点，根本的是把制度建设推向与现代政治发展和经济发展相适应的新的更高水平。处在深层次改革阶段的制度建设，更强调制度要素之间相互有机连接、制度实施主体的多元化以及健全的社会评价系统。为此，其一需要加强制度要素之间的有机连接。改革开放以来的执政实践中，许多领域常常出现这样的情况：出台了很多制度，但其中不少制度只是停留在文件上，实际作用有限。许多领导由此认为“问题不在制度，而在制度的执行”。根据王长江教授的观点，我们制定的那些被称为“制度”的规定和要求，严格说来并非制度，而只是制度的要素。只有这些要素有机地连接在一起，形成一个闭合的系统，制度才能真正运转起来。其二是参与主体和体制的多元化。在一个完整的制度中，行为主体是多元化的。多元化的主体能够保证制度动力的多元性，有效避免制度因人的变化或领导者注意力的改变而改变。而且参与主体越是多元化，制度的基础就越显牢固。

制度运转灵不灵，不能由掌握公权力的人自己说了算，而要看老百姓是否认同。当前，许多地方党委和基层党组织把党内监督、司法监督和社会监督相结合，着力打造全方位的权力运行监督体系，形成了开放的干群互动监督评价模式，以此落实人民当家做主和监督权力的目标。例如，许多地方党委首先大力推进党务政务公开，其范围涵盖决策、执行及选人用人等领域，保障了社会知情权，为实施有效监督提供了前提。除了承诺制本身所包含的公开之外，许多地方还成立便民利民服务中心，把负责审批、办事的各职能部门办事人员集中起来在一个大厅里“透明办公”，实现一站式办结，办事人员的不作为和乱作为失去了空间。其次，拓宽社会监督渠道并将之制度化，让公众可以很方便地采取合适的方式对政府和部门进行监督。除了传统的信访、电话举报、领导信箱和纸媒之外，包括沿海发达地区和中西部相对落后地区的各级党组织，都在打造网络问政体系，网络等新媒体沟通渠道比较畅通。再次，把民主评价作为社会监督的重要手段。笔者在调研中发现，各地党委对干部的考核评价中，倾向于实行评价主体多元化，每个环节都增加了民众的参与，民众在评价中的作用日益重要。

推进党的制度建设，就是坚持以党章为根本、以民主集中制为核心，坚持和完善党的领导制度，改革和完善党的领导方式和执政方式，发展党内民主，积极稳妥推进党务公开，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，保障党的团结统一，增强党的创造活力，坚决克服违反民主集中制原则的个人独断专行和软弱涣散现象。同时在全党牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、执行制度没有例外的观念，真正做到把权力关进制度的笼子里。

第二节　执政科学化：制度框架内的政治运行新模式

一个政党采取什么样的政策，一定是要跟当时的生产力条件、社会文化和人民的需要等社会发展环境相联系的。中国共产党在领导国家建设和社会发展中，坚持推进政治体制改革，释放出了生产力得以发展的巨大空间，实现了社会财富的有效积累。这个过程与党的科学领导和提供的政治框架有着直接的关系，反映着社会发展的必然选择。在推动社会主义事业发展的过程中推动党的现代化，是党的执政能力建设的一个基本经验。

一、新时期党的制度建设的主要内容

自邓小平提出要从制度上建党，走一条不搞政治运动而靠制度来加强党的建设的新路子以来，中国共产党在总结历史经验、借鉴人类政治文明成果的基础上，初步构建了一个以党章为核心，包含党的领导制度、组织制度、监督制度、工作制度和生活制度在内的党的制度体系，形成了各级党组织和全体党员共同遵守的准则。具体来说，党的制度建设具体可以分为六个层面的内容。一是领导制度，包括党内领导层的产生与权力交接。二是组织制度，包括党组织设立与发展，组织结构与组织原则的制定。三是干部制度，包括党内精英录用、培养与擢升，对社会精英的吸纳与整合。四是民主制度，包括党的领袖与组织、上下级组织以及党组织与党员之间的关系调节。五是监督制度，包括党内权力监督与廉洁情况。六是意识形态，包括党统合党员和凝聚民众的思想、纲领和口号。

结合上述六方面的内容，我们谈及的制度包括党的领导的根本制度和工作制度等一系列制度体系。其中基本制度是核心层次的制度，是工作制度的保障，工作制度在基本制度的框架内展开，确保了基本制度的落实和党的领导的有效。坚持共产党领导的政治协商和多党合作制度，完善民主集中制，实行集体领导和个人分工负责相结合的工作制度，防止和克服坚持党的领导中出现个人专断和无人负责的现象，有利于保障党的领导的有效性。在中国实现现代化的关键时期，建立健全全党服从中央、维护中央权威，保障政令畅通的一系列制度法规对在复杂条件下加强党的领导尤其重要。只有全党严格服从中央，党才能够领导全体党员和全国人民建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦。为此，制度建设需要进一步强化以下要求：一是健全共产党领导的多党合作和政治协商制度，实现党内民主带动人民民主。二是完善党的领导体制工作机制，形成党组织发挥功能的保障机制。三是构建以党章为根本大法的制度体系，形成制度权威。此外，还包括遵循科学发展观的要求推进干部人事制度改革，完善干部考核评价的科学制度，形成科学的权力运行的考核评价机制等等。笔者在此从党领导社会的能力建设视角，主要分析以下制度建设。

（一）多党合作和政治协商制度及其创新要求

前文述及，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色社会主义的政党制度。其形成与发展是中国革命与建设和改革开放实践的必然要求，是符合中国发展实际的先进的制度体系。这一制度体系中，中国共产党是执政党，执掌国家政权，各民主党派是参政党，参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。中国共产党和各民主党派是亲密战友，民主党派坚持中国共产党的领导，坚持四项基本原则。中国共产党和各民主党派以宪法和法律为根本活动准则，同时通过政协会议的制度形式和政协委员会的组织形式保障民主党派作用的发挥。

1948年4月，中国共产党提出召开新政治协商会议、成立民主联合政府的主张。1949年9月中国人民政治协商会议召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。1956年社会主义改造基本完成后，毛泽东同志在《论十大关系》中指出，究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好，不但过去如此，而且将来也可如此，就是长期共存，互相监督。“长期共存，互相监督”的基本原则经由第一届全国人大三次会议和党的“八大”正式确定为处理中国共产党与民主党派关系的准则，明确了中国共产党与民主党派之间共同发展的关系，中国共产党存在多久，民主党派就存在多久。中国共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督中国共产党。但是作为执政党，更需要民主党派的监督。“文革”期间，多党合作和政治协商制度连同中国共产党自身的建设都遭受冲击。改革开放后，中国共产党进一步明确了多党合作是中国政治制度的特点和优势，1982年党的十二大报告在阐述建设高度的社会主义民主等内容的时候，将原有的“长期共存，互相监督”的党际关系准则发展为“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的十六字方针。此后，中国共产党的十三大把完善共产党领导的多党合作和政治协商制度作为政治体制改革的重要内容之一。1989年12月30日发布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度的意见》，第一次以中共中央文件的形式，明确规定了中国共产党与八个民主党派在国家政治生活中的地位和作用，提出了民主党派参政的基本内容和发挥民主党派监督作用的总原则，规定了共产党与各民主党派进行政治协商和合作共事的各种形式和具体安排。此后党的十四大更是明确提出“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治”的战略思想，逐步完善了政治协商、合作共事、互相监督等多种形式的多党合作制度，进一步确证了共产党领导的多党合作的政治制度及运行逻辑。1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案在第四条增写了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容，以完善的宪法保障我国政党制度的科学发展。此后，党的十六大强调要“坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强同民主党派的合作共事，更好地发挥我国社会主义政党制度的特点和优势”。2005年，中央结合变化的形势，颁发《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，提出了坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是建设社会主义政治文明的重要内容；指出发展是中国共产党执政兴国的第一要务，也是各民主党派参政议政的第一要务。针对社会出现的新情况新问题，这一文献尤其强调了民主党派在进步性基础上的广泛的包容性，指出“民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党”。这个《意见》同时还强调了无党派人士在多党合作和政治协商会议中的地位、职能和作用，并且对如何保障其功能发挥做了详细的可操作性的规定。它表明在推进社会和谐发展新的历史时期，这一政党制度在内容和外延上都有了新的拓展。这也是政党制度建设科学性、实践性和开放性的必然要求，是保障人民主体地位重要的制度安排。

新时期加强这一制度建设，就是要在坚持党的科学领导的基础上，充分尊重和发挥民主党派与无党派人士的积极性主动性，以制度形式推进民主政治建设，落实党的领导、依法治国和人民当家做主的有机统一。推进社会和谐，政治基础是党的和谐。党的和谐首先是党内关系的和谐，包括了党员和党的领导干部的关系和谐，组织和党员个人的关系和谐，党内民主的和谐发展。二是党的领导体现并维护人民的意志和利益，也就是落实权为民所赋、权为民所用的基本价值。三是党与各民主党派的和谐。中国共产党和民主党派的关系首先是领导和被领导的关系同时，中国共产党是执政党，民主党派是参政党，通过多党合作和政治协商共同实现对国家的治理。因此，民主党派同样对社会和谐具有重要的引导和推动作用，对促进社会的协调发展负有责任。

在维护和落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，由于有着对中国特色社会主义的共同体认，制度运行更多的是体现合作、协商的精神，而非冲突与对抗的目的。也就是说，这一制度建构得以展开的政治文化基础，一方面是中华文化最深刻的和谐文化，另一方面是民主文化，包括民主集中制的制度文化。当前需要把党的先进理念变为完善多党合作和政治协商制度的各项具体制度和程序，将这一带有根本性全局性的先进制度落实在共同促进发展的实践上。随着世情国情党情的深刻变化，还需要在实践中探索多党合作和政治协商制度有效落实的具体工作制度。许多民主党派在积极参政过程中，也形成了有效推进事业发展的类似贵州省“同心工程”的民主党派发挥作用的新机制新体制。

今天我们强调中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，就是希图通过这一制度体系作用的有效发挥，保障政治生活的各项制度和政策都要保证和体现人民主体地位。同时充分发挥民主党派功能，推进民主党派现代化，在构建优良党际关系中凝聚全民族力量来推进国家建设与社会发展。在中国社会发展中，还需要结合基层社会分化特点，推进和完善基层党的统一战线制度，以此团结不同阶层和利益归属的群体，认同和支持党在基层的各项工作。

（二）社会和谐目标下党的领导体制和工作机制改革的内容和要求

党在领导革命、建设和改革开放的过程中，逐步形成并适时创新符合中国国情和时代特征的领导体制和工作机制。但是应该看到，体制机制的生成与完善是一个缓慢的历史过程，随着市场经济的成熟和城市化进程的加快，原有计划经济体制下形成的行政领导模式和工作机制也发生着深刻变化，变迁社会的组织运行和公共事务管理目标的实现要求党顺应变化了的形势，适时调整组织结构，强化社会功能，并提供人民政治参与的制度框架和政策平台。一些基层党组织在社会转型、经济转轨、体制转变下，其运行中的管理困境和动力缺失问题和科学发展的现实压力使其有着更为强烈的制度创新冲动。

改善党的领导体制和工作机制，在其本质意义上，就是要发挥党组织的功能，更好地完成党在新的历史阶段的基本工作和目标任务，实现党对社会的科学领导。就是要结合转型社会的时代特征，实现党的领导体制和工作机制的机制转换、结构优化和功能调整，发挥领导对象在社会主义发展中的重要作用。

1.实现党的领导体制和工作机制的机制转换。党的领导体制和工作机制的机制转换的重要内容包括其动力机制的转换、管理机制的转换、制衡机制的转换、沟通机制的转换和人事机制的转换等。

一是党的领导体制和工作机制的动力机制转换。从政治体制的宏观层面说，就是要由原来的主要依靠领袖人物意志为领导体制的动力源，转换为主要依靠全党和人民群众的意志为动力源，以进一步拓展和激发党的领导体制的动力源泉。从中观运行层面说，就是要由计划指令的运行过程转变为在坚持党的领导有效性的基础上，实现由社会力量和各级组织自身发展目标驱动的动力机制。从工作机制运行的微观层面上说，就是要能够把党员的权利和义务以制度形式加以科学界定。基于此，首先应该激发和凝聚全党的统一意志和政治行为，形成一种新的党内的体制动力，进而形成党内统一意志和人民群众意志良性互动的动力机制。其主要条件是通过发展党内民主并不断带动人民民主的发展，逐步形成党内民主与人民民主良性互动的机制。

二是坚持党对和谐社会领导的有效性出发，实现从人治或“人治色彩比较浓厚”的领导模式向法治框架内依靠制度实现领导的有效性转变。一方面是长期以来，人治一直是我国政治管理的主要模式，另一方面是各级党组织通常被作为一种行政权力主体来运行。而党对社会的领导又具有极强的党管理一切的色彩。这种领导方式在传统的计划经济模式下对增强党的社会整合能力，实现资源的有效调集具有重要的作用。也是与当时我国社会成员制度化民主参与能力的不足直接相关。随着经济社会的发展和人们主体性、民主意识的增强，以及各种社会组织的有效成长。在这种情况下，改革和完善党的领导体制和工作机制，就是要遵循党章的规定和要求，加强全委会和党代会的制度建设，健全各级党委政治功能，提高党委职能部门的工作技能和效率，健全党代表大会与广大党员的沟通体系，提高党代表的议政能力和参政素质等等。

三是强化党内制衡机制。党内制衡机制，是指凭借一定的组织结构使党的领导体制各组成部分间保持有效的互相监督和制约的关系，从而使党的领导体制具有自我控制、调节、平衡和发展的内在功能。从我国社会发展的实际看，当前需要逐步实现以下几个方面的转换：（1）实现从非规范性制衡到规范性制衡的转换。即通过制度规定使制衡的内容明确化、程序具体化、运行稳定化。用制度有效运行提高制衡机制的效能。（2）从秘密制衡机制到公开制衡机制转换。推进基层党务公开，内在地包含着对“黑箱”状态的摒弃。将公共权力运行的程序与要素置于可监督环境里，以形成党内公开制衡机制。进而实现社会组织和党组织之间的良性互动。（3）实现从事后强制型制衡机制到事先预防型制衡机制的转换。在实践中，经常是党的领导体制某个部分的恶性运转造成了不可收拾的后果时，才引发体制的内部调整，逐步恢复常态。这种制衡过程的成本高昂且不利于党的建设的科学化。因此，当前需要在社会组织转型变革过程中建立科学的制度体系，形成机制运行的预应机制。保证党的领导体制各环节有序运行。第四，实现从一元纵向型制衡机制到多元横向型制衡机制的转换。以上制衡机制转换的基础是组织结构自身的有效创新，即通过完善领导班子和党员队伍建设，健全党内任期制、党代表常任制、党代表提案制等具体制度，使组织拥有不断创新的内在动力，这也是学习型服务型创新型马克思主义执政党的本质属性。

2.实现党的领导体制和工作机制的结构优化和功能调整。从根本上说，党的领导机制和工作机制的转换是为了调整党的领导体制的功能、促进党的领导体制结构的重新组合。党的领导体制的结构包含两层含义：该体制由哪些部分组成；这些部分是如何组成并以何种方式相互联系相互作用的。社会和谐目标下党的领导体制改革首先是着眼于落实科学发展观，实现党的领导体制各组成部分重新组合的过程，是党的领导体制的结构优化过程。结构优化可以理解为：通过改革达到领导体制各组成部分内部的各要素的最佳结合或说是合理组合，例如，改变领导班子年龄、智能要素、知识要素的构成；促进领导体制各组成部分之间的合理组合，包括理顺党的各个核心职能部门之间的关系以形成整体效能等。在党的领导体制功能分解和功能强化的过程中，需要重点加强科学决策和领导与协调能力。

强化党的科学决策功能，即保证决策的正确性。强化决策功能并非意味着进一步提高决策权的集中程度和决策速度，而是要求进一步提高决策民主化和科学化的水平。提高决策民主化，需要提高政治透明度、逐步公开重大政治决策的决策过程。同时，要彻底改变“一言堂”的决策体制，即保证决策层的每一个成员享有同等的发言权、决定权，在决定过程中严格执行平等讨论和少数服从多数的原则，并且要特别注意倾听少数人的意见和保护其地位不因观点不同而受到损害。此外，党组织还要避免事业单位转型过程对员工与其他社会组织和个人合法利益的伤害。

增强决策科学化，首先要求建立完整的决策系统，除决策者系统外还包括决策支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统和反馈系统。其次，建立严格的决策制度程序以确保各系统的独立地位和明确其职权范围。要彻底改变“党的领导人凭经验拍脑袋决策”的决策方式，把科学论证作为必经环节的决策程序。第三形成决策者系统和其他系统的权力与责任并使权力与责任相统一的机制，即决策评价和责任机制。即有效的监督和问责机制，决策失误必须承担相应的法律或政治后果。在事业单位有大量的专家和民主党派成员，坚持决策科学化有人才基础、智力条件和组织保障。

需要强调的是，在功能调整方面，还应特别注意强化党的领导体制的监督功能、政治吸收功能和政治动员功能。因此，需要建立健全科学的领导干部考核评价体系来实现对社会的有效领导，将优秀的具有服务精神的专业技术人才和管理人才吸收到党的队伍中来，用坚强有力的领导班子推进社会组织的发展。

3.不断完善“总揽全局、协调各方”的政治格局。当前我国正处在发展的战略机遇期和矛盾凸显期，社会出现的新情况新问题新矛盾容易对党与政府、党与社会职能梳理和组织结构调整产生冲击，造成一系列发展困境。因此，完善党的领导体制，就需要在制度不健全不完善的情况下，强化党的“总揽全局，协调各方”的功能。就是党委起领导核心作用，对职能部门和社会组织的政治运作进行控制和协调。党委把主要精力放在把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部上，在工作推进中着力于思想发动和组织保证。包括党委贯彻落实党的路线方针政策，坚持党对重大决策、重大事项和全局工作的领导；中央精神和上级决策变为单位发展的共同理念和有效措施；并用制度和法规来保证党的领导的科学性；协调和带领人们实现社会发展的目标。也就是要保证党在大的方面管住、管好，在其他方面放开、放活；要找到集权与分权的最佳结合点，使社会建设中党的领导体制与国家的政治体制改革以及整个社会不同群体的承受力相适应，避免出现大的动荡和冲突。在此基础上，使社会生活的各主要方面相互协调共同发展，营造和维系有利于改革开放深化的社会环境。

具体而言，首先是强化党对社会建设的总体领导能力，即决策层应能将中央精神和上级要求融入地方和组织发展的战略与规划中，确保重大决策及时正确，把决策失误降到最低限度。其次需要强化党的领导体制的预测能力，即通过加强智囊机构建设和运用各种测试手段等方法对决策可能产生的各种后果、各种发展的趋势、可能遇到的困难等等做出基本的评估，提出不同的对策方案。再次，应该提高党的领导体制的执行能力、反馈能力和协调能力。执行能力保证着决策能够得到迅速准确的贯彻。反馈能力则是强化总体领导能力和预测能力所不可缺少的条件。在错综复杂、千变万化的今天，反馈能力如何更具有重要意义。此外，还要强化党组织应对突发事件的能力。现代社会发展中的不确定性要求党的领导体制具有强大的应变能力，制定有效的危机预警机制，既要化解和克服发展中的危机和风险，也要将风险社会组织变迁过程中可能造成的损失降到最低。

（三）加强以党章为核心的制度体系建设

科学化必然与政党现代化制度化相联系。党的建设的科学化，本身包含着对法律与制度的尊崇与维护，对技术的有效使用。从某种意义上说，政党的现代化一定是与政党能否在法治框架内运行并实现自身有效发展相联系的。我们党是从革命斗争的战火中走出来的，党的严格纪律和强大的社会动员能力，使得一些领导倾向于并且习惯于依赖党组织的强大社会动员与整合能力来解决社会问题。随着国际关系的日趋复杂，发展压力的不断增大，党要着力促成自身建设沿着制度化的方向发展，并能够有效运用科技成果，以提高执政能力和领导水平。当前亟须解决一部分干部存在的法治意识淡薄，不善于和不喜欢在法治框架内运用权力的问题。由此，加强立法、执法、普法力度，确保领导干部依法行政就成为党的建设科学化的必然要求。党的十八大修定后的党章明确指出，要“完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作法治化”。但是要看到，制度建设的着力点在于我们建构的一系列制度要素能否形成运转高效的制度体系，在于制度环境能否有效解决领导干部遵循制度的动力问题。

邓小平指出，国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。党的制度建设与国家法治建设的有机统一同时内蕴着党的组织和个人必须在宪法与法律框架内活动。共产党在政治上的先进性和组织上的严密性，决定了它必须要有一部所有党员都必须遵循的根本大法。这样才能保持党的行动一致。加强和完善以党章为核心的党内法规与制度体系建设，是落实党的纪律，推进党的建设科学化的内容，也是党的建设科学化的基础。党章作为党的根本大法，是政党内部关系及组织活动的基本规范，是所有成员必须遵守的行动准则。也是党的组织得以建立，得以巩固、发展和健康运行的重要法规保证。今天我们强调党章权威，一是党章确立了党的组织建设的基本原则和重要规则，保证了党的组织工作健康有序的发展。二是党章使党的组织运行规范化，避免杂乱无章和各行其是。三是党章使党的组织建设的优良传统和宝贵经验用党的根本大法加以肯定和固定下来，从而保持党的各项工作的连续性和稳定性。

为此，需要健全党的领导的根本制度和工作制度等一系列制度。特别是要搭建好民主集中制有效落实的制度平台。将集体领导和个人分工负责相结合的工作制度变成具体可操作的程序，防止和克服坚持党的领导中出现个人专断和无人负责的现象，提高党的领导的有效性。在中国实现现代化的关键时期，建立健全全党服从中央、维护中央权威，保障政令畅通的一系列制度法规对在复杂条件下加强党的领导尤其重要。这其中，民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度，从党的五大修定的党章第一次完整提出后，其内涵不断得到丰富和完善，1982年，党的十二大党章恢复和完善了八大党章中关于党员八项权利的表述。将民主集中制表述为“在高度民主基础上实行高度集中”同时强调了民主集中制必须坚持的六项原则。1992年，党的十四大党章第一次在总纲中把民主集中制作为党的建设必须坚决实现的四项基本要求之一。民主集中制也被进一步表述为：“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。“2002年，党的十六大党章增加了“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的领导会集体讨论，作出决定。“2007年，党的十七大党章在民主集中制方面增写了：党的各级组织要按规定实行党务公开；党的各级代表实行任期制；党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。2012年，党的十八大党章在民主集中制方面增写了“尊重党员主体地位”、加强对党的领导机关和党员领导干部“特别是主要领导干部的监督”的内容。在此基础上，强调民主集中制要落实到党的制度建设和组织运行的各个环节，建构结构合理、内容完备、功能健全、科学管用的制度体系，做到用制度管权、管事、管人。

改革开放以来尤其市场经济体制的确立和完善，中国共产党不断加强包括党的领导制度、组织制度、选举制度、工作制度、监督制度等方面的制度体系建设，形成了涵盖“党章——准则——条例——细则——纲要——制度——办法——规定”的一系列党内法规。在健全党内法规体系的基础上，积极鼓励基层围绕制度开展活动，以形成城乡统筹、充满生机和活力、有效发挥组织服务发展功能的党的建设新格局，实现党对社会的科学领导。当前特别需要完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，试行党代表大会常任制、巡视制度等。规范党的基层组织选举、党员权利保障、不同社会组织中党的基层组织工作条例等项法规。健全党内生活制度，避免社会变迁导致的组织运转低效和基层组织软弱涣散的问题。在党的干部制度改革方面，加大干部选拔任用制度建设，推进公开公正透明的制度安排，真正把那些一心一意为人民服务的，在推动地方发展的过程中体现其领导能力和坚定党性的干部选拔到重要岗位上。应该说，正是有了党章中所严格规定的民主集中制的组织制度及其他各项工作制度，我们的党才能成为一个组织协调、运转高效、决策民主、行动有力的严密整体。在完备制度的基础上，形成制度运行的科学机制，保障党的领导的科学规范。第三是针对人民日益高涨的民主意识和权利意识，以制度形式保障党员的知情权、参与权、选择权、监督权和罢免权，保障党和人民群众的血肉联系。从党的建设角度出发，当前需要进一步完善以下机制：

一是教育机制。包括党的中央对党的各级组织的教育，组织对党员的教育和党员的自我教育，以及党对社会的教育，通过教育完善党员干部对社会的引导和社会的有效参与。当前要特别重视加强党性修养和党员意识的培养，始终坚持保持同人民群众的血肉联系。二是监督机制。包括保障党内监督、民主党派的监督和党外群众及媒体的监督的制度平台。要通过党的制度建设来落实党内民主、保障广大党员的民主权利，使广大党员真正能够监督党的组织和领导干部，保证党内权力的健康运行，保障党的政策在执行过程中不发生偏离。三是惩戒机制。纪检机关必须严格按照党章和党内制度的规定，对违反政治纪律和规章制度、滥用职权谋取不正当利益等行为予以惩戒，确保制度运行的权威性。四是权利维护机制。制度建设要能够实现对党员基本权利的维护。党员基本权利是党内民主运行的法律和政治基础，也是党的领导得以实现的前提。党的组织对党员基本权利的尊重和维护，也就等于把党的领导能力建构在权力民主有序的运作上。从这个意义上讲，对党员权利的规定，不仅为党的领导提供了主体力量，而且为党的领导提供了切实可靠的法律基础和政治保障。而党对社会群体权利的有效保障，则提供了党的领导最为广泛的社会基础和权力行使的合法性。

加强制度体系建设，首先是落实已有制度。按照党章要求，中国共产党在领导改革开放和社会主义建设的实践中，已经形成了从严治党的一系列法规，但是在实践中这些制度并没有得到有效落实。因此当前制度建设的首要任务是形成制度运行的动力机制，将党的先进理念和原则转变为科学的制度体系，将科学的制度转变为具体的可操作的措施和程序。其次是强化制度权威，严格执行纪律。确保党的纪律对党员行为的有效约束。第三是制度建设要有利于培育、激发组织和个人的先进性、创造性。

二、党的制度建设面临困境及其机理分析

从党对社会领导的有效性看，必须肯定党执政以来尤其是改革开放建立社会主义市场经济体制后，党的领导的科学化、制度化、规范化水平不断提高；适应现代社会发展需要的制度体系建成并逐步完善；但实践中仍存在不少问题，这些问题在客观上影响着党的建设科学化水平的提高。

总体上来看，党的制度建设面临的障碍包括来自制度本身和执行者两方面的因素。来自制度本身的障碍因素，主要是由于制度合理性不足、制度体系不健全以及制度之间的衔接问题；而来自执行者的因素可以概括为制度意识淡漠和执行能力薄弱。

第一，制度安排存在不科学性。一方面制度安排缺乏顶层设计，制度之间的系统性、互补性、整体性不强，制定过程中没有充分考虑利益相关者现实中的诉求和利益关系，甚至制度“设计”缺乏科学规范的论证。制度“是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”，作为人们必须共同遵守的行为准则，一方面，制度的运行需要权力机关权威配置资源来展开，同时，制度本身能够实现并保障利益。因而，制度运行必然需要依循笔者前述的合德性与合理性来展开。马克思主义认为，制度是制定主体基于规范和完善人自身行为的需要而形成的对于利益关系评价的结果。即制度本身是用以规范行为保障权益的，但是在很长一个时期，党在制度建设中，往往忽视了作为个体的人的现实利益需要。过分强调的非利性，容易让制度运行达不到预设目的。即制度运行本身可能出现基于权力主体的利益诉求而出现有偏差的执行；也可能因为与党员权益无关而不被执行或失去执行的动力。也就是说，制度权威无法确立，制度无法被权威执行。

第二，制度内容可操作性较差，整体上缺乏系统性，部分内容甚至相互抵触。制度从结构上看，制度的顺畅运作有赖于制度的整体系统性，如果内容制定缺乏整体系，又缺乏可操作性，那么就会发生制度运行障碍。实践表明，制度应该涵盖党的活动的各个领域，应该能够从具体的程序来保证党的任何一项活动的每个环节的落实，因而，制度需要在实际上解决“是什么”，在程序上解决“怎么做”的问题，也就是说整个制度系统需要兼顾实体性制度和程序性制度两个方面，这样才能保证了制度的认同和执行。同时，在制度运行的系统内，需要协调不同的功能，保证彼此间的协调，这样将直接影响着制度运作的顺畅。

纵观党的制度建设中出现的困境，可以发现既有制度体系中缺乏系统性的表现有以下几个方面：一是“制度虚置”。改革开放以来，中央出台大量党法党规改变制度缺失的困境，试图在短期内建构完善的制度体系来保证党的活动和权力运行的规范性、科学性，保障党规党法的有效落实。但在实践中，事实存在的重形式、轻效果的心态和行为倾向在依法执政依法行政的思想尚未完全建立的情况下，必然导致制度难以有效落实。二是“制度错位”。从实践上看，各级党组织制订的大量法律法规及各种制度规范是现实存在的，它们共同构成了党的制度化建设的规范体系。但是彼此之间由于缺乏统筹规划或者政出多门，存在着彼此之间的冲突与矛盾，甚至出现制度平衡性被打破的现象。三是制度规定多倾向于提要求的定性规定，缺乏定量标准、实施细则以及可操作性的规定。这一障碍可以理解为对制度体系中分层结构的扁平化运行，缺乏科学性的制度运行必然难以产生实际的约束力。例如《中国共产党党内监督条例》第四十二条规定：“对署真实姓名反映问题或检举、控告违纪违法行为的，党组织和有关人员应当为其保密；对泄露的要追究责任。”这一缺乏执行标准的规定要执行下去，就需要形成对这个规定的补充规定。又如《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十三条规定：“不准在干部考察工作中隐瞒、歪曲事实真相，或者泄露酝酿、讨论干部任免的情况；不准在干部选拔任用工作中任人唯亲，封官许愿，营私舞弊，搞团团伙伙，或者打击报复。”这种禁止性规定其实是一种道德要求，而非法的约束。这样的制度在贯彻执行中势必缺乏尺度，难以落实。

第三，制度意识淡薄。制度意识是党员对于党的制度的内容把握、心理和思想观点的总和，良好的制度意识应该包括党员对于党的制度的认同和理解，对制度的敬畏感，以及对制度执行的正确评价。党员是否拥有良好的制度意识，是党的制度能否得以形成和顺畅运行的基础和前提。应该说，经过近20年的普法教育和执法实践，党员领导干部逐步确立了依法行政的意识。但在实践中，许多干部对制度缺乏敬畏感。究其原因，可以归结为两个方面：一方面是传统政治中推崇的性善论的预设，建构了中国充满着伦理色彩的政治运行逻辑。人们习惯于在道德层面上阐述权力运行的善的取向。另一方面则是“人治”思想主导下的政治心理。中国传统的明君清官意识，以及官员和公众同样天然具有的藐视制度权威的意向，使得人们更倾向于用抽象的“善”、“恶”标准来替代制度的“合法”与“非法”标准。尤其是传统的组织文化中，许多党员干部习惯按领导指示办事，而非按照制度办事，造成了制度权威弱化的倾向。

第四，制度执行不力。制度是否顺畅运行，除了制度本身的科学性及制度环境的完善，还取决于执行者的执行能力和政策素质。管理者缺乏应有的制度执行能力，或者对制度执行所能够带来的损益做有私的理解，则制度必然难以执行或者执行中易遭受扭曲。而从具体的行为过程看，首先，对于制度内容的把握和从严遵守行为底限，是制度执行力的首要体现；其次，对于主要矛盾的把握，能否根据环境和对象的变化选择相适应的工作方法和手段，则考验的是执行者的实际操作能力；最后，执行者还需具备强大的学习能力，能够在工作中不断提高自身的能力，促进制度更为有效地落实。此外，还有很重要的一个影响因素，就是人们对制度本身的理解程度。对制度所要达成的效果的理解的分歧，直接影响着制度的执行效果。这方面的问题，既与制度运行者和制度服务对象对知情权、参与权的把握有关，也与他们实际从制度过程是否得到利益有关。

由此，我们需要回到理论层面去考虑另外一个更加基础的问题：制度生成的重要性问题。在理论界，制度生成机制有两种认知论：演化生成论和制度设计论。在实践中，制度生成一方面是党组织自上而下的制度设计，依靠严格的组织纪律和统一的思想规范来贯彻具体规则。这种制度生成模式因有政治权力保障确能迅速执行，但制度变迁未经过相关利益者的反复博弈过程，信息不对称的“搭便车”行为不可避免。另一方面是基层行为主体获利或发展机会产生的制度需求，自下而上影响和推动更好的制度安排。它既平摊了制度变迁的成本，也降低了制度变迁对既得利益者和现有社会格局带来的震荡。在实践中，随着基层民主的发育和党的执政能力的提升，基层结合自身实际，创设出符合地区发展和人民需求的具体制度，并取得良好效益。如各地“两推一选”村党组织领导班子、“两推直选”村委党组织书记、“公推直选”乡镇党委领导班子、“三荐一选”党代表、自下而上推荐提名候选人等。

那么，摆脱制度建设困境的出路何在？一方面，需要解决制度制定与执行的公平正义问题。制度公正首先体现为权利义务的一致性，使制度主体既享有权利又承担义务。马克思曾说过：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”，“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。因此，完善党的制度体系，就需要以公正为原则，平衡党员干部、普通党员以及群众的权利与义务要求。这就要明确党员干部的义务的同时，维护普通党员和群众的权利，切实落实其知情权、参与权等民主权利。制度保障和满足党员权利的过程，恰恰是中国共产党长期坚持的政党价值理念得以体现和发挥的过程。由此涉及制度运行的另外一个问题便是政党活动的制度化。制度化即“组织与程序获得价值和稳定的过程。”制度化至少包含制度生成、制度维持、制度内化。在我们前文的论述中，制度维持和制度内化的难度远大于制度生成。制度惰性的存在使得新的制度很难在短时间内发挥预期效果，承认既有制度的价值，自觉遵守维护它，内化为自身道德准则的一部分。当前权力监督、党内民主、科学决策、权利保障的一系列具体制度难以有效运行，既与制度运行各相关要素的协调性不够有关，也与制度生成的速度远大于制度维持和制度内化所用时间有关。另一方面，优化党的制度制定程序，提高党的制度制定能力。制度安排是一种涉及政治、经济、社会、文化诸因素的综合过程。而党的制度制定能力，正如福山（Francis　Fukuyama）所言，不仅包括党组织乃至于政治体系的设计与管理，还包括合法性基础以及文化和结构因素等等。我们可以从以下几方面入手解决该问题：（1）提高党的制度制定主体的综合能力。制度制定者需要从制度的合德性出发，以党的核心价值为基轴来考量制度建设。因为价值既决定制度安排和政策制定的方向，也直接影响社会对制度的认同。（2）注重党的制度建设的程序正义。因为“程序正义是正义制度的本质要素之一”。（3）增强制度制定的开放性。这里所谓的开放性并非制度每一个环节都向公众开放，而是指通过相应的约束监督机制，避免制度制定者的特权思想和“自利”倾向。并通过党员和公众参与来避免制度条文操作性缺失和约束力不强的问题，以此增强制度运行的权威性。奥斯特罗姆（Elinor　Ostrom）指出，制度要获得广泛的认同与支持，必须遵循的原则有：制度的界限得到清晰的界定；有关各方参与了规则的制定；违规者要受到分级惩罚；拥有低成本的解决冲突的手段等。（4）克服制度制定的应急逻辑。我们知道，危机是促成制度完善的重要手段，但是这并不意味着制度安排是基于危机事件展开的。也就是说，制度安排的道德基础，不是危机倒逼的结果。危机事件表明原有的制度配给资源模式和利益实现模式得不到认同和支持。此外，制度变迁的危机路径在实践中表明了制度演进的滞后性，即制度运行在出现问题后才加以补救，缺乏通盘考虑和顶层设计。制度安排是一个整体性的管理创新和制度化进程，不是打补丁式的碎片化的制度要素提供过程。这是制度权威得以确立必须有效解决的问题。

在此基础上解决制度刚性约束与政党柔性管理的关系问题。中国制度运行中的辩证逻辑往往使得制度运行存在变通可能。包括笔者后文将提及的文件管理与政党制度的关系问题，都容易造成制度执行不力或者制度约束力不足。

回到理论本身，我们依旧可以看到，在迈向现代化的过程中，中国社会存在着坚韧性和脆弱性并存的现实。工业社会的不确定性使得社会发展中的风险加剧，制度不健全又进一步弱化了社会参与的理性。很多时候，一些小事件也能够引发大危机，甚至造成社会失序和严重的混乱，社会基础秩序的维护变得成本高昂。我们知道，社会溃败的结果是整个社会陷入绝望的无政府状态。对于现代化进程中的中国，强大的政党和逐步成长的社会可以避免最坏的事情发生。基于此，政党现代化的重要标准就是要有一套完备的党内法规体系来保障政党制度的有效运行，社会现代化的基本标准是要确保政府和社会都在法治框架内运行。2013年1月22日，习近平同志在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话，明确指出，要健全权力运行制约和监督体系，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这意味着党通过制度建设保障权为民所赋、权为民所用的实践逻辑。

道格拉斯·诺斯1995年在其《制度变迁理论纲要》的演讲中曾经指出，从人格化的交换（即经济规模较小时期基于人与人彼此熟悉环境中的交换）向非人格化交换（即经济规模宏大，不能以任何个人形态来区分交易对方的环境中的交换）的转换和路径依赖表明，制度演变的方式已经成为经济发展的至关重要的因素。他说：“一个国家的政体决定着、指导着一个国家的经济效益，也就是说除非我们构造出一个稳定的非常高效的政治制度起支持作用，否则，我们绝无可能建立起稳定的、高效率的经济结构。”纵观中国改革开放的发展实践，一个极为鲜明的特点，就是中国共产党通过制度建设推进政治体制改革和经济体制改革。这二者共同推动生产力发展，并实现了物质财富的有效增长。从总体上看，政治体制改革释放了经济体制改革和生产力发展的巨大空间，实现了中国近30年经济的快速发展。但是在具体的运作逻辑上，显然既有的政治体制需要通过进一步改革才能推进社会主义市场经济进一步发展，实现经济结构的调整。着眼于中国社会基本矛盾的有效解决，当前政治体制改革需要从根本上形成符合人民当家做主的科学的权力运行机制。

阿尔法·科恩在其《奖励带来的惩罚》一书中对奖励的本质进行了抨击。他认为，奖励对孩子来说实质上是一种贿赂，孩子长大以后可能会缺乏自我认同感，凡事都得看领导或权威的眼色，难成大器。因此，奖励的实质是惩罚。由此需要思考这样的问题：奖励的目的是什么？奖励作为手段，它又是如何作用于人们的行为过程？人们实际行为得以规范的机制是什么？所以管理的过程更多的是整理抽屉的过程，即我们整理抽屉的目的是为了取物的方便，但是最后的结果却是没有几天，抽屉又乱了，于是周而复始。其结果是管理“熵”似乎改变了整理抽屉的初衷：整理抽屉的目的是为了抽屉乱下去。如果这样一种生活常态放大为社会常态，那么所有的制度安排都不可避免陷入这样的逻辑：既有的制度会由于各种外力难以为继，于是我们就制定出更多的制度对更加复杂难以确定的东西加以界定……如此往复。结果便是制度堆积如山，人们行为依旧。于是，奖励的过程本质上就真的成为大棒加胡萝卜的过程，奖励等同于惩罚的逻辑就此展开。

而我们可以从意识形态的运作逻辑中得出以下结论：对任何行为的肯定和惩罚，都是基于我们既有的价值观展开的。奖励作为管理的手段，体现的是给出了目标的管理过程。认同的前提也是对自身肯定的过程，是一个对于他人提供的目标和价值的归属感的确立的过程。所以，行为激励本身是否意味着惩罚权且不论，但是目标管理无疑应是秩序安排需要考虑的基础性问题。也就是说，社会管理过程本身是将确证先进的理念和政党的主张变成人们一致的追求过程。这个过程的逻辑前提不是改变他人的思想或者目标，管理者也不可能将自己的目标内化为别人的目标，而是确证每个人、不同群体都有自身的既定价值观。改变的过程只能是实践的产物。由此，制度也只有在适应社会基本价值和人们现实需要的情况下，才会真正运转起来。

马克思曾明确指出，占统治地位的思想不过是占统治地位的物质关系在观念上的表现，不过是以思想的形式表现出来的占统治地位的物质关系。科学的制度安排是维护社会和谐避免社会失范的重要基础。社会管理的有效性体现在制度过程和政策施行对服务对象利益的满足程度，这种满足程度一方面表现在不同群体目标任务的实现，另一方面体现在为持续发展提供的条件，再者，还表现在管理过程的合法性。如果一个管理过程长期缺乏有效性，则可能对基本制度和根本制度的稳定性产生负面影响，而一个不合理的制度被长期有效执行也会获得合法性。这意味着，社会和谐首先需要对既有的制度体系尤其是工作制度和支撑制度的技术过程加以梳理，通过实践基础上科学提炼的制度取代那些不符合现代治理理念的旧制度。尤其需要适时停止将权宜的政策过程固化为有效的制度。这是中国社会健康发展的重要保障。

三、执政科学化：政党制度建设的基本目标

从执政科学化视角分析，党的制度建设改革在宏观上需要解决党与政府、与人大、与其他党派、与司法部门的关系。在中观上需要解决党员主体地位和人民当家做主的制度平台建设，解决权力运行的科学化问题，实现权力运行的廉洁廉价。在微观上需要解决党在执政和自身建设具体环节的程序与措施的科学性、实效性问题。

（一）执政科学化的基本内涵

执政科学化，本质上是通过规范权力，落实党的宗旨，不断满足人民对于幸福生活的新期待。要实现社会和谐发展的目标，首先，在当前要采取措施落实中央提出的把效率优先兼顾公平的政策逐步调整到效率和公平同等重要的框架里。中国社会主义初级阶段的基本实践表明，在财力不充裕的情况下，加大民生改善力度是有现实压力的。但是政府需要为此做出积极的努力。特别是随着城市化进程加速，政府需要将农民转变为市民，并用足政策让贫困群体享受城市低保，同时通过廉租房政策保障城市低收入群体的生活。当前许多地方政府改善城乡居民生活和发展条件的努力，应该说是对过去忽视基层群众利益的补偿，具有积极意义。其次，当前我国各地政府在转变职能，化解矛盾，推进发展的过程中，着眼于基层面临的困境，着力推动资源向一线倾斜，政策向一线落实，干部到一线解决问题，职能部门的权力也向基层沉降。这对各地解决基层矛盾，促进城乡发展显然是有利的。但在推进社会建设的过程中，党组织如何引导社会成长，避免将社会发育成下级，也是一个值得关注的问题。第三，各地统筹城乡的过程中，进一步推进社区和村级组织管理，是与社会自我成长相联系的，也是推进社会管理创新的有益尝试。政府通过直接参与基层管理和购买服务来获得社会认同。这个过程不同于权力恩赐，也不是权力运行过程重新包揽社会的一切。这个过程应该是在法治框架内，在人大预算范围内经由政府来保障民生和引导社会发展，完善基层治理。第四，落实“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，要形成领导干部和职能部门权力科学运行的一整套制度。以此改变党委政府单方面依靠压力模式来避免权力滥用的单一管理过程。构建不同职能部门之间，上下级之间责权明晰的良性互动关系。总之，执政科学化，就是要通过制度安排形成多元互动的权力运行机制。这一机制运行的前提是政府服务的边界清晰，市场和社会健康成长，基层的主动性积极性创造性有效发挥，资源配置是在可持续的公平的框架内实现的。

执政科学化，目标是在法治框架内建构党委领导下“政府——社会”和谐互动的执政生态。党和政府的职能部门能否依法执政是衡量和评价政党现代化水平的重要标准。建构科学的权力模式，一是法律制度的完善性。中国共产党在改革开放30多年的执政历程中，初步建成和完善了与社会主义市场经济体制相适应的制度体系。为保障依法执政奠定了制度基础。二是执行过程的程序性。党的建设科学化，本质上是要党的先进理念要变成科学的制度，将科学的制度转化为有效的具体的符合公平正义原则的可操作的程序，即保障制度运行的程序科学。三是资源运用的节约性。权力配置资源的过程，是政党能力和政党合法性的发挥过程。中国共产党的执政能力建设，本质上需要通过党的领导，实现社会团结和社会发展，推进国家建设并提升党对国家、市场、社会的领导力。四是监督职能的有效性。有效的监督是要把公权关进笼子里。制度约束力包括对官员行政过程的约束，也包括对社会参与过程的约束。构建一个党委领导下“政府——社会”互动的管理模式，完善社会参与机制，为社会提供作用发挥的平台，推进善治，就成为执政科学化的重要思路。

权力运行的制度化，是在党委领导下，政府、市场、社会博弈与协调的结果。即在推进地方经济发展过程中，强大的社会力量和利益群体直接构成制度成长的多元主体。党和政府需要在领导经济社会发展的过程中，通过民主协商的方式，形成制度运行的外部环境，在开放体系中实现制度的良性运行。由此，党和政府就需要不断为成长中的社会提供有效参与的制度平台和政策空间，要自觉接受群众监督，确保政府与社会的良性互动。惟其如此，社会才能够持久和谐稳定，这一点对转型期的中国基层尤其重要。正是基于上述分析，人们可以看到基层党委在推进科学发展的过程中，逐步从原来的点上的改革，向综合协调的整体推进的改革转变；干部考核评价逐步从封闭的单向评价转向开放式的社会有效参与的多维评价；制度建设也从单个的制度要素的调整，逐步过渡到基于利益调整和绩效提高的制度体系建设上。

值得注意的是，随着中国社会法治化的加速，地方党委和政府、人大、政协之间，党和政府与市场（企业）、社会组织之间正在建构起相应的法律关系。这种变化带来的直接结果就是权力运行的法治化。当前，从中央到地方都在制定和颁布一系列约束权力，规范权力运行的制度法规。这些法规需要结合地方发展实际，形成保障政府权力运行、其他组织作用发挥的制度体系。而推进制度化的实践过程，则与领导干部作风建设和能力提升相辅相成；与党员干部和群众的法治意识的培养相联系。

执政科学化，基础是落实权力运行的基本原则和要求。制度运行的动力源自于制度能实现特定的利益和维护既定的价值。今天人们的政治生活呈现“权利——权力——利益”结构。作为资源配置和关系协调的重要力量，权力运行的公正性就成为政府获得社会支持的重要基础。而随着社会组织化程度的提高，执政能力提升必然与组织运行的制度化密不可分。约束权力的过程，是与完善制度体系、推进民主建设紧密相关的。

中国在促进社会和谐上的实践表明，提高制度体系的运行绩效需要遵循以下原则：一是制度运行的成本低廉，绩效显著。二是制度安排要简单易行可操作，即需要充分考虑地方发展实际和制度运行的条件。三是制度运行要有持续的动力机制。制度要靠人执行，而制度本身是用以约束人的权力的，而非用来讨价还价或者随意执行的，由此需要强调制度的刚性。但是制度化建设需要得到包括公务人员和普通群众在内的大多数人的支持，因此，权力运行的制度建构还必须符合民主政治的基本原则。

落实权力运行制度化和执政科学化目标，有以下要求：首先需要形成规范权力运行的基本制度，即要为每一项权力提供相应的约束条件；其次完善权力运行的基本程序，特别是要将原本用以应急的管理过程经过梳理和调整，逐步沉淀为日常管理的方法和程序；第三是不断完善制度要素，提供权力运行有效监督的载体，形成制度良性运行的外部环境。第四是要形成监督权力的检查办法和责任追究机制。规范权力运行，既是解决领导干部权力行使中自由裁量权过大的问题，也是更好保护领导干部依法行使权力的必然要求。因此，对权力运行的具体环节进行规范和监督，对领导干部的自由裁量权加以量化、细化和刚化，有利于提高权力运行绩效，也有利于避免权力滥用。

执政科学化，还需要建构符合民主要求的干部考核评价的开放体系。近年来，在推动发展和维护和谐的绩效评价中，各级党委越来越重视通过民意调查来增强评价的合理性。民意调查一直是现代政治中重要的影响要素，无论是非官方机构还是职能部门的调查，在客观上都反映了社会情绪和职能部门的履职效果。民意调查和相关统计分析是地方党委政府获取信息、引导舆论、实现公民有效参与，确保执政科学化、决策科学化的重要途径。而对于调查结果的使用，则可以直接影响社会参与的取向和党员干部的行政行为。例如各地每年用以考核干部的经济社会发展指标，以及贵州省在全省范围内进行的社会安全感和群众满意度调查，都能反映地方科学发展观的落实情况，构成对领导干部权力运行的现实压力。我们在贵州调研的资料显示，从瓮安县2007年群众的安全感和对政府极低的满意度中，可以看出当地干群关系、党群关系、警民关系中存在的诸多问题，地方在发展过程中积累的矛盾已经到了激化的边缘。近三年来，贵州省包括瓮安县和毕节各县区在推进科学发展的进程中，日益重视民意调查和党内考核的有机结合，同时打通群众评议干部的通道，形成一整套成本低廉的公众参与的开放式权力监督制度。当然，在维护稳定和促进发展的过程中，这一机制的运行绩效直接取决于考核评价结果能否作为干部奖惩和使用的重要依据。其健康运行应能满足信息沟通和干部政绩考核的需要，也能对权力运行产生了正向引导作用。

从落实科学发展观的实践看，当前特别要注重从缩小贫富差距和实现地区平衡发展的要求出发，建构符合科学发展观的评价考核体系，要从社会公平效率的实践出发，将贫困率、失业率、学龄儿童入学率、婴儿死亡率、医疗等社会保障覆盖率、犯罪率、政策的社会认同度、人们的安全感、收入差距、腐败问题等指标一并纳入考核评价体系。

（二）推进执政科学化的制度逻辑

1.从压力型管理到有效治理：推进权力运行的制度化规范化。中国改革开放正处在战略机遇期和矛盾凸显期。经济发展的压力和社会和谐稳定面临的诸多不确定性，使得许多地方党委倾向于通过体制内的压力系统来解决社会稳定中存在的问题。这种具有极强约束力的体制内压力系统，极易导致下级政府和党组织在管理上带有非制度化的应急管理色彩。各种非常态的矛盾排查，领导干部全员接访下访等做法对于迅速治乱，加快发展是有积极意义的。但在常态发展框架内，还需要明确规范权力不是简单将权力收回的问题，也不是通过行政压力系统快速实现发展目标的问题，而是如何在制度框架内实现权力运行的高效廉洁廉价，并实现权力运行符合人民群众根本利益。

因此，要保障国家长治久安，社会和谐发展，其根本在于通过制度体系建设将应急管理转为科学执政的常态治理过程。所谓制度化，就是让权力运行符合规律，有章可循，责权明晰；就是要把党的宗旨、公平正义的原则融入法治框架，确保权力运行符合最广大人民群众的根本利益和幸福期待。在中国社会迈向法制化的进程中，法治意识和民主意识的逐步确立，提出了权力运行新的制度要求。在传统的管理理念下，行政强制的权威性不容置疑，但是随着社会主体性增强，社会力量逐步强大，地方政府权力运行的非公平性可能引发群众的非制度化参与，造成社会基础秩序失范。因此，有效的治理过程，要求政府善于将人民群众的参与热情引导到推动科学发展的决策中来，即执政科学化是政府与社会有效互动的治理过程。

2.厘清权责边界，增强权力运行的科学性。改革开放以来，基层权力运行科学化进程进一步加快，但是受传统的一元化领导模式影响，党在公共事务管理中包揽社会一切事务的现象依然普遍存在。而不同利益主体千差万别的诉求，决定了党和政府既不可能也没必要包揽所有事情。在市场经济条件下，不同主体政策需求的差异性和资源的稀缺性，往往引致一些领导干部权力运行出现偏差。我们对近年多起群体性事件的成因分析表明，一些领导干部重商轻民、与民争利的行政过程，直接将政府推到社会的对立面。因此，厘清权责边界，结合地方发展实际落实权力配给公共资源的公平性，避免权力不当干预社会或者侵害社会利益，是制度建设需要考虑的首要问题。其次，市场经济的发展，要求党的各级组织和政府职能部门的公共权力运行要具有开放性，能够接受群众监督。但是传统社会的相对封闭性决定了一些地方的领导干部依旧习惯于传统的行政管理模式。任何闭锁运行的权力框架都可能导致严重的脱离群众的官僚化倾向，甚至导致一些领导干部忘记权力是人民赋予的，直接将权力视为谋私与恩赐的工具。基于此，加强执政能力建设的基础，就是把梳理职能部门的工作重点和权力运行边界，推进公共行政的集约化、公开化作为地方制度建设的重要内容。同时，通过基层政权和党组织创新来完善服务功能，打破政府权力运行的固化模式。为创新社会管理提供有效机制，并在组织运行中夯实体制改革的物质基础和政策环境。

3.整合党建资源和行政资源，提高权力运行的绩效。制度建设的目标之一是建构权力运行标准并降低行政成本，提高行政绩效。完善制度安排，需要对既有的制度要素加以梳理，并形成顺畅的运行结构。许多地方党委在推进发展的过程中，整合区域基层党建资源和行政资源，探索将原有机关党建和城乡党建职能重新梳理整合，以解决工作中存在的党建工作与推进经济社会发展“两张皮”，机关党组织与城乡党组织建设“两张皮”自我循环问题。在笔者调研的北京、浙江、江苏贵州等省市，地方党委政府通过开展双向组织生活会，建构适应城乡统筹发展的组织链，发挥两级组织和党员作用，搭建城乡两级“组织共建优势互补、资源共享、协调发展”的“大党建”工作平台。通过建立党建联系点，落实基层党委领导和职能部门党建责任制。通过建立农村党建工作联席会议制度，完善党委、人大、政府、政协的功能发挥。通过建立部门与村级组织“结对子”帮扶制度，解决农村发展的思路、技术资金和政策保障问题。通过对市县机关抽调到基层工作的干部实行更加灵活的管理机制，强化干部服务基层，化解民忧的能力。在现有制度框架内，让机关干部和党员作用直接延伸到城乡发展的具体环节，有利于挖掘资源，发挥党员作用，帮助农村发展，并由此打破机关党组织闭锁的自我循环的官僚化格局，让干部拥有深入群众的抓手，让政府获得更多的信任，农民获得更大的发展。当然，这一制度运行中如何保障部门原有功能发挥还需要进一步科学化。

4.加强教育管理服务，避免权力监督失范。为了保障经济发展的有效性和避免社会矛盾激化，需要结合变化了的世情国情，将转变执政理念和转变发展思路作为干部权力运行的现实起点；将服务意识培养作为权力约束软环境建设的重点；将改变干部作风落实在纾解民怨与履行职能解决问题的具体实践上。通过压力系统和倒逼机制将权力收回到制度的笼子里。同时，在约束权力的过程中，重视发挥人大政协在干部管理、职能履行方面的监督功能，让权力在制度框架内运行，推进社会管理中的制度化参与，保障人民当家做主权利。例如，近年来，瓮安在干部用权上强调坚持“五公五安”，要求秉公用权，依法行政，取信于民；在可能出现权力腐败的环节，进一步简政放权，简化行政许可审批手续、再造行政审批流程和模式，并提出打造服务最优、成本最低、效率最高的政务环境以提高党委和政府的公信力。对过去难以禁绝的行政乱作为如推诿扯皮、办事拖拉、刁难百姓、索拿卡要等行为和强揽工程、强装强卸、寻衅滋事等违法行为作出了具体的惩处规定。针对过去存在的警民关系紧张问题，全国各地方党委政府坚持从严治警，通过制度强约束和思想教育来强化警察科学执法的自觉性。有些地方还对干警实行“工作时间单位管、工作之外家属管、社会活动群众管”的“三管”措施。同时坚持从优待警，如瓮安县委提出对政法工作“最大限度解决问题、最大限度支持工作、最大限度予以组织保障”，解决了干警职级待遇，杜绝了乱摊派、乱罚款、以罚养案的现象，提高政法队伍的公信力。针对农村组织涣散、缺乏致富带头人的积弊。瓮安县等多地党委政府除了下派驻村干部、加大农村干部培训力度，还积极探索创新村干部职业化管理方法，改变了村干部“政治地位低、经济待遇低、社会地位低，服务能力低”的四低现状。推进村级工作制度化，群众办事方便化，初步实现了村干部“岗位职业化、报酬工薪化、管理规范化、养老社会化”的目标，有效提高了村干部工作的积极性和工作效率，增强了基层组织密切联系群众、服务群众的能力。

从各地的实践可知，中国共产党权力运行有效性需要把握如下基本问题：首先，共产党的特质使之对权力的腐蚀比其他政党有更强的抵抗力，但不足以完全避免党及其成员被腐蚀的可能性。事实证明，所有的公权力，不管它属于什么性质，都应该受到规范和约束，共产党也不例外。约束权力不但不是削弱党的领导，恰恰是党的领导科学化的必然要求。其次，要管住权力，规范权力的运行，必须在建立一套环环相扣、首尾连接、闭合的制度体系上下工夫。在此基础上，确立权力监督的线性逻辑。权力运行是一个完整独立的系统和过程，对权力的规范和约束也必须有很强的系统性。这就需要统筹考虑涉及权力运行的各个要素、各个环节和各个方面，进行整体设计和顶层设计。整体设计和顶层设计需要打破已有的权力格局及因此而沉淀下来的既得利益格局。第三，规范和约束权力，民主政治是最终保证。事实证明，权力具有的向外扩张的能力之大，靠少数人、少数机构来约束是远远不够的。只有社会的多数参与进来，和执政党共同看管权力，掌权者才不敢肆意妄为。充分的民主有助于在执政党、政府与公众之间建立一种责任关系，推动政府自觉增强服务功能，防止权力不当干预社会或者侵害社会利益。

总之，制度建设不可能从点上的碎片化改革获得持久的作用力，根本在于制度体系完善的综合改革过程。也就是中国政治体制改革、经济体制改革和党的建设科学化总体的综合的制度安排或者说需要有顶层设计。

第三节　实现党的领导、依法治国和人民当家做主的有机统一

实现党的领导、依法治国和人民当家做主的有机统一，是党的建设的重要目标，也是科学的政治生态的重要标志。通过完善的组织体系建设和制度运行，实现党的领导的科学化，社会主义法治的健康发展、人民主体地位的巩固和发展，是执政能力建设首要的基础命题。

一、党的领导、依法治国、人民当家做主的有机统一是中国政治发展的必然理路

长期以来，中国依靠党的合法性资源和强大的社会动员与整合能力，通过党组织领导的有效性来带动和引导社会发展，十六届四中全会以来，中国共产党清醒地意识到，党的执政能力体现在能否将党的主张上升为国家意志，以完善的制度法律体系来实现对国家与社会的领导。改革开放的深化，社会秩序的维护，越来越依靠党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一来实现。同样，经济政治文化生态建设也逐步从组织推动转向制度推动。在此基础上建构开放的社会管理体系，加强行政管理体制改革，完善公共服务功能，提高公务人员的服务水平和依法行政的能力，满足人民不断提高的公共产品需求，并为社会的发展提供良好的秩序。

（一）坚持和改善中国共产党领导的内涵和特点

作为历史的必然选择，中国共产党的领导地位是在领导中国人民进行革命、建设的长期实践中形成的。是与共产党坚持马克思主义的理论与实践，坚持科学有效的决策相联系；与党员的先锋模范作用、献身精神和服务意识息息相关；与社会的广泛参与和支持拥护密不可分的。1980年1月邓小平同志结合改革开放形势强调了“坚持党的领导，改善党的领导”的问题。此后党的各种文献多次出现加强和改善共产党的领导，坚持、加强和改善党的领导，以及加强党的建设，改善党的领导等提法。党的十六大提出了“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度”的基本命题，十六届四中全会提出了“科学执政、民主执政和依法执政”的目标要求，党的十七大报告再次强调要“改善领导方式和执政方式，健全领导体制”，确立了改善党的领导的基本方向。

所谓领导，就是带领和引导。党的领导就是执政党权威运用权力配给社会资源，引导社会成员实现政治目标的过程，即对公共权力和社会的领导过程。

1.党的领导的对象：即在建设社会主义的框架内实现党对国家、政府、军队的领导，对社会的领导以及对党员干部等的领导。对国家的领导包括维护和实现国家利益，确保国家领土主权不受侵犯。对政府的领导，即指通过权威分配权力，支持政府履行法定职能，依法行政，使政府保障党的主张的实现。同时，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，这也是党和人大的关系。对军队的领导旨在用党的理论路线方针指导军队，确保人民军队听从党的指挥，维护国家利益和领土完整，实现党的基本任务和保障党的基本纲领，维护世界和平和促进共同发展。对社会的领导，即在治理目标下，实现对社会成员的动员和引导，以促进社会协调发展和人们利益与需求的满足。包括对阶级关系的处理，对不同利益主体的协调，以及对宗教的协调等，引导社会共同参与社会事务的管理。同时保证党员干部坚持党的宗旨，在社会事务中发挥先锋模范作用。

2.党的领导的基本内容：政治领导、思想领导、组织领导。所谓政治领导，就是“政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部”，处理好党同政权机关和群团组织的关系。思想领导是指用马克思主义思想武装全党，通过深入细致的思想政治工作，实现社会动员，引导社会成员投身社会主义建设。组织领导的核心就是坚持党管政权、党管干部、党管人才，按照新时期干部的标准，做好重要干部的选拔任用工作。

3.党的领导方式与执政方式。在建设社会主义的历史进程中，党的领导要通过执政来体现。党的领导总是同党的历史任务，同党为实现这些任务而确立的理论和路线联系在一起的。党的领导方式，是党对国家政治、经济、文化事业和社会事务实行领导的总称，其中党对国家政权实行领导的方式就是执政方式。党的执政方式是指执政党领导和控制国家政权的体制、机制、途径和方法。改善党的领导，在其本质意义上，就是要发挥执政党功能，更好地落实全心全意为人民服务宗旨，实现党对社会主义的领导问题。

4.党的领导体制。党的领导体制，是中国共产党实施领导活动的组织结构、运行规则、运行机制的总称。这三者之间是互相联系、互相依赖、互相作用的统一体。党的领导体制和工作机制的科学与否，直接体现并影响党的执政能力和先进性。

（二）党的领导与国家权力机关、社会组织的关系

党的领导意味着在政治系统中，执政党需要协调与国家权力机关行政机关、司法机关等国家机关的关系；同时还需要协调执政党与人民团体（包括工会、共青团、妇联、工商联等各种群众组织）和其他社会组织的关系。在处理政党与国家权力机关的关系的时候，首先必须明确二者是领导和被领导的关系，执政党是领导者，国家权力机关是被领导者。政党通过政治领导实现对国家权力机关的领导。党在更大的范围和更高的层次上，通过人大制度实现党对国家的政治领导与依法治国的有机结合。这个领导过程包括以下几个方面的内容：（1）党对涉及国家和社会稳定与发展的重大问题做指示和提出建议，国家权力机关通过法定程序将执政党的意志转变为国家意志。（2）向权力机关推荐党员代表提交人大表决、任免。（3）执政党在各级权力机关中建立党组织，通过宣传、教育、组织和解释活动，加强执政党在各级权力机关中的影响（4）执政党通过其在权力机关中党员代表的努力，赢得非党代表对执政党主张和建议的支持和赞同，确保党的意见和建议转化为国家意志，上升为法律。其次是互相监督的关系。党对国家权力机关的领导，实质上是一种监督。同时执政党也在宪法和法律框架内开展活动。

党与社会组织的关系。不同的组织有不同的利益和价值需求，社会组织对执政党的影响主要包括：（1）利益表达。不同的利益集团代表着不同阶层、团体的利益。他们需要向执政党表达自己所代表群体的利益诉求，希望把自己的利益要求纳入执政党的政治决策过程。（2）政治监督。利益集团通过监督一方面维护和保障自身利益；另一方面减少政党政策失误，提高公共行政的效率，消除党内腐败现象。（3）参与政治，进入政治体系。现代政治过程的复合性决定了任何政党权力运行过程，都必然受到利益集团的介入和影响。为此，党要完善社会利益表达的机制，保障社会组织参与管理和实施政治监督。

（三）党的领导、依法治国和人民当家做主的实践要求

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把坚持民主法治作为构建社会主义和谐社会的重要原则，要求实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，树立社会主义法治理念，增强全社会法律意识，推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化，逐步形成社会公平保障体系，促进社会公平正义。法治的完备和法制的有效执行，有助于实现价值与行为整合，避免社会分裂，这是法治的基本功能。我们知道，不断的分化和整合是任何社会发展的必然表征。分化和整合的过程未必是社会失序的动因，但是分化和整合过程中存在的利益分野和结构重组，却需要借助强大的社会力量来维持社会存续和发展的基本秩序，以保证和实现社会系统的各个子系统能够保持稳定，运转有效，使社会成员之间有一种最基本的、最低限度的团结、共识与合作。法律就是实现基本社会秩序、实行社会控制最重要的手段之一，是达到社会合作与团结的结构性要素。

中国共产党领导中国从计划经济体制向市场经济体制转型的过程，其发端还是通过执政方式和理念的转变展开的。实践表明，中国政治体制的调整和改革，是与迈向现代化的中国保障人民当家做主权利，推进经济发展的过程相联系的。政治体制一方面在改革开放中释放出经济快速发展的巨大空间，另一方面经济的快速发展也提出了政治体制改革的新的要求。政治体制改革的基本原则和方向，是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一。也就是说，在中国的改革进入全面深化的重要时期，政治体制改革的完善也进入一个综合协调发展的过程。一是在党的建设上，着眼于党的执政能力和先进性纯洁性建设，推进党建科学化，保障党对国家、市场和社会的领导的有效性。其重点是干部人事制度、权力监督、党员权利的保障机制。二是形成人民当家做主的价值理念、制度安排和决策程序。其重点是人大制度改革，政治协商机制、社会参与机制完善。三是在法治框架内实现国家建设和社会发展的有效性。其着力点应该是健全法制体系、执法的组织建设、司法体制改革。努力形成结构合理、功能正常的司法体系，维护制度化、法治化的国家发展进程。

依法治国、依法行政作为现代政治文明的重要标志，是中国共产党长期坚持的改革思路。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治国家，是中国共产党治国理政理念的重要内容。依法治国在本质意义上，体现为党领导立法机构建立和完善法律体系，党监督法律有效执行，党带头遵守宪法和法律。正如习近平同志在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中所指出的，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。

实际上，自改革开放以来，中国共产党从计划经济向商品经济和市场经济体制转型的过程中，就开始寻求构建符合开放条件下发展市场经济的制度安排。尤其是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，中国就进入了加快法治建设新的阶段。经过20多年的努力，已经初步建构了与社会主义市场经济体制相适应的社会主义法律体系。中国共产党第十五次代表大会首次提出依法治国理念，党的十六大提出党的领导、依法治国和人民当家做主有机统一的战略。经过多年的不懈教育和积极探索，中国已经逐步形成了社会主义法治框架，并且开始成为人们处理冲突和利益矛盾的重要途径。据最高法院2013年3月的统计，2007-2012年，最高人民法院受理案件50773件，审结49863件，分别比前五年上升174%和191%。地方各级人民法院受理案件5610.5万件，审结、执结5525.9万件，分别比前五年上升29.3%和29.8%。最高法院统计数据显示，2008-2012年全国法院各类案件审结率一直在98%以上；2012年各类案件一审后当事人服判息诉率91.2%，二审后达到99.4%。这意味着，人们通过法律程序解决矛盾与冲突，依据法律维护自身权益，尊重法律权威的社会理性正在逐步建构。但是同时也要看到，一方面是社会治理的法治进程在加快，另一方面，中国社会频发多发的群体性事件和居高不下的信访案件凸显了社会治理中群众“信访不信法”的尴尬。我们深入研究中国的信访问题和群体性事件之后，可以发现，人们对法治程序的不信任，一方面源于对领导批示的迷信，另一方面源于常态情况下走法律程序的时间成本和经济成本相对较高，当然还包括社会倾向于非制度化参与的习惯以及对司法公正的怀疑。中国法治进程的实践也表明，随着法制建设的不断完善和党和政府推进依法治国的不断深化，人们的法治意识、权利观念和制度化参与水平正在提高，人们对立法、执法的绩效也有更高的期待。这种期待直接影响人们对执政党所秉承的公平正义、利益实现、维护与发展能力的判断，并构成社会和谐与党的执政能力建设的现实动力。

二、坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的实践路径

（一）科学把握传统党的领导模式的优势与不足

革命战争年代的特殊环境和特殊任务，决定了党必须实行高度集中的一元化领导体制。建国后，中国共产党在较长时期内沿袭了这种体制和领导方式。党的传统领导模式有以下优势：（1）强大的社会动员能力，有利于快速集结社会资源，实现对重大问题的解决。这种动员能力源自于党的政策的正确和人民群众对政策的认同和支持；源自于党对群众合法利益需求的保护与满足；源自于共产党员的模范作用；源自于组织结构的严密和党内严明的纪律。（2）高度统一的权力运行过程可以确保党的主张上升为国家意志。党作为人民利益的集中体现者，对人民利益的维护和实现，需要把党的主张上升为国家意志，并通过权威配给资源予以保证。（3）在应对突发性公共危机的时候，党的功能的有效发挥，可以降低危机治理的短期成本。（4）有利于整合社会群体的利益要求，协调眼前利益和长远利益，个人利益和国家、集体利益的关系。（5）党对社会的领导面极为广泛，党的组织渗透于社会的方方面面。

传统领导模式的缺点：（1）容易出现权力过分集中甚至集中于一把手的现象，并容易出现党政职能不分的弊端。（2）执政党长期处于绝对领导地位，一方面获得了执政和发展社会的丰富经验，另一方面，在社会发育不完备的情况下，现代社会发展过程中的全部风险和压力都要反映到执政党的执政能力上。（3）传统领导模式下，治理过程完全依赖于党的决策的正确。（4）这种领导模式的特点是执行力较强，执行效率高。在决策正确的情况下，成效十分明显，但是在决策失误的情况下，代价也非常高昂。

此外，在市场经济条件下，中国政府治理的全能特点正在遭受巨大的压力，市场经济过程中政府失灵的风险进一步积累。如何实现政府功能转型，以及如何避免党和政府成为社会发展的唯一主体，化解社会发展可能积累的各种风险与危机，就成为党的执政能力建设的又一基本命题。这其中，首先需要解决的是如何在社会组织化进程中把握财富积累与利益分配的公平性。应该看到，在改革开放和市场经济体制条件下，中国社会财富迅速积累，市场经济体制逐步建立。但同时财富的积累呈现较为严重的非均衡状况，市场经济发展过程中一些环节资源配置的倾斜性也导致社会财富出现一定程度的集中。由此逐渐形成了较为庞大的具有极强能力的特殊利益集团。在制度体系不健全的情况下，这个群体一方面通过非市场化方式获得资源与政策，另一方面，又通过市场经济方式实现巨额财富，同时在社会保障和责任承担方面又显失公平性，从而在一定程度上累积了社会危机和风险。而身处社会最基层的老百姓，在开放社会越来越容易通过对自身权益的确证来否定和质疑既有的分配格局、保障体系，并在实践中直接否定既得利益集团的获利途径和生活方式。在中国相对封闭的金字塔形社会结构没有发生根本性变化的时候，既有的等级观念和权力意志构成了远比封闭状态下的一元化领导更为复杂的执政压力系统，并形成了对公平正义原则的挑战。这些都要求党在更为复杂的经济关系和政治结构中发挥维护和谐，保障公平正义，化解社会矛盾和冲突的能力。

（二）党的领导、依法治国、人民当家做主有机统一的现实要求

如何看待中国共产党对中华民族和人类文明所具有的意义和价值，是与实践基础上科学的评价标准相联系的。这些标准总结起来，包括历史的评价维度和现实的评价维度。这两个维度决定了我们对政党的评价既不能够超越现有的生产力水平，也不能够无视历史和现实的发展实际。我们说过，在中国近现代民主实践中，我们学过欧美、学过日本；和平的方式采用过，暴力革命的方式采用过；资产阶级改良的方式采用过，资产阶级暴力革命的方式也采用过，但是都没有改变中国发展的状况。由此，需要一个新的政治力量来领导中国的革命实践，需要一套新的理论来回应人民的关切。历史雄辩地证明，从近代社会演进到现代社会，中国共产党领导人民翻身做主人，建立了人民当家做主的社会制度，改变了中国人民被奴役被压迫命运。这对于中华民族和全世界被压迫民族的独立富强，无疑作出了卓越贡献。而今，随着中国逐步摆脱贫困状态，人民的民主能力逐渐增强，如何落实中国共产党在初级阶段的发展目标，实现社会良序，这一切都需要党在法治框架内形成并完善其发展战略。

就社会和谐的有效性而言，中国共产党需要解决两个基本问题：一是随着传统人身依附的社会管理体制的解体和市场经济的发育，如何在新的条件下将社会组织起来？二是在分化社会中如何实现对社会的引导和服务？有些学者认为社会自主发展的过程决定了政党试图对社会进行引导是错误的。实际上，政党作为社会的重要组织力量，其基本功能之一就是实现社会的组织化并使其运行符合社会和政党发展的内在规律。那么在新时期该如何组织社会？笔者以为，不同时期，不同生产生活方式下的社会组织过程是与既有的政治体制和社会意识形态等相联系的，是受一定的利益导向和价值观念影响的。具体而言，实现党对社会的有效领导，首先是权力的介入，权力介入会对社会资源配置过程产生直接影响。其次是服务的延伸，执政党引导社会的过程，除了运用国家强制力外，更重要的是通过政党社会功能的发挥，既提供社会和谐的公共服务，包括制度、政策和组织体系；也完善价值理念，健全引导机制，协调各方利益，保障人们合理合法利益的实现。第三是对社会自主权的尊重和维护。社会和谐是根植于对人们合法权利的充分尊重和保障基础上的，任何制度歧视和利益侵害过程，都将破坏社会和谐的价值基础和保障体系。中国政治体制改革和政党制度演进的基本逻辑其实是建立在对民主和法治的无差别认同之上的。由此在实践中易于形成新的悖论：社会管理体制改革的目的之一是服务并实现党内民主和人民民主，而管理体制改革的推进首先要解决民主化程度不高的问题。一个时期以来，在基层党建实践中，一直存在关于用不民主的方式推进民主、在非法治框架内落实法治的合法性争论。但是回过头来，中国从传统的帝国专制体制，逐渐过渡到革命党时期党统揽一切的一元化领导，再到今天坚持一元领导下适度分权，边界厘清的现代政治体制重建。中国共产党在近代中国帝国体制瓦解后，顺应历史规律，在平铺化社会中适应中国发展的文化需要，既致力于培育先进文化，也致力于建构和推进社会主义民主。这一点尤其需要在实践中不断加以坚持和确证。

构建社会主义和谐社会中党的执政能力建设，本身还包含着社会结构和管理模式的变迁对党的执政能力提出的新挑战和新要求。党的历史方位的转变，首先对党的权力运行模式、经济发展与社会管理过程产生深刻的影响。传统的党的一元化领导和全能政府体制下，权力高度集中，而市场经济条件下市场作为资源配置的主体力量，其所谓的天生的平等派决定了社会主义市场经济体制的完善、政府职能转变、社会建设的逻辑起点，都是党和政府向社会和市场分权的过程。也就是中国的改革在实践上是削减政府权力的过程。由此，作为职能部门的公务人员，作为领导干部，廓清权力的边界，就是要使他们手上握有的一部分权力在科学的制度安排下逐渐返还给市场主体和社会。这一逻辑决定了改革的阻力既来自部分官员对权力实现政治目标的强烈渴望，也来自传统制度体系下利益配给的路径依赖——制度运行本身能够产生一个巨大的获利者群体，不完善的制度的权威运行更是如此，它能够生成足以决定政府决策的特殊利益集团。因此，改革的过程，一方面是破除利益配给的不公平性，另一方面是保障人们的自由发展的权利。我们知道，中国共产党作为一个有着严格纪律的严密组织，党是要站在人民的立场上为大多数人谋取利益。党对领导干部权力的有效约束，是人们获取自由权利的基础和前提。由此，在法治框架内落实领导干部职责和党员权利，在法治框架内厘清权力边界，并结合生产力的发展实践，明晰分权的底线，避免恶意破坏可能导致的管理失范和社会失序，就成为改革开放过程中执政能力建设的前提。

中国共产党领导的改革过程，就是要建立起有效保障公平正义，人们各尽所能各得其所的制度体系，推动社会和谐发展，并杜绝党内出现的特殊利益集团，确保党的宗旨的有效落实，进而构建一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

（三）实现党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一需要解决的问题

党的十八大报告指出：必须坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，以保证人民当家做主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。为此，党一方面要坚持理论自信、道路自信和制度自信，积极推进中国特色社会主义伟大实践，另一方面需要立足社会主义和谐社会的发展，推进党的民主集中制和民主监督制度，深化政治体制改革。在实践中还需要注重解决好以下基本问题：

1.完善决策功能，保障决策的有效执行。执政条件下，党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一过程表现为党对政府和社会引领和指导的有效性。除了前述领导过程外，这个过程还包括决策过程，协调与整合社会的过程，以及引导社会和法律对政府的监督过程。通常情况下，政党的决策性质是由政党的性质决定的。但是作为执政党，其决策过程必然带有全局性、权威性、科学性以及民主性特点。由此，当前需要通过法治建设完善信息获取机制、完善政府与专家沟通系统，引导社会力量有序参与决策过程，拓展社会表达意愿和提出建议的渠道与空间；并能够实现对路线方针政策执行过程和结果的及时反馈、适时修正等。作为执政党，政党不再作为政策的具体执行者而展开活动的，而是作为政策的制定者和监督者而对政府过程加以引导和约束。执政党在政策执行过程中的主要工作是：一是通过法律与制度建设，以及法治框架内的机制运行确立明确的目标导向，严格的制度规范，清晰的机构层次和职能边界，合理的分工与协作，恰当的管理幅度。二是立足人民主体地位，采取有效措施宣传政策，让更多的人理解、接受、支持政策。确保信息的透明度和对称性，保障人民的知情权、参与权和监督权。三是监督政策的实施，通过检查、监督、组织和协调手段，监督同级政府的政策执行情况，监督下级党组织的政策执行过程，克服“上有政策，下有对策”的政策运行模式。四是动员社会力量执行政策。

2.构建共产党领导下“政府——社会”互动的治理模式。提高党的领导水平和执政能力，需要解决的问题有两个：一是领导对象的变化与多元利益主体的利益实现问题。国家建设时期的领导对象不同于革命战争年代，国家建设时期的党，必须在尊重人民主体地位的基础上解决社会各阶层的利益需求问题，实现社会不同集团的利益协调。二是一元化领导向共产党领导下“政府——社会”治理模式转变的问题。现代社会发展的复杂性特征决定了很多社会问题的解决不是一个政党、一个国家或者一个地区的人们就可以有效解决的。它需要通过全社会乃至不同国家和地区政府与社会组织的共同努力才能解决。治理的有效性在于政党、政府、民间组织和各种社会力量的共同参与。在当前，还要特别注意加强党对民间组织发育的引导和培育。使其能够承担相应的社会责任，在社会主义建设中发挥功能。

3.遵循领导规律，厘清党政职能。厘清党政职能是坚持和改善党的领导的重要内容。有学者提出，有效的途径首先在于转变党政运作机制，从单向的党政互动机制到良性的双向的党政互动机制转变，即通过加大党政交叉兼职和强化人大职能来梳理党政关系。政府向人大负责，人大通过立法和选举制约政府；其次是根据总揽全局、协调各方的原则，划分党与政府、人大的决策范围，党在政府与立法机构之间保持权威性地位，具体表现是：党是行政、立法机构关系的协调者，是重大方案的策划者、启动者，是行政部门利益的监督制约者。这种权威地位通过党对政治路线的制定和推荐干部、引导选举来保持。第三是通过发展党内民主，提高党内决策的民主程度，强化党内监督，并在条件成熟的地方试行党代表大会常任制等，在确保党的决策正确的基础上厘清党政关系。

党的领导的有效性，在实践层面上体现为政党功能的发挥。把党的引领功能、监督功能、利益整合功能发挥好，把人民的利益保障好、实现好、发展好。坚持和改善党的领导，很重要的一点在于党要提高掌握国家政权、巩固执政地位的能力。基于此，需要按照执政规律的要求，恰当地配置权力资源，建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。同时提高驾驭国家机构、协调各种政权组织相互关系的能力。国家权力是由各个国家机关共同掌握和行使的，中国共产党处在执政的地位，是中国特色社会主义事业的领导核心，必然要承担好“总揽全局、协调各方”的责任。

科学化与现代化制度化是有机的整体。党的建设的科学化，首先是党的执政能力和先进性建设需要有完善的制度保障。其次就是对法律与制度的尊崇与维护，对技术的有效使用过程。在实践中，政党的现代化一定是与政党能否在法治框架内运行并实现自身有效发展相联系的。随着国际关系的日趋复杂，发展压力的不断增大，党要着力促成自身建设沿着制度化的方向发展，并能够有效运用科技成果，以提高执政能力和领导水平。这其中亟须解决一部分干部存在的法治意识淡薄，不善于或不喜欢在法治框架内运用权力的问题。由此，加强立法、执法、普法力度，确保领导干部依法行政就成为党的建设科学化的必然要求。

三、培育法治意识，构建党的领导、依法治国和人民当家做主有机结合的外部环境

党的执政能力建设的重要内容，就是要构建依法治国的治理框架，党通过有效的国家建设，将党的主张变成国家意志，并以法的形式落实在生产生活的各个领域。

1.推进执法理念从打击走向保障和谐。随着我们党从革命党向执政党转变，执法理念应实现从专政工具向兼具专政职能，同时服务人民群众的根本利益转变。长期以来，公检法作为我国法治建设的主体，对维护生产生活秩序发挥基础性作用。在我国推进科学发展的新阶段，基于社会良序展开的执法工作，也被赋予了新的内涵。随着我们党从革命党向执政党转变，作为党的执政重要力量的政法机构，一方面继续承担着打击犯罪，维护安定团结的社会局面的任务；另一方面，需要结合人们不断增长的物质文化需要和我国落后的社会生产之间的矛盾，提供社会有序发展的法治保障。法治框架，既包含着通过有效的法律法规实现对人们行为的规范，也包含着通过建立健全一系列法律法规来实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，保障人的自由全面的发展，维护好社会公平正义。也就是说，在今天强调的执法理念的创新，首要的一点在于实现执法部门从纯粹的专政工具（刀把子）向执法为民以人为本转变。依法全面、主动、充分地行使好政法机关职能；在体现人民民主专政的同时，主动加强与政府其他部门的协作共赢，将执法机关的打击、服务、教育、引导等职能向社会延伸，从而减少不安全、不稳定、不和谐因素，更好地维护社会的稳定和谐。这其中既包含了职能部门的职责界定和模式重构，也包含着执法人员自身素质的不断提高，服务能力的不断增强。这是科学发展观的应有之义，也是法治社会的基本要素。执法理念的这一转变，提供了在法治框架内完善党的领导的有效的平台，从而有助于将党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。

在此基础上，落实以人为本，推动法治过程更好地服务于人的基本权益的实现。一是从职能部门的职能落实出发，谋求以人为本理念落实到执法部门严格依法办事和公正文明执法的具体环节。重点在于完善管理体制，强化执法队伍服务人民的意识。同时，加大技术投入力度，确保执法和司法队伍建设的规范化、科学化，用技术和制度来保障司法公正和人的权益维护。二是从公民法制意识和法律素质整体提高的要求出发，切实保护人民群众的合法权益，进而规范市场，发育社会，并加强政府信用和企业信用建设。三是从实现好维护好发展好老百姓最切身的利益需要出发，提供社会和谐的法治基础。强化社会治安综合治理，建立健全社会治安防控体系和机制。将阶段性专项打击违法犯罪和常态治理有机统一。依法保障人民群众生命财产安全，加强社区警务和法律服务，增强社会安全感和满意度。四是从社会保障和法律济护的本质出发，完善司法救助和法律援助机制，畅通信访渠道，转换信访机构的职能，完善群众信访工作机制，使人民群众能通过合法渠道解决切身利益的问题。五是通过法律手段保护人民群众对权力监督的有效性。政法机关应适应人们对自身权益维护和对公共权力行使过程进行监督的需要，既要监督和纠正司法机关诉讼活动中的违法行为，而且要对群众反映的政府部门行政执法活动中的违法失职问题进行监督检察。为此，当前需要加大对行政执法的监督力度，并将政法系统的信访功能由民意汇集的“收发室”变成促进公共权力有效行使的“工作室”，以更好化解民怨，维护社会稳定。

综上，以人为本理念在执法过程中，必须落在老百姓生活最基本的环节上。即执法部门既要通过完善的法律程序来解决诉讼和各种案件。还要善于在法律之外协调各方利益，解决社会冲突和各种矛盾。这二者并行不悖，将弥补司法途径成本偏高、程序复杂、高强制性等缺陷，有助于减少社会冲突及提高解决纠纷的效率。在此基础上，将以人为本的理念融入执法队伍自身建设上。一个时期以来，社会强烈关注执法队伍在维护社会弱势群体利益，保障社会公平正义方面的职能发挥。复杂社会条件下的执法过程，本身也对执法人员的身心带来极大的压力。特别是要实现大执法理念下的执法模式转型，执法人员的素质提高和身心健康不可避免要成为各级党委需要重视的基本问题。

2.确立大执法理念，从管理上完善社会治理机制。中国社会治理中的条块管理模式，决定了在很长一段时间里，各个部门的职能边界是比较模糊的，部门之间容易出现多头管理和推诿扯皮的现象。如何建构一个权责明晰、管理科学、绩效明显的管理体系，直接关系到中国社会的法治框架能否有效构建。众所周知，公检法之间由法律界定的关系，在实践过程中往往因为缺乏制度的支撑而难以落实。彼此之间的协调与制约监督机制并未确立，从而影响了执法绩效。几年前，广东珠海市政法部门在推进执法工作的过程中，探索了一条符合社会主义初级阶段基本国情的执法道路。他们坚持以科学发展观为统领，以构建和谐社会为总目标，按照三个“最大限度”总要求，提出“四走出四谋划”和“九大执法理念”。所谓“四走出四谋划”工作思路，即走出警种在整个公安工作中谋划，走出公安工作在整个政法工作中谋划，走出政法在整个党委政府中谋划，走出党委政府在整个大社会中谋划。这一思路极大地突破了政法机关长期以来在一个相对封闭的框架内运行的法制模式，要求政法工作要能够实现现代转型，在执法理念和执法模式上都有重大创新。它强调执法部门从加强执法规范化建设、改进执法工作方式入手，切实把促进社会和谐作为执法工作的重要标准，努力把各种消极因素转化为促进社会和谐的积极因素。

这一理念内在确立以下内涵：一是执法过程首先要维护人民群众的基本权益。二是党领导政法部门在立法执法普法的全过程都要能够发挥作用，体现绩效；由此需要解决好如何落实既有法律和执法理念、执法工作机制创新问题。三是法治的前提在于积极回应人民群众的新期待、满足人民群众的新要求；将执法必严和贯彻落实宽严相济执法有机统一。四是通过立法执法普法，大力构建和谐社会关系，推进社会主义和谐社会建设。作为党的执政能力的基本体现，如何结合新时期党的中心工作，在宪法框架内领导制定和实施有助于科学发展的地方性法规，直接关系到我们能否实现党的领导和依法治国、人民当家做主的有机统一。为此，法治建设需要将党的领导的基本理念落实在法制框架中。同时，随着改革开放和市场经济体制的完善，执法工作不再是一个地方、一个国家内的封闭过程，执法机关需要在借鉴各国警务工作经验的同时，深化改革，加强合作与交流，保障地区经济社会发展的良好态势，打击跨境与涉外犯罪、维护社会稳定。这一现实决定了当前在推进法治进程中，特别需要在完善法治机制体制上下工夫，努力做到领导立法，带头守法，保证执法，不断推进经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。

3.发挥市场经济的主体作用，实现党对市场的科学领导。众所周知，市场经济本质上是法治经济。在推进党的执政能力建设的过程中，党的各级组织和领导干部提高驾驭市场经济的能力，就是要在法治框架内实现党对市场经济的科学领导，保障权力配置资源的规范性、科学性。

实现党的领导、依法治国和人民当家做主的有机统一，很重要的一点就是要廓清执政党、政府、市场和社会的权力边界。随着社会主义市场经济体制的不断完善，提高各级领导干部和组织驾驭市场经济的能力，避免能力不足的恐慌，就要求党在执政过程中领导政府回到掌舵的位置上，发挥市场经济配置资源的主体作用。中国共产党面临的市场经济挑战，并非仅指市场经济发展带来的价值观的演变，还包括社会管理方式的转变，即要求党遵循市场经济发展规律，将部分权力回让或者说返还给市场和社会。任何执政党都不可能独立面对社会发展过程的所有挑战，并解决现存的所有问题。因此，需要通过健全的机制来促成市场和社会承担相应的责任。执政党能够清晰地明确权力运行的边界，避免对市场和社会的不当干预，才意味着真正掌握了政党执政的规律。但是，如何处理与市场和社会的关系，可以视为现代社会演进过程中执政党是否现代化的一项重要指标。这对于其他国家而言，也许本身就不是问题，但是对于生产力落后情况下仍然致力于民生改善和民族复兴的中国共产党而言，需要从业已熟悉的执政模式中进一步将思想解放出来，在新的历史条件下推进法治进程和民主进程；需要通过权力结构的自我调整廓清权力边界。我们知道，中国共产党是从革命党走来的，并且是在一穷二白的情况下建国的，是通过自力更生、艰苦创业、勤俭建国的价值逻辑运行的。在物质财富匮乏的时代，党通过一元化领导，在计划经济模式下实现了对社会资源的有效配给，并形成了一整套与既有体制相适应的管理模式。这个时期的社会管理过程同时具有鲜明的意识形态色彩和全能政府的色彩。

在传统的计划经济模式下，党对经济的领导直接体现为党包下经济社会发展的一切。包下一切也就意味着企业的生产发展的每一个环节，党组织都可以直接介入，由此形成了党对经济领导的独特模式，并且一直影响今天中国经济发展的态势。世界银行和国际金融公司《2007年全球商业环境报告》曾经对全球175个国家和地区进行排名。中国在“新企业建立”一项中排名第128位，“行业经营许可”排名第153位，完成所有规定的注册程序到合法经营平均要13个步骤、花费35天时间和相当于人均年收入9.3%的成本。中国取得一个建筑执照平均要盖30个章，发达国家平均盖4.1个章；中国要花363天，发达国家只要146天；中国要花一个人一年收入的126%，而发达国家只要75.1%。这种繁复的登记制度造成了成本的激增和资源的浪费。因此，如何减少政府干预，并实现科学发展，就成为市场经济留给中国共产党的一大考验。2010年，广东省政府明确提出“支持深圳市开展商事登记制度先行先试工作”。2012年，广东省率先启动商事登记制度改革。转变政府职能，要把错装在政府身上的手换成市场的手。2013年3月17日李克强同志在回答记者提问的时候，提出必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。”实现党对社会主义市场经济的科学领导，本质上就是遵循市场规律，建构与社会主义市场经济相适应的制度体系和法律框架，形成推动市场经济发展的政府服务体系，避免政府对市场经济的不当干预。同时，有效预应市场失灵，保障市场经济发展的社会主义方向，最终实现均衡发展，达成各尽所能各得其所的社会主义发展目标。

4.社会强制：法治的力量之维。实现党的领导、依法治国和人民当家做主的有机统一，当前还需要科学看待社会强制问题。所谓的社会强制，是指政府职能部门等社会管理系统运用强制性手段建立和维护社会基础秩序的过程。从社会和谐的基础出发，利益协调的重点是关照最弱势群体的利益。而我们知道，任何在社会生产生活中占主要地位的主体，都不可能轻易让渡利益。而基于党领导国家推动社会发展的有效性，任何政党的制度化建设都需要强调制度框架内党的社会强制能力。首先，社会强制作为社会治理中化解矛盾，约束权力边界的技术性手段和制度化政策，在法治国家的目标下，本身可以被纳入法治范畴而加以规范。其次，技术本身的精细化和规范化，一方面使得社会强制具有了物质前提，另一方面也决定了社会强制的必然性。在一个精密庞大的管理体系中，技术的强制性要求规制人们的行为，并通过规制保障了人们的自由不受侵害。其三，社会管理创新和秩序维护的基础是对信息的有效获取，这个过程本身包含着对人们的行为强制。

回到我们在开篇所阐述的危机情境，中国社会时发多发的群体性事件凸显了党和政府危机治理的能力要求。危机治理过程不同于日常的管理，更强调发挥党的领导与协调作用、政府的服务与管理作用，市场和社会的理性参与作用。不少学者强调危机管理，其实质在于强调危机控制是政府的一项重要职能。由于西方发达国家的社会发育相对完备，社会群体本身对传统危机有着相对成熟的应激模式，能够在危机情境下承担起相应的责任，政府因此避免了承担危机引发的全部压力。随着风险社会的来临，社会认为政府应该对危机的化解与克服负有更多的责任，因此提出危机管理是政府的基本职能。在管理理念下，政府在处理危机的时候倾向于对事件本身的处理，危机应对的基本思路往往是将事态平息，较少考虑人们日常的利益或者价值诉求。危机的突发性和较强的扩散性，要求政府在不确定性极高的情况下，迅速采取措施将事件控制住，这个决策过程必然带有应激与强制特点。但是现代社会危机成因的复杂性和多元交互特点，决定了我们一方面需要紧急状态下的政府强制，另一方面，基于防范和化解危机的需要，政府和社会更多的要在协调群体利益和化解社会矛盾的过程中，通过有效的社会参与，避免危机促发要素的累积。

中国社会正处于急剧调整和转型的关键时期，市场经济发展和社会变迁带来的管理效能改变和制度调整，对社会整合能力构成了现实威压。从这个意义上说，一定时期一定范围内依靠国家强制来避免社会动荡是必要的，也是有效的。但是从政党科学执政的逻辑出发，显然，这种带有应急强制色彩的管理过程，需要从理念到制度、方法都做出调适。任何时期，仅仅依靠压力型维稳都是难以实现社会持续健康发展的。因此，实现社会和谐、人民自由发展，在治理理念上需要转变思维，进而形成制度化多元主体共同参与的社会治理新机制：一是把维护稳定建构在有效协调各方利益，尊重多元价值并形成科学价值引导机制上。中国传统的管理体制一直都存有协调的基因，但在具体运行中，通过权力运行遏制可能存在的社会不和谐因素，是既有管理体制的必然趋向。二是肯定人们合理合法的利益及其追求利益的过程，并在多元主体中完善协商民主，梳理权力边界，实现利益表达的制度化。之所以强调这一点，是因为改革开放中，由于制度不完善，存在较为严重的利益分化甚至利益侵害问题，在一定程度上也形成了多元利益集团甚至特殊利益集团。这些集团极易从自身利益最大化的现实需要出发，试图左右改革开放的政策，甚至阻碍改革开放的进一步深化。完善利益表达机制，能够在信息相对完备的环境里，进行科学决策，协调各方利益和保障人们的合法权益。三是确立社会稳定的综合指标体系。当前，中央政府维护稳定的原则和目标在科层制度下经过层层加压，会以令人难以想象的速度和方式覆盖社会生活的全部领域。从组织行为学的视角分析，这一能力是任何政府和社会组织都期待拥有的。但是也要看到，若非制度完善和组织健全，这种快速传导的将稳定视为根本目标的维稳体系，会直接锲入传统管理框架，形成以行政手段为主导的政府强制过程。因此，需要在廓清社会稳定的基本内涵和表征的基础上，形成考核稳定发展的综合指标，而非维护稳定的压力指标。例如，在许多地方将上访人数多少作为考核地方稳定的重要指标，这既否定了人民来信来访作为信息沟通的有效机制，也会造成地方通过人身强制或者花钱买平安来克服上访问题。因此，建构科学的维稳指标，是要从造成社会不稳定的原因入手，而非从社会失稳的表象入手。这才是克服急功近利表面光鲜，内里糟糠的行政行为。实际上，中央提出科学发展观指导思想，其落实过程必然是有利于推进社会和谐稳定的。但在实践中，各种不科学的考核评价体系直接耗蚀了科学发展观落实的物质基础和制度平台。这一点，尤其需要在执政过程中加以纠正。四是以法治为核心，健全中国特色社会主义法制，稳步推进市场经济体制改革和政治体制改革，形成社会长治久安的坚实基础。

同时也要看到，中国当前频发的群体性事件不能够简单视为权力滥用的结果，在某种意义上也是社会民主有效发育中难以完全规避的现象。我们知道，撇开事件本身的非法性，近年来中国每年发生群体性事件超过10万起，而涉诉涉案涉访的各种事件多达200多万起。这些事件很大一部分是公民维权运动，这也是公民社会发育到一定阶段的必然组织形式。在正常情况下，社会通过组织化行动，在法治框架内寻求自身权利保障机制，并拥有监督权力的能力。也就是说，人民当家做主，本质上体现着人民的知情权、参与权、表达权、监督权有制度平台和物质保障。中国发展面临的各种问题，需要党引导人民在理性和与法治框架内逐步加以克服。

显然，仅就社会强制力而言，它体现着工业社会执政党的基本能力。但是同时也要看到，这种强制力是与社会理性和社会民主的实践息息相关的。我们知道，民主的前提是对自由的期待和对权威的尊崇，即政党能力必然体现为政党执政中约束自身和社会、推进发展的制度要求，体现为制度被权威执行和模范遵守。就社会和谐与人民幸福的要求来看，社会强制的过程必然具有以下道德意向和价值目标：每个人的合理合法的利益都应该得到维护和尊重；每个人实现自身利益和价值的过程都不能够损害其他人的利益；党和政府控制的公共资源，依系于法律向全体人民公平开放。

马克思在阐述共产主义理想的时候指出，共产主义，作为完成了的自然主义，等于人道主义；而作为完成了的人道主义，等于自然主义。它是人和自然界之间、人和人之间矛盾的真正解决，是存在和本质，对象化和自我确证、自由和必然、个体和类之间的斗争的真正解决。马克思的这一科学论断，在本质上将人的自然的本质和自然界的人的本质有机统一在一起，亦即社会发展的价值目标是人的解放，人的自由全面发展与自然的解放有机统一。正如恩格斯所言，人们会重新感觉到，而且也认识到自身和自然界的一致，而那种把精神和物质、人类和自然、灵魂和肉体对立起来的荒谬的反自然的观点，也就愈不可能存在了。但是，要实行这种调节，单是依靠认识是不够的，这还需要我们对现有生产方式以及和生产方式连在一起的我们今天的社会制度实行完全的变革。中国共产党在推翻剥削阶级，建立人民当家做主的新中国后，党从革命党向执政党转型，经济发展模式从计划经济向社会主义市场经济转型，社会发展也从尖锐的阶级斗争转向和谐发展模式，从经济发展向综合协调发展转变。中国共产党领导的改革开放作为一场深刻的新的伟大革命，就是要进一步解放生产力，发展生产力，理顺政府、市场、社会关系，消除两极分化，维护公平正义，落实社会主义初级阶段发展目标，建立民主富强文明和谐的现代化国家。

第五章　民主成长：构建党领导社会的保障机制

民主是一个内涵丰富的复杂概念。通常被理解为人民的权力，多数人的统治。民主是社会主义的本质特征和中国特色社会主义的发展目标，加强民主法制建设，推进民主有序发展，是新时期党的执政能力建设的重要内容。

第一节　党内民主带动人民民主的实践与思考

一个国家、一个政党的民主制度建设，是与世情国情党情相联系的，也是和政党与社会的政治实践相联系的。中国共产党领导建立的社会主义民主，本质上就是让人民当家做主。具体内容及其政治实践，就是通过制度运行保证人民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。

一、党内民主带动人民民主：中国民主发展的重要理路

党内民主是马克思主义执政党建设的重要内容。所谓党内民主，在其普遍意义上就是指全体党员和党的组织在党的政治生活中一律平等地参与和管理党内事务。在实践中体现为党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性、创造性的充分发挥。在列宁看来，民主的本义就是人民掌握权力。列宁在阐述党内民主的时候强调了党内民主的本质属性：全体党员是决定党的一切事务的主体，全体党员决定组织、政治、策略等一切重大问题。他指出：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”他还强调了党内民主的重要表现形式：选举。列宁指出：“党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”这在实践中意味着全体党员行使党的权力的机关是党的全国代表大会和地方各级代表大会，以及每级代表大会产生的委员会。我们关于民主的阐述表明，民主还必然表现为党员积极性、主动性、创造性的有效发挥。刘少奇同志在党的七大《关于修改党章的报告》中指出，党内民主的实质，就是要发扬党员的主动性与积极性，提高党员对党的事业的责任心，发动党员和党员代表在党章规定的范围内尽量发表意见，积极参加党对人民事业的领导工作。邓小平也多次强调，“调动积极性是最大的民主”。而实现这一目标的前提，是尊重和保障党员的民主权利。由此，党内民主内在包含着党员平等原则，党员权利和义务相一致的原则，民主和集中相统一的原则等等。同时，党内民主还具有实践性、阶级性、开放性、民主发展的渐进性等特点。

民主作为一种社会参与机制、决策机制和权力制约机制，强调的是组织结构中权力配置的合理性及其运行的合法性；社会成员作为平等独立的个体被充分尊重，其权利被有效维护。在此基础上，所有社会成员形成归属感并共同参与公共事务管理。民主最终还体现在党内民主和人民民主这两个部分的有机协调。改革开放以来，党内民主带动人民民主的阐述见诸党的各次代表大会的报告及相关文献。在党的十三大报告中，首次提出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”此后，中国共产党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中强调指出：“发扬党内民主必然推进人民民主，这也是建设社会主义民主政治的一条重要途径。”中共十六大报告再次明确提出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”党的十七届四中全会指出：“坚持以党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。”党的十八大报告亦强调：“党内民主是党的生命。要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”这些论述一方面表明社会主义民主政治建设中二者之间彼此互动密不可分的内在关联性与统一性；另一方面更加凸显党内民主对中国民主政治发展所具有的示范作用和带动作用，即通过党内民主训练提升人民民主水平。

民主是社会主义的本质特征，党内民主和人民民主是社会主义民主政治的有机整体。人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。首先，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治和基层群众自治制度等构成了民主建设的基本内容，同时还包括了科学的决策机制、有效的沟通机制以及保障民主的其他制度安排。其次，党要能够总揽全局，协调各方，充分发挥人大、政府、政协、司法机关推进科学发展与社会和谐的功能。第三，党内民主带动人民民主，并非意味着党内民主先行或者人民民主发育的滞后性。而是党的先进性要体现在对人民民主的示范、带领、引导和相互促进上。也就是要通过党的民主建设，使党始终成为社会主义事业的坚强领导核心，使人民当家做主拥有重要的政治保障。第四，加强党内民主和人民民主建设，就是要将党员权利和人民的权利以制度形式加以界定。一方面提供党员参与党内事务管理的体制机制；另一方面需要完善人民参加公共事务管理，监督权力运行的制度平台。在法治框架内保障和落实人民当家做主的权利。

党内民主和人民民主之间是一个什么样的关系，从人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心的表述可知，人民民主是最终的目的。那么如何实现两者之间的统一？我们知道，党内民主和人民民主在内涵和结构及其运行模式上有一定的差异性，但是二者的价值取向是一致的。中国共产党作为社会主义事业的领导核心，也是推动人民民主发育的重要力量。党内民主和人民民主统一于中国特色社会主义民主政治中，是中国特色社会主义的重要内容。党内民主的落实，首先体现为党员权利以制度形式加以规范和落实，并保障党员先进性的有效发挥。人民民主的本质是要通过一系列制度和政策以及政治文化建设，落实人民当家做主的基本权利。其次，要随着世情国情党情的深刻变化，拓宽民主渠道，在国家管理的框架内保障人民依法参与公共事务管理。第三，党内民主带动人民民主，包含着党的群众工作的有效性，也包含着人民在党的领导下发挥主体作用，推动科学发展与社会和谐。就是要充分发挥全党的积极性、创造性，并紧紧依靠人民推进社会主义事业，保障人民过上幸福美好的生活。

2009-2010年，笔者对中央党校学员进行的问卷调查中有一项题目是：您觉得当前加强和改进党的建设需要解决的首要问题是什么？省部班学员选择的选项依次是：党内民主建设（60%），理顺党政关系（40%），反腐倡廉制度建设（30%），理想信念教育（20%），以及党建理论创新和基层组织功能发挥等问题。地市党政主要领导的选项依次是：理想信念教育（46.4%）、党内民主建设（39.3%）；反腐倡廉制度建设（28.6%）、基层组织功能发挥（28.6%）；理顺党政关系（21.4%）；党建理论创新（7.1%）。其中多数被调查学员认为落实科学发展观必然需要解决党的作风建设存在的各种问题。尽管省部级学员和地市党政领导班学员的选项排序有所不同。但还是能够反映出主要领导干部对党的建设的基本问题是有共识的。党内民主建设和反腐倡廉建设成为党的领导干部和普通老百姓共同关注的需要执政党在自身建设中加意解决的重点问题。特别是掌握重大权力的省部级干部，对如何保障权力运行的科学性与有效性有着更加清醒的认识和准确的把握。

正如黄兴所说：“民主政治最好和唯一的养成所就是民主政治。”实践表明，民主政治的责任原则，程序要求，开放模式和法治形态决定了多元社会中党内民主与人民民主的互动，是与制度框架内和谐有序的政治参与相联系的。人民当家做主的主体地位的维护，人民权利的落实，表现在人民通过代表大会制度等制度形式有效参与到公共事务的管理中。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中，明确提出要“充分发扬民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家，特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”。而在中国推进民主，最根本的就是落实民主集中制的基本原则和根本制度。毛泽东在《论联合政府》这部纲领性文献中就已明确指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力，又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”

二、中国民主政治发展的历史环境与实践逻辑

对中国民主建设的实践研究，往往绕不开中国封建社会的深刻影响。许多学者认为中国封建社会的制度体系的超稳定结构和精细化安排，造成了制度转型的困境。从物理学的角度进行的研究，的确可以得出中国古典政治文明由于其内在的完备性和社会整合的有效性，使得这一原创模式在西方资本主义发展的过程中，逐渐丧失了自我转型的动力。致使任何西方制度伦理和政治价值规范在中国社会都难以对既有社会结构产生实际的影响。正如1763年马戛尔尼访问正处于康乾盛世的清王朝的时候，他没有想到所有有关设立使馆、开放贸易、公开海关税则的愿望在充满优越感的大清体制内得不到任何回应。其后该使团的秘书乔治·斯当东在访华见闻里写道：“在中国的政治、伦理和历史的文献中找不到任何自由色彩的理论，他们认为这种理论最后一定导致犯上作乱。“19世纪中国爆发的太平天国运动，是近代中国农民第一次借助西方在中国传播的思潮进行的一场旨在推翻清王朝统治的运动。马克思一开始也对这次“革命”抱有极大期望。认为中国这个“世界上最古老的帝国，八年来在英国资产者印花布的影响下，已经处于社会变革的前夕，而这次变革，必将给这个国家带来极其重要的结果。如果我们欧洲的反动分子不久的将来逃奔亚洲，最后到达万里长城，到达这个最反动最保守的堡垒的大门，那么他们说不定就会看见这样的字样：中华共和国——自由、平等、博爱。”但是到了1862年夏，马克思就在《中国纪事》一文中指出，太平天国“除了改朝换代以外，没有给自己提出任何任务。他们没有任何口号，给予民众的惊惶比给予旧统治者们的惊惶还要厉害。他们的全部使命，好像仅仅是用丑恶万状的破坏来与停滞腐朽对立，这种破坏没有一点建设工作的苗头……太平军就是中国人的幻想所描绘的那个魔鬼的化身。但是，只有在中国才有这类魔鬼，这是停滞的社会生活的产物！”和马克思一样，孙中山对太平天国的评价也经历了一个从充满敬意到反思批判的过程，指出“洪氏之覆灭，知有民族而不知有民权，知有君主而不知有民主。”钱穆也说：“他们只知援用西方基督教的粗迹来牢笼愚民，却没有根据西方民主精神来创建新基。”这些评价有其历史合理性，但是我们深入分析的时候，其实会发现，太平天国失败的原因，一方面是中国传统的流寇思想和封建主义意识形态始终没有被中国的农民起义抛弃，另一方面是西方国家的民主政治的制度和思潮在中国传播的过程中，并没有真正成为社会普遍认同的思想。或者说，中国既有的权力结构和文化生态，并不支持西方民主政治在中国成长所需的各种条件。

由此可知，今天中国共产党努力推进的社会主义民主，本质上是推进中国特色社会主义的内在要求。但是其实践过程需要解决两个基本问题：一是肃清封建主义意识形态的影响；二是避免走西方民主政治的道路。中国漫长的封建专制体制集权思想下，民主的制度和原则都比较少。近代中国，随着西方思潮的传入，传统封建主义的意识形态和文化结构在一定程度上遭受冲击。但是近代中国的革命实践本身并没有改变封建主义的任何东西。在中国推进民主化的进程中，要肃清封建主义残余影响，“重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”与此同时，加强党内民主建设，还需要对当前党内民主建设存在的不足加以把握。从整体上看，当前党内民主建设存在以下几方面的问题：一是党内民主的制度以及程序有待进一步完善；二是党员民主权利有待进一步保障和落实；三是领导干部的民主意识还停留在作风民主层面上；四是党章权威需要进一步强化；五是民主决策有待进一步增强；六是党内监督机制有待完善。

1945年7月4日下午，毛泽东与黄炎培在延安“窑洞对”中对兴亡周期率的深刻阐述已为人们广泛熟知。在很多时候，也被认为是一个政党推进民主，避免人亡政息的不二选择。显然，兴亡周期率作为一个基本规律，意味着条件成熟，就一定要发挥作用。而中国共产党找到的这条出路，在其本质上不仅仅是基于避免人亡政息的需要，更重要的是中国共产党内生的人民当家做主的价值期待和制度要求。中国共产党从诞生那一刻开始，就在自己的旗帜上鲜明地写下了人民当家做主的根本理念。当然，政党能否跳出兴亡周期率，在很大程度上还需要解决两个问题：一是能否落实党内民主；二是能否通过党内民主带动人民民主。也就是说，人民当家做主是否有制度保障，能否持续发展。

作为中国特色社会主义领导核心的共产党，在分化社会里通过民主政治发展来保障人们合理合法的利益与价值需求，通过发展生产力扩大阶级基础和群众基础是社会发展与党的建设的必然选择。我国基本的政治结构是以建立在公有制基础上的工人阶级领导的以工农联盟为基础的社会主义体制为根本的，其核心是人民当家做主。也就是说，政治结构必须着眼于有效服务人民，提高行政职能，保障人民的根本权益，维护社会的稳定持续发展。基于这样的目标设定，我们可以看到，所有制结构调整和社会力量的成长势必直接推进政治结构的调整，并且有利于提高社会治理的绩效。

从制度层面看，中国的国家管理体制是建立在人民民主专政的基础上的，人民代表大会制是国家基本的管理制度，人民代表大会是国家最高权力机构，代表人民行使国家权力，监督政府执行人民赋予的权力。随着经济结构的变迁和社会组织的分化，西方的政治结构理论也和全球化一起来到中国，不少学者提出了节省型政府（效能型政府）、有限权力政府（而非全能型政府）、责任政府等概念，其实这些概念在现代社会实践中普遍存在，但是经济结构的变迁后社会结构的分化加剧了不同利益群体的政治诉求。人们对于降低政府管理成本，提高政府管理绩效的要求，一方面有利于国家管理体制的改革，推进政治结构和社会资源的合理配置，但是另一方面也容易形成一种急躁的甚至完全背离基本国情的政治诉求。

2011年6月3日，《人民日报》发表评论员文章《在良性互动中寻求“善治”》。这表明，尽管一个时期以来，我们对“善治”多有诟病，但是这个政治学和公共管理最重要的范畴之一的概念连同其所蕴含的多元解释，正在引起我们的重视。善治一词在中国很早就被提出来，董仲舒在《对贤良策》中写道：“当更化而不更化，虽有大贤不能善治也。故汉得天下以来，常欲善治而至今不可善治者，失之于当更化而不更化也”。这里的善治主要是指好的政府和相应的好的治理手段。而我们译作“善治”的goodgovernance，其本质意义强调的是现代社会管理的主体多元化，该词在实践中被进一步拓展为公共利益最大化的管理过程，认为善治的实现是政治制度的终极目的。我们知道，社会治理的有效性要体现在治理成本的最小和治理绩效的最优上面，这就要求我们重视多元利益主体的社会诉求和公民社会的发育。这其中，必须重视与全球化相伴的民主化潮流。民主化的基本意义之一，是国家日益将权力返还给公民社会。在中国的社会建设框架里，政府职能转变本身包含着对社会主体地位的确证，同时也意味着社会权利的有效确立。这些权利主要是知情权、参与权、表达权、监督权等，还有学者认为还应包括选举权、生存权、弹劾权、申诉权、所有权、发展权等等。与此同时，党和政府还需要将社会自我教育、自我管理、自我监督、自我服务的基本权力回让给社会，使其真正成为充满生机活力的共同体。在各种政治模式之中，民主制度和民主的政治结构更可能给社会的发展带来活力和持续的动力。大众民主时代使作为“体现人民大众的政治目的的唯一有效手段”的现代政党，成为国家政治结构的中心；而全球化时代国家与社会之间边界的变化，将使作为国家权力主要运行者的现代政党成为国家寻求与社会合作治理的重要中介力量。推动这种变化与发展的力量蕴藏于政党、国家与社会三者权力关系中，与社会权力的增长及其所带来的社会自主性的质变有密切关系。也就是说，作为一种社会公共权力，中国共产党的执政方式和领导方式的转变，必然需要着眼于共同治理格局中政府、市场和社会的权力边界的梳理和彼此责任的廓清。这种变化赋予了社会主义民主新的内涵，也形成社会主义政治文明新的社会基础。

改革开放以来，尤其是进入21世纪以来，中国共产党在加强民主政治建设方面已经形成了从理念到理论创新，再到实践创新的有序化制度化的发展路径，并完善了上下互动着眼于基层民主建设的实践逻辑。中央多次提出以加强党内基层民主为基础，加强党内民主带动人民民主党对于民主政治建设存在问题的清醒认识和准确把握，提供了社会主义民主政治建设的有效思路。前文关于坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的论述表明：民主政治建设必然要求积极稳妥推进政治体制改革；必然追求社会主义民主与法制的有机统一，强调加强法制建设和政治文明建设。中国共产党对民主政治的科学把握和积极推进，体现了坚持中国特色社会主义政治发展道路是保证人民当家做主的正确道路，人民民主本身就是马克思主义的本质属性。这既是对社会主义民主政治的科学解读，也指出了发展社会主义的科学道路。

党的十八大对党内民主的建设提出了许多重要战略思想。从我国民主实践的要求看，坚持党内民主带动人民民主。首先是党内民主的本质是强调党的组织体系内党员一律平等的主体地位。其次是指健全党员民主权利的保障制度和运行机制。即通过制度形式明晰并保证党内民主。同时，将党的建设所形成的科学的经验和制度性成果变成可操作的刚性程序和纪律要求。作为以严密组织和严格纪律建立起来的中国共产党，在推进民主的过程中，当前更应该强调继承和创新的有机统一。如开展批评和自我批评。这既是党的民主作风的体现，也是党内团结的基础。一个政党只有保证党内批评和意见表达的有效性，才可能避免犯大的错误，保有组织的生机和活力。因此，党的十八大强调要营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。同时要求扩大完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法，以增强党内生活原则性和透明度。第三是结合党员主体地位和工人阶级政党的党性要求，顺应变化社会的治理需要，完善各级党的代表大会制度。包括提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制。党的十八大代表构成中，来自生产和工作第一线的党员代表占30.5%，比十七大多了2.1个百分点。这一比例的提高，一方面表明党的政策和制度安排更加倾向于解决民生建设和社会发展的基础问题。另一方面也是以制度形式推进党的民主建设，保障基层党员有机会参与党的决策，有平台提升民主参与的能力。特别是近年来许多基层党组织在实践中开展乡镇党代会年会制和县（市、区）党代会常任制试点，其目的就在于完善党内民主参与的制度平台和组织形式。十八大之后，一些地方党组织还逐步推开党代会代表提案制。这些制度的健全和完善，必将有利于维护党员权利，增强党员主体性和归属感，进而充分发挥其先锋模范作用。

党内民主带动人民民主，在实践中首先需要梳理民主要素，把握文化传统和西方思潮对社会主义民主政治建设的影响，形成民主实践的动力机制，拓展党员群众参与公共事务管理的制度平台和政策空间。其次是完善人民代表大会制度，政治协商制度和选举制度，强调民主集中制的基本原则，以团结一切可以团结的力量，最大限度地调动一切积极因素。第三是立足基层民主实践，构建基层社会建设的有效机制，落实党员群众的基本权利。

我们知道，民主首先意味着对权威和契约的遵循。由此，党需要形成发展党内民主和社会民主的制度、规则、政策和具体措施。保障在科学理念指导下经济、政治、文化、社会和生态建设的起点、过程和结果的民主。在实践环节上，尤其需要注重民主过程的有序性，所谓社会民主过程的有序性，是指民主程序公开，民主行为有序，民主方式合法，民主内容符合人民价值期待。进入21世纪以来，中国共产党在推进代议制民主和协商民主上都取得了巨大的成绩。选举民主的发展速度显然远远超过许多人的想象。2011-2012年，中国四级政府组织全面进入换届，这期间，有9亿人获得了选举权，通过民主方式完成了人大换届选举，许多人通过自荐方式当选人大代表。同时，我国各基层组织从改革开放以来就致力于公推直选的实践，2009年南京市、上海市就广泛推行公推直选基层党组织的领导班子。2011年10月底，中共中央印发了《关于党的十八大代表选举工作的通知》，要求十八大党代表的产生，必须采取自下而上、上下结合、反复酝酿、逐级遴选的办法进行。这次大会2270名党代表的选举是在8200多万党员中通过选举产生的。选举过程本身成为一次党内民主教育和训练过程，成为党内民主带动人民民主的有效实践。

三、基层民主实践的价值及其制度思考

中国的基层民主建设是围绕着社会和谐的治理要求展开的。多年来，在党的领导和推动下，城乡社区治理、基层公共事务和公益事业取得了长足发展，群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力逐步增强。在全面建成小康社会的目标下，党的十四大以来直至十八大之后的基层民主制度建设，有以下基本要求：一是健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。二是坚持中国共产党工人阶级政党的党性要求，全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。三是着眼组织化社会责权明确、组织完善、运转协调的目标，发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。在此笔者结合我们在江浙一带持续五年以上的基层党建调研，从地方公推直选、协商民主和人民监督的具体实践，对新时期执政党推进科学执政、民主执政、依法执政进行梳理。

（一）南京市推进公推直选的基本做法

在基层民主的实践中，当前重要的举措一是通过梳理党组织功能来保障组织运行契合社会群体的价值期待，服务于社会和谐发展的需要。二是通过调整组织结构，形成组织运行的开放系统来促成党组织体系内部以及与外部组织的互动。其间最为重要的做法便是伴随着改革开放在许多地方开展的公推直选实践。1991年，山西省河曲县在党支部书记选举过程中，探索出“两票制”选举形式。即在村党支部选举过程中，先由全体村民对党员投信任票，在此基础上提名候选人，最后召开全体党员大会进行正式投票选举。此后这一选举制度进一步拓展为“两推一选”和“公推直选”的基层选举制度。近年来，全国许多地方的基层党组织通过开展公推直选活动，推动党在社会组织中的功能发挥，并带动社会民主成长。这里以我们调研的南京为例。自2004年开始到2009年以来，南京市在发挥组织功能，推进基层民主的实践中，遵循《党章》规定，及时总结公推直选的经验教训，完善公推直选的程序与措施，发展基层党内民主。其做法与经验如下：

1.创新党内民主，规范民主程序，保障选举的公平公正。南京市在推进公推直选的过程中，坚持把党管干部原则和党员民主权利有机结合，注重程序设计的科学性、实践性，坚持程序运行的公开性和透明度，用程序民主保障过程民主，避免程序运行中的行为失范和组织失位。要使公推直选的基本理念落到实处，需要将一系列原则变为具体的制度，将具体的制度变为可操作、可监督的程序和措施。为此，南京市组织部门在2009年制定了公推直选的8个基本程序：（1）制定方案；（2）发布信息；（3）通过个人自荐、党员群众联名举荐和党组织推荐等方式产生报名人选，对报名人选进行资格审查；（4）公开推荐和信任投票；（5）组织考察；（6）街道党工委差额票决产生候选人预备人选；（7）召开党员大会或者党员代表大会，进行差额选举；（8）选出的委员报上级党组织备案，书记、副书记报上级党组织批准。2011年，南京市在原有实践基础上，制订了《南京市公推直选基层党组织领导班子实施办法（试行）》，对公推直选的程序进一步规范为九条：（1）发布公告；（2）报名与资格审查；（3）驻点调研；（4）民主推荐；（5）组织考察；（6）差额票决产生候选人预备人选；（7）直接选举；（8）上级党组织任命；（9）公开承诺。上述程序依循党章和相关法规展开，突出了公推直选的规范性、科学化要求，并向全体党员和社会公开，尤其是强调了公开承诺。这些要求的确立和落实，显然有助于增强基层民主建设中的竞争性和党员群众的契约意识、责任意识等。

实践中，南京市将公推直选与实现以党内民主带动人民民主有机结合，把公推直选作为广大党员群众开展民主训练，增强民主意识的重要平台，坚持广泛宣传和程序公开，力求社区党员人人关注、居民群众户户知晓。2009年的基层党组织选举中，组织部门编印了7.2万册《宣传提纲》发放给社区党员，就公推直选的意义、内容、方法等进行宣传；同时通过《南京日报》、南京电视台和党建网站等媒体，以及遍布各社区的公告栏等开展宣传。各环节中产生的报名人选、初步人选、预备人选等，都及时在社区公布公示。公推和选举大会都当场计票、当场公布结果。为确保公平公正，各街道都成立了由驻区单位代表、党代表、社区党员群众代表组成的选举工作监督委员会，对外公布选举监督电话，整个公推直选工作在全体党员和群众的全程监督下有序而规范地展开。与之相应，党员的民主参与意识得到充分调动，全市363个社区选举大会的平均到会率达93%，最高的达99%。

2.推行“三荐二会一票”制度，改进候选人提名方式，维护党员权利。科学的候选人提名方式是党内选举是否体现并维护党员选举意志的关键，也是避免选举过程空转、失效的首要环节。南京市在实践中，把扩大选人视野、体现党员意志作为制度、程序设计与施行的价值前提，形成了“三荐二会一票”的开放式候选人提名方式。“三荐”就是通过组织推荐、党员个人自荐、党员群众联名举荐相结合的方式，产生报名人选。2009年南京市参与公推直选的4562名报名人选中，党员个人自荐的有1944人，占42.6%；党员群众联名举荐的有1139人，占25%。“二会”是指社区党员公开推荐大会推荐和上级党委会票决。推荐程序结束后，由党组织进行资格审查，凡符合条件的，在公推大会上进行差额公推。公推大会不仅有党员参加，还有普通群众、社区内“两代表一委员”、驻区单位党员等参加。除社区自管党员外，363个社区共有42834名驻区单位党员、居住在社区但组织关系不在本社区的党员以及社区群众参加公推大会。公推大会上，每一位候选人都进行竞职承诺、现场答辩，有选举权的本社区党员自主投推荐票，按推荐票多少确定初步推荐人选。初步推荐人选确定后，党组织对人选进行全面考察，街道工委根据公推结果、考察情况和群众认可程度，通过差额票决确定推荐人选。“一票”是指群众的信任投票，在公推大会上，没有选举权的其他参会人员对候选人进行信任投票。其中玄武区还设定了信任投票必须过半数的最低推荐门槛。“三荐二会一票”的候选人提名方式，改变了过去由组织提名、推荐的模式，实现了组织意图、党员意志和群众公认的统一，体现了党管干部原则。这一方式凸显并维护了党员的主体地位，激发了党员的政治热情和主动参与党内事务的积极性。在公推过程中，全市共有19456名党员群众参与了联名举荐。

3.扩大差额选举，增强选举的竞争性，提供人才擢拔的制度平台。我们知道，竞争性选举未必能够保证选出最优秀的领导干部，但是可以通过党员的自由选择实现好中选优的目标。为使最合适的人才能够在公推直选中脱颖而出，南京市通过扩大差额选举范围、创新选举方法来增强党组织的活力。公推直选强调了全程、普遍、直接的差额选举。全程的差额选举就是从公推到直选，每个关键环节都实行差额，即差额推荐、差额考察、差额票决、差额选举。普遍的差额选举是指每个职位都进行差额选举，无论是书记、副书记，还是委员，都实行差额推荐、差额票决和差额选举。以书记候选人为例，公推时，至少产生4名推荐人选；经过组织考察后，确定3名人选提交街道党工委讨论；经党工委票决后，确定2名候选人初步人选提交选举大会选举。正是有了这样的逐轮筛选，每一轮差额都不存在“陪选”，进入到最后大会选举时的书记及其他职位候选人，谁上都能胜任工作。直接的差额选举就是全部采取直接选举的方式产生社区党组织领导班子，所有社区都通过召开党员大会或党员代表大会的方式直接选举党组织书记、副书记和委员，从而更好地体现了选举人意志。

为了增加选举的竞争性，南京市将通常用于领导干部选拔的驻点调研、竞职承诺、现场答辩等形式引入社区党委的公推直选。在每个环节都强化了候选人、特别是书记候选人之间的充分竞争，书记候选人在选举大会上发表竞职演讲、作出承诺，并现场回答党员提出的问题，每场都在40分钟以上。实践表明，仅仅口才好、会辩论的不一定占优势，最后胜出的往往是那些回答问题贴近老百姓意愿、考虑工作贴近老百姓利益、口头表达贴近老百姓语言的候选人。许多党员反映，候选人都很优秀，很难取舍，只好在好中选好。许多书记候选人仅以几票的微弱优势胜出。通过这样的有序竞争，一批年轻干部走上了社区党组织的领导岗位。

（二）推行公推直选，发展党内民主的实践价值与制度思考

1.公推直选保障和维护了党员的主体地位和基本权利，培养了他们发展党内民主的能力。公推直选的基础在于尊重和维护党员主体地位，本质在于通过党内民主实践，激发党员创造激情，增强党组织的生机活力，使党的组织更好地服务发展，服务群众和党员的需要，这也是党内民主的逻辑起点。应该看到，基层党组织建设许多方面还存在着不适应与不符合的问题：“一些基层党组织战斗堡垒作用不强，有的软弱涣散……部分党员党员意识淡化、先锋模范作用不明显；有些领导干部宗旨意识淡薄。”造成这一现象的原因很多，重点在于党组织中党员主体地位缺乏制度性保障，权力运行过程中容易出现领导干部忽视党员主体地位和基本权益的问题，党员民主权利难以落实，党员主体意识淡薄。公推直选强化了党员的主体意识和主体地位，维护党员的选举权和被选举权。落实党内选举制度，是新形势下保障党员的知情权参与权、选举权、监督权等民主权利的重要途径。当党员的主体地位以制度的形式加以确定，相应的责任和权利意识随即要在党章和制度的框架内有效运行，从而为提高党的执政能力，保持先进性纯洁性提供了组织保障和精神支柱。南京等地的实践表明，公推直选中党员主体地位的回归，党员民主权利的落实所引发的党员参与激情，将为党内民主提供持续的发展动力，并能够实现“党内民主意识普遍增强、民主制度不断健全、党的创造活力充分发挥”的基层党建与社会和谐目标。

2.公推直选机制激发了基层党组织的活力，有利于党组织协调党群关系。党的基层组织的功能发挥，体现在能否服务于人民当家做主，服务于人民不断增长的物质文化需要。基层党组织要把发展这一党执政兴国的第一要务落实在解决好人民群众最关心、最直接、最现实、最迫切需要解决的利益问题上。中国共产党执政的一条基本经验就是坚持立党为公、执政为民，保持党同人民群众的血肉联系。党组织能否把握群众的根本利益，能否解决老百姓面临的现实问题，直接关系到党的执政能力和先进性建设。南京市等地党组织在开展公推直选中，将党内干部的选举过程完全展示在社区党员和群众面前，一是预设了候选人驻点调研程序，有助于候选人深入了解社区党员群众的意愿。推荐人选产生后，通过见面会、座谈会等方式与社区党员群众充分沟通。候选人还深入到居民家中，了解其利益诉求，为下一步竞争做准备。二是在“公推”的程序中，充分考虑和体现了群众公认的原则，创造性地通过现场提问、信任投票等方式，使群众的意见有效纳入党内选举的程序中。三是要求竞职人选进行公开承诺，以此约束和监督其权力运行。南京市在社区党组织换届结束后，组织新当选的363个社区党组织书记，以“向党旗宣誓、对人民承诺”为主题，在雨花台烈士陵园面对长眠的先烈、鲜红的党旗，面对选择他们的党员和群众进行集体宣誓，努力实践对老百姓的承诺。各区也及时把新一届班子成员特别是“一把手”的任职承诺转化为任期工作目标，加强对新一届社区党组织领导班子向党员负责、为群众服务情况的跟踪管理。这一程序将党的密切联系群众的作风建设和党员干部服务社区的能力建设统一起来，提供了落实党的宗旨的实践平台，为党夯实执政基础扩大群众基础创造了条件。

3.公推直选将竞争机制引入党内，提供了基层党组织创新的动力机制。实行公推直选的一个基本目标，就是要能够实现党员有权利参与决策并表达自己的意愿。党的基层组织避免空转和失灵的一个重要节点在于确保党员能参与，有作为，在于激发党员对党的事业的责任感和使命感。南京市以党内直接选举的方式来彰显党员的民主权利和主体地位，以期在一个公开、公平的竞争环境里激发党员的创造激情，提升党员的服务能力。

干部人事制度改革的一个重要内容就是廓清权力授受的边界，完善授权机制。公推直选把党内权力的授予和配置权交给了每一个党员，在民主的基础上形成了党内权力的合法授受关系，这样的权力关系必然使党的基层组织领导班子始终处于广大党员的监督和约束之下，从而培育干部正确的权力观。公推直选对保障权力运行符合党的宗旨和社会公义，对基层党组织发挥服务功能，强化领导班子的责任感和使命感意义重大；也有利于在基层党组织内形成对民负责、为民办事、受民监督、请民评判的良好执政导向，有利于提高领导班子公信力。

4.公推直选将发展党内民主与人民民主发育有机统一，有利于实现党内民主带动人民民主。随着农村村民自治和城市社区居民自治的不断发展，人民民主的质量和水平都有了较大提高。在实践中我们也看到一方面，一些地方基层村（居）民委员会的选举制度改革不仅先于基层党内选举制度的改革，而且已初步形成并完善一整套直接选举制度和组织活动的制度。例如，南京市的所有社区均已实现居委会的直接选举一部分社区通过“海选”（即无候选人一次性直接选举）方式进行选举部分党员通过这种直接选举模式当选为村（居）民委员会成员。另一方面，村（居）民委员会自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治特点及其在实践中形成的确保居民有效参与的制度与规范，构成了基层党组织民主发展事实上的倒逼机制。这些直接选举产生的村（居）民委员会，其工作开展必然以居民利益的维护、实现、发展为出发点和落脚点，通过民主参与、民主协商、民主决策、民主监督等制度建设来承担对城乡居民的责任。这种基层民主实践构成了新时期党员发挥作用的外部环境，即党的基层组织和党员干部要想在社会过程中发挥作用，必须要能够在党内形成生动活泼、充满生机的组织运行机制。与此同时我国正在成长的社会组织，也对党的基层组织作用发挥构成了现实压力这些社会组织除了可以拓展社会服务空间、完善社会服务外，还在扩大群众参与、反映群众诉求、满足群众需要等方面发挥着作用。党的组织如何具有凝聚力量、引导社会的功能就成为新时期党的建设需要把握的基本命题。由此，发展党内民主就拥有了动力基础。

基层党组织发展党内民主的能力和状况，直接决定了中国共产党能否落实党内民主带动社会民主发育的战略。人民民主的发育和完善提出新时期党的基层组织创新和功能发挥的新要求。党内民主的发展程度，不但决定着基层党组织的自身建设水平，也决定着基层人民民主的发展方向。在民主建设中强调党内民主与人民民主有机统一，能够夯实党有序推进中国民主发展的组织基础、制度基础和政治基础。南京市在城市社区全面推行公推直选，既是对以选举制度改革推进基层党内民主的大胆探索，也是谋求党内民主与人民民主有机统一的尝试，提供了党内民主与人民民主良性互动，协调发展的有益思考。

5.公推直选是新形势下干部选拔任用机制改革的有益探索。坚持干部选拔任用的民主、公开、竞争、择优原则，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，是培养造就高素质干部队伍的关键。作为一种探索，南京市委组织部将党管干部和党管人才的原则与拓宽选人视野，建构党员诉求表达机制有机统一，坚持组织推荐、党员个人自荐党员群众联名举荐相结合的方式。这种提名方式的改进，跳出“社区干部在社区选”的模式，给更多符合条件的人创造了平等参与的机会。组织部门同时鼓励机关年轻干部报名参与书记人选的竞争，把驻区单位和各类新型组织形态中的党员纳入推荐提名范围。在443名报名参选的机关干部中，有118人成功当选为社区党组织领导班子，其中有105人当选为书记。有499名来自社区民警、大学生社工、驻区单位、物管公司和业主委员会的党员进入新一届党组织班子，从而跳出“社区干部在社区选”的传统模式，解决了当前社区党组织书记来源单一、年龄较大学历偏低等问题，打通了优秀人才立足基层实现纵向流动的通道。

在此基础上，根据党章的规定，南京市探索了先选书记、再选副书记和委员的直接选举方式。又如，按照党章中“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”的要求，积极疏通广大党员有序参与的渠道，让党员充分享有提名权和被提名权，有选举权和被选择权。为体现充分竞争，公推直选的方案和程序中还设计了驻点调研、竞职演讲、现场答辩等环节，既有利于展示候选人真实水平，也有利于党员群众比较选择、好中选优。

（三）基层党内民主有序发展的制度思考

选举制度的改革和完善既是基层人民民主发展的基础，也是党内民主发展的基础。南京市公推直选的成功实践，一方面是通过公推直选提供了党内民主价值实现的平台，另一方面是通过有效的制度创新来落实基层组织建设的目标要求，在制度规范中提升了基层党内民主的科学化水平。随着江苏省明确提出在乡镇、村、社区党组织领导班子换届时全面推行公推直选，其他领域、其他类型基层党组织也要积极推行公推直选。从当前各地实践看，在基层党组织推进公推直选，还需要解决以下几方面的问题：首先，注重将公平理念转化为制度原则，将制度原则转化为具体的制度和可操作的程序，用科学的制度安排保证党员选举意志的有效实践，并避免冲击党的基层工作。针对党在基层执政能力建设面临的问题，当前应积极探索基层党组织领导干部的责任落实与追究制度，包括了领导干部的承诺制、目标责任制；党员的询问制度、弹劾制度、罢免制度等一系列民主参与、民主监督制度体系。这一制度体系的建构，既可以规范权力运行模式，也能够确保在制度框架内维护党员践行党的宗旨的积极性，保障公推直选的可持续性，进而建立健全党建工作负责制，让基层党的组织能够着眼基层实际，做好党务工作，发挥党组织在动员群众，维护群众利益方面的作用。其次，权力授受关系的重新梳理，需要完善干部教育管理和服务的职能，改变基层党组织业已熟悉的工作方法和工作机制，建构能够提供最广大党员民主参与的制度平台和激励机制，以实现党内民主带动社会民主，避免过程的复杂性和成本过高造成的动力缺失。为此，一要规范候选人资格条件的确定程序，避免“量体裁衣”的不公正现象。二要通过制度建设维护选举结果的权威性，确保党员主体地位以制度形式得以确立。群众对党组织的认同是党的路线方针政策落实的基础，党员权利的维护是党组织凝聚力战斗力的基础，有效运行的科学制度体系是公推直选实效性的动力基础。第三，党的各级组织需要着眼于新的发展，在更高的平台、更高的标准上落实党员的民主权利，实现干部管理理念和评价体系的创新，实现党内民主适应科学发展的新需要。特别要针对城乡社会发展的实际，将公推直选纳入城乡统筹的基层党建新格局中统筹考虑，使党组织更好地适应新时期社区工作的要求。从南京的实际看，现在的城乡社区体量、组织形态和组织数量渐趋庞大，统筹协调的难度日益增大，社区党组织自身建设的任务更加繁重。这些都对基层党组织建设提出了新的更高的要求。党的基层组织的制度创新应围绕服务于人民当家做主，服务于人民不断增长的物质文化需要展开。确保党的基层组织在新的历史条件下能够不断协调各种社会关系，在实现党的有效领导的基础上，维护社会的自我管理、自我服务、自我教育、自我发展。

第二节　协商民主：如何发展与保护社会

我们对协商民主的研究是基于社会发展的这一基本现实展开的：一是中国社会群体独立性、自主性的不断增强。二是伟大复兴中国梦框架内的国家富强和民族振兴人民幸福。因而，政治建设需要考虑法治目标下个体与社会的自由平等期待和国家振兴要求。协商民主就是要为社会结构变迁的多元主体提供实现和谐共治的政策平台和制度安排。

一、协商民主：从一元多体到多元一体

协商民主是在发展民主政治的过程中出现的重要民主形式。没有选举就没有民主，选举民主是民主的底线，但选举民主并非是民主的全部，且选举民主自身也存在难以克服的缺陷与不足。作为对民主本质再思考的产物，同时也是对选举民主的矫正，协商是民主基本要素的观点逐渐为世人所重视，协商民主这一民主形式也越来越多地被运用到实践之中。

协商民主（Consociational　Democracy，有的译为审议民主或者商谈式民主、结盟式民主）强调的是在多元社会背景下，通过普遍意义上的公民参与，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。即各政治力量通过协商民主形式来实现社会的稳定性。1980年约瑟夫·毕塞特（Joseph　M.Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用“协商民主”概念。此后罗尔斯和哈贝马斯等人丰富发展了协商民主理论。哈贝马斯认为协商民主的过程就是达成共识的过程。在多元世界里维护正义，寻求共识的过程存在同化共识、交叠共识、协商共识三种基本方式。协商民主被认为是破解选举民主困境，避免选举民主缺陷的重要民主形式。也就是说，协商民主首先是承认多元，参与主体也是多元的。其次是寻求共识，不同主体基于责任和利益在公开环境里谋求一致性。第三，达成共识的途径和方法是依循一定的规则和程序实现对话和公民的参与，也就是说，协商的结果是要达成民主决策。第四，协商民主的过程本身意味着分歧的不可避免，由此要求社会理性的充分发育。协商民主有两种基本形式：一是作为公共论坛的协商民主，即在民间公共领域，公民社会成员对公共事务进行讨论，形成的公共舆论用以影响政府决策；二是作为组织程序而存在的协商民主，即由国家来建构协商制度，组织和规范协商过程，保证协商民主的实施。前一种协商民主虽然可对国家决策产生积极影响，但某种程度上又体现了公民社会与国家的对抗，而后一种协商民主则体现了公民社会与国家的合作。

协商民主是中国民主政治发展的重要内容也是基本路径。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度提供了协商民主发展的重要组织平台和制度保障，它的建立和长期运行从根本上提供了不同社会主体在政治过程中实现政治参与，保障基本权益，表达意见与诉求的制度平台和政策基础，也就是说，政治协商制度具有保障代表性并尊重普遍群体利益的可能。费孝通先生回忆他作为民主党派代表参加北平各界代表会议时曾说：“解放以来，我对于共产党钦佩的地方是苦干、负责、谦虚、有办法、不怕麻烦……共产党为人民服务已在我眼前完全证实了，但是共产党要实现民主，我很老实说，在参加代表会议之前，我是不敢太相信的。”众所周知，费孝通先生作为一个社会学者，他的海外经历使得以他为代表的许多归国人员对于欧美国家的民主制度有着切身的体会，并且也必然深知其制度安排的现实意义和基本价值。当他面对和已有模式不尽一致的中国的民主实践时，他这样描述他的感觉：“我踏进会场，就看见很多人，穿制服的，穿工装的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西装的，穿长袍的，还有一位戴瓜皮帽的……这许多人并不是由市民普选来的，形式上不够我以往所了解的民主，但是试问英美哪一个议会能从普选中达到这样高度的代表性呢？我们要的是选举的形式，还是高度代表性的事实呢？选举是一个手段，如果这手段能提高代表性，那是要得的，如果不能，那就要不得。会场墙壁上挂着的口号里有‘实事求是’四个字，我也领会了。”我们知道，在现阶段，民主往往成为不同利益群体任意解读的文本，但是无论人们如何解读，其价值内核是不会模糊或者变动不居的。费孝通的这番言论恰恰表明，中国共产党在探索中国条件下民主发展的进程中，必然和着中国独有的文化和人民共有的习惯来推进民主，同时也意味着人民对政治参与中代表性的追求。历史的实践表明，共产党领导的多党合作是在长期的革命斗争中形成的。没有包括民主党派在内的统一战线，就没有中国新民主主义革命和社会主义革命的胜利。同时，我国现阶段的阶级状况决定了在共产党的领导下实行多党合作的政党体制的必然性。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立和完善，提供了不同社会群体参与公共事务管理重要的制度平台，这也是中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分。这一制度安排表明了全体社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者在根本利益上的一致性，也表明国家建设与社会发展中各民主党派的社会基础、政治面貌和运行模式发生了根本变化。

就中国社会和谐发展的内在要求来看，一方面，建国初期传统的两阶级一阶层的阶级结构发生了深刻的变化。市场经济条件下现代社会分工的日益精细和社会日益分化为多元主体，不同领域不同利益群体的民主诉求显然也不一样。共产党领导的多党合作和政治协商制度能够释放出社会有效参与和民主实现的巨大空间：一是多党合作和政治协商制度本身能够为多元社会主体提供其有效参与的平台。二是社会演进过程中新出现的社会群体的优秀代表，只要坚定共产主义理想信念，积极投身社会主义事业，可以申请加入中国共产党，即中国共产党本身能够并在实践中努力代表各民族的根本利益。党的社会整合功能和社会稳定功能的发挥也有助于实现社会和谐。三是多党合作和政治协商制度本身能够容纳中国现代化过程中释放出来的民主诉求。之所以这样说，一方面是中国共产党在领导国家建设与社会发展过程中社会功能的有效拓展；另一方面，各民主党派作为参政党，能够通过制度安排参与政权并在大政方针的制定过程中充分发挥作用的，亦即这一制度本身内蕴的民主发展逻辑将有助于保障人民当家做主的基本权利，也有助于党外人士和其他社会组织监督中国共产党。四是政治协商制度作为民主制度的重要保障，在中国的实践中，能够有效补偿选举民主的不足，并为社会群体参与社会管理和政策制定提供了制度保障。也就是说，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，能够有效容纳中国各政治力量和社会参与国家建设与社会管理的诉求。党的执政能力建设体现为党为不同社会力量提供制度和政策平台，以科学的制度体系和一维的价值导向保障并实现多元群体的民主诉求。

目前，在继续完善我国政治协商制度的同时，各类新的、不同程度上具有协商民主特征的政治实践新形式如听证会、社区议事会、民主恳谈会、网上会客厅、网络议事会等也在实践中不断得到运用和发展，这些新的民主形式的出现及发展有力推动了公民有序的政治参与。

前文述及，社会主义民主，首先是在生产资料全体劳动人民所有基础上，拥有管理国家和社会事务的一切权力。共产党领导的多党合作和政治协商制度，就是共产党领导的社会主义劳动者和拥护社会主义和祖国统一的爱国者行使政治权力的重要民主形式。在政治体系中，民主与监督是密不可分的。中国共产党建构的多党合作和政治协商会议制度，既是保障民主的制度，同时也是党有效接受监督的制度。正如邓小平所言，“我们党是执政的党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活”。所谓监督来自三个方面，第一是党的监督，第二是群众的监督，第三是民主党派和无党派民主人士的监督。“有了这几方面的监督，我们就会谨慎一些，我们的消息就会灵通一些，我们的脑子就不会僵死起来，看问题就会少一些片面性。”他同时指出，“党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助”，“有监督比没有监督好，一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正”。“对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。我们热诚地希望各民主党派和工商联都以主人翁的态度，关心国家大事，热心社会主义事业，就国家的大政方针和各方面的工作，勇敢地、负责地发表意见，提出建议和批评，做我们党的诤友，共同把国家的事情办好。”

社会参与在中国具有深厚的文化底蕴。但是在具体的权力运行过程中，协商民主的落实显然还缺乏具体制度的支撑。在计划经济时代，民主权利往往因为资源的稀缺性而发生流变。简单的行政控制成为解决脆弱化社会整固的重要手段。中国共产党通过一元化运行模式，以其强有力的整合能力实现了社会的组织化和意识形态的一体化，在内外交困的短缺时代保有了经济发展的可能性，并且实现了对人民根本利益的包容和代表。党的领导过程的合法性直接体现在党服务于人民的社会管理的各个环节。随着改革开放的深化和利益主体的分化，党和政府已经无法通过单一的政策实现不同主体有差异的利益诉求。公共利益不能够被简单作为单一确定的利益纳入政策过程。也就是说，首先，多元社会主体下的公共利益必然是具体的个别利益的综合体，是多元利益的合成。这就意味着，在经济领域和社会管理过程中，任何利益主体都迫切需要参与决策过程，并在其中充分表达自己的利益。其次，既有的行政管理框架和科层制不再可能以闭锁状态运行，任何权力运行和资源配给过程，都需要广泛征求民意，社会也在对称的信息中寻求参与的有效性，在参与中强化社会的基本责任。第三，监督的有效性不仅取决于政治过程是否开放，而且取决于社会理性和法治完备。党和政府需要为人民当家做主提供尽可能丰富的资源和完善的制度平台，相应的信息沟通逐渐制度化并成为治理的必然要素，建设的过程优先于破除的过程。第四，治理的成本将成为社会参与过程的主要评价指标。公平的维护和效率的提高问题将逐渐凸显，需要由治理主体共同完善。

此外，我们对于社会和谐各要素的梳理可知，和谐社会是个多元一体的社会。一旦不同利益主体的认同出现分裂，社会就不能保有基础秩序。由此，政党整合社会的能力就显得尤为重要。党推进社会治理的过程就是处理好同一性和多样性关系的过程。相应地，协调的过程就是为不同群体确立共同的认知标准，形成一致性，使人们得以相互依存，并在发展中增进社会的多样性和丰富性。也就是说，所有社会管理的过程，不是依靠强制手段否定多元的过程，而是在丰富多样性的基础上，形成社会多元共识，并由此让我们拥有更加丰富多彩的多样性。在社会治理体系运行的各个环节，都可以看到这种同一性和多样性的共同要求。在此需要解决的就是通过机制运行来实现同一性与多样性的协调。从这意义上说，推进协商民主，同时也是激活社会资本的过程，在社会建设的实践中，就是要通过发挥社会核心价值体系的作用，恢复和深化社会信任，强化宽容精神和责任意识，盘活人们之间的亲善关系和利他资源，并通过技术支撑使社会资本运转起来。

二、分化社会的运行逻辑：影响协商民主的环境要素分析

影响协商民主运行的第一要义是执政主体的社会统合与社会发展能力，以及社会主体的政治参与能力。民主发育既受国家制度和生产力发展水平影响，也受执政党的能力影响。反之，民主建设同时影响政党能力建设和社会发展水平。今天人们分析拉美一些国家传统政党的衰败原因时，都知道是与外部环境的变迁有关。但是深入分析这些政党的衰败过程，却可以看到，其根本在于政党难以解决其经济、政治、社会发展面临的问题，其执政能力与合法性严重销蚀以至丧失。例如，拉美地区民主的脆弱性和政治体制存在的严重缺陷，使得政党执政过程充满不确定性。1997年以来，厄瓜多尔有4位总统任期未满就被迫下台，阿根廷（1989、2001）、玻利维亚（2003）、秘鲁（2000）、巴西（1992）的总统也曾被迫下台；阿根廷、玻利维亚、智利、巴西、哥伦比亚、危地马拉、尼加拉瓜、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、委内瑞拉等国军人干政、军事政变时有发生。海地、秘鲁、厄瓜多尔、委内瑞拉都出现了颠覆国家政权的政变。许多学者在分析原因的时候，都指向了社会民主的脆弱性。认为是政党在社会民主发育不完善的情况下，既无力维护老百姓的民主权利，使其制度化、规范化，也无力化解危机，推动经济社会和谐发展。政局失稳与政党能力的缺失不无关系。能否克服政治制度的缺陷和社会民主的脆弱性，整合社会利益，实现政治稳定，是衡量一个政党执政能力的基本要素。政党的能力不体现在经济社会良性运行中的政治过程，而直接体现在对极端困难挑战的反应。

2008年开始的金融危机到了2011年之后逐渐扩展成为席卷全球的经济危机。在这次危机中积重难返的希腊一度成为欧盟走出债务危机必须加意解决的问题。各国在此消彼长的救赎与被救赎的呼声中，民主这个概念再次成为各国政党绕不开的话题。在这次危机中，希腊时任总理帕潘德里欧在缩减财政支出问题上的全民公投提议，招致各欧元区国家的强烈不满。一些金融家甚至开玩笑说最好让希腊通过一场军事政变脱离欧元区。这个国家在最需要对底层老百姓进行济护的时候，“福利国家却受制于小团体挟持大众利益、无关痒痛的小规模改造，而成为一个专为掌权者‘量身定制’的体系”。伦敦经济学院当代希腊研究教授勒斯通（Kevin　Fea　the　rstone）撰文指出，作为民主摇篮的希腊，今天恰恰缺乏真正的民主。名义上是有自由主义的民主结构，但是政治文化中却充满庇护主义（clientelism），为寻租和腐败提供了温床。他指责这种政治文化只会产生拆东墙补西墙的政治态度，因而也难以对养老、医疗、劳动力市场等敏感议题做出有效改革。由此可见，在复杂国际政治经济环境中探讨民主抑或分析政党能力，其根本在于对民主内蕴的责任的把握，在于对社会中处于弱势的群体的合理利益诉求的维护与满足。由此，政党的执政能力和政府能力必然要体现在其科学完备、能够应对各种危机和挑战的治理结构上，它直接意味着权力运行的有效性，意味着民主及其相伴的责任的有效落实。这是一个责任政府和可持续发展的政党需要面对的基本问题。

在通过保障体系来增进社会对执政党的认同之外，西方国家政党在执政过程中，还往往通过增加政党包容度来拓展其社会基础，并通过技术层面很具体的措施来保障协商民主的组织与制度运行。以瑞典社会民主党为例，该党党章有相关规定保障社会主体介入该党党务管理，以此扩大社会包容度。在党员管理方面，党章原则上要求党员加入党的一个基层党组织，但党章同时也允许在地方党组织一级，一个地方党组织可以为不愿意加入任何一个已经存在的基层党组织的党员设立“自由指标（freequota）”，以增加党的包容度。在地方党组织中，党章还允许认同党的纲领和章程的群众团体包括地方工会也有权利成为地方党组织的一部分。不仅如此，全国委员会的咨询机构——全国代表会议召开会议时，社会民主党全国妇女联盟、瑞典社会民主青年联合会（SSU）、瑞典基督教社会民主联合会和瑞典社会民主学生联盟都有权选派代表参加全国代表会议，并有权向大会发表演讲和提出议案。通过这种制度性的规定，瑞典社会民主党吸引更多的社会力量参与到本党的政策制订、决策商议过程中。当然这种制度本身并非完整意义上的协商机制，而是政党增强决策科学化的制度安排，但是这种机制本身，蕴含着多元主体获得社会共识的有效逻辑。

其次，一国政治文化发展和民主传统往往能够深刻影响民主运行的模式和效果。一国的社会历史文化传统能够深刻影响并塑造人们特定的政治价值观念、政治心理和政治行为模式。1963年阿尔蒙德同S.维巴合作出版的《公民文化——五国的政治态度与民主》一书中，不仅验证了政治文化的性质与当地政治制度和社会条件的联系，而且分析和论证了这种不同联系如何决定一国政治发展的方向和特殊模式。他们发现了三种一般类型的政治文化：参与文化（公民密切关注政治，认为民众参与可取且有效），臣民文化（公民较为消极，认为他们影响政府的能力极其有限）和地域文化（欠缺公民意识，人们认同的是所在的地方而非民族，没有意愿也没有能力参与政治），他们认为公民文化是三者的混合（广义上公民文化是民主体制内的政治文化）。不同的政治文化对政治体系的政治过程，即对政治体系的决策和执行的过程和方式发生作用，从而影响着整个政治体系的功能和民主的运行逻辑。

从中国的实践看，中国传统文化中民主与自由的基因丰富且充满活力，但是其表现形式却大多异于许多西方国家。文化制度和文化传统究竟对中国社会民主发育有什么样的影响，今天我们还不能够给出科学的评价体系。但是，从中国乡村社会的发展来看，中国乡村社会基于血缘、亲缘和地缘关系建构起来的亲善关系、信任体系和乡村社会网络，以及中国传统文化中“和而不同，以和为贵”的和合文化，显然对协商民主建设具有重要的文化涵泳和心理支撑作用。因此，在当前中国农村社会治理中，我们需要通过村民自治组织来统一管理农村发展的各项事务；同时，在具体的民主建设实践上，许多地方党组织直接采用传统乡村治理中的村社组织来开展民主恳谈会、咨询会、村民议事会、党员议事会、民主听证会，这些形式创造了基层社会协商的巨大空间。这其间党组织作用就在于通过积极引导，将民主协商制度引入村民大会、村民代表大会和村民小组活动中，使之成为村民参与村庄事务管理的重要平台。这些活动的开展并能够取得实效，在很大程度上是与中国传统社会积累的社会信任、宽容，乡村社会的组织网络和人们的社会参与等社会资本高度联系。

中国社会管理与治理演进的过程，深刻体现了共有的习惯对社会行为的约束与协调作用。尤其是这些习惯逐步积淀成社会参与和社会管理的基础性资源后，制度本身既成为社会发展的重要表现形式，也成为民主成长过程中需要人们体认并愿意遵从的权威安排。以我国封建社会的科举制度为例，从中国隋朝时期开创到1905年废止的科举制度，一方面形成了对文人的威压和此后八股取士的文化戕害，另一方面又以制度形式在客观上保障了中华文明的绵延不绝，并为中国各个社会阶层提供了相对平等的向上流动的可能。这一诞生于封建专制体制中的擢拔官员的制度，在中华文明的体系中竟然获得了平等的意向，并在集权体制中扮演着维护政治公平，引导社会参与，涵泳社会心理的重要角色，直至封建专制体制彻底耗损其合法性基础并最终先于帝国体制坍塌。应该看到，尽管封建社会中国只出现了638位状元，但是皇权天井漏下的这一米阳光，却使得中国最广大的老百姓，都能够通过这一缕阳光看到成就梦想的可能。“朝为田舍郎，暮登天子堂”、“万般皆下品，惟有读书高”，许多人忍受艰难生活的重要原因之一就是他们看到自己的孩子可能通过这个制度体系摆脱困境成为天子门生。这一制度体系对处于苦难中的中国人起到了很好的抚慰效果，并使得社会普遍拥有对知识的尊重和对知识分子的最低限度的恭敬。晴耕雨读作为一个民族的生活方式绵延千年，不绝如缕。这一制度在当时的世界政治文明体系中无疑是极具先进性和公平性的制度安排之一。同样，1978年我国恢复高考以来，一大批贫寒子弟通过高考走上了另一条人生道路。许多老百姓砸锅卖铁也要让孩子读书，以期改变穷苦命运。这样的价值期待和实践逻辑，使得“恢复高考”成为改革开放30多年来最为重要的政策安排。1977年、1978年上千万人参加高考所展示出的知识饥渴与改变命运的强烈期待，20世纪80年代中国青年“把失去的青春追回来”的苦读拼搏与奉献精神，构建了改革开放初期中华民族走向富强的原初动力。也就是说，教育制度在实践的过程中不仅仅满足了人们公平参与的需求，也提供了社会向上流动的通道。这种制度安排与协商民主无关，但是彰显了中国社会参与和制度运行的价值与动力——自由与公平、尊重与宽容、能参与和可选择。然而，随着市场经济的发展和社会阶层固化趋势的出现，中国人通过知识改变命运的观念正在慢慢发生变化。与之相应的对于社会保障与教育公平的期待直接冲击了中国较为脆弱的社会保障体制。人民在中国共产党推动市场经济发展过程中获得的民主能力极大增强。社会分化造成的不同利益主体与日俱增的民主诉求和参与需要，迫切要求党通过完善协商民主来推动社会和谐发展。此间，构建规范有效的协商机制，引导人们的制度化参与逐渐被视作完善社会主义市场经济体制的重要组成部分和应对经济全球化的长期工作目标。

第三，中国社会民主演进过程中，需要考虑体制运行的两个基本要素。一是市场经济本身的利益取向唤醒了人们清晰的利益观念。二是民主意识觉醒过程增强了社会的民主能力。二者的融合改变了执政党和政府管理社会的模式，并使得传统理念下的管理能力迅速消解。也就是说，社会自主成长的民主欲望和政府逐步释放并返还给社会权力的过程，形成了中国协商民主发展的深刻动因。由此可知，社会发展必然使人们的权利意识和角色进一步凸显，民主成长与运转的逻辑起点也在于此。当社会分化趋于稳定的时候，利益分配的公平需要便愈发需要一个强大的组织体系来维持制度的运行廉洁与廉价。

2011年，中国持续发酵的PM2.5的事件引发社会强烈反响。公众对PM2.5的普遍关注源于2011年北京秋冬的连日雾霾天气，当时职能部门称北京空气质量中度污染，但“整体上比以前有好转”。而居民的实际感受却似乎要严重得多，期间美国驻华大使馆的网站公布了他们在馆舍上空自测的PM2.5数据显示北京的空气“严重污染”。由此引发了人们对政府提供数据的质疑。网上舆论喧沸，此间，北京一民办非企业组织公开招募志愿者自测空气质量，志愿者中有电子工程师、医学院教授、出版社编辑、大学环保专业师生、普通市民，后来又加入了商界精英。他们自购价值近3万元的微电脑激光粉尘仪，上公交车，进办公室，从家里到工作单位，从周边环境到公共场所，或者测量PM2.5含量，或者比对PM2.5峰值与呼吸道疾病高发期的关联性。这些组织提出了“我为祖国测空气”、“我的空气我做主”的口号，在北京广州等城市高调监测空气质量。广州一位市民还依据官方公开信息，制作了一个名为“今天我们的空气质量真的‘优良’吗？”的网页，每日自动更新，报道各地细微颗粒的含量。

在舆论的助推下，环境保护部积极回应民意需求，在2011年初发布的《环境空气质量标准》征求意见稿的基础上，2011年11月16日公布了第二次征求意见稿，将PM2.5、臭氧和一氧化碳三项国际通行的监测指标纳入了常规空气质量评价体系。并收紧了PM10、氮氧化物等标准限值，提高了监测数据统计有效性要求。2011年12月5日，环境保护部对外公布的《环境空气质量标准》（二次征求意见稿）和《环境空气质量指数（AQI）日报技术规定》（三次征求意见稿）结束意见征集，这次征求意见立刻引起社会极大反响，公众普遍赞成将PM2.5作为一般评价项目纳入标准，但对于要到2016年才开始实施的时间表，许多民众对此仍旧不满，继续借助媒体表达诉求。《南方周末》采访了公众人物、地方环保局官员、空气灰霾和疾病专业人士、能源专家、民间志愿者、环境法专家、环境监测仪器商等社会各界人士，对新国标实施的时间、方式等提出建议，并以《2016年太久，只争朝夕》作为标题，其他有影响的媒体也跟进、追踪进行了充分报道。12月21日，在第七次全国环境保护工作大会上，环境保护部部长积极回应民意，向社会表态，国家及各地环保部门将加快推进PM2.5监测和发布工作，关于PM2.5监测有明确的时间表：2012年在京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市和省会城市开展PM2.5和臭氧的监测；2013年在113个环保重点城市和环保模范城市开展监测；2015年在所有地级以上城市开展监测；2016年1月1日，全国各地都将按照新标准监测和评价环境空气质量，并向社会公布监测结果。在南京市最早试探性发布PM2.5指标之后，北京市环保局2012年1月5日表示，将在春节前实时发布包括PM10在内三项常规污染物的每小时浓度，并同时发布PM2.5的研究性监测数据。1月6日，北京市环保局公布了过去十年北京PM2.5浓度趋势的研究性结果。北京是国内第一个启动PM2.5监测和发布工作的城市。此前的2011年12月27日，时任广东省委书记汪洋在出席广东省环保工作会议时4次提到PM2.5问题，要求珠三角率先将PM2.5纳入空气质量监控评价体系，还要求环保部门要带头做“恶人”。PM2.5指标成为空气质量标准，本身就意味着我国企业、民间组织和民众与政府的关系的科学梳理和确证——前提是PM2.5监测与控制制度能够被有效执行。环境质量监测标准的改变，直接对既有的社会生产过程提出新的要求，企业如何实现达标排放，由此增加的成本能否在经济活动中得到回报或鼓励？民间组织和个人如何有效参与环境保护，民众如何从关注自身健康到改善生活方式或行为方式以更好保护环境？政府如何公布指数并推进环境质量改善，如何支持与推动企业技术革新？……这些都是值得进一步思考的问题。这次事件被许多媒体称作官民之间由博弈到妥协、再到合作的良性互动的典范，成为更多公共决策的参考样本。它至少在喧沸的舆论中，为人们从自身关切转而寻求有效解决问题的办法提供了可能，也为政府采纳民意，形成推动科学发展的内在动力创造了条件。协商民主就是在这样的博弈与平衡中实现着对社会过程的推进。

第四，民主发展是与制度安排中公共选择空间相联系的。我们知道，民主的发展是与政治结构和社会参与能力相联系的。中国既有政治结构和社会发展逻辑，先验地确定了新时期政府职能转变的目标和趋势。但在另一方面，制度运行的路径依赖也会使政府职能部门倾向于固守已有的行政方式和发展理念，从而固化了改革开放过程中国家建设和社会发展的现实模式。改革开放以来，中国的市场经济发育和政治体制改革都是着眼于生产力发展和社会财富有效积累，并更好地服务民生，改善的党的价值目标。总体上高效的制度运行实现了中国经济社会的快速发展，但是，制度不完善国情下利益实现的非均衡性也使得改革的深化面临严重的阻滞。由此，一方面，中国共产党致力于加大改革力度，推动党内民主带动社会民主。另一方面，党领导政府在民主框架内完善了公共行政的两个机制：第一个机制是推行竞争性的公共行政服务机制。公共服务是公共行政中最直接体现执政党价值取向的领域。政府的一项重要职能就是提供公共服务以满足公众的利益需求和发展需要。当前，各级基层政权通过推进服务承诺制度来提高公共服务水平和公众满意程度，这个制度的落实是以公民的广泛参与和有效监督为基础的，其运行一是需要政府职能部门对其职能做科学梳理并加以落实，二是要求社会对制度权威的尊崇和服从，第三需要有清晰的服务思路和有效的方法来落实既有价值目标。第二个机制是公众选择机制。美国学者科恩指出，“民主的核心是选择”。民主本身就是社会主体能参与可选择的社会过程。在恩格斯看来，资本主义社会的分权原则“最透彻地反映了人类对自身的恐惧”。国家本身就是所有这些不合乎人性的现象的起因并且本身就是不合乎人性的，因此，为了防止可能出现的专制、独裁，人们就设想通过一种国家政体形式的塑造，将国家权力分解成由不同主体掌握的权力，从而防止权力的集结而导致对人民权利的危害。麦迪逊也指出，“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面，如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。每个人的利益必然是与当地的法定权利相联系。用这种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱，但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了……使个人的私人利益可以成为公共权利的保护者”。公共选择机制的存在，提供了社会主体接受政府服务并实行监督甚至是控制的可能。一方面，在市场经济中，消费者之所以被奉为上帝，关键就在于其能够通过对商品的选择确立自己消费者主权的地位。在公共服务领域确立公众选择机制的意义也就在于，公众作为公共服务的承受者，通过对服务方式和内容的选择达到对服务机构的控制，实现公众主权，进而实现公共行政的民主价值。特别是公众选择机制将竞争引入公共服务领域，打破了政府对公共产品的垄断，有利于提高公共服务的水平和绩效。这种机制体现了“公众选择——竞争——民主的实现”逻辑。在社会主义中国把市场的“激励——约束”机制引入公共服务部门，对增强政府服务能力和社会参与能力不无裨益。公共选择机制和协商民主发展的现实依据，就在于社会是分化为不同的阶层的，不同的阶层是有不同的利益的，不同的利益是需要在既定的政策内实现维护和发展的。因此，正义是政府的目的，也是人类社会的目的。协商民主也因此获得了得以推进的道德意向——即便人不是天使，社会强制具有天然的合理性，但是人们依旧可以通过商谈保有多元主体在公共决策中的作用，避免政策违背公众民意和决策中的利益侵害问题。这样的研究在学理上也有利于我们从另外一个视角更好地探索市场经济条件下人民当家做主的基本要求。

三、民主发育的制度安排

一个时期以来，各地方党委积极推进协商民主，鼓励政治协商，促进不同党派不同利益集团平等对话，协商解决问题。同时加大人大与政协的改革力度，完善共产党领导的人民代表大会制度和政治协商制度，积极改革人大代表、政协委员的产生办法，强化代表的专业化水平和履职能力，更好地发挥人大与政协的作用。在推进基层民主建设的实践中，针对民间组织成长的实际，将作为公民代表的各种民间团体组织起来，就某些问题进行协商，以克服民间组织多元竞争产生的弊端。

在探讨中国发生的各种群体性事件和其他危机的过程中，人们往往把价值判断与现实举措混淆起来，把社会存在的危机一味认定为政府治理能力的缺陷导致的，把政府的举措一无例外地与利益调整联系起来。这样一种文化思维的存在，在日常的治理中构成了对政府行为的压力系统。人们在谈及改革开放过程中出现的一系列社会问题的时候，并不去认真思考何以政府全力禁止的东西人们会如此乐于参与，及至出了问题，所有的责任却要由政府承担。人们很少考虑社会在这些问题上面应当担负的责任，习惯于将改革开放过程中不必然引发的问题归咎于政府治理的缺失。这一问题反映了政府在社会治理的主导作用和引导与强制的功能，也形成了治理对社会产生的责任要求。我们知道，中国社会正处在民主意识急剧增强而民主能力相对较弱的时期。在这个时期，一方面，由于制度供给的相对短缺，人们急剧提升的民主意识使得社会对制度的需求迅速扩张，而人们实际拥有的民主能力的缺失在制度不完备的情况下，势必出现非理性、非制度化的参与过程。另一方面，人们规则意识的缺失使得制度和法律在实践中可能因为群体共同的藐视和抵触而失去其约束功能，从而导致协商民主失去其功能。为此，党和政府需要通过加大普法力度增强社会的法治观念，培养法治意识，将有助于在全社会形成一种知法、守法、用法律维护自身权益的良好氛围。一个社会的法治观念确立后，人们的社会行为过程就有了基本的规范和标准。由此形成的约束力可以有效维护社会良序，保障社会理性。同时，需要强调权力在法治框架内运行，确保依法执政、依法行政。我们强调法治，本质上是一个廓清权利和职责边界的过程，把市场的责任还给市场，把社会的权责归于社会，是我们实现社会和谐并保障协商民主建设的必由之路。近年来，几乎所有的群体性事件都会指向党和政府，这里面确实多有政府职能不到位的问题，有与民争利的问题，有公务人员以权谋私的问题。但笔者在调研中也发现，由于制度不完善，企业和社会责任的不到位也是危机发生和扩散的原因之一。因此，一个急迫而又漫长的工作就是在法治框架内实现资源的有效配给和社会的制度化参与。需要采取措施提升领导干部的依法行政能力，增强其责任意识、权力意识、服务意识，按照法定权限和程序认真履行职责、行使权力，把依法行政贯穿于政府决策、执行、监督的全过程。同时廓清权责，完善绩效评价体系，正确运用领导问责制。在此基础上，明晰市场和社会在化解矛盾、推进发展中拥有哪些权利，扮演什么角色，承担哪些责任，履行哪些义务。同时鉴于不健全的法制和不完备的制度体系将会使政府在严重的危机中会失去全部防范功能的严峻形势，应重点完善社会协调与矛盾化解的一整套制度体系，将包括《中华人民共和国突发事件应对法》在内的相关法律法规落实在政策施行的各个环节。避免在解决社会矛盾与冲突中为达到息事宁人的目的，打破法律、政策界限，花钱买平安的错误做法，防止因此类行为引发更多的非理性维权而导致矛盾激化升级。之所以强调这一点，是因为中国社会建设的过程中，人们的自由平等意识迅速成长，与之相应的责任意识也需要通过有效的制度安排内化为社会共有的习惯，从而避免一个强大的政府和日渐强大的社会通过简单激烈的冲突来解决问题。这也是中国社会协商民主发育的必然要求。

此外，维护社会和谐需要协调组织机构、决策机构、沟通机构、控制机构等诸机构的功能，并实现社会群体的参与和组织。治理过程的控制机制包括刚性控制（政权控制、法律控制、政策控制等）和柔性控制（习俗控制、道德控制、舆论控制等）。协调机制包括利益协调、沟通协调、妥协协调、社会解释等。协调过程旨在为利益和价值各异的群体提供可信的基本信息及达成和而不同的途径。这其中也包括了市场过程对资源的配置和对人民权利的维护。按照哈贝马斯的理解，市场除了具有控制论意义上的社会控制功能外，它把生产资料所有者和雇佣工人之间的权力关系加以制度化，“具有意识形态的功能……具有一种无名的力量”。在社会治理过程中，多元主体的存在不是分解责任的过程，而是共同面对挑战的过程。人类面对灾难和危险的过程中，掌握资源的政府必然需要拥有强大的济护和保障能力。这一功能可以进一步划分为以下三种即时性和延续性相关联的功能：其一是基于人们生命价值济护的微观功能。其二是基于人们生存与发展权利保障的中观功能。其三是基于社会稳定与协调发展的宏观功能，这也是有效治理的基础。

要实现协商民主，首先需要形成有效的社会流动机制，即党在协调国家与社会的过程中，要为中国日趋多元的社会群体提供横向流动和纵向流动的有益空间。这是确保社会和谐与民主发育的重要命题。当前我国许多地方党委在领导地方经济社会发展的过程中，立足于党内民主带动人民民主，通过对话与交流的机制，凝聚公众意愿和声音，在组织化的社会过程中逐步形成公众选择模式。推动多元社会主体更好地处理人与自然、人与他人、人与组织、人与社会之间的良性互动关系。这些在历史深处和现实的土壤中具体而微的实践，正在深刻地改变着中国民主演进的物质条件和社会文化心理。中国共产党引导人民通过协商民主来发展国家，发育社会的过程，既是社会成长的重要理路，也是执政党能力提升的必然要求。

达尔和林德布罗姆曾经指出，协调的主体包括了多头科层、协商和市场。当前，西方社会普遍不认可市场或科层是社会治理的有效形式。科层制可能导致系统失灵，缺乏协调的市场本身就容易失灵。随着社会主体的多元性特点日趋明显，一种处于自愿与强制之间的由公共部门、私人部门和非营利性组织糅合而成的网络治理模式逐渐成长，并成为传统治理的有效补充。所谓网络治理，就是将政府从传统的掌舵+划桨的职能转变为“掌舵”的职能，政府继续保持其权威配给资源的能力，但是要协调市场和社会力量形成共同治理的网络。这些复合主体在通过平等的协商民主的方式，推进发展和解决社会问题。在中国的实践中，党和政府的权力运作方式的转变，很多时候被理解为从传统的管理人民转变为协调资源。实际上，工业社会的发展逻辑表明，社会的开放性和复杂性以及人们主体性的增强，不仅要求执政党拥有极大的社会整合能力和领导能力，同时还进一步强化了政党权威配置资源的能力。但是也要看到，政府能力的增强和社会能力的增强过程，决定了党的领导功能和社会服务功能都需要根据社会组织网络的变迁加以调整。一个强大的政府和一个强大的社会能够在民主框架里促成繁荣与富强、文明与和谐。

第三节　协商民主的实证研究：以浙江杭州为例

随着社会主义市场经济体制的完善，民主政治的有序推进和社会的逐步成长，作为民主重要形式之一的协商民主也在各领域得到广泛运用，并由此促生了不少社会主体参与社会生活的新形式。杭州市从21世纪初期开始出现的“复合主体”就是一个值得研究的文本。这个复合主体并非社会自主发展的必然产物，而是由党和政府推动形成的，并在今天以“政府——市场——社会”多元协调模式进一步在杭州市的社会建设中发挥着作用。杭州在推进科学发展、构建和谐社会的实践中，以事业发展、项目带动为立足点，积极鼓励和推进执政党、政府、民间组织、企业、公民个人、学者以及大众传媒等社会主体之间的互动，逐渐形成了一种多方参与的、主要以协商方式解决所面临问题的、被称为“复合主体”的合作形式。实践表明，“复合主体”的出现不但促进了社会成员对公共事务的积极参与，而且促进了社会各类主体之间的良性互动，对转变政府职能，建设服务型政府，提高社会各群体利益的表达与协调的水平，实现制度化参与，推动地方和城市的民主政治进一步向前发展，都有着重要研究价值。

一、复合主体的特点与运行模式

复合主体这种形式的创新意义，就在于它把政府、企业和民间组织、学者等主体联系起来、整合起来，促进它们的良性互动，成为和谐一体的推动城市建设的强大力量。2004年，杭州市首次提出和谐创业的创业模式，把它作为落实科学发展观、构建和谐社会的载体。亚里士多德说过，“城邦的长成出于人类‘生活’的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’”。从早年提出“生活品质之城”到当今提出“幸福杭州”，杭州市抓住现代化进程中城市现代化与人的契合点，试图将建设创新型城市和发挥每一个人的创造才能融为一体，努力让每一个人的自我价值得到充分实现。科学发展观被融入到立足生活、以人为本的现代生活观、创业观、发展观上，贯穿于城市发展的战略理念中，体现为在经济、政治、文化和社会建设互为支撑中实现全面协调可持续发展。这样一种寻求人的自由全面发展和城市美好生活有机契合的发展理念，在实践中要求政府为不同社会主体提供有效的参与空间与和谐发展途径，确保不同利益主体在杭州市经济社会发展中能够各尽所能，各得其所。

在这一理念的指导下，杭州市尝试建构一个组织多层复合、成分多方参与、角色多样互补、目标双重统一的复合主体，实现政府主导力、企业主体力、社会运作和市场配置资源能力“三力合一”，坚持党政界、企业界、知识界、媒体界“四界联动”的组织运行模式，构建城市各群体、各层次之间具有较强主动关系的新型社会创业平台和运作机制，形成推进“和谐创业”的强大合力。毫无疑问，这是一个与社会民主发育互动并行的过程。内蕴着政府职能有效廓清，以及公民社会发育不完备国情下，社会力量有效参与公共事务管理，承担相应责任的内在理路。

在实践中，这些主体之间的组合形式呈现多样化的形态。大体可以概括为以下几种类型：

一是原来已经存在的主体之间基于协调需要而连接的组织形式。通过这一形式实现个要素的重新配置，确保机制的有效运行。如西泠印社，这是一个创建于1904年，以“保存金石，研究印学，兼及书画”为宗旨的民间组织。百年来社员遍及全国20多个省区市和港、澳、台湾地区，以及东南亚国家。然而自上世纪90年代以后，单一、僵化的管理运行模式越来越成为发展的桎梏。公益性文化事业与经营性文化产业混在一起，社团、事业、产业不能按各自规律运作，各种资源要素陷于内耗无法形成合力，社团的所有活动几乎停止。为使百年印社重现生机，杭州市将其列为首批文化体制改革试点单位之一。从2002年起，西泠印社以百年品牌为核心和纽带，通过注册国家级社团、成立归属市委宣传部管理的西泠印社社务委员会，培育新型产业发展主体，进而组建西泠印社集团有限公司，构建了社团法人、国有事业法人和企业法人和谐创业的“三位一体”社会复合主体架构。三个共享“西泠印社”品牌而又各具独立法人资格的主体互为分工、互为补充、互为支撑、互相促进，在市场经济框架内构建了公益性文化事业和经营性文化产业共生互动、协调发展，形成社团组织、管委会、企事业单位共生互动的创业体系，实现了从学术品牌向经营性品牌、从传统产业向现代艺术品业“两个延伸”。通过社团与产业互动，印社成为社团活动的新平台、印文化传播的新载体，使得学术活动、文化普及、文物管理和产业发展各得其所。2006年，西泠印社“金石篆刻”还被列入国家首批“非物质文化遗产”保护项目。2007年西泠印社产业总体销售收入达到6597.8万元，利润2882.1万元，2011销售收入更是达到2.25亿元，利润达到了1.26亿元，创造了引人注目的“西泠现象”。

二是以项目为纽带形成的组织形式。在发展实践中，人们往往遇到这样的困境：一个项目，若交给政府，则缺乏动力；若交给企业，则过度追求利益；若交给学者，又难以实施。在这种情况下，形成了以项目为纽带的多元一体的组织形式。这种形式利用项目本身具有的社会性和经济属性，将不同主体联系在一起。在杭州，此类通过项目推进的复合主体已经有很多，比较典型的有运河综合保护复合主体、西溪湿地综合保护复合主体、西湖综合保护复合主体等。这些组织涵盖西湖研究院、西溪研究院、杭州运河研究院，并形成了西湖学研究、西溪学研究、运河学研究等专门研究项目。这其中，政府提出课题，复合主体进行研究论证，实施项目，实现双赢。以项目为纽带的复合主体的建构与运行，通常会借助市场的力量廓清政府与社会组织的角色，并在利益关系和价值协调中，为不同需要的主体提供经协商实现目标的可能。项目本身具有的社会协调性和内在的耦合功能，为城市运营社会资本，培养认同，营造宽容、信任、和谐社会氛围提供介质。这一点需要城市管理者在实践中不断加以维护。

我们以运河综合保护复合主体为例，做一简单分析。杭州市围绕运河综合保护，组建了一个正局级事业单位——市运河综保委，以“还河于民、申报世遗、打造世界级旅游产品”为目标，以路网、绿化景观、文化旅游、灯光夜景、安居工程等五大工程为支撑，以截污、清淤、驳坎、配水、绿化、保护、造景、管理等工作为内容开展工作。项目推进既考虑运河整体历史风貌和功能安排，又兼顾沿岸各城区的特色和利益；既与国家运河申遗有关机构沟通，又与沿岸各城市协商，涉及大量部门的协调。如此浩大的带有城市标志性的工程，政府在资金运作、项目管理等方面都面临极大压力。但该工程所具有的标志性意义和重大社会效益，又要求不能完全由企业或市场运作、以赢利为导向。于是，运河综保复合主体应运而生。运河综合保护复合主体按照“统一领导、市区联动，政府主导、市场运作”原则，打破“行政包办”的方式，根据各参与方面的不同作用，形成了紧密层、半紧密层、扩散层的多层复合结构。在紧密层主体中，市运河综保委作为承担部分行政职能的事业单位，负责对运河综合保护实行统一规划、统一协调、统一筹资，组织实施部分重点项目；市运河集团作为国有独资企业，是运河综合保护的投融资主体，主要职责是通过市场化运作，搞好招商引资，吸引社会资金，为运河综保提供资金保障；下城、拱墅、江干、余杭4个城区和市交通局分指挥部，负责工程项目的具体实施。半紧密层主体包括运河沿岸各城区和市有关部门、专家学者、新闻媒体、市民群众，以及与杭州师范大学合办的杭州运河研究院，属于运河综合保护的支持系统。扩散层包括国家运河申遗有关机构和运河沿岸各城市，属于运河综合保护的协作系统。这一组织运行的最大特点，就是在项目运行中充分发挥政府主导、企业主体作用，通过市场配置资源，调动市、区、部门积极性，搭建了专家市民参与运河保护与开发的开放平台。

在运河综合保护过程中，一方面，复合主体广泛运用专家学者为代表的“外脑”参与论证规划及方案实施。这些来自全国各地乃至海外的科研院所和浙江省各大研究机构的专家团队，为京杭大运河（杭州段）的综合整治做了大量论证和规划设计，发挥着重要的咨询参谋作用。另一方面，主体各方认真听取市民群众的意见表达。运河综合保护项目的各个规划方案一经由专家制定，运河综合保护委员会就会将规划方案在媒体和相关场所进行公示。通过媒体讨论、来信来访、广场和居民区设置广告栏等方式让市民充分讨论，杭州市民的意见建议通过多种渠道特别是新闻媒体这个桥梁和纽带充分表达出来，使各界在综合保护各个问题上缩小分歧，达成共识。例如，杭州市在运河水系游船造型方案征集活动中，面向全国征集运河水系游船造型方案，此后通过《钱江晚报》等媒体为运河游船定名“漕舫”。在杭州拱墅区的小河直街的古街巷遗存保护与开发中，复合主体着眼于历史遗存保护和改善老街居民生活条件，兼顾恢复老街的传统民居建筑和保留老街的自然生活形态，努力实现生态、社会和经济效益与可持续发展的统一。由市运河综保委和拱墅区牵头，在广泛征求专家学者意见建议和充分保障原住民利益的基础上，最终确定了按照保存历史的真实性、体现生活的延续性为保护原则，对小河直街的功能进行定位。同时在拆迁安置方面，推出了可供居民选择多种方案、多重保护模式。由于复合主体的多元架构组合、多样文化交融、多重思考碰撞、多方力量汇聚，找到了运河综合保护生态、社会、经济效益三者的最佳均衡点，在项目实施过程中较好地做到三力合一。在保护过程中，老百姓不仅没出一分钱，而且不少困难群众房屋的自保费用也由市运河综保委“买单”。统计局城市调查队对运河综保工程的社会调查显示，包括专家学者、原住民在内的被调查者对小河直街保护的成效给予很高评价。2008年2月5日，小河直街历史文化街区保护项目因在运河综保过程中实现了生态、社会、经济效益的有机统一，荣膺“中国人居环境范例奖”。通过类似活动，杭州市民日渐习惯以主人翁的姿态参与这座城市重大城市标志性项目决策和发展进程。

三是介于前两者之间，既将原有要素相连接、又根据运行需要增加了新元素的混合模式。这种模式也通常是由政府主导，以不同利益群体为主体建立。如在杭州形成了涵盖国家与地方政府职能部门、行业协会、高校科研院所、企业、媒体的多元共享、功能融合、协商共进的战略合作促进委员会。这一组织通过联席会议的形式，为多元主体提供协商机制和平台。其中值得一提的是，长期以来，杭州市高度重视与在杭高校形成全方位、多层次、宽领域合作的战略联盟，着力推动知识服务创业，高校融入城市发展，催生了一大批市校联盟的战略合作促进委员会。

经过几年的探索和发展，杭州市复合主体逐步成长，并具备以下组织运行模式：在组织架构上，各成员主体间纵横交错、条块互渗、多层复合；在参与主体上，党政界、企业界、知识界、媒体界等不同组织和人员共同参与；在功能上，政府的协调引导等职能与企业的经营职能、知识界的知识服务职能等互补融合；在运作方式上，既有事业发展的性质，又以企业化、社会化方式运作，追求社会效益和经济效益的统一；在人员构成上，专职人员与兼职人员结合。复合主体经由杭州这一创业高地，完成着一个极具和谐意蕴的融合过程，它把海内外专业人员、普通劳动者、在浙高校和科研机构、浙商企业以及政府相关部门等不同主体纳入同一介质，通过机制运行将不同利益归属和价值指向的分散群体凝聚成在特定项目或者特定行业中发挥作用的创造主体。在这样一个复合主体中，事业开展与政府、企业、民间组织及市场的功能有效发挥相同步，复合主体的各个组织形成一个协商机制，各个组织在项目中的职能有细致划分，可能面临的风险责任和收益也都明确、清晰。就是说，介入其间的各主体在这个协商系统中通过彼此商谈，形成责权明晰、管理科学的运行保障机制，自主解决复合主体运行的问题，实现自我完善、自我服务和自我发展。这样一个多种功能和作用的复合主体，实际上是利益各方通过参与公共事务操练民主的平台。

二、复合主体对推进人民民主的意义和价值

复合主体的发育，提供了“政府——社会”治理模式成长的重要途径，对于杭州的和谐发展，意义无疑是巨大的，在经济、政治、社会乃至文化方面所产生的影响都将十分深远。但就推进社会民主发展而言，其意义突出体现在两方面：一是推动了协商民主，二是促进了政府职能的转变。

保障公民民主权益，改进政府职能，完善社会参与，是城市发展过程中人的现代化的重要内容。在这个过程中，培育复合主体，就是要将分散的知识分子、企业、普通百姓凝聚在一起，确定他们在城市发展中的主体地位，发挥他们的主人翁作用，改变过去老百姓普遍认为的“老大难”问题。复合主体之所以能够体现协商民主，一个重要的前提就是，复合主体发育过程是一个确定一致利益与价值的过程。从这个角度说，复合主体成长的过程具有通过协商来实现利益目标一致性的性质，为不同利益与价值归属的人们提供了一个通过组织与组织的协商来实现、维护和发展自身利益的框架。也正是在这个意义上说，杭州市着力培育复合主体的过程，同时也是一个推动社会民主发育，寻求中国社会通过协商民主保障社会治理和国家建设有效性的过程。

复合主体有效运行，首先需要解决利益问题。利益关系是人们之间最为本质的关系。马克思指出：“思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑。”“正确理解的利益是整个道德的基础，”中国这个超大社会的现代化变迁是一个具有复杂性、多维性和艰难性的历史进程。经济体制改革对社会结构的深刻触动，直接表现为利益的分化与重组。利益群体多元化是经济市场化的必然结果，它反映了当前我国社会结构的深刻变革。随着我国政治体制和经济体制改革的不断深入，各种利益群体间的利益矛盾和利益冲突将更加突出。在这一背景下，杭州市培育复合主体的尝试本质上就是认可各方利益，并在这些利益之间进行协调。通过科学的协商机制，来实现多元利益主体的利益协调，才能使社会在良性互动中得到发展。

复合主体运行的动力，除了来自共同的利益之外，自身还须成为一个能够独立承担社会责任、实现自我发展的组织。杭州市建构复合主体的初衷，也就在于为有着共同事业目标的不同组织、不同群体、不同人员提供共同参与、合作推进的组织平台与载体。具体说来，一是通过复合主体推进项目运作来调动方方面面的积极性，整合各方资源，组合各方力量，处理好各方关系。二是促进利益各异的不同社会主体之间的合作交流，增进社会信任，运行社会资本，从而在客观上降低政府协调社会的成本。

复合主体的协商民主性质，突出反映在杭州市城市发展决策上。杭州市在城市发展中，大量与民生息息相关的决策过程，都注重通过公开征集、专家评审、市民投票等程序来展开，复合主体为这些民主协商的具体环节提供了组织平台和政策平台。为了确保协商的有效性，杭州市注重完善决策咨询体系，创新决策方式和途径。体现在：首先，以现代化的决策支持体系为支撑，以党政部门与专家学者、企业家之间的经常性的和制度化的互动联系为保障，以媒体介入为决策公开化的载体，形成多层次相互联系的决策咨询平台。杭州市重新组建市委、市政府专家咨询委员会，并与各区、县（市）的专咨委、部门各项工作的专咨委有机联系，实现发展理念思路统一、咨询资源互补整合、对策建议协调呼应。其次，加强与中央和相关城市的决策调研部门、高等院校的沟通联系，实现信息互通、智库共享，善于借外脑创新杭州发展思路。杭州发展的显著经验就是在城市现代化的过程中，专家参与的特点十分明显。专家有介入社会实践的强烈愿望，他们希望通过自身的参与，对城市科学发展作出积极贡献。在实践中，行业领域的专家的投入激情是比较高的。这样一种专兼结合的复合主体作为城市发展战略决策的重要组成部分，能够较好协调个体之间、社会不同主体之间、国家与社会之间价值与利益的实现需要，通过兼容达到不同方面的和谐。第三，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的社会决策机制。现代社会推进协商民主，需要重视媒体的作用，通过媒体实现信息沟通和公共治理，是现代政治过程的基本路径。杭州市委市政府重视发挥媒体引导社会舆论的作用，通过信息公开、互动讨论等方式，搭建不同领域、不同行业、不同群体的沟通平台，吸纳社会各方意见，并注重在交流讨论中统一思想，达成共识。第四，规范专家和市民参与决策制度。完善决策的规则和程序，建立社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制、反馈制和责任制，推进决策科学化民主化。在城市和谐发展中，推行“问需于民”、“问情于民”、“问计于民”，落实市民的知情权、参与权、选择权和监督权，把市民政治参与的积极性引导落实到杭州建设和发展的方方面面，使市民的政治权益得到切实保障，使市民的政治生活品质得到提升。第五，发挥工会、共青团、妇联、科协等人民团体及社会团体的优势，完善其提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的利益协调机制。

发挥复合主体在推进社会民主发育中的作用，必然要强化复合主体的组织化运行机制。这是培养公民角色意识、责任意识和契约伦理的重要基础。比如当初杭州市的中国丝绸城从露天摊位变为室内市场的过程中，组建了丝绸城管理委员会，同时将行政管理部门和业主委员会、商户委员会纳入其中。随着丝绸城销售量的增长，许多商铺业主想要涨租金，商户不答应。在这种情况下，管委会变成了为商户、业主委员会搭建的平台，双方在这个平台上协商、对话，解决了问题。又如杭州武林路改造工程，也是通过业主委员会形式介入利益协商。这一过程，使得不同主体能够经由组织协商达成共识，增强契约意识，最终实现双赢。

特别值得注意的是，杭州市在培育复合主体的过程中，不但重视对强势主体意见、建议的采纳，还重视弱势群体的生活改善问题。强调城市发展是城市富裕阶层、白领的和谐城市，还是低收入阶层、外来人口、困难人群的和谐城市。调查结果显示，城市公共事务管理过程中的身份认同对城市居民幸福感的影响极大，而且越处在社会底层，越是弱势群体，对身份认同的提升越敏感。一位参与杭州市背街小巷改善工程的外来务工创业人员在给市委书记的信中，提到了他们“也是这座城市的主人，最大的希望就是得到杭州人的承认和尊重”的问题。杭州市此后在所有正式文件中将农民工统称为“外来务工创业人员”。同时，在城市综合开发上，市委市政府通过复合主体，通过听证会、座谈会等形式，将项目所在区域的老居民、老职工吸收进来，听取这些处在弱势地位的居民对项目的意见建议。如他们邀请已经破产了的浙江麻纺厂老职工参加拱墅区背街小巷改善工程指挥部组织的金华路改善工程座谈会，这些老职工和区领导一起就如何保存当年全世界最大的麻纺厂的历史碎片进行交流。这样的互动协商过程，进一步提醒政府和复合主体要重视保护弱势群体的政治权益，提升弱势群体的公共参与能力。

在促进政府职能转变方面，我国传统的发展模式和社会治理模式中，政府曾以无所不包的全能型政府的角色出现，拥有对经济社会发展和社会事务管理的全部权力和职能。这种社会发展模式和运行机制，在很大程度上制约了人的积极性和创造性的发挥，也不利于社会自我管理、自我服务和自我发展。现代社会实现科学发展的过程，首先是确立社会主体地位的过程。建构复合主体并使之在社会生活中持续发挥作用，一方面能够在城市公共管理中很好地实现群体的自我管理、自我完善，发挥对城市建设和自身事业发展的主动性和积极性；另一方面，复合主体以具有清晰权益和价值诉求的组织形式出现，按照市场化和社会化的原则运行，因而对执政党和政府能力的提升与职能的转换都具有积极意义。

复合主体协商民主的发育对党执政和政府施政提出了一系列新的更高的要求。

1.要求加强党和政府的引导。由于我们是在生产力相对落后、市场经济体制发育不够完备、人们的制度化参与程度不高的基本国情下发展公民社会，因此，推进社会民主建设，很大程度上需要发挥党组织和政府的主导作用。杭州市在社会主体结构的探索中，正是立足于中国传统社会组织构架的基本要素和社会民主发育的组织框架，充分发挥党组织和政府的主导作用，在西方强调分立的社会组织结构与中国传统注重统合的社会结构这两大模式之间，探索出了复合主体这样一种既能最大限度地激发个体创造活力，又能整合力量办大事的形式。

具体说来，政府的引导体现在以下方面：首先是政府介入复合主体的发育。这个过程包括了对项目的介入和对不同利益诉求的主体的协调。比如，一些大的社会性、文化性项目，仅凭企业难以协调，效率低下。而一些赢利性的项目，由政府来直接经营又显得不合适。在这种情况下，政府的引导就体现在把企业的力量、政府的力量整合到复合主体中。政府通过项目搭建平台，带动其他力量参与其中。其次是政府介入复合主体的运作。政府有责任通过资源配给，保证复合主体运行过程符合社会发展的目标。政府需要引导复合主体实现政府公共性和公益性、企业的盈利性、专家的智慧三者之间的结合。这个过程也是廓清彼此权益边界的过程。这其中，政府能否避免在其间得利，或者政府能否将可能获得的利益直接用于民生问题和城市发展问题的解决，实际上成为政府制度安排的出发点。在这方面，杭州市通过积极有效的制度和政策探索，较好地解决了这个问题。比如在运河综合开发过程中，由运河综合保护委员会牵头各区和相关职能部门、企业，通过市场化运作筹集来的运河综合发展的资金，运河综合保护复合主体允许所得利润留在项目所在区，但是所有的项目所得利益，均要投入到运河综合治理中。政府在其间发挥组织资源和主体利益协调的作用。应该说，确保复合主体自身有效运行所需的制度，在本质上还是由复合主体成员经过协商讨论和磨合最终形成的。而在复合主体中发挥引导和保障功能的政府能够通过其具有的权威配给资源、实现资源整合、提供公共服务的能力，通过市场化运行机制实现与企业的有机结合。再次是政府保护复合主体的成长。政府要努力克服可能造成的对复合主体的不当干预，促成复合主体独立承担社会责任。政府需要为市场和社会发育提供制度保障，同时也要通过提供公共产品和公共财政政策，引导复合主体实现自治，参与国家和社会的发展。

2.要求政府转变职能，强化服务。复合主体的创业过程和参与公共事务管理的过程，在本质上是一个主体自我确证的过程，有时候甚至也是一个政府退出的过程。因此，政府对复合主体的引导过程，本质上也是政府职能转变的过程。在这个过程中，政府应当对现有的财政体制、政府管理模式、社团登记管理模式等做出新的调整，对公共行政的权力边界加以廓清，确保复合主体的成长能够有效衔接政府职能转变而还给社会的那部分权力，并通过协商机制为全体社会成员共同拥有。确保复合主体中的不同群体的权益都能够得到保障。

政府服务的内容之一在于为各群体提供基于节约成本，提高效率和民主参与的平台。政府介入复合主体，就是要保持效率与公平并重，进而逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。实践中，杭州市委市政府为确保社会和谐稳定，在事关民生的各个环节扎实做好服务、协调和保障工作。例如积极完善最低生活保障制度，加快构建“覆盖城乡、全民共享”的基本医疗保障、基本养老保障体系；建立以廉租房、经济租赁房为重点的住房保障体系，加快经济适用住房、拆迁安置房、农转居公寓、人才公寓、外来创业务工人员集体公寓建设，实施危旧房改善、庭院改善工程，完善社区公共服务体系，让老百姓住得舒适、过得舒心；加快推进“公交优先”，发展城市轨道交通，建设城市慢行系统，构建现代化立体交通体系，让老百姓出行便捷；等等。

3.要求政府加强与社会的良性互动。政府推动或者引导复合主体发育，就是要通过政府和社会的协商，为经济社会发展提供多元一体的创造平台，形成人民群众的创造愿望得到尊重、创造活动得到支持、创造才能得到发挥、创造成果得到肯定的激励与保障机制，在创业与生活、创业与文化、创新与开放、个人创业与整体发展的和谐中实现人的价值，提高人民群众的生活水平。我们要建设的社会主义和谐社会是一个社会结构完善，资源配置合理，社会资本网络完备的社会。构建和谐社会的过程，也是一个民意充分表达、个人积极参与社会公共事务管理、推进个人价值和社会价值实现的社会过程。在这个过程中，一方面是社会力量获得了民主参与公共事务管理的权利，另一方面是政策过程由此拥有了较广泛的群众基础，有了社会认同的环境。因此，这一互动过程，实际上也是社会增强对政府决策和政策施行的认同过程。

公民有效参与科学决策，会极大增强他们在公共事务中的责任感和使命感，增强社会解决自身问题的能力。正是看到了这一点，杭州市在城市发展过程中，积极运用复合主体这种形式，努力为社会参与提供广阔的空间。我们看到，复合主体的建构，在实践上提供了群体实现自身利益和形成社会认同的可能。杭州市在实践中，有意识地构建复合主体开放融合、多层复合的组织架构和平等协商的运行机制，将相关领域的不同专业人才吸纳到组织中，实现资源整合和优势互补，形成一个基于共同创业发展、多赢、柔性的资源整合方式。它使得城市发展的目标与市民生活水平提升的愿望有机结合，政府积极发挥主导作用，市民自觉参与到城市发展的各个环节，在多元利益协调中谋求共识，在共建中共享，在共享中共建。

三、关于培育复合主体的几点思考

我国经济政治社会的发展，有两个特殊的背景：一是发展的非常规性，决定了党和政府要比西方发达国家更大力度地介入其中，发挥主导作用；二是世情国情深刻变化，决定了我们除了要学习、借鉴他国经验之外，还拥有自己独立的创新空间，来探索一种和已有的发展模式不同的新的模式。把杭州市培育复合主体的实践放到这个位置上来考察，我们不但能够比较深入地探寻它对深化我国改革的意义和价值，而且可以得到更多有益的启示。由于复合主体的协商民主形式还处在发育成长阶段，尚未定型，我们认为，下一步的发展有必要对以下问题进行更加深入的思考。

（一）执政党和政府要清醒树立“边界”意识

在利益分化时代，利益矛盾是社会矛盾的主要表现形式。在利益分配的过程中，积极进行利益协调，平衡利益关系，是党和政府义不容辞的职责。党和政府一要充分利用各种利益协调的手段推进协商民主，促进社会成长。二要创新社会管理方式，完善公共权力行使的服务功能和导向功能，为完善协商民主机制提供支撑。三要在利益实现的过程中加强对复合主体的利益引导，使发展带来的福利公平地为全社会劳动者共同享有。

但是，党和政府所能承担的责任与能解决的问题又是有限的。计划经济的实践表明，事无巨细地包揽一切，往往导致执政效率低下。因此，执政党与政府应有一种“边界”意识，不能越位，应在进行协商和建立协商制度的过程中，充分考虑市场经济的发展、体制转轨和复杂国情，给予其他社会主体一定的活动空间，其操控不能超出一定限度。否则，不仅复合主体可能成为行政的附属物，不能有效协调利益，还有可能丧失党和政府所具有的公共利益的主导价值，使部门的自我利益主导其公共管理行为，产生权力“寻租”等腐败问题。党和政府应致力于把一些行之有效的做法制度化，并逐渐减少对具体事务的干预。即使在协商过程中因出现无法解决的矛盾冲突需要干预时，也应以公共利益代言者的身份出现。实事求是地说，做到这一点并不容易。类似复合主体这种协商形式的出现，本身就意味着向社会放权，意味着过去由党和政府承担的责任开始向社会分解。因此，除了需要转变观念之外，还需要摆脱既得利益的困扰。这是一件艰难的、但必须去做的事情。

（二）培育民间组织，完善社会参与

复合主体是杭州市为各社会群体之间的利益协调和民主协商提供的一个有效的制度平台。在这个平台上，不同社会主体有机会表达自己的利益、愿望和要求，参与决策，使得各种矛盾和诉求可以在体制内得到回应和解决，这是很有意义的。但是，这种形式依然有亟须完善的空间。我们看到，在实践过程中，市民以及其他群体参与政府决策和公共事务管理的过程，更多地还是采用了个别征求意见、参加座谈会、媒体报道的方式。各参与主体的组织化程度参差不齐，不甚平衡，个体参与的形式比较普遍。特别是许多民间组织并不发达，一些民间组织融入主流社会的难度比较大。由于这一点，复合主体同时产生了难以留住人才的问题。所以我们认为，应当把支持和引导民间组织的发展，作为培育复合主体、乃至健全和完善民主协商机制的一项重要内容。

从世界各国的情况看，民间组织的发展是大势所趋。全球非政府组织研究的权威学者莱斯特？M？萨拉蒙教授认为：“我们置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”在市场经济和公民社会发展的情况下，民间组织作为与政府、企业并列的第三部门，将承担起政府、市场退出部分的社会工作。事实上，没有民间组织的参与，民主往往要打折扣。因此，要推动并引领民主向前发展，而不是被动应对发展民主的压力，党和政府就应当积极为民间组织提供有序参与的路径，把它们纳入到“政府——社会”的良性互动中来。具体而言，一方面，应当为民间组织的发育提供条件，确保人们能够通过组织化的参与来降低成本，提高民主参与的绩效；另一方面要看到民间组织的两面性，看到民间组织易受操控的特性，加强对民间组织的引导。既要避免这些组织在自生自灭中逐渐积累社会矛盾，更要防止这些组织走到对立面上去。根据培育复合主体已经积累的经验我们完全可以期望这种形式在整合民间组织中发挥更大的作用。

（三）进一步充实复合主体形式的内涵

复合主体和其他民间组织是进行民主协商的载体。这里的协商，主要是用来解决问题的。但是，协商民主的意义却不仅限于此。跨国的经验研究表明，稳定有效的民主制需要一种特定的政治文化与之相适应，“公民文化看来特别适合于民主政治系统。它不是民主政治文化仅有的形式，但它似乎是与稳定的、民主的系统最协调的形式。”从历史上看，我国有着数千年的封建传统，臣民文化影响深远。虽然在发展市场经济和民主政治的过程中，传统臣民文化的影响在不断减弱，公民观念有所增强，但应该看到，现实状况离一个真正民主国家所要求的公民文化还有不小的距离。公民文化的缺失是我国发展民主的重要障碍之一。公民文化的培养来自教育，更来自民主的实践。可以说，协商民主为我们的实践提供了很好的机会。公民可通过参与对话和讨论，提高自身的素质，培养宽容理性的公民文化。从这个角度看，杭州市培育复合主体的尝试，不应理解为只是要解决城市发展中的具体问题，更重要的是，它通过组织民众参与民主协商的实践，逐渐培养民主政治健康发展所需的公民精神，为民主政治的进一步发展积累思想文化基础。

今天世界的政治是日益生活化的政治。政治越来越不再是少数人的事情，也越来越不再高高在上，而是越来越和人们的日常生活密切地联系在一起。这使得人们的政治参与需求急剧增长，乃至于西方学者把它形象地描绘成“参与爆炸”。也正因为此，不仅是我国，而且世界上其他许多国家的政党和政府，也都在寻求拓宽社会民主的渠道和途径。包括复合主体这种形式在内的大量基层实践，便是要在深刻变化的环境中探索出比较适应我国土壤的、对人民民主具有较大承载空间的有益文本。

第四节　民主呼唤监督：人民主体地位的实践逻辑

中国共产党作为中国工人阶级和中华民族的先锋队，担负着推动国家现代化，实现中国梦的责任。作为完成人民群众特定历史任务的一种工具，党执政合法性的基础在于代表中国最广大人民的根本利益。党的领导干部的权力来自于人民，服务于人民，受人民监督。

一、民主是对权力的约束和监督

人民当家做主是社会主义中国的本质属性，也是中国共产党不懈奋斗的目标。新中国成立以来，中国共产党通过建立健全一整套制度来保障人民当家做主的权利，通过不断完善党内民主和党内监督来规范权力运行，保障党和政府的工作符合最广大人民群众的根本利益。但是也要看到，任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不变的一条经验。长期执政一方面提供了党和政府更好地为人民服务的机会，也带来党的领导干部脱离群众的巨大危险。改革开放以来，党的各级组织和领导干部在推进经济社会发展的过程中，近年来也出现了在一些领域权力谋私以及侵害老百姓利益的现象，权力的不当运行和权力制约机制的缺陷，直接激化了社会矛盾，造成社会不满情绪积累和人们的信任危机。中国共产党在领导国家和社会的过程中，各级政府和党员领导干部在行使人民赋予的权力的过程中，要确保党和政府的工作体现并维护人民的根本利益，根本在于权力约束和人民监督。那么谁来监督党和政府的工作？答案很明确：让人民起来监督政府。从黄炎培提出“兴亡周期率”问题以来，中国共产党历届中央领导人都十分强调党要受监督，党员要受监督；各级干部必须受到人民和法律的监督。也就是说，监督党和政府的工作是人民当家做主的重要内容和根本要求。

1956年9月，邓小平在中共“八大”《关于修改党的章程的报告》中指出，执政党的地位，使我们党面临考验，要“从国家制度和党的制度上做出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”。1978年12月13日，邓小平同志指出：“民主是解放思想的重要条件。”党的十一届三中全会公报第一次将民主看做一种制度，并且将民主与法制联系起来。《公报》指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。“1980年8月18日邓小平中央在政治局扩大会议上做了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话（史称“8.18讲话”），《讲话》深刻阐述了当前和今后一个时期，主要应当努力实现三个方面的要求：“（一）经济上，迅速发展社会生产力，逐步改善人民的物质文化生活；（二）政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家，特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利，健全革命法制，正确处理人民内部矛盾，打击一切敌对力量和犯罪活动，调动人民群众的积极性，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面；（三）为了实现以上两方面的要求，组织上，迫切需要大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的社会主义现代化建设人才。”党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现上述三条要求来检验。

邓小平在这次讲话中指出，为了推进社会主义现代化建设事业，充分发挥社会主义制度的优越性，适应党和国家政治生活民主化的需要；为了兴利除弊，必须对党和国家的许多制度进行必要的改革。邓小平说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”邓小平还进一步指出，要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。这就意味着，人民监督的权力是人民当家做主的重要表现。党和政府一方面需要提供人民监督的具体平台；另一方面需要将监督过程与干部管理的制度安排有机结合，使得监督权真正变成领导干部服务人民群众的压力源，也使得真正为人民服务的领导干部能够在人民监督体系中获得人民的支持和拥护。

随着中国迈向民主法治社会，中国共产党在领导国家和社会建设的过程中，不断改进党的领导，强调党和政府的工作需要接受监督，并在改革开放和社会主义市场经济建设中逐步形成了符合中国国情的权力监督体系。在这个权力监督的制度体系中，从监督形式看，有党纪监督、政纪监督、司法监督、民主监督、社会监督和舆论监督等。从监督主体分析，权力监督一方面源自自体监督，即党的职能部门的监督、党员监督，通过这一监督体系保障党的肌体活力，维护党章权威和党员权利；另一方面源自党外监督，包括法律监督、其他政党和社会组织的监督、媒体的监督和公众的监督。这些监督主体构成了权力科学运行的监督网络。其间最为重要的监督，就是人民监督。人民始终是党和政府工作和领导干部权力运行最为根本的监督主体。党和政府的自体监督在党执政期间，尤其是改革开放以来取得了巨大成就，纪检监察工作对于保持党的先进性纯洁性发挥了重大作用。从实践看，1982年到2012年近30年时间，全国给予党纪政纪处分430余万人。其中省部级干部475人，被依法判刑的90余人，其中4人被执行死刑；厅级干部8000余人。2003年到2012年，全国纪检监察机关立案110余万件，给予党纪政纪处分130余万人。其中地厅级干部3543人，县处级干部4万余人。涉嫌犯罪移送司法机关的4.9万余人，占党员总数0.59%。2012年共给予党纪政纪处分160718人，其中省部级以上10人，厅局级402人，县处级4286人，移送司法机关依法处理7380人，处理地市书记、市长5人，县区书记、县区长46人，国有企业领导3109人。2007-2012年受党纪处分人数占党员人数比例分别为：2007年1.43%，2008年1.41%，2009年1.44,　%，2010年1.49%，2011年1.43%，2012年1.63%。这组数据一方面表明党内存在较为严重的腐败现象，另一方面也体现了党在反腐败问题上坚持惩防并举，保持高压态势，避免了腐败影响改革开放大局。

我国现有的监督体制区别于西方国家三权分立监督模式，能够保障党和政府的工作适应中国发展和人民当家做主的需要。一是健全和完善人大、政协的功能，通过发挥人大职能来保障权力监督的有效性。人大作为国家权力机关，拥有制定法律和地方性法规、监督“一府两院”工作、决定重大事项、选举和决定任免同级国家机关领导人员等重要职权。强调人大监督，就是要求人大履行好宪法和法律赋予的职权，把中国共产党在社会主义初级阶段的基本理论、基本纲领、路线方针政策落到实处。二是中国共产党在改革开放以来，不断加强法治建设，建立健全了中国特色社会主义法制体系和党内监督的一系列制度体系。加强和改善中国共产党的领导，推进党的建设科学化，就包括通过完善的中国特色社会主义法制体系实现对权力的监督。其间，中国共产党在推进物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设中，不断加强宪法宣传教育和立法工作，不断完善依法行政的制度规范，推进党务公开和政务公开，保障党员和公民的监督权利。从中国共产党自身建设来看，从上世纪90年代以来，中国共产党进一步完善了以党章为根本大法的制度体系，相继出台了党员权利保障条例、中国共产党纪律处分条例、党风廉政建设责任制规定、党内监督条例、党员领导干部廉洁从政若干准则等项制度，推动党的建设科学化。三是落实人民民主的各项要求，努力提供人民监督党和政府的各种条件和平台，保障党和政府的各项工作符合人民群众的根本利益。人民群众的监督是中国特色权力制约和监督体系的重要组成部分，在中国政治生活中占据重要地位。近年来，中国共产党致力于打造权力运行的监督体系，形成开放的干群互动的监督模式。尤其致力于促进基层民主，通过推行政府和党组织的承诺制和目标管理，通过推进公共行政的集约化、公开化来保障权力运行符合老百姓的根本利益；通过基层民主建设来确保占世界近五分之一的人口不断提升民主监督的素质和能力。在党的权力监督体系中，中国共产党十分重视依托多党合作和政治协商制度，加强和改进协商民主，发挥民主党派参政议政的功能。中国合作型的政党制度要求中国共产党自觉接受民主党派对党和政府工作建设性的监督，并积极创造条件提高民主党派监督能力。

此外，随着中国新媒体的全面崛起，中国共产党重视并积极发挥舆论监督特别是媒体的监督功能，通过网络问政，网络反腐等有效方式，一方面增强和培育人民群众的监督能力；另一方面提供人民监督党和政府的技术支持。当然，由于中国还处在生产力不发达、社会制度不完善的社会主义初级阶段，还需要更好地完善监督体制，并不断增强人民监督意识和能力。

二、当前权力监督面临的现实困境：基于实证的分析

应该看到，完善的监督体系必然是宽领域全覆盖的监督体系。作为社会主义民主法治建设的重要内容，有效的社会监督是保障权力运行的公义，避免权力侵害利益的重要途径。但在实践中，我们对近年来频发的群体性事件的分析可知，当前中国社会矛盾凸显期发生的各种官民冲突及其处置过程，显示出当前公共权力运行必须加意克服的几个趋势：一是公共权力官僚化倾向。这一倾向造成的直接后果就是权力主体逐步脱离群众，官僚主义、形式主义严重。二是公共权力市场化倾向。所谓公共权力市场化倾向，并非简单指公共权力介入市场的过程，而是指市场逻辑影响公共权力运行的过程，即在实践过程中存在市场逻辑侵入公共权力运行体系，形成权力与市场互动共谋的设租寻租现象，并导致权力运行偏离公平正义的基本原则。三是公共权力的使用泛化倾向。也就是说公共权力不当介入经济社会运行，通过行政化的逻辑改变市场、社会力量独立自主解决问题的过程。这些倾向在异化权力的同时，也使得监督缺乏有效的基础和平台。

从监督主体而言，一方面，政党自体监督和外部监督的机制体制有待进一步完善，相关监督的法治化水平不高，横向监督和纵向监督的边界和限度还比较模糊，制度建设还有很长的路要走；另一方面，监督过程还与人们的权利意识和法治观念成长有关。监督主体监督能力较弱和专业化水平较低，制度化参与不足，直接影响了监督效果。

正如李普赛特所言：“民主政治不是不同群体达到它们目标或寻求建立完美社会的唯一手段，甚至也不是主要手段；民主政治是运作着的完美社会本身。……民主政治需要有支持冲突和歧见的组织机构，也需要有维护合法性和共识的机构”。同时，民主还需要有完善的制度来支撑。民主的第一个原则恰恰是对于规则和契约的遵守，对于制度权威的尊重。

强调完善法治，必然包括权力监督的立法、执法。立法工作在整个权力监督中的作用被放在一个更加重要的位置。它强调的是监督过程的依法有序运行。与法制保障相对应，过去我们主要是依靠行政手段来进行监督，在实践中不利于提高权力监督与管理的科学化。并且这样的监督易烙上极强的人治和控制色彩。监督过程中的制度化发展逻辑，它所强调的就是在法律框架、制度框架里实现权力运行及其监督的确定性与持续性问题，体现法治建设有法可依、有法必依，违法必究和执法必严的有机统一上。中国制度建设目前存在的最大问题就是制度要素都很充分，但是制度运转效率不高。而实施和执行的不力，其原因不外乎有利益介入其中，或者监督者的失位、缺位、不作为。要避免这个现象，根本在于形成法治权威，并将权力运行各个环节纳入法律规范，各项工作落在可监督的框架内。一个时期以来，财产公示制度被认为是保障公众知情权、监督权，避免官员腐败的重要手段。作为一种必然的诉求，官员财产公示制度建设是与民众的法治意识和主体意识相联系的。就监督体系有效运行的实践来看，当前遏制腐败，实现权力有效监督的一项重要工作就是开展个人财产申报和公示制度。从保障人民知情权和监督权的实践要求看，个人财产公示显然是可供采用的重要制度安排。恩格斯曾指出：“当个人隐私甚至隐私与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分。它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”这在学理上被称为“公务员个性的法定自我丧失”，正是这种个性的法定自我丧失，为官员的监督尤其是实行财产申报制度奠定了合法性基础。财产公示制度和个人财产申报制度既是党内监督的重要制度，也是一个向民众开放的制度。由此产生官员私权与公权的界定问题，以及官员身份决定的私权限度问题。再者，今天中国社会贫富差距的拉大，使得不同群体对官员的财产收入实际上是有不同体会的，因此这种财产公示制度能否在整个社会不同群体中达成一致的判断，能否给出一个相对客观的标准，是需要经过磨合才能实现的。当前我国在广东等省市的部分地区试点财产公示制度，是执政党尊重社会基本权利，保障权力授受价值基础的重要举措。在社会主义初级阶段经由试点并推进和完善财产公示制度，逐步上升为党内法规，并通过立法的形式来确保这一制度运行的有效性，这是党的监督体制科学成长的重要过程。

2008年开始一直蔓延到2013年的金融危机和经济危机为现代化进程中的各国经济与社会管理提出了重要的现实问题，即如何实现制度约束。我们已经说过，制度存在的理由就是要规范行为约束利益。在西方资本主义经济制度经历数百年磨砺的今天，人们越发清晰地发现，经济过程需要“回归最基本的市场经济原则”，即需要根源于制度约束的严格的财务纪律。他认为各国应该回归实事求是的原则，无论是家庭、企业还是政府，都应该坚持一个原则：既不能超越当前的支付能力做事情，也不能超越未来的支付能力作承诺。作为一种治理模式，中国30多年改革开放的实践，本身就是在努力探索党科学领导下政府、社会和市场关系的处理问题。囿于生产力不发达和制度的不完善，计划经济体制下的财务纪律松弛问题和市场运行过程中不少领导干部驾驭市场经济能力相对不足，再加上一定时期一定范围内权力运行的不受监督，出现了被许多学者诟病的权贵市场经济。笔者曾经论证过，中国共产党推进市场经济发展，在实践中必然要着力解决一对基本矛盾：市场配置资源和权力配置资源的矛盾，在西方国家政府与社会疏离的运行逻辑中，这对矛盾被对立双方彼此博弈的制度安排缓解了。在计划经济向市场经济转变的过程中，计划经济条件下权力配给全部资源的模式逐步向市场配置资源的模式转变。在社会发育和制度不健全、不完善的情况下，这个过程容易出现两种结果：一是政治逻辑取代市场逻辑，由于长期受计划经济官本位的影响，在推进市场经济过程中，容易出现权力不当干预市场的现象，并且许多领导干部倾向于通过行政手段解决各种难题，将社会本该承担和自行解决的问题包揽下来，容易造成社会发育迟滞，最终导致公平正义难以维护。二是市场逻辑取代政治逻辑，即市场取代权力对资源进行配给，政府宏观调控能力缺失，难以驾驭市场经济，在政府失灵和市场失灵的情况下极易造成社会震荡和混乱。为了防止以上偏差，党的执政能力建设强调了领导干部推进市场经济建设的能力，要求各级党委政府和领导干部提高应对市场经济挑战的能力。即通过建构和完善一套机制来保障权力运行在尊重市场规律的同时，避免市场失灵。与这样一套科学的机制相适应的，是科学的监管制度和社会参与制度。全体中国人民在计划经济时代持之以恒地落实艰苦奋斗、勤俭建国精神，实现了国家财富积累和社会发展。党代表各族人民的根本利益，就是要引领全国人民全面建成小康社会，让人民共享社会发展的成果。

马克斯·韦伯在《支配社会学》的开篇即指出，支配乃是共同体行动中最重要的环节之一。他同时认为，支配作为将个人意志加诸他人之行动的权力的基本形式，共同体行动的样式及朝着某一“目的”的取向，取决于支配的结构及其开展。2011年8月16日，一则网贴被广泛传播，网贴指出曾任河北邢台市国税局局长的某某从2008年1月至2011年任河北省国家税务局官员期间，将十几口亲属安排进税务局，享受国家公务员待遇。后经记者查实，确有多位亲属在当地各级国税系统工作。2009年6月15日《新京报》发文指出，在广西来宾市兴宾区，近年来有113人通过非正常渠道获得事业单位编制，其中半数为乡镇官员的妻子、妻弟、兄弟等近亲。相关部门领导表示：“这也是基层工作的需要。”中国共产党新闻网和新华网转发文章评论：《事业单位编制何以成为官员亲属后花园》。2010年12月，网络再次揭批湖南冷水江市某部门领导为其尚在大学读书的孩子安排工作的事情。媒体再次以《谨防事业编制成为官员的私家花园》。2011年，媒体再次报道湖南省怀化市鹤城区某部门在一次公开招聘中，报名条件有“父母有一方或双方在鹤城区机关企事业单位工作”等3项，被指是为了照顾“官二代”。多家媒体和网站再次以《行政事业单位不能成为权力集团的后花园》为题进行报道，引发了众人喧议。许多人使用了“××不能成为领导的后花园”为题的大量文字来表达对权力不当使用的不满。这一现象在2011年被许多学者称为是部分权贵对社会底线的藐视与挑衅。到了2013年，对权力荫及亲友的监督进一步深化，许多案例迅速浮出水面并在多方监督下得以纠正。

2008年贵州瓮安事件发生后，时任省委书记石宗源深入街道社区了解情况。许多媒体以“省委书记鞠躬道歉痛斥庸官懒官拿钱不干活的官该下课”为题作了报道。以下是各大媒体转发人民网、新华网的报道材料：

6月30日，事件初步平息第二天一早，贵州省委书记石宗源即赶赴瓮安察看现场，指导事件处置工作。在实地察看了被焚毁的县委老楼和一片狼藉的县政府大楼后，石宗源心情越来越沉重。走进县公安局一楼办证大厅，这里已完全烧毁，天花吊顶七零八落，遍地余烬还冒着黑烟。石宗源从被烧得黑洞洞的门厅出来，一言不发，甩开跟随人员，抬脚走进公安局一旁一家盲人按摩小店，坐下和店主人吕小丽夫妇聊了起来。

石宗源：公安局被烧的时候，你们在不在家？害不害怕？

吕小丽：我当时就在家里。眼睛看不见，不敢出去。只听到外面闹得很凶，心里很害怕，早早就把门关了。这几天也没人来按摩了。

石宗源：贵州这么穷，最重要的是安定、团结，经济才能发展，才能过上好日子。你当初为啥选在这里开店？是不是觉得靠近公安局，有安全感？现在还感觉还安全吗？

吕小丽：（有些迟疑地）感觉住在这里也不安全。（欲言又止。吕小丽的丈夫一直在拉她的衣服。）

石宗源：我理解你说话为什么吞吞吐吐的，不逼你说了。用贵州话说，不得安全，黑势力不除，瓮安不安。以后瓮安人拿身份证出去，也不敢说自己是瓮安人了。对不对？这是我们党委和政府的工作没有做好，瓮安不安，群众没有安全感，坏人越来越多。你这么棒的一个小伙子（指吕小丽的丈夫）也不敢说真话，好人怕坏人。党委政府有责任，我向你们表示歉意。我们一定要吸取教训，改进工作。共产党的干部首先要考虑为人民服务，不要一天只想怎么升官发财。发生这件事，我对全体瓮安县人民感到愧疚。发生这件事，是长期积累的矛盾，没得到及时处理。

吕小丽家一个在浙江打工的亲戚也在店里。

石宗源问他：瓮安治安好不好？

答：瓮安太乱了。连公安局都烧了，哪里安全嘛？

石宗源：都匀（黔南州首府）呢？

答：都匀怕差不多哦。

石宗源：浙江怎么样？

答：浙江好。其实我们四五十岁了，也没什么好怕的。就是担心娃娃。瓮安一年有好几个学生娃娃被杀，案子一直没破，你说安全不嘛？

石宗源：你叫什么名字？

答：不说了。

石宗源：你不相信我？怕报复？

答：我相信你。但你是大官，住在省城，不能天天来保护我。你在，我们安全；你走了，我们找哪个？

石宗源（眼眶中有泪）：瓮安不安，老百姓不敢讲真话，是我们的责任。（转头问）县委书记在不在？为什么老百姓不敢说真话？

瓮安县委书记：我在。我的工作没做好。

石宗源：你一个月工资多少？

县委书记：3000多元。

石宗源（问吕小丽）：你们一个月收入多少？

吕小丽：收入2000多元。

石宗源：除掉房租、水电费还剩多少？

吕小丽：五六百元。

石宗源：立党为公，执政为民，不是拿在口头讲讲，主席台上唱高调，要落实在行动上。如果公安有作为，老百姓还会不敢讲话吗？（对吕小丽）你爱人胆子更小，自己躲在后面，听见你说话，还阻止你。这就是邓小平同志说的，光把经济搞上去了，老百姓没安全感，还有什么意思？

……

石宗源：你们五个人，觉得有安全感的人举手？（没人举手）你找门面找在公安局旁边，想这里安全，现在感觉也不安全了。

旁边一妇女插话：瓮安这里杀了人，有钱就能买出来，政府要搞个水落石出才对。

石宗源：杀人凶犯有钱就能买出来，你说了句老实话……

在下午和晚上接着召开的当地人大代表、政协委员和群众座谈会上，石宗源又两次起立鞠躬，向瓮安的父老乡亲真诚道歉。

在和人大代表、政协委员座谈时，石宗源厉声痛斥了当地一些党员领导干部的渎职行为。他说：我离开基层五年后，又回到地方工作。发现现在一些领导干部与群众没什么感情，办群众的事没什么劲，搞自己的事却很卖力。有的人要官劲大力足，干活乏力无术。没本事就要学啊，不要一当官就是当官做老爷。少打点麻将，少出去旅游，少玩，多多学习。到群众中去，学习做群众工作。

石宗源心情沉重地说：今年（2008年）两会期间，有记者要我给在贵州的工作打一个分，我打了60分。我要是知道会发生6.28事件，我就只会打50分，不及格！在瓮安和贵州，最重要的工作是改善民生，让老百姓的生活越来越好。瓮安最大的问题是什么呢？黑恶势力气焰嚣张，城乡人民不得安宁。我们不敢出重拳，让黑恶势力尘嚣其上。公安局不作为，党委政府不作为，庸官、懒官、拿钱不干活的官多了，老百姓就不会有好日子过。

石宗源大声问大家：这样的庸官、懒官、拿钱不干活的官，该不该下课啊？

代表委员齐声应答：应该！

石宗源说：对！该下课地统统下课，决不姑息！

时隔多年后重新审视当年的瓮安事件，探讨其对执政能力建设的启示，实际上是在思考一个政党如何更好地落实党的宗旨的问题。我们知道，瓮安事件前，从2000年至2007年，瓮安GDP从11.4亿元增加到21.9亿元，翻了一番；财政收入从6682万元增加到2.4亿元，增长了3倍。可是，令该县党政领导干部们惊讶和意想不到的是，就是在经济发展，财政增加的背景下，瓮安爆发了震惊全国的大规模打砸抢烧恶性事件。“6.28"事件的爆发看似偶然，实则是当地多年累积的各种矛盾的总爆发。这些矛盾实际上普遍存在于当时中国的许多地方，构成了中国飞速发展中的不和谐因素。值得深思的是，事件后的瓮安在短短几年内实现了凤凰涅槃，引起了外界的广泛关注。2012年3月笔者对事件后的瓮安进行调研。发现这个小县城在约束领导干部权力，完善社会管理制度，推进民主发育上作了大量工作，并取得了一系列成就。

实现对公共权力的有效约束，是现代政治运行的基本逻辑，也是党的执政能力建设的重要内容。瓮安“6.28”事件的一个惨痛教训，就在于党委政府在既有的管理体制下，未能有效约束领导干部权力，一些地方出现权力失范甚至放纵权力滥用的现象。（1）非均衡发展中出现的忽视民生、与民争利问题。特别是矿产资源开采过程中，存在权力不当介入、以权谋私的现象。（2）社会管理方面，存在权力运行偏离党的宗旨，公共权力不作为乱作为现象。一方面是社会保障没有跟上经济发展的速度，社会治安存在诸多不和谐因素。地方黑恶势力诸如玉山帮横行乡里，一些部门的领导沦为黑恶势力的保护伞。另一方面是一些干部在处置矛盾纠纷和群体事件过程中，重商轻民，作风粗暴、方法简单，不作为、不到位，民生欠账日增，导致干群、党群、警民关系紧张。（3）一些地方执法部门在执法过程，囿于警力和经费的不足，放水养鱼、钓鱼执法等公共权力滥用的现象时有发生，极大地破坏了执法部门的公信力。（4）基层党组织软弱涣散。基层党组织在化解矛盾、协调利益、服务群众方面的功能难以发挥，统筹城乡，推动科学发展的能力不强，机制缺失。

当年瓮安县在发展中积累的社会矛盾，在中国的许多地方都不同程度存在。特别是非均衡发展格局下，资源的稀缺性和政策的倾斜性使得同一个县的不同人群，也难以获得政策的公平支持，这就为一些干部滥用职权创造了条件。在征地拆迁、就业安置、矿产开采等方面，设租寻租现象的存在极易积累不满情绪。从瓮安等地近年来的实践分析，要有效约束权力，当前需要做好以下工作：一是廓清权力类别，对主要干部和部门一把手的权力加以梳理，将可能导致腐败和引起党群干群矛盾的主要职能部门的工作流程加以规范，将具体政策通过媒体予以公开，并通过社会监督来确保权力运行符合公平正义的原则。二是完善行政服务体系，形成职能部门服务窗口的办事规则和监督条例，规范行政、执法行为。同时将中央和上级分块下拨的各种经费在法律框架内统筹运营，避免资金浪费和吃拿卡要。三是强化纪检监察职能，在既有体制内，通过权力制约权力，规范领导干部的权力运行边界，避免权力寻租和与民争利。四是将维护稳定从简单的加强控制转为有效的服务引导。瓮安县围绕社会基本矛盾，找准社会不和谐因素，重新整合行政资源，形成组织和工作全覆盖，上下联通的立体服务网络。将原来互相掣肘扯皮的关系，转变为彼此协调共谋发展的关系，从而促进了发展增量，调动了各个层面、不同领域组织和个人的积极性、主动性和创造性，提供经济社会发展的强动力。其间，瓮安县委将科学发展观指导下的“十二五”规划目标化解为可量化评价的职能部门工作要求，并加大了干部选拔任用和人才引进的改革力度。这些目标在运行的过程中，构成了职能部门和领导干部考核评价的压力系统，反过来进一步促成了管理体制的改革和领导能力的提升，也激发了各单位培养高素质干部队伍的需求。

避免权力滥用和侵害人民利益，最基本的办法就是落实民主，有效监督权力。监督过程的开放性影响权力监督的有效性。近年来，包括瓮安县委在内的许多地方，都在努力打造权力运行的监督体系，形成开放的干群互动的监督模式。其中值得一提的是通过党组织承诺制来实现对权力运行的有效约束。瓮安在全县范围内结合科学发展社会和谐的目标要求，建立健全职能部门党组织承诺制。该承诺制要求各单位针对职能发挥和工作开展，提出本单位本年度的工作目标和为民服务的事项，而后在电视和报纸上向社会公开，让社会监督工作进展和执行情况。从执政科学化的要求来看，权力运行的有效性既表现为地方党委有力推进发展目标，也表现为社会有效监督权力运行，参与经济社会发展。瓮安县通过施行党组织承诺制，一方面是党委结合执政能力建设和民生发展实践，强化了各级党组织和各职能部门制定科学的发展目标和具体计划的能力要求。另一方面打造了社会有效参与的制度平台。地方党委依旧是政策和发展目标的主导力量，但是政策过程一旦为全体社会成员所熟悉，就会成为群众掌握的用以评价政府绩效和党员领导干部执政能力的标准。在此基础上，瓮安县吸取“6.28”事件的惨痛教训，面对强大的社会力量和人民群众参与公共政策的迫切愿望，将干部考核评价的自我循环机制变成开放式的民主评价模式，让群众有机会参与干部评价。基层党员和群众可以根据公开执行的承诺制和双向民主生活会的运行机制，获得参与考核干部的有效平台。从而将保障人民当家做主权利与党员领导干部密切联系群众、改善民生有机统一。

在非民主法治的思维下进行的社会管理，很容易导致以暴易暴、破坏法治、阻滞民主的现象发生。我们知道，任何权力运行，都需要法治规范其边界，监督其运行过程。缺乏程序合法和过程合法的决策过程与社会资源调集过程，一是权力主体权力运行的合法性极易遭受质疑；二是在具体的运行环节会形成权力侵害社会利益的倾向。进而导致社会安全感降低、不确定性增加。其结果是破坏执政党应然的治理模式和运行逻辑，并最终造成社会逆向动员，致使法治进程和民主建设难以为继。因此，迈向改革深水区的执政能力建设过程，需要解决变革中难以割舍的路径依赖问题。从新的历史平台来重新梳理并获得推进改革的动力，即政治文明的演进需要依循规律保障党建科学化和政治体制改革的有序性。

三、党员权利维护与基层党务公开是党内民主建设的重要内容

1979年3月，邓小平同志在党的理论工作务虚会上就指出：没有民主，就没有社会主义现代化。同时他将党内民主建设同坚持四项基本原则联系在一起。他说：“党如何才能密切联系群众，实施正确的和有效的领导，也还是一个必须认真考虑和解决的问题。”党的领导过程也是与群众的积极性主动性的发挥有效紧密结合的过程。1981年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中即明确提出要发扬党内民主，正确对待不同意见；保障党员的权利不受侵犯；选举要充分体现选举人的意志。这些制度性要求，既是党的建设科学化的内在要求，也是党的建设的生命力之所在。只有党员的基本权利以制度的形式加以确定，才能够确保党的执政的科学性，党的领导的有效性。党务公开是党自身建设的内在要求，也是社会发展过程中的党员干部履行权利和义务的具体体现，同时还是社会发展的必然要求。一个时期以来，中国共产党立足于推进党内民主建设，在干部人事制度改革、党组织和党员先进性的发挥、党风廉政建设等方面，已经形成了许多有效的制度、方法。纵观这些制度、程序和方法，其内在的规定性始终是围绕着公开、公平、高效等要求展开的。

在推进民主的进程中，如何形成有效保障8500多万党员行使民主权利，参与党内事务管理的制度平台，是新时期党的建设需要解决的重要问题。中国共产党通过基层党组织的民主实践，维护并实现最大多数党员的基本权利，无疑是科学有效的路径。推进基层党组织的党务公开，本质是在实践基础上保障和落实广大党员权利，进一步提高党员对党内事务的参与度，拓宽党员意见表达渠道，营造党内民主讨论、民主监督环境。

基层党组织建设的成效，首先体现为能否落实全心全意为人民服务的宗旨，密切党和人民群众的血肉联系；其次体现为党员的主体性和作用能否有效发挥，实现维护发展好人民群众的根本利益；第三体现为党员基本权利能否以制度形式加以确定，确保党员参与党内事务管理的实效性。

发展党内民主，本质上是为了更好发挥党员的积极性、主动性和创造性。党的十八大继续强调要保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。党的组织对党员基本权利的尊重和维护，就是把党的执政能力和先进性建构在权力民主有序的运作上的过程。

前文提到，泰安市在推进基层党组织建设的过程中，着力建构“五位一体”的党员意愿表达机制，形成了涵盖党员核心权利的权利维护机制。这一机制拓展了党员表达意愿和提出建议的渠道与空间，使得党员诉求和党员了解到的民情能够及时传达到党组织和上级决策机关，从而确保了信息畅通和决策过程符合工作实际。同时，该机制提供了基层党组织科学决策和科学管理的重要条件，有利于提升党员的创造性和服务能力，引导党员有序参与公共事务管理和科学决策，进而推进组织创新和党群关系的融洽。基层党组织落实党内民主，很重要的是要做到两点，一是党员能够充分参与党内事务和公共事务管理，并且有完善的制度来保证参与的有序化和有效性。二是党员可以选择。党员的选择权是以党员的选举权和被选举权的充分运用为体现的。这个“可选择”表现为有组织和制度形式来保障党员对决策过程发表不同意见，进而维护和实现党员的选举权。许多地方基层党建创新中通过完善提名制来落实选举权，用票决制来强化决策权，一方面强化了党员的主体意识，另一方面也要求党组织和党的干部要善于通过协商民主来达成共识，推动发展。在实践中，泰安市提出的重大事项提议制，通过民情提议方式完善党员的参与权，通过党员询问、质询制来确保党员的知情权（质询过程同时也是完善党内监督的体制机制的过程），实行定期评议领导班子及成员制来实现和维护党员的监督权，这样的制度创新拓展了基层党的建设的开放性，保障并完善了党员权利维护的物质载体和政治基础。

在今天，谈论党内民主带动人民民主，内蕴着如下逻辑：首先，党具有实践民主的内在动力，党要始终成为社会主义事业的坚强领导核心，就需要走在人民民主的前面；其次，党内民主建设能够有效推进人民民主；第三，作为一个社会组织，党的基层组织要能够凝聚其他组织和群众实现党的奋斗目标。由此，在一个开放社会里推进党务公开，首先是党的自身建设的内在要求，同时也是时代发展的必然趋势。因此，党结合时代要求和人的发展需要，以制度和政策实现党内民主和社会民主的互动共进。新形势下党自觉将自己作为人民实现根本利益，创造条件满足人民过上幸福生活的工具，就是要求党的组织和党员领导干部要能够自觉接受监督，有效行使权力，提高领导能力和服务水平，动员社会力量共同解决国家建设和社会发展面临的问题与挑战。

从十六届四中全会提出“要逐步推行党务公开”以来，全国许多地方做了积极的探索。在总结各地实践经验的基础上，2012年中央颁发《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，强调党内事务的内容、程序、结果等要在一定范围内进行公布。《意见》还对实行党务公开的指导思想和基本原则，实行党务公开的内容、程序和方式，以及与之相应的制度保障和组织领导做了具体规定。中央适时颁布加强基层党务公开的意见，其目的一是结合开放社会的发展要求一以贯之地尊重和鼓励基层的民主实践；二是推进党内民主带动人民民主需要有效的政治保障和制度基础。《意见》以及基层民主相关制度的制定颁布显然有益于民主建设的制度化，有序化推进；三是信息社会的重要特征，就是技术支撑了人们获取海量信息的可能，并使得传统的管理模式逐渐失去其功能。加强党务公开及其制度建设，就是希望通过完善人民参与公共事务管理，监督党和政府的制度建设，提高人民监督政府的能力。改革开放以来中国共产党通过完善制度体系推进民主政治建设，体现了执政党通过党内民主建设释放社会民主发育空间，进而实现党内民主与人民民主良性互动的价值期待。

战争年代，中国共产党作为革命党，承担着在民族危亡情况下实现民族解放，建立社会主义新中国的历史重任。党组织的运行机制和活动模式是与党在残酷环境下壮大自己，领导革命，建立新中国的目标联系在一起的。泄露政党活动的任何信息都可能导致巨大的损失。由此形成了与当时环境相适应的党的建设的制度体系和党内民主运行模式。党执政后，党的目标任务是服务人民，组织运行过程就是为了实现党的纲领路线方针政策，满足人民群众不断增长的需要。国家与社会发展过程需要人民群众的积极拥护和广泛参与，公开势在必行。因此，从基层党组织增强领导能力和服务水平的要求出发，当前需要发挥党员的主体作用，增强党员参与党的事务的能力，使党组织在服务人民的过程中夯实党的群众基础。

在完善社会主义市场经济体制和深化改革开放背景下，包括党务公开在内的一系列推进民主的实践提供了从严治党厚实的基础。从严治党，既体现为严格的组织纪律，严格的管理要求，严格的考核评价过程；还体现为纪律和管理的落实要放在阳光下，权力运行要放在阳光下，要受制度约束，并接受党员群众的监督，形成有利于党务公开的监督制度。党务公开还体现为基层党组织的决策和活动，要能够实现党员的有效参与。党务公开要取得实效，需要解决好公开的内容、公开的形式、公开的方法。同时以党章为依据，科学制定党务公开的保障与监督体系，规范和引导党员参与党内事务管理。在深刻变化的世情国情党情中，只有当党章为核心的制度体系有效保障党员权利的情况下，党的科学领导才可能在法治框架内获得实现。而这样一个过程，反过来又进一步促成党务公开在内容、形式、方法上的不断完善；进而强力推动政务公开、村（社）事务公开，并形成现代政党运行的开放体系。

党务公开首先需要畅通渠道，增强沟通的有效性，即党员权利息息相关的决策与活动过程，能够通过完善的制度和组织实现沟通。党务公开的过程，就是党如何发扬民主、接受监督、完善决策的过程。党务公开意味着人民有效监督框架下党的基层组织廉价高效的运行过程。它要求通过科学的学习机制和激励机制增强领导干部的服务意识和领导能力；解决党员如何参与、政策过程如何听取党员群众意见的程序性问题；形成有效的信息沟通与协调机制，实现信息反馈。

党务公开的过程，不是简单的告示和告知，而是通过信息沟通实现党群关系良性互动的过程，是凝聚党员和社会力量共同奋斗的过程。因此，党需要从构建社会主义和谐社会的基本目的出发，制定并落实党务公开的相关细则，以保障党员干部有效履行权利义务。以制度形式保障党的决策过程和运行过程的科学化，并使党员的参与更加规范、高效。这里试举一例，贵州省锦屏县平秋镇圭叶村，因一枚由本村村民发明刻制的“公章”而闻名全国。他们将刻有“平秋镇圭叶村民主理财小组审核”字样的印章分为五瓣，分别由四名村民代表和一名党支部委员保管，村里的开销须经他们中至少三人同意后，才可将其合并起来盖章，盖了章的发票才可入账报销。这枚印章被网友称为“史上最牛公章”。基层党组织在推进发展中所形成的解决问题的思路，对今天我们探讨制度安排的动力机制不无裨益。

在价值和利益日趋多元的社会里，实践中党务公开的确存在巨大的不确定性和风险。因为哪怕是再客观的决策或其他政治行为，不同的群体都会从自己所认同的利益和价值诉求出发来发表意见。但是这个过程本身就是一个民主实践和发育的过程，党的各级组织要允许党员群众从不同的角度发表不同的看法乃至激烈的批评意见。不要因此就觉得这是党在自找麻烦，是不信任基层组织，是降低组织运行效率。恰恰相反，由于基层党组织本身就是社会的一部分，党务公开有利于形成党员的认同，培养社会对党组织的认同，党员和党组织任何有利于人民的行为过程，最终都会获得群众的普遍拥护和积极参与。

当然，我们对于党务公开内容与价值所做的阐述，并不意味着党务公开能够解决党的建设的所有问题。今天党的建设已经进入整体推进的时期，单纯依靠某一个方面的改进，或者制定某项制度来解决全部问题无疑是不科学的。作为执政党，基层党组织实行党务公开，就是将党的组织直接置于开放条件下运行。这表明中央以对人民高度负责的态度，努力在我们的政治框架内构建党内民主及监督的完备制度体系，落实党员权利，保障人民当家做主。因此，在党的政治生活中，完善党的基层组织党务公开，不应该仅仅被看作是原则性的要求，更是具体的现实的可操作的制度与程序。它需要各级党组织和党员领导干部据此改善基层党组织的活动方式和管理模式，避免党组织公信力流失和战斗力削弱。

当前，随着党内民主和社会民主的快速发育，我们如何为党员干部和人民群众日益增长的民主参与热情提供制度和政策保障，实际上构成了党的建设的重要内容。基层党务公开尽管只是民主建设很小的一部分，但是它本身就是在党执政的基础上提供了最广泛参与的民主可能。从这个意义上说，基层党务公开和基层选举制度改革共同支撑了新时期基层党组织民主建设的巨大空间：一方面满足了党员和群众制度化参与的需要，另一方面保障了党员和群众的选择和表达诉求的权利。这样一个从社会最基层逐步实践和不断夯实的民主过程，提供了社会民主发育的最为扎实的组织基础和政治保障。中国共产党在中国社会基层渐序推进民主建设，这本身就彰显了一个现代化进程中的政党极大的政治勇气和对中华民族高度负责的态度。众所周知，在基层推进民主的过程，不会像人们想象中的那样迅速取得夺目的效果。但是这样的民主推进过程，是最彻底的过程，中国共产党通过一系列的政策、制度、程序在基层推开的党务公开、基层选举、民主监督，将从根本上不可逆转地唤起全社会的民主意识，培育社会的民主能力，并在根本上保障人民当家做主的权利，最终落实1945年毛泽东同志提出的“让人民监督政府”的目标。

一个理性的政党和理性的社会，其政策过程就是一个受约束、能监督的过程。习近平同志2012年3月1日在中央党校春季班开学典礼上指出，领导干部要改变受监督是不信任的想法。自觉接受监督，自觉维护监督的制度。这意味着，首先，监督是政治过程和社会发展的必然安排，也是人们权利实现和维护的自觉取向。其次，监督需要一整套完整的制度，制度需要有约束力。第三，作为制度的制定者、推动者和实践者的领导干部要率先遵守制度，敬畏制度，保障制度运行。

四、南京市推进权力监督的具体实践

除了民主选举和党务政务公开，一个时期以来，全国各地党组织在完善干部监督，规范权力运行，强化社会参与方面取得了不少经验。其中，南京市纪检部门利用现代信息工具，将电视辩论引入干部考核评价过程，提供了有效监督权力的新机制。该模式所具有的开放性、经常性、系统性、常态化、制度化、系列化特点，以及全媒体本身具有的监测与管束功能，较好地推进了南京服务型政府建设和公民社会建设。这一实践，为规范政府及其公务人员权力、保障市民监督提供了制度化参与的有益文本。

（一）南京市推进政风行风建设的基本做法

全媒体时代信息技术的广泛使用在改变人们社会参与方式的同时，也改变了政府管理的传统路径，并提供了社会有效监督政府的新的平台。南京市委通过整合媒体资源、整合监督力量，搭建开放、便捷的民意诉求平台、民众监督平台、政务公开平台，将推进党的作风建设和保障人民当家做主权利有机结合，运用信息技术实现了权力约束和权利保障的统一，领导干部能力锻炼和人民群众民主参与能力提高的有机统一。

南京市在推进政风行风建设的过程中，打造了“政风行风热线”来构建政风行风媒体联动监督机制。该模式由市区（县）两级纪委主办，市级机关和各区县政府、各街道办事处参与，南京人民广播电台、电视台、中国南京网、南京日报四家媒体和“12345”政府服务呼叫中心协同参与“五位一体”的开放快捷的监督模式。政风行风热线通过“声屏网报话”立体交互模式，以及“每日——每周——每月——每年”常态化运行机制和“市——区县——街镇”三级联动体系，构建了党内监督和人民监督的开放体系。在时间上，每日通过市“12345”政府服务热线、电视台“直播12345“节目和政风行风热线网上咨询投诉办理工作平台即时受理群众咨询、投诉和建议；每周组织市级机关及公共“一把手”走进电台直播间，现场连线群众，解决问题；每月开展“关注民生、走进区县”政风行风热线户外直播活动，由区县领导班子与群众之间开展对话交流；每年底，开展“向人民汇报”民主评议政风行风直播活动，由市级政府部门或公共服务部门领导班子走进电视直播间，借助媒体向人民汇报、回答群众提问、现场接受评议。在空间和组织结构上，南京市将党员干部的评议活动延伸到街镇社区，并使其常态化、制度化。先后建立了镇党代表质询、党群议事会、村干部勤廉双述评议等新机制；在城市社区，推进社区工作联席会、社情民意建言会、社区事务评议会的“三会”制度和社区党委、社委会、社区服务站定期向社区党员群众报告工作并接受评议的“三报告一评议”制度，在城乡基层建立起具有民主导向的新型评价模式。

为保障这一党内民主推动社会民主模式的运行绩效，南京市在规范工作程序上完善以下环节：（1）通过媒体提前一周向市民预告评议活动，欢迎群众通过到现场、上网、打电话等方式自主参与，并组织各部门各社区干部群众现场参与。2010年、2011年共有1320万人次的居民、网民参与和观看了向人民汇报活动。（2）注重群众民主参与和专业媒体人士监督的有机结合，在各种活动中都引入媒体人参与，设立媒体观察员，他们就热点难点问题向领导提问。（3）民主评议过程始终强调参与的民主性和广泛性。通过“民选部门+市民代表+12345+专家学者”模式，将人民群众的监督热情落实在民主参与的具体环节。一是被评部门人民选。以人民群众投票方式，确定重点评议单位，并向社会公布。二是评议主体的民主性。在评议代表中，市政风行风监督员是从人大代表、政协委员及各界人士中选取，媒体观察员是由联动媒体推荐，服务对象代表从各参评部门提供的500名服务对象中随机抽取，市民评议代表在“市民评议代表库”中随机抽取。三是连接“12345”服务热线。一方面通过现场公布各被评议部门平时办理“12345”群众诉求情况和群众满意度，作为直播评议测评的补充；另一方面现场连线场外群众对话部门领导，扩大了群众参与范围。四是引入专家点评，对干部履职能力和民主监督质量提出建议。

（二）南京市推进政风行风建设的主要价值

一是提供了人民监督政府的技术和制度支撑。20世纪90年代以来，随着改革开放的进一步深化和社会财富的积累，权力配给资源的公平公正问题逐步凸显。许多地方积极探索权力有效约束的机制与体制，确保权力运行符合人民群众对于幸福生活的新期待。南京市的实践能够获得成功，重要的一点就是为人民监督提供技术支持和制度保障。他们将电视辩论这一时代特征明显、互动性强并带有竞争性的媒介技术纳入政风行风热线。从2009年开始，南京市有8个与民生息息相关的部门的领导干部通过电视、电台、网络等媒体向社会公开述职、现场接受50名群众代表的评议；这些代表包括：服务对象代表，位政风行风监督员代表，媒体观察员代表，市民代表等。2010年，涉及执法等10个部门的领导干部再次登台接受人民监督，当年有520万人次通过电视、网络、报纸、电话等平台给政府“打分”。2011年，参加群众评议的单位增加到15个，参与公众达到600万人次，同时江苏省以外的公众也开始关注南京的民主评议活动。

以制度形式推进政务公开，把知情权、监督权和评判权交给群众，这是新形势下保障人民基本权利的积极尝试。这一做法一方面提高了政风行风建设的公信力，另一方面将政府的角色重新落在了服务者的层面。这一制度安排通过新媒体实现了领导干部、职能部门和人民群众的良性互动。同时也有利于在法治和制度框架内维护和实现人民监督政府的权利，推动领导干部履职能力和人民民主监督能力的提升，强化了向人民汇报，对人民负责的政府责任。

二是完善了双向互动的信息沟通与监督渠道。南京市改变传统民主评议自我封闭的运行逻辑，将民主评议政风行风作为党和政府与人民群众有效沟通，进而保障和维护人民当家做主权利的重要途径。政风行风热线模式的一个重要价值，就在于党委政府积极主动地接受群众监督，通过提供多种简单有效的方式，鼓励和满足多元主体介入监督，以开明的视角扩大民主参与和体现民主意识。应该说，信息时代的技术介入监督体系，使群众能更加简便清晰地判定和把握领导干部权力运行的绩效。在民主评议过程中，现场代表和网民、场外群众围绕民生建设的关键问题进行提问，领导干部给予回答。特别是12345政府服务中心将一年来各部门解决群众诉求的办结率和满意度进行现场公布，与直播活动中的评议测评形成时空互补，并使得现场作秀的可能变成责任确定和履职追溯的过程。由于评议过程实现了信息技术的多维支撑，服务者、服务对象代表、旁观者的互动性强。技术自滤系统就很难保证群众提的问题都符合领导干部的口味，甚至可能直接构成对履职的质询。这一程序设计在实践中成为信息交互的有效平台，其持续推进必然会改变职能部门党员领导干部的行政模式。当“从幸福出发，向人民汇报”成为一项重要的沟通与交流制度时，政府既有的职能和服务要求就成为群众可直接掌握的评价标准，职能部门在权力运行的各个环节都能够成为社会评价的对象。

三是提升了人民当家做主的能力。这一监督模式的持续和推广，有助于世情国情党情深刻变化环境下的组织创新，推进政风行风的专业监督和人民监督的有机统一。政府、社会各组织和群众个体，都能够在有序参与的过程中训练民主能力。在全媒体时代，人们获取信息的途径是多元的，这个多元性既决定了任何个体都能够从自身所处的利益与价值背景对领导干部的述评过程加以评议；也决定了领导干部日常行政和考核述评过程中的任何问题都能够被媒体放大，并引发社会热议。同时，通过现场提问和网友网络提问的方式，形成了群众监督权力运行的闭合逻辑。即职能部门的履职过程和效果的评价权利在向社会公开的过程中就已经变成了人民群众掌握的权力。人们可以通过现场提问的方式要求职能部门对其行政过程向所有人解释。这在实践中一方面构成了决策和权力运行的压力系统，另一方面带有质询功能的现场提问和评议凸显了监督的实质。此外，12345政府服务中心和政风行风热线，通过全覆盖的信息网络和高效能的组织联动，既保障了信息传递与梳理的绩效，也廓清了权责，实现了职能互补。全媒体环境下信息传播和管理模式的变迁，使得成员单位内部监督，督查中心监督、新闻媒体监督、社会公众监督，纪检监察机关监督等联动监督机制既自成体系，又具有开放性，能够较好实现服务者与服务对象、媒介的良性互动。通过这样一个压力传导机制和倒逼机制，有利于实现职能履行和群众利益的统一。由此，一方面政务公开拥有了制度约束，另一方面也以制度形式保障了监督持续有效的内外动力。党内监督和社会监督能够在同一平台上展开，权力运行和人民需要能够通过沟通和交流达成共识。党员权利和人民当家做主的权利在价值上获得了高度一致，从而对党员干部具有极强的规范效应。这种依托信息技术开展民主评议，并将评议结果纳入考核的做法，直接体现了人民当家做主和监督政府的权利。而持续的信息公开和监督过程，本身就是人民群众民主能力的训练过程。

（三）南京市推进政风行风建设的启示与思考

考察权力监督机制运行的动力，一是组织外部环境的正向激励和逆向压力；二是组织目标的确立，以及保障目标实现的制度体系的刚性约束；三是组织成员行政能力的有效发挥，并可以评价和测量；四是组织运行过程的开放性，监督体系的运行既需要组织体系内部的制衡和管理，也需要外部力量的积极介入。这就要求监督过程既能够保障职能部门科学运行权力以实现目标，又能够在民主框架内确保权力运行的每个环节都处在可监督状态。不同社会力量的监督过程能够构成组织运行的良性压力，而非通过民主方式扭曲权力运行的体制机制。南京市纪检监察的实践就在于一方面努力提供权力规范运行的保障机制，另一方面致力于引导群众监督，训练和培育社会在制度框架内监督政府的能力。通过多媒体直播活动，将机关工作的知情权、监督权和评价权交给群众，着力打造让各政府部门“有压力、会出汗”的考评新机制。

同时，作为有益的沟通形式和权力监督的制度安排，其作用发挥和效果维护要求在公共权力运行的每个环节都植入党内监督和人民监督的程序与规范。尤其需要通过制度形式确定职能部门及其领导接受监督的内容。随着党内民主带动社会民主建设的深化，党员群众的知情权、监督权、参与权得到有效维护后，不同利益主体和社会组织将会从共同利益和各自利益出发，对职能部门的权力运行绩效提出更加尖锐的问题。届时，领导干部需要的不仅仅是接受监督的勇气，还需要为不同利益群体提供可接受的行政服务，向公众彰显其治理理念和服务能力。在这种情况下，任何作秀和简单的信息沟通都难以获得社会的认可。

再者，一项政策和措施的施行过程，其运行的有效性取决于内外政治资源流通的有效性。一是权力运行和政策施行的对象要具有强烈的监督愿望，并且监督的成本要低廉便捷。二是权力主体有自觉接受监督的动力，即其行政过程能够通过这一监督模式得到有效激励。南京市的政风行风评议较好地实现了这二者的有机结合。由于行政部门的公共服务与所有市民的生活与发展息息相关，人们基于对自身利益和政府提供公共服务的强烈关注，天然具有监督权力运行的倾向。需要强调的是，南京市委采用的是群众喜闻乐见的电视传播和互联网技术来支撑政风行风建设，将群众监督作为干部考核评价的重要内容和要求。这一政策改变了过去群众无法监督党员领导干部，干部不怕群众对其行政过程表达不满的积弊。在实践上等于是党带领群众实现对权力运行的监督。这种渐进的民主运行逻辑，将有利于约束权力，推进依法行政和管理创新。

社会主义民主政治的发展进程，对国家建设与社会和谐具有重要价值。从某种意义上说，政治发展的历史就是人民民主演进的历史，就是人民当家做主的权利以制度形式加以确定的过程。社会主义民主政治的持续发展，最终要实现的是人的自由全面发展。同时也要看到，民主作为社会主义的本质特征，其发展是与社会主义初级阶段的实践相联系的，一方面是人们民主意识和民主能力决定了一个国家民主实践的效果；另一方面是社会制度不完善和生产力不发达的实际决定了中国民主进程的渐进性和曲折性。我国社会制度不完善的现实，极易使得民主发育缺乏有效的制度保障，缺乏制度保障的民主，必然不是科学意义上健全的民主。由此，制度建设与生产力发展水平，以及人们制度化参与的民主能力，决定了一国现代民主的运行逻辑和实践效果。应该说，随着经济社会的快速发展和政治体制的不断完善，人们的受教育水平逐步提高，中国已经初步积累了民主有效推进的物质基础和精神条件。特别是近30多年来基层民主的持续发育，教育、医疗、住房等社会保障体系的逐步完善，中国特色的社会主义民主政治初步建成。这一基本制度体系将从根本上改变传统的国家管理与社会治理模式，并对党的执政能力建设产生持续深远的推动作用。在中国特色社会主义民主实践中，人们制度化参与国家事务和社会管理的能力得到提升，社会有效管理体制下人们的自由度进一步增强，人们自我教育、自我管理、自我服务的能力进一步提高，人们监督政府、确保权力运行公平性的能力也得以提高。与之相应，政府权力运行的民主化特点鲜明，政府的社会济护与保障能力有效发展，推进均衡发展，避免贫富分化的政策能够得到落实。

第六章　机制运行：实现执政能力建设与社会和谐的契合

社会和谐作为党的执政能力建设的重要目标，就是要通过机制运行将党的宗旨和价值观变成科学的制度，将科学的制度变成具体的可操作的措施和程序，在协调社会的过程中实现党对社会的领导。

第一节　全媒体时代的社会沟通机制

社会和谐框架内党组织自身的统合能力，对社会成员的动员能力，以及科学决策的能力和实现人们利益需求的能力需要通过沟通与认同来达成。党在执政过程中，需要立足信息社会的沟通特点，借助信息技术，构建多元社会的交流机制，推进政党与社会的沟通，实现政治流通并促进社会和谐。

一、全媒体：党的执政能力建设新的舆论环境

现代社会是一个信息社会，也是一个媒介社会。现代信息技术的发展，使得媒介的信息承载量剧增。作为现代社会的组织，媒介本身就是讯息，是“我们自身任何形式的外延”，媒介带给人类事务范围、空间和模式的改变，就是它的讯息。媒介在今天被认为是实现目标的机制，其功能发挥与信息技术演进密不可分。工业社会的不确定性和信息传播的即时性广泛性加剧了人们对信息的强烈需要。作为重要的社会力量，媒介在社会治理中具有提供有效信息，实现社会动员，制造或平息社会恐慌，维护或破坏社会秩序的作用。

全媒体时代的到来，直接冲击和改变了中国社会的管理模式和意识形态建构模式。全媒体的概念最早出现于1999年10月美国成立的一家名为玛莎——斯图尔特生活全媒体（Martha　Stewart　Living　Omnimedia,　MSO）的公司，该公司拥有并管理包括4种核心杂志、34种书籍、一栏艺术电视节目、一栏电视周刊节目以及报纸专栏、广播节目、网站等在内的多种媒体。2000年1月，网络业巨头美国在线收购当时世界最大的媒体、娱乐及信息传输公司之一时代华纳，成立新的美国在线——时代华纳公司（AOLTime　Warner　Inc.)，新公司业务涵盖了电影电视制作、电视传播、网络、出版、音乐制作与发行、有线电视传输、卡通、通信、电子商务等几乎所有的媒体领域，全媒体运营模式在西方国家声名鹊起。

所谓全媒体，从传播载体形态上可以简单概括为报纸、杂志、广播、电视、音像、电影、出版、网络、电信、卫星通讯等媒介的总和；从传播内容形式上，则涵盖了视、听、形象、触觉等人们接受信息的全部感官；从信息传输渠道上来看，包括了传统的纸质、频率、有线电视网、数字电视、地铁电视、国际互联网、移动互联网等。全媒体使各个单一形态的媒体由原来各自为政的线型孤立传播转型为多元多向的互动融合传播，全媒体是融合媒体，它不是各种单一形态的媒体的简单相加，而是多种媒体发挥各自特性取长补短的联动和融合。即全媒体在信息传播方式上实现了多元性、交互性和整合性。就传播效果而言，全媒体使同一事件同一主题借助多种媒体表现手段得到多角度、全方位、滚动式展示和集中、持续、深度解读，传播触角被广泛延伸，传播的广度和深度得以空前拓展，传播的社会影响力得到前所未有的扩大和提升。作为“所有人面向所有人的传播”的全媒体，它从根本上克服了传统媒介的缺陷，使得媒介的信息承载量急剧增长。而信息传播的即时性和交互性特点又进一步丰富了信息量。网络的全球敷设决定了信息传播的全球性。任何信息在不受屏蔽的情况下，都能够实现全球即时传输，提供给不同环境下的人们共同使用。全媒体在本质上一是信息传播网络的广泛覆盖和交互作用，二是人们知情权的有效支撑和保障，三是信息传播的无阻滞。全媒体的上述特点迅速改变了人们的生活行为方式、价值观与政治理念，并在剧烈变迁的社会中改变了人们的价值标准和行为准则。与此同时，这些特点也使得工业社会拥有了更强的自我修复能力，为重构和谐，培育多元价值基础上的社会整合提供了媒体环境条件和信息技术平台。

霍尔认为媒介是表意（signification）的工具。媒介通过表意过程建构现实（reality），制定“形势的定义”（definition　of　situation），给阅听人提供一个世界的图景。虽然媒介并非直接从权力机构获得指令，或者有意识地对世界进行歪曲的解释去迎合优势定义，但是它们对每个人都同意的东西，即共识的一般边界或框架非常敏感，也只有在这种边界和框架之内它们才能合法地运作下去。所以，“媒介一方面用‘共识’来引导自己，同时又以一种建构的方式试着塑造共识”，它变成一种“赞同的生产（production　of　consent）辩证过程的一部分”，“这使得媒介总是代表着国家中优势的社会利益”。1942年9月22日《解放日报》的社论《党与党报》为党的媒介（当时的报纸）的功能定下了基调：“报纸是集体的宣传者和集体的组织者”。这里所谓的集体不是报馆同仁，而是指整个党的组织。在党报工作的编辑记者，是党的组织的一部分。“报纸是党的喉舌，是一个巨大集体的喉舌”。我们称之为媒介喉舌论或媒介工具论。也就是说，媒体的功能主要是为当时处于动荡状态的中国民众传播中国共产党的消息，为共产党领导的事业鼓与呼。

长期以来，我国媒介制度一直是一元体制，二元运作。一元是指媒介为国家所有制；二元是指传媒用国家所有制赋予的政治优势在市场上获取经济收入，又用这种收入完成意识形态领域需要完成的政治任务。但是在实践的过程中，这一结构及其功能迅速在市场经济体制下出现了诸多不适应。突出表现为，作为主流媒体的国家媒介在宣传上存在转型困境，一对多的以我为主广播式的宣传原则难以实现对多元社会的有效整合。适应社会的媒体基于利益诉求又在迎合社会的过程中出现了价值引导和精神塑造功能和国家期待的不适应。二是自媒体时代多元信息传播主体难以确证个体行为在社会过程中的基础责任。而社会主体不加选择地使用和扩散未经确证的信息，极大地加剧了社会管理的难度。但是这一过程是从舆论一律向开放的意识形态传播转型不可避免要出现的问题。从社会和谐的实践需要出发，当前党的各级组织和领导干部在媒介沟通方面，存在着理解上的误区。这些误区主要包括：一是始终把媒体作为党和政府的喉舌看待。二是基于传统的管理理念，权力主体或者领导干部对社会主义市场经济条件下公民的知情权缺乏足够的了解与重视；三是权力主体对维护党和政府形象存在错误理解，存在不正确的和谐观。认为一讲危机，就是对既有管理的否定，一出现与主流声音不一致的声音，就会破坏社会发展的良好局面。实际上思想政治工作和党的群众工作本身就是通过教育等手段为不同价值取向和行为习惯的人群提供正向的明晰的信息和导向。四是信息沟通机制上的不适应。传统的基于一对多的宣传需要建构的信息沟通机制，在多对一的全媒体时代存在管理困境和传播误区。加之许多领导干部与媒体沟通中的能力、技巧不完全适应，引致信息传播中出现的各种问题。

通过媒介实现信息沟通、完善公共治理，是现代社会过程的基本路径。媒介在治理中的效用取决于诸多因素，其中包括风俗习惯、危机性质、公民的社会结构、占主要地位的道德观念以及政府对媒介的政策等等。这些因素影响着人们对经由媒介披露的事实的态度。此外，媒介本身的权威性、大众化程度、公信力也是影响媒介功能发挥的重要因素现代社会治理中，各国政府或者政党借助媒介力量来影响公众，是一种成本较为低廉，并能取得较好效果的过程。1948年，美国传播学者哈罗德·拉斯韦尔在《社会传播的结构与功能》一文中概括了社会传播的三大功能：（1）监测环境，解释那些会对社会及其社会各部分带来影响的威胁和机遇。（2）协调社会关系，使社会的组成部分在对环境做出反应时相互关联。（3）传承社会文化，实现社会遗产的代际传承。后来有的学者补充了必要的第（4）项功能，即娱乐功能。从社会和谐的实践出发，工业社会的媒体有以下基本功能：一是配合政府实现资源的科学配给。二是监督政治过程，维护社会公平正义。三是为国家发展和社会建设营造良好的舆论氛围。四是协调社会关系，化解社会矛盾。五是提供政府科学决策的社会基础。六是提供社会自我教育、自我服务、自我管理和民主参与的平台与空间，推动社会民主发育和社会建设。

二、全媒体时代信息传播的个案分析：以流言传播为例

20世纪中叶计算机的出现和20世纪70年代网络的敷设，人类逐步进入信息时代。随着传播技术迅猛发展，三网融合趋势不断推进，我们正处在传统媒体迅速向全媒体环境跃迁的过程中。这里以我们熟悉的讯息载体的变迁为例。2007年全国固定电话用户36545万户，2008年减少到34080.4万户，2010年2月进一步减少到31025.9万户。手机用户2006年年底4.6亿户，2007年达5.47亿户，2008年升至6.41亿户2010年达到7.66万户，2013年超过9亿用户。尤其是3G手机的普及和4G、5G通讯技术的研制，加快了三网融合进程。2012年底，中国网民达到5.3亿人互联网普及率达到39.2%。微信用户达到3.5亿人。2000年，中国手机用户全年发送短信10亿条，到2004年飙升至2177亿条，2005年全国手机短信发送量达3046.5亿条。2006年，全国手机短信发送量接近4300亿条。2009年全年手机短信超过7713亿条，而同期全球手机短信高达5.5万亿条，产生了1506亿美元的市场。2010年底，中国有微博用户6311万，2011年6月底这一数字涨到1.95亿，2011年12月1日公布的数据显示，中国微博用户超过3亿。从2009年之后，中国互联网普及率即已经超过世界平均水平，特别是微博微信的崛起，网络议题更加广泛。人民网舆情监测室对2009年77件影响力较大的社会热点事件的分析表明，其中由网络爆料而引发公众关注的有23件，约占全部事件的30%。也就是说，约三成的社会舆论因互联网而兴起，互联网成为新闻舆论的独立源头。

2010年10月5日中午11点45分，一篇署名《小月月》的网络文章在天涯社区发出，第二天便迅速走红网络。截至10月12日，网络点击率突破3000万人次，跟帖达到8万多个。此间也有许多人借由事件出位炒作自己，后被认为是一次媒体运动，以挽救一些渐显颓败的论坛。“小月月”事件后，有关“小月月”的衍生品也应运而生，网友以围观的心态成立了类似“拜月一族”、“拜月神教”等网上群体来共同表达情绪。其间传统媒体迅速介入，如湖南某报纸一篇题为《700万人次网上围观“小月月”上海游记》的文章被多家网站推荐头条甚至专题引用。值得一提的是，大量介入的纸媒只是简单地将网络媒体的文字复制粘贴，加个噱头的题目了事，而音像媒体则展开新一轮的炒作与争论。整个事件中，媒介资源被广泛运用来作为闲聊与消遣的载体，推动着人们倍增所谓的谈资。由此，新媒体时代的诸多深层问题也逐渐浮出水面。在这样一个浮躁的社会里，媒体究竟对社会发展、人们生活负有什么样的责任，似乎是一个必须讨论的基础性命题。而漫漶在海量信息中难以确证自己的角色和责权的组织与个人，则进一步凸显了网络对社会交往的现实影响。自媒体借助网络展开的话题，通常会削减人们对各类话题的关注度，但是喧沸舆论对社会的这种动员能力，则有可能直接冲击社会既有的价值标准和评价体系。

《中国青年报》曾经做了一个调查，统计网民对2009年的一些网络公共事件的关注程度：

网民对2009年的网络公共事件的关注程度

从上表可知，2009年网民关注的核心问题，都是民生改善、权益保障、权力运行问题等社会管理中的焦点问题。而社会对公平问题敏感度的增强，加剧了发展中此类事件引发社会动荡与失序的可能。

1986年哥伦比亚大地震中，一个叫奥麦拉（Omagra）的小女孩双脚深陷淤泥中无法自拔。全球各地的记者连续拍摄了她垂死挣扎的一幕。随后这悲惨一幕通过媒体在社会上产生了极大的“怜悯效应”，被称为奥麦拉（Omagra）综合征。这一社会悲悯心理在不均衡发展的社会里，极易刺激和引发人们质疑政府与社会的其他情绪。如，2006年8月，浙江瑞安市三中女教师戴海静坠楼身亡，警方调查后的结论是自杀。结果有人将她的照片发到网上。然后用极具挑战性的语言问网友：请问全国人民、浙江人民、温州人民和瑞安人民，这么漂亮的女人会自杀吗？网民纷纷留言说，不会。网民分析说一定是他杀，还有人分析说是被杀之后从楼下丢下去的。学生们说既然全国人民都说是他杀，大家就应该为老师主持公道。结果大量人员聚集街头，砸她丈夫家的工厂、机器和汽车，直至冲击政府。这种典型的通过信息工具寻求情绪发泄的过程，进一步凸显了新媒体时代传播过程所建构的动员模式，以及这一过程所建构的危机情境。网上网下的无障碍互动过程，将如同盗梦空间一般为社会提供自由进出虚拟社区并实现现实动员的可能。而全媒体的特点之一就是，在信息时代的社会框架里，任何地方不同价值观的所有人都可以同时是信息的接受者、信息的改造者和信息的发布者。如果说传统信息传播过程使得价值或利益尖锐对立的群体得以有效动员。越是价值兼容的社会，全媒体时代的人们越是容易理解并尊重信息提供者的情绪。如果社会理性和责任难以确立，那么社会过程中的动荡和非理性参与就将难以避免。

与此同时，网络也面临着大量虚假信息和垃圾信息的覆压。尤其是流言谣言的广泛传播，直接给社会治理造成巨大压力和经济损失。相关统计数据显示，全国9亿手机用户在2012年上半年遭受的垃圾短信总量在千亿条左右，而2011年的数字还要高。其间诈骗类短信占比突增：2012年上半年，欺诈类和违法类分别占据37%和29%。而在流言谣言的传播方面，网络的独特传播逻辑在实践中直接导致流言止于智者、止于公开的古训失灵。苏联学者谢克芬在其名为《流言》的书中指出：现代社会，流言的散布和媒体宣传几乎就是并驾齐驱的。在信息不完备、不匹配的环境里，尤其是危机情境中，人们容易降低对官方宣传的信任，增加对涉及人身和财产安全的流言信度。流言、谣言在现代信息技术的支撑下，具有更强的社会弥散效果，进而以暄沸的舆论建构了危机情境，左右着人们的思想和行为。如在美国“911”事件后，基地组织多次警告美国等国家将实施新的攻击。而在中东、北非等地区，各种势力制造的流言更是漫天飞舞，给当地的社会稳定带来巨大压力。又如，2003年非典时期的广东、北京等地，封城的流言、药品和粮食涨价的流言，都引起了社会的恐慌和物价上涨。2007年至2013年间，我国发生的多起流言传播事件，在影响社会秩序的同时，给许多老百姓造成巨大的损失：

2007-2013年我国发生的流言传播事件

信息时代网络谣言的传播，基本上都有极强的攻击性、示范性和生活性。所谓攻击性即此类谣言都以制造社会恐慌、社会矛盾或者挑起社会不满情绪为目的，示范性是造谣者希图通过低廉的成本和简便的方式来引导和推动相关群体采取行动。所谓生活性，是指谣言制造者基于让受众相信并传播的需要而努力让谣言符合生活常理。诸如2008年北京奥运会之后，网络上疯传所谓“艾滋病患者报复社会”的流言：一个女孩去一家网吧上网的时候，突然感觉好像被什么扎了一下，她站起来检查座位，发现有一根针头扎出椅面，旁边还附着一张纸条，上面写着：“你已经感染了艾滋病毒”。这类流言在传播中不断被添油加醋，感染人数被不断虚构上升，场景也被安放到诸如银行、公共汽车亭等地。还有人还会增添人文关怀因素，诸如“为了提醒大家注意这种潜在危险，希望我们把这个信息传给你所有家庭成员和朋友，在公众场所，我们都必须小心。拯救人们生命就只需将这封信转发出去，所以，请不要吝啬这区区一个Ctrl+C，发这个没有任何奖励，只是希望大家在游戏之余都能安全！……”在一个复制粘贴成为习惯的时代，这种随手发出的信息不加甄别极易引发灾难性恐慌。此外，网络本身的扁平化特征使得所有的信息能够在同一平台上被信息的接受者依据其逻辑随意排列并转化为具有鲜明现实倾向性的事件。网络所具有的信息放大和集聚效应，使得任何一件简单的事情都可能经由网络酝酿发酵产生强烈的社会冲击效果。

从传统传播学视角分析上述案例可知，新闻具有的即时性（timeli　ness）、冲击性（impact）、显赫性（prominence）、异常性（unusual）、当即性（currency）、必要性（necessity）等特征决定了新闻传播的趋势。同时，全媒体时代的信息传播具有以下基本特征：（1）信息覆盖广泛性，包括诸如传统媒体、网络媒介、更具针对性的楼宇小众化窄播媒介、广告，卫星GPRS或者中国正在建设的北斗导航系统等；（2）信息传播速度的即时性；（3）信息传播环节透明性，即社会运行过程中信息的自由流动；（4）全媒体时代信息传播手段的多样性；（5）传播过程不可控性，信息传播从由可控（controllable）逐步转向难控与不可控（uncontrollable）；（6）媒体本身的利益性，在市场经济条件下，激烈的媒体竞争凸显了媒体获取利益的内在动力。作为市场经济条件下市场竞争主体的报业集团、新闻集团、传媒集团，其企业运作资源和传播媒介自身特殊的衍生资源，决定了媒体传播不再简单作为喉舌存在，而是作为获利组织来建构其社会影响，或者说从社会影响力中增强其获利机能。在实践中，市场经济的发育和多元社会结构不同主体利益需求的差异性，直接决定了当前媒介传播所具有的混合特性。即媒介即可以成为党和政府价值与政策的宣介主体，也可以成为不同主体表达其诉求和意见的重要载体，并在其运行过程中形成特定的利益需应。也就是说，管理者和社会借助媒介实现沟通的同时，媒介本身也成为建构社会需求的主体。

从化解社会矛盾，推进社会治理的现实需要看，我们可以区分出管理者与媒体之间在信息输送与改造方面的不同诉求。管理者的诉求主要是：（1）希望媒体说好话，通过媒体的放大效应传播政府的主张，并实现社会的认同。（2）通过媒体做广告。从公共关系角度理解的媒介沟通，必然包含通过正面宣传来塑造自己形象的要求。但是社会对权力的监督本能决定了权力运行的每一个环节都可能成为媒体关注的焦点问题。（3）借助媒体化解冲突，消除危机。信息社会复杂环境中人们普遍高涨的知情诉求，以及不确定性极高的工业社会人们增进确定性的期待，使得人们越来越倾向于借助媒体来判断形势采取行动。因而，党和政府需要借助媒体来传递信息，抚慰社会情绪，引导社会行为，保障社会和谐。管理者也希望通过对社会资源的有效调集来消弭冲突。

就媒体而言，媒体在社会治理中的诉求主要有以下几点：一是开放的信息。媒体是信息的载体和传播者，如何在海量信息中获得足以引起社会关注的真实有效信息，是其最基本的需求。因此，政府任何控制信息的过程，都可能引起媒体更为强烈的获取信息的冲动。二是政府善政。好的政治是社会良序的重要保障。媒体的存在具有乌鸦一般的叫丧功能，但是恰恰是媒体的监测与预警功能，才使得管理者和百姓能够最大限度地避免最坏的事情发生。三是舆论监督。舆论监督是媒体最重要的功能之一，也是媒体能够获得社会关注的重要前提。四是自身影响和经济收益。这对于所有媒体都是无法回避的问题。一方面，媒体所传播的信息如果长期对人们行为过程不具有任何价值，则其影响力必然急剧削弱；另一方面，媒体是有自身利益的，没有影响力的媒体，其获利空间和盈利途径都相对有限。因此，通过信息传播引发关注，增强影响力是媒介难以避免的冲动。管理者与媒体在诉求上的分野，决定了二者之间的互动博弈模式，并直接规定了媒体时代政府的信息管理逻辑。

我们知道，新闻的真实性是媒体的基本规范。但在实践中，受众接受的信息和情境往往只是由媒介提供的信息和建构的情境。由此，就涉及信息沟通的客观性问题。按照麦奎尔的观点，新闻传播的客观性（Objectivity）包含事实性（Factuality）和公正性（Impartiality）两个方面，事实性则内在地包含着真实性和相关性。媒介和受众对于信息的选择过程直接与领导干部传递信息的选择性相关。即领导干部需要通过提供对称的信息来提供社会对事件和政策的理解，对情态的把握，以实现问题的解决。而所谓的公正性，对于媒体而言首先意味着价值中立，即便是由媒体建构的可能引致信息不周全的拟态环境，是通过平衡（Balance）各种消息来源和对事件的不同解释所显示出来的中立（Neutrality）而获得的。但在实践中，恶意传播与凭空捏造的信息极易借助网络等媒体迅速传播。媒介传播中的恶意信息，一是无中生有的假新闻；二是篡改与歪曲报道的新闻；三是媒体报道只选择对它有利的东西。信息传播中的托马斯情境表明，如果人们把情境当作是真实的，那么其结果将成为真实的。我们对大量网络事件的分析也表明，任何具备冲击社会秩序的事件经由媒体的削尖后，都能够迅速被放大成潮涌效应。

技术在极大提高人们发展生产力的同时，也改变了社会管理的方式，并形成了人们对技术的依赖心理。马克思指出：“一切历史冲突根源于生产力和交往形式之间的矛盾。”技术本身具有的不确定性和管理过程的高度精密性之间的矛盾，往往容易导致社会管理出现技术性故障。工业社会普遍具有的信息化、知识化特点和社会组织外在的超大结构和内部功能的精细化、小型化、网络化特点，使得战略与决策的民主化、科学化成为人们实现利益、创造社会财富的基础。这种转变改变了人们的交往方式和行为取向，进而在现实层面上引发了新的价值观与旧有价值观的激烈冲突。另一方面，网络技术具有的信息集约化、时空扁平化和主体交互化特点，直接导致人们日常行为方式与价值体系的变化。人们在接受互联网络所带来的福祉的同时，也承受着计算机犯罪以及信息膨胀和失真造成网络空间有可能被信息垃圾所充斥的各种负面影响。许多西方学者担心，宪法可以保障人们享有言论自由的基本权利，“却无法保障我们远离诸如色情和恐怖主义者的侵扰与威胁”。不同的文化形态、价值观念在网络中不断的冲突或交融，以及西方信息大国通过对政治、文化、教育资源的垄断而实施的有意识的价值强制和规范设定，足以削弱他国优良的文化道德传统和基础。信息传递速度的加快和网络承载量的急速发展形成的工具理性正在改造着我们的文化基础，网络还赋予这种挑战全面性、渗透性、长期性及和平性的特点，在潜移默化中使社会的基础价值体系发生倾斜和扭曲。因此，党的沟通机制一方面需要克服技术演进带来的负面影响，另一方面必须勇于进入技术带来的不确定性之中，充分利用先进的技术手段，实现信息互通和治理互动。其间，培育社会理性，建构社会信任，构建彼此亲善的社会网络体系是实现沟通有效性的重要保障。

三、引导媒介在社会和谐与危机治理中发挥正向作用

一个有力的政府和强大自组织能力的社会在面对突如其来的灾难的时候，总能够在最初的慌乱之后迅速展开有效的救治，确保其对生命强大的济护能力和对社会秩序的维护能力。这一能力的训练与培养，有赖于完善的危机治理机制和信息沟通机制。在面对危及人民生命财产安全和社会稳定的重要事件时，如何实现危机的有效控制和化解，避免大的社会振荡，把灾害造成的损失减少到最低限度，在确保人的价值和生命财产安全的同时，凝聚社会力量，恢复社会生产秩序，是衡量危机治理效果的标准。

中国是一个多自然灾害的国家，每年频发的各种自然灾害和一些地方发展过程中出现的事故灾害，以及社会矛盾冲突引发的群体性事件，能够在短时间内摧毁现代技术建构的物质基础和管理框架。我们知道，危机事件的实质，既是非程序化决策问题，也是经由有效的预警机制实现常性治理的过程。危机具有的不确定性、突发性、强大的破坏性和危害性、影响的广泛性等特点，要求党和政府在不确定性极高的情况下，在较短时间内对事件做出关键决策，给出具体明确的因应措施，并动员社会各界有效参与对生命的拯救和灾害的控制，尽快恢复社会秩序，实现社会稳定和发展。由此，除了完善制度管理，政府需要强化与媒介的合作，并对媒介在危机治理中的角色予以明确。

媒介在近年来中国危机治理中发挥了重要作用，表现出一个强大的党和政府与日趋成熟的社会在面对自然与社会灾难时清晰的角色定位和功能发挥。灾难中的人们会比平常更加急切地关注媒介，渴望通过媒介获得关于形势的多方信息。另一方面，危机中人们的情绪需要通过媒介加以纾解和引导。由此，媒介对危机的监测作用和对人们的引导作用得以发挥。此外，媒介在保证公共权力的正确行使、促成并维护社会机制的有效运行、推进信息公开、实现对灾区物资配给的监督、保障公民的知情权等方面也负有重要责任。

在多数情况下，媒介社会责任的确定性决定了发挥媒介功能需要考虑社会稳定和危机控制的现实要求。政府对媒介的角色和职责的定位实际上建构了媒介功能发挥的价值取向。在危机治理过程中，各国政府都着力构建危机管理者与媒介之间的良性互动关系，努力使媒介成为传播危机决策、提供对称信息、协调和引导社会参与危机治理的平台。许多国家的媒介实际上也成为政府危机治理的主体力量，在危机治理中承担着社会心理抚慰、信息传播、政府形象塑造、社会力量凝聚等责任。

1.有效沟通信息，提供事件真相。媒介作为信息传递的基本工具，其功能在于把握现代信息传播的规律，准确捕捉、及时梳理和传播信息，引导人们把握真实情况，增强人们的选择能力和参与能力，保障危机治理的成效。要确保信息传递的有效性，首先是对所传播事实的客观性认定。其次是危机治理中如何科学维护媒介的传播信度问题。第三是在特大灾害中避免由于新闻大战而加剧社会恐慌和危机蔓延的问题。此外，在面对地震、洪涝、冰雪、瘟疫等灾难时，媒介的第一要务在于通过有效的信息沟通，引起全社会自我保护和保护他人的普遍警觉。尽可能提供政府和社会足够作出合理判断的对称信息，并通过积极的报道引导，化危机为转机，克服危机造成的不利影响。

危机来临时，由于危机不确定性影响已超乎事件本身，一般公众很难对危机做出全面分析，大多都会倾向于将危机控制的主要责任归结到管理部门，要求获得及时、真实、透明的信息反馈。此时媒介需要在第一时间向政府和社会进行事实传播，让群众及时了解事态进程，创造有利于危机处理的环境。这在实践层面提出我国应对重大公共危机的基本前提：即经过危机应对训练的权威媒体应该在第一时间发布事件信息。以2008年汶川地震为例，地震发生之后，中国平面媒介、网络媒介、音像媒介在第一时间开始了对灾区救灾行动的全方位不间断报道。中央电视台、中央人民广播电台和大部分省市电视台、广播电台全天滚动播出地震灾区抗灾救灾的详细信息。电视台直播和录播节目长达数千小时。据央视——索福瑞统计，仅在2008年5月12日到18日，全国各级电视台即播出1397小时的抗震救灾直播节目，共有10.15亿观众观看节目。如此高频度宽覆盖的信息播报，使得最大可能多数的人们清楚知道地震造成的灾害。中国人民在巨大灾难中所表现的坚强品质，党和政府在灾区的高效行动及其所体现的对人民的忠诚通过媒介向世界传递。这一过程极大地凝聚了全国人民的民心，动员了全社会的力量投入到救灾中，充分阐释了以人为本的基本理念。5月13日，地震发生的第二天，全国捐赠总额即高达12亿元；10万救援人员投入到四川灾区，无数志愿者快速集结。随着政府和社会的有效动员和媒介对灾区报道的逐步深入，全国掀起抗震救灾的捐赠高潮，到了5月20日，捐赠总额迅速达到了139.25亿元；5月26日，社会捐献的款物总额达到308.76亿元。当年全国捐赠总额高达800余亿元。在这么短的时间里面募集如此大量的款物，一方面源自于党和政府的坚强有力，另一方面与媒介所提供的充分完备的信息息息相关。

2.积极引导舆论，保障社会参与。媒介对于危机事件的报道，必然会引发反应并引导社会舆论。尽管媒介的公信力强弱不一，但是从实践层面看，媒介对于舆论的引导作用是其他传播工具难以企及的。当地震、群体性事件等危机被报道以后，就开始了社会舆论的整合过程，不同的群体和个人开始以各种方式来表达自己的意见和立场，而这些意见和立场都会成为媒介对事件后续报道的重要内容。基于此，媒介一方面要通过持续报道维持着公众对话题的关注和舆论力量的增长；另一方面，媒介通过有选择的突出某些意见而促成主导性舆论的形成。在引导舆论的同时，媒介要明确其首要任务是确保生命价值的不受损害，降低灾害损失，防止人为扩大危机。现代危机的特点决定了社会动员不是简单地将群众的积极性调动起来，而是要提供社会可以即时使用的技术性手段和科学分析信息的可能。为此，媒介要充分发挥专业人士的作用，以确保舆论引导和社会动员的有效性，避免社会的不当参与造成的更大损失。这在网络发达的今天显得尤为迫切。同样，这个过程也提出了新闻传播人员新的更高的素质要求。惟其如此，媒介具有的社会评判功能和意见表达功能才可能通过对舆论监督的引导，来协助党和政府整合社会资源，增强灾害控制力量。在2008年的汶川地震中，专业知识的缺失使得不少记者既不知道社会亟须什么样的信息，也不知道如何向社会提供有效信息。不少记者对于媒介在危机应对的每个阶段应该发挥的功能并不清楚，其间还发生一些媒介基于抢新闻的心态试图动用紧缺的救灾资源，甚至出现影响救援工作开展的情况。此外还包括不同媒体反复要求受难者特别是小孩子回忆灾难等等。上述有违新闻职业道德的行为无疑不利于危机的克服。这一缺陷在2013年的雅安地震中得到了极大的扭转，其间政府和相关救援机构定期发布救援信息和需求信息，在保障公众知情权的同时，有效地实现了信息传播的专业引导。

在汶川地震灾害中，随着社会参与的增强，媒介关于捐赠的排行榜层出不穷。通过google输入“四川地震捐款排行榜”，显示内容多达数百万条相关信息。似乎媒介和网民共同结成一种强大的社会力量去评价企业的捐款过程，从而形成了过去未有的“舆论劝捐”现象。2013年的四川雅安地震发生后，一方面我们可以看到健康成长的社会有着比汶川大地震时期更为有效的救援和参与；另一方面也看到，一些组织和个人滥用公众信任在网上大量散布各种虚假信息甚至骗捐信息。这一现象的存在，从一个侧面反应我国公民社会发育过程中存在的部分组织和个人责任缺失和角色失位问题。尤其是许多网友和媒介对中国红十字会进行了激烈的批评和质疑，也在救灾过程中产生了逆向动员的效果。此后，许多人以各种方式在媒介上反复劝导人们理性看待捐赠，感恩善行，别把爱心捐赠变成激发愤怒的过程。从总体上看，中国媒体在几次灾难中，能够承担媒介责任，抗灾救灾始终成为这个时期社会的主导舆论和基本行为。另一方面，在灾难中，政府职能部门每天向媒体发布权威信息，很好地实现了与媒介的互动，并以此引导舆论。而媒介在此后多年对于教学楼质量的拷问、对于捐款的拨付和使用的监督都体现了新闻日渐透明公开和多元。在历次灾难中，大量对人的价值尊重与人们敢于面对灾难，努力自救和参与灾后重建的报道进一步把人们对人性的思索引向深入。理性社会的成长正在让媒体和组织归位。

3.维护基本秩序，实现社会稳定。首先，媒介要能够在第一时间告诉公众究竟发生了什么事情。2008年汶川大地震发生之后不到10分钟，网络和部分媒介即做出了迅速反应，准确提供了公众关于灾害的信息。十余分钟后，国家地震局即通过媒介向社会通报了汶川地震消息。2011年3月10日日本大地震，全球各大媒体在地震发生之后不久，即将该消息传遍全球。此后，日本政府通过媒体，全天候滚动播发受灾地区情况。让处在世界各国角落的人同时感受到日本国民面临的灾害和威胁。其次，媒介要及时告诉公众该干什么，以及如何规避危机。汶川大地震之后，媒介在前期大量精力投入在报道如何救人上，对于如何逃生、如何进行心理抚慰、如何尽快恢复秩序的报道总体较少。在整个救援工作转入灾后防疫和重建时期，媒介随后开始采访专家，就如何克服恐惧心理提供预应措施；并对如何防范瘟疫、如何避免次生灾害进行大量宣传。5月25日后开始向社会报道如何去银行取款（此前，银行已经在灾区设立流动银行，其他服务机构也陆续在灾区恢复活动）。5月26、27日后，大量媒体开始了对于恢复人们正常生活的报道，鼓励人们正常收油菜子、插秧、重建家园，以此激励人们开始新的生活。第三，媒介要通过其有效覆盖的宽广网络，及时阻断谣言，并对危机带来的恐慌与情绪失控实施心理救治。汶川大地震和雅安地震之后，也一度出现过少量流言的传播。其中典型的一则都是关于当天晚上北京等地将发生地震的流言。2008年，网络和手机上传言北京当天晚上18:00-22:00将发生2-6级地震的信息，导致出现一定范围的恐慌。此后，国家地震局和北京市地震局都出面紧急辟谣，媒体也全面援引地震局的说法进行辟谣，很快平息了恐慌。同样的事情出现在地震一周后的福建、广东等地，关于当地出现大量蟾蜍迁移，可能发生重大地震的流言多次传播，相关机构亦及时出面辟谣。5月24日，关于北川因为瘟疫而封城的谣言开始传播。当天下午5:00的新闻发布会即对此消息予以澄清。此外，2008年5月26日，教育部在向新闻界介绍教育系统抗震救灾工作的时候，特别提出要杜绝媒体反复采访地震中受伤害的同学、老师，让他们诉说自己的经历和痛苦的过程。第四，党和政府需要引导媒介保护人的生命和价值尊严，促成和维护危机状态下的良性管理机制。

危机——尤其是自然灾害的处理，需要得到全社会的支持和协助，此时，高效而迅捷的社会动员尤为重要。从汶川大地震到玉树地震，到舟曲泥石流灾害和雅安大地震，中央各大媒介到地方各级媒介都表现出了极强的社会动员能力。一方面，各大媒介及时发布党和国家应对危机的重大决策和相关部署，同时，如实将党和政府的一系列应对措施及时全面地向公众传递，让人们清晰地感受到党和政府在灾害面前的坚强领导、快速反应和科学部署；另一方面，我国媒介在历次灾害中都动员了大量媒介资源进行社会抚慰。许多记者深入一线，用详实的媒介资料向社会及时披露灾区受灾情况和万众一心抗击灾害的事实。由于媒介的全方位介入，救灾中高度完备的信息披露，以及我国近年来在社群中逐步培养起来的公民责任意识，使得近年来的各大自然灾害中的民众保持了最大限度的克制、关爱和宽容，人们的情绪得到较好平复，从而最大限度地维护了社会稳定，让世人感受到中华民族在灾难前的坚强和理性。

此外，无论是危机治理还是常态运行中的媒体，都要坚持人的生命价值优先的原则。经过30多年的改革开放，我们较好地改变了传统文化中较为严重的主体性缺失问题，人们越来越强烈地维护自身的利益。但是在另一方面，对自身和他人的价值忽视却日益凸显出来。因此，媒介在常态治理中，首先需要明晰对个体价值的尊重与提升。只有当个体的价值被唤起，人们才可能主动承担危机治理中的风险与责任，而不是作为冷漠的旁观者，或者是非理性的参与甚至逃避。对人的价值的尊重与维护包括这几个方面的内容：一是个体生命财产安全不受侵犯，并且在危机治理中生命价值优先于物质价值。二是个体对所处危机情境有知情权，即对个体可能招致的生命威胁和财产损失有权知道。政府应及时提供相应的已经获悉的信息。三是个体对于他人的生命财产同样负有维护和不损人利己的责任；对国家的利益和公共利益负有维护和不破坏的责任。四是危机治理中的个体价值是通过个体的实际参与过程来实现的。人们在危机中基于维护自身与他人价值的需要，勇敢地进入不确定性中，这本身构成了价值的提升过程。即人们基于责任而采取的应对危机的行为提供了社会秩序得以维护，社会治理得以继续的根本动力，这个动力构成了社会治理的道德基础。

四、全媒体时代党的沟通机制建设的基本实践

全媒体时代的执政党，一方面要能够形成媒介管理与规范的制度体系。另一方面，要求政党适应全媒体信息传播特点，善于和敢于实现与媒介的沟通，并能够充分利用信息技术推进党的执政能力建设。

（一）党务政务微博：异军突起的政治沟通渠道

全媒体时代提高领导干部社会治理水平，重点是把握媒体传播的基本规律，善于运用信息技术实现沟通与交流，进而落实政策，解决问题。政务微博作为新时期政府转变职能、提高服务水平和推进社会管理创新的重要载体，在2011年得到了有效发展。各地党委、政府日益重视通过微博落实党的群众路线，建立政府与社会互信的新渠道。

一个时期以来，网络迅速成为推动政府工作、实现政治沟通和民意表达的重要渠道，同时也成为社会监督政府、惩治和预防腐败的重要平台。2011年开始，微博成为用户增长最快的互联网应用模式，微博也由此渐成社会参与公共事务管理的重要平台。2012年农历龙年新年第一秒产生32312条微博。2013年蛇年第一秒新浪微博共有34977条微博发出，第一分钟共有731102条微博发出。2013年春晚前后七小时内的微博讨论量高达19582947条。微博这一自媒体所具有的实时化、碎片化、关系链式的传播特点，进一步改变了传统的信息传播路径，增强了社会个体在网络上的话语权。与之相应，工业社会个体主体性和民主意识的增强，人民监督政府通过网络问政这一渠道得到了有效的张扬。微博也因此成为网民意见表达的主要途径。尤其是随着手机上网的普及化，思想表达和参政议政的移动化传播将成一种常态。这一参与模式凸显了网络传播的即意色彩，并使得理性参与成为当前社会参与中亟待解决的首要的基本问题。

在社会管理上，微博时代的人们越来越热衷于在微博上围观他人。但是因为微博本身的离散性，实际上不如论坛来得更吸引眼球。尤其是众多非公众人物的微博，本身没有多少粉丝，没有多少吸引力。但是由于多数微博缺乏关注，反倒能够避开监管而对社会过程造成事实上的威压。一旦微博或者自媒体爆料被广泛转载，微博主人也会因此一夜成名。比如2011年出现的郭美美微博事件，迅速引爆社会对红十字会的信任危机，并发酵成对人们基础权利的维护和对公权的监督呼声。微博在文字上的局限性决定了除非特别重大的社会问题或者使用尖锐文字，很难成为人们社会行为的重要发酵池。但是一旦传播，则可能引发众声喧哗。同样，一些视频网站因为其内容难以在第一时间被屏蔽，也极易成为人们宣泄不满，吸引眼球的重要载体，进而激化社会情绪。

作为信息载体，微博本身不具有善恶的价值意向，但是微博多对多的交互传播方式，能够迅速将问题扩散。因而如何用好这一平台，促进良性信息沟通，就成为各级政府都需要把握的命题。2011年11月17日下午，“北京微博发布厅”在新浪网上线运行，首批共有20个北京市政府部门的政务微博加入“北京微博发布厅”。北京市委市政府希望通过“微博发布厅”整合北京信息资源、共同使用同一平台发布，变部门“独唱”为“合唱”。这一方面给北京市政府部门在微博上提供了一个巨大的“麦克风”，另一方面提供网友有效监督政府、反应诉求和意见的公共平台。此后，上海也在网上开设政务微博。12月下旬，北京市第二批20余家区县和市政府有关部门开设的政务微博也加入北京微博发布厅。这一举动受到网友的广泛关注并引发热议。此后，北京市建立政务微博管理专门团队，并根据微博发帖量等逐步建立政务微博的考核机制，进一步完善信息获取、审定（授权发布）体系和回应网民关切、咨询投诉机制，以期有效发挥微博发布厅传递政府声音、提供服务咨询、倾听社情民意和回应社会关切的功能。2011年12月16日，北京市研究制定国内首个微博管理规定——《北京市微博客发展管理若干规定》正式公布施行，就微博客建设、运用和管理作出16条规定，包括目的依据、适用范围、发展原则、规划审批、行为规范、微博客用户注册、信息内容审核、政府部门责任、行业自律、社会监督、法律责任等内容。《规定》提出要加强微博客的建设、运用，发挥微博客服务社会的积极作用；要求网站从事微博客服务，应坚持诚信办网、文明办网，“积极传播社会主义核心价值体系，传播社会主义先进文化，为构建社会主义和谐社会服务”。《规定》依据国家法律法规，提出不得利用微博客制作、复制、发布、传播的十一类违法和不良信息。提出开展微博客服务的网站，要履行信息审核和监管职责，承担有关法律责任。政府部门和相关行业协会，要加强微博客管理工作，指导网站建立健全微博客服务规范。

在微博形式上，2011年，南京一派出所借助网络流行的汤姆猫咆哮体，编制了一则提醒市民防范短信诈骗的网络视频，受到广大网友热捧。此后，广东警方“平安广东”、“平安中山”等在政务微博中发布过淘宝体、TVB体、咆哮体、凡客体等形式的规劝内容，配合公安部“清网行动”，规劝在逃人员早日自首。2011年12月，又有警务人员发表题为《江城子·劝投》的微博：“亡命生涯路茫茫，人寂处，常思量，背井离乡，何处不凄凉。亲友相逢装不识，真姓名，不敢讲。夜深辗转常彷徨，孤灯斜，人影长，恨悔无限，如今应何当。自首踏上归家路，翘首盼，是爹娘。”这条微博迅速引发人们热议。许多网友评论，在构建社会主义和谐社会的过程中，警务人员和公务人员逐渐改变了过去脸难看事难办的面貌，行政过程更加人性化，行为方式更加可亲。

当前，微博作用在常态管理中既不能够低估也不需要过度解读。微博在推进社会舆论的同时，也在伴随着社会理性的成长，并且其功能和作用也在逐渐分化与调整中。但是毋庸置疑，网络微博与跟帖的爆发式发展，本身构成了多元价值冲突与共生的重要平台。作为一种舆论生态，它是中国社会转型中成本低廉但显然有实效的参与模式。因此，党和政府需要结合全媒体信息传播的新特点，形成尊重多元价值和拥有一维导向的能力自信。

（二）网络党建：信息时代政治沟通新的技术平台

通过媒体实现信息沟通和组织管理，保障党员权利，为党员和群众提供服务，是现代政党政治过程的积极路径，也是流动性增强条件下增强教育管理有效性的重要载体。网络党建的勃兴，对党的组织结构变迁、功能发挥都提出了新的挑战。

笔者在基层组织建设中谈及，一些地方党组织建构的网络党支部以其超越时空、扁平化、即时性、互动性的特点，提供了新形势下基层党组织建设新的开放平台，也为基层党组织推进信息化建设，实现创新提供了技术支撑。针对当前党员全国流动的基本特点和年轻化、知识化的新趋势，许多地方积极运用网络平台打造网络党支部，把支部建在网上，将网络的虚拟性和党组织作用发挥的现实性有机统一。如有的地方尝试召开网上组织生活、探索网上选举、搭建网上课堂、提供网上服务，为在全国各地的流动党员和本地党员提供了党员基本权利的组织保障、制度平台和技术支撑。还有许多地方的“网上党支部”平台开辟的“网上党校”定期向党员发布精品课件、党课资料、专题讲座，并配套建立在线学习测试体系，实行党员、入党积极分子在线学习积分制管理，方便了党员学习，提高了学习实效。还有许多党组织积极整合现代通讯资源，创办了“党建手机报”，定期向党员手机用户编发“红色短信”，让党员随时随地接受教育。全国许多地方包括山东临朐、江苏沭阳等地的县委书记还专门在网上开辟网上会客厅。县委书记和职能部门领导定期与网友互动，让群众对地方发展存在的问题建言献策，还有的地方直接通过网络征求网友对地方发展重大决策的意见建议，以此保障决策科学性和公众参与公共事务管理的权利。云南省则通过整合网络党建资源，构建了横向链接全国主要党建网站及主流网站、纵向贯通省、州、县、乡四级组织的党建网站体系，对省内各级网站实行统一建设、资源共享、“一网打尽”的党建“网站集群”。该网站集群最大限度地整合全国主要党建网站，搭建了信息沟通平台，为各级组织发布党建信息、交流党建经验、了解基层动态、加强党员教育管理提供了强有力的技术支持，同时也使网络党建平台成为一个很有影响力的新媒体。

此外，经过一个时期的努力，我国逐步在互联网公司加强党的建设，并逐步形成了与媒介技术发展相适应的党建特点。例如，结合网站流动性强的特点，百度党委组织信息技术工程部等部门的党员，利用业余时间相继研发了党员管理系统、支部管理系统和调研投票系统等党务工作平台，还通过网络投票的形式选举产生了一名党支部书记。不少网站还将党组织建设与公益活动结合起来。比如，在2012年6月，奇虎360支部与公司团购导航部门共同发起360爱心团活动，通过公司团购平台向公益小学捐款捐物。开心网则不定期购买历史、党建、文化等方面的书籍，成立读书角。2012年10月，北京市网管办、首都互联网协会联合北京市委党校，利用周末时间，共同组织举办了北京属地主要网站党员和入党积极分子培训班，培训课程包括中国特色社会主义理论体系，也包括形势分析、社会热点。2013年1月10日，新浪网党委开通官方微博，14点38分，新浪网党委发出了第一条微博：“新浪网党委今天正式开通微博，大家在微博上也有组织了！新浪网党委愿多多倾听党员的心声，全心全意为党员排忧解难，有问题＠新浪网党委。”该微博还＠首都互联网协会和多名新浪工作人员。在现代网络媒体中建立党的基层组织，是新时期加强党的建设的应有之义，也是媒介时代新经济组织发展的基本要求。但是也要看到，在新媒体中建立党的基层组织，必然涉及党的意识形态与媒体意识形态的冲突与协调问题，企业党组织也必然需要对如何保持新闻独立性和发挥对企业的引导作用之间寻求有效的运行逻辑。从实践要求看，党组织要发挥政治核心作用而不是传统意义上的行政管理部门中党组织的领导核心作用。通过组织功能发挥将党的主张和企业发展的具体实际相结合，形成推动企业自身发展的具体措施。新媒体与企业党组织的建设是在尊重和服务企业多元价值观的基础上，将党所倡导的社会主义核心价值观，在企业中形成有效沟通和融合的平台。

从社会管理创新与信息有效沟通的实践看，推进网络党建，其作用不仅仅是党自身建设的要求，也是党组织通过信息技术加强沟通化解矛盾与冲突的必然选择。我们知道，目前我国发生的许多群体性事件背后有深层次的复杂原因。从已有事件看，大部分冲突和群体性事件中的受害者是极少数，只是简单矛盾时候，问题解决最方便。但是信息时代的人们可以通过便捷的技术对政府处理事件的过程进行评价。政府的任何处置过程都使得人们拥有了评价标准和参照体系，大量人由此卷入，并借助这个平台表达自己的欲望和需求，形成舆论。某个地方层面发生的事情很容易因为网络在整个社会蔓延开。因此，网络不但反映前沿问题，还制造前沿问题。如果党和政府面对舆论时不能提供一个对称信息，那么权威就可能被削弱，进而难以实现对社会基础秩序的维护和保障。

而今天我们在网上遇到的问题，归根到底就是全媒体时代的社会引导问题。引导的主体，无疑是党和政府本身。引导的技术支持显然也应该包含着党员熟知和未必熟知的网络。由于网络时代的信息传播具有极强的扩散性和变动性。如何把握舆情，实现科学调查就成为一个极具伪饰意蕴的命题。之所以这么说，是因为一方面，网络在一定程度上代表并放大了民意，另一方面网络喧沸在很多时候又能够扭曲民意。网络既提供了人们公平参与公共政策的平台，也制造了领导干部可能脱离群众的陷阱。因此，网络党建的当务之急是在集体无意识时代重构党员的主体意识。我们一直说，共产党要深入群众，实际上党本身就在人民深处。今天的8500多万党员，除了受教育程度较低的、从事繁重艰巨工作的以及没有上网条件的等等，很大一部分都在网上。但是就我们对网络舆情的调研来看，很多党员在网上不敢表达党的主张，也不知道如何表达党的主张。究其原因，很重要的一点是一些党员的理想信念出现偏差，党员权利的维护和保障机制有待进一步落实。因此，要想将网上的党员有效组织起来，就需要在现实环境中提高党员的基本权利维护和保障的制度化水平，以此提高党员的认同感，进而发挥他们的主体作用。

同时，从上网主体的结构分析，《2010年中国公民的网络表达与公共管理分析研究报告》显示：5亿网民占总人口近40%，其数量之庞大和发展速度之快令人瞠目。但是活跃网民或者在网络上频频发声的网民数量并不多。而且我国网民正呈现低龄化、低学历特征，如10岁到29岁的网民占比达58%，初中和高中学历网民占比达67.6%，这一结构与中国社会的分层结构和年龄分布并不一致。也就是说，我们所谓的网络民意，与实践中的民意是存在较大的差别的。特别是在实践过程中，最广大的人民群众包括弱势群体，他们中大部分人没有任何机会上网。他们的民主诉求，依然需要通过政党和理性的社会来主张和保障。也正是因为如此，习近平同志2011年秋季在中央党校学员开学典礼上讲调查研究问题时指出，领导干部做调查研究需要走出领导机关，深入实际、深入基层、深入群众，而不能只是听听报告，点点鼠标。“现在交通通讯手段越来越发达，获取信息的渠道越来越多，但都不能代替领导干部亲力亲为的调查研究。”因此，中国社会管理创新的内在理路本身不体现在新媒体上，根本还在于我们对人民当家做主权益有科学的制度保障和政策支撑。而网络党建所要镜像的，不仅仅是虚拟社区的组织建设问题，也不仅仅是政党声誉管理问题和技术娴熟运用问题，而是党如何实现对社会和谐发展的领导与保障问题。

（三）舆论引导：中国共产党推进政治沟通的主导功能

卢梭在《社会契约论》中指出，在全世界一切民族中，决定人民爱憎取舍的绝不是天性而是舆论。实现信息沟通与舆论引导，是全媒体时代党和政府的重要职能。作为现代社会生活中人们分享信息、思想和情感的途径，沟通的过程就是通过信息交互作用来影响看法、决策和行为的过程。信息沟通本质上是一个社会的治理者通过沟通机制满足人们对信息的需求，以维护社会秩序，实现社会对政策过程的认同。而一个组织如何根据公众特点选择相应的沟通策略以实现沟通显得尤其重要。

党组织对公众权益的尊重与保障，是实现舆论引导的根本。这里的公众权益包括公众的知情权、受益权，也包括全社会各个阶层的成员共同承担社会责任和风险的权利。同样，面对风险与挑战，一个成熟的社会必然是一个角色清晰，责任明确，组织与个人作用能够有效发挥的社会。

我们通常意义上强调的引导舆论，提供对称信息，本质上要求政府建构一个横向、纵向交互的沟通网络，在这个网络之中，政府和社会能够实现信息共享和责任共担。而我们述及的信息共享，是指涉及民生和公众安全的信息，政府有责任确保信息来源的权威性，有义务向社会公开信息。与之相应，社会必须足够强大，能够有效承担相应责任，采取相应措施。在实践的过程中，具备权威配给资源能力的政府，需要把握提供权威信息和维护自身信用的尺度，让社会感知到发展的前景、面临的困境和应该采取的行动，同时避免政府失去对社会有效引导的能力，使社会和谐真正成为分担与共享的过程。

2008年5月1日，《政府信息公开条例》正式实施。其目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获得信息，提高政府工作透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。领导干部和新闻发言人都将面对新的挑战，当他们面对媒体的质疑和公众更加强烈的知情权诉求的时候，如何避免信息失真和沟通失当引发社会不满，如何在媒体面前提供给公众对称的信息，就成为媒体沟通绕不开的话题。

党的各级组织和各级领导干部维护和谐，化解冲突的能力不仅仅体现在决策过程，还体现在能否有效沟通信息，引导舆论的程序化细节上。笔者分析了近年来一些地方群体性事件发生后政府与媒体沟通的案例。发现或多或少存在以下问题：一是与事件相关的新闻发布会仓促、粗糙，发布方没有充分准备或者占有信息严重不足，从而难以将危机治理作为政府有效动员社会参与，化解矛盾与冲突的过程。二是参与信息沟通的官员或者工作人员不善于跟媒体沟通，唯恐出错。有的新闻发言人过度强调新闻沟通的技巧，结果反倒失之真诚，引发舆论喧沸。三是新闻发布会议程设置不尽合理，未能把握群众关切，新闻发布者主导议题的能力不强。四是许多新闻发言人无法遵循新闻传播规律，把握政策的能力缺失，直接被媒体误导，造成社会不满，甚至激化矛盾。网络盛行的“喝水死、噩梦惊死、70迈、躲猫猫”等，都显示着网友对新闻沟通的不信任和不满。大量未经充分准备的新闻发布会、信息沟通会直接导致信息沟通失效，甚至造成社会逆动员。

2013年2月2日，某省级媒体对某高速事故的报道被网友大量转发，网友称，该报道共1300字，其中有1134字为表扬党委政府如何辛苦工作，没有出现一次伤亡人员或家属的名字。该篇报道发布在某网站上，第一段内容共169字，该段落对事故本身进行简单介绍，指出了伤亡人数，共占全文的13%。剩余七段内容，分别对省委领导等指挥救援进行报道，其中提到省政府领导、市领导16人，字数约600字；褒扬用语25处，如“迅速、立即、有序、全力以赴、难度很大、全力救援”等字眼。网友评价该报道“没有出现一次伤亡人员或家属名字，没有家属一滴眼泪，没有一句对政府的批评，没有一声领导的道歉”。批评该报道的微博在一天之内被网友转发转发12000余次。这一媒体事件表明，科学把握全媒体时代的信息传播规律，有效运动技术来沟通信息引导舆论，化解矛盾是全媒体时代科学执政需要把握的基本问题。

全球化背景下人们的社会交往越来越强调有效的内部沟通和内外信息交流，强调沟通的逻辑性、思想性和平等性。对于任何接受者而言，信息接受的程度和所接受信息的信度，直接决定了他们的价值判断和行为取舍。社会群体反复接受某类信息，其结果是人们将据此确立他们的信息评价标准。但是，信息传播得以展开的先进技术也带来了一个悖论：它一方面使得人们可以更加有效地控制信息，另一方面也使得信息的传播具有极强的不可控性。因此，建立健全一整套有利于信息沟通的平台和机制，就成为信息时代流言谣言治理的重要环节。职能部门需要遵循现代信息传播的规律，准确捕捉信息，及时梳理信息。特别是掌握不同传播媒介的传播特点，有效传播信息，以此确立人们的评判标准，引导人们准确把握真实情况，增强人们的选择能力，避免流言谣言对基础秩序的破坏，保障危机状态下人们行为的可控性。

无处不在甚至是免费的信息的存在，提供了国家和社会用以整合力量、维护价值的重要资源。全媒体时代的信息传播能力和信息的不确定性，决定了媒体不但可以作为社会治理的支持性力量，同时还会成为社会秩序的破坏性力量。甚至可能本身就是导致社会不公和断裂的推动力量。因此，需要以法律形式确立媒体在新闻传播中的责任意识，帮助社会成员消除关于环境变化的不确定性，并在此基础上协调自己的社会行为。

当前，全媒体提供了人们表达意愿、提出意见建议、发泄紧张或者不满情绪的重要平台。人们通过媒介获得对所处环境和及自身利益实现和发的多方信息。由此形成媒介对社会发展的监测作用和对人们行为的引导作用。现代媒体通过对社会舆论的有效控制，进而在实践中全方位控制了社会。以至有学者认为，现代媒体才是真正封杀社会思潮甚至湮灭政府声音的主体。基于此，媒介的责任就是要能够把握社会心理走向，实现对人们不满情绪的有效纾解。政府干预社会危机化解社会矛盾，实质上是一个公共政策的制定和执行过程。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。现代社会各种活动的复杂性和多变性，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。此种情况很容易导致政府决策的失误，并对危机的化解与规避产生难以挽回的负面影响。因此，政府要学会与媒体打交道，要善于借助媒介力量获取和提供有效的信息。政府要善于借助媒体对社会过程的高度敏感性，捕捉并及时发现那些会对社会及其各部分的秩序和发展带来影响甚至威胁的要素，通过媒介积极引导舆论。

例如，近年来有网友披露个别地方在中央领导考察期间刻意假造政策落实的效果，甚至安排一些人向领导人反映“虚假信息”的事情。这些事件一经媒体曝光，立即引发舆论喧沸。实践表明，新闻传播存在一个不容忽视的人为剧增心理落差的问题，从而将党和国家改善民生的努力放在一个落差巨大的环境中。这种舆论压力有两方面的效果，一是构成政府职能部门改革的动力，二是构成社会失衡的动力。实际上，任何媒体对事件报道所秉持的中立原则，在很多情况下是受利益影响的，尤其是媒体本身也是利益集团的现代社会，这一特征更是明显。同样，任何个人对党和政府的政策过程也是有不同期待的，置身利益之中和处在旁观者位置的人群，在传播信息过程中的差异也是极其巨大的。在这个问题上，唯一有效的尺度除了社会共有的价值规范，根本的还在于有完善的法制来保障人们的言论自由和约束流言谣言的恣意妄为。

霍布斯在《利维坦》中指出：“说到人们的感情，它们分开来时是温和的，就像一块点燃了的木块的热度；汇集一处就像很多木块，互相燃烧，特别是它们用言辞互相攻击的时候。”我们知道，惯常的危机会因为相关制度和政策实施的缺陷，刺激人们的心理，引发其他的危机情境。危机处置过程的不恰当、日常生产生活中积累的不满、利益上的受损、流言传播造成的心里恐慌与愤怒等，极易触发危机扩散机制。导致小的事件演化成为大的危机，我们称之为危机扩散的“涟漪效应”，即一种危机同时引发多种危机。在社会发育健康，制度运行顺畅的环境里，这种涟漪效应随着危机应急机制的启动和民众的有效参与得到控制和柔化。而当社会存在制度缺陷和民主化结构失衡时，这种涟漪效应会被迅速放大成“潮涌效应”，即由于不恰当的管束和存在缺陷的政策实施，使危机中的群众将常态环境下蕴集的不满和抗逆心理急剧释放，形成类似杭州湾汹涌激荡的钱塘潮一样的社会冲击力，进而引发较大范围内的社会失范。在利益主体日趋多元的情况下，政策过程很难实现对所有利益群体的完全覆盖。不同群体又往往从自身利益出发对政策过程加以评判。这个过程连同现代社会的不确定性，构成了基础的危机情境。

由此，党的思想整合要能够适应现代媒介的特点，在科学有效地占有信息和提供社会对称信息的基础上，采用先进技术实现对社会不同利益主体的有效覆盖，提供他们有效的信息，以确立人们的评判标准，增强人们的选择能力，保障教育目标的实现，并对社会舆论加以引导。工业社会的媒介，本身就是防范危机和扩散危机的重要介质。如果失之引导，则可能直接导致社会风险和危机的潮涌效应。而引导媒介的过程，要求党和政府必须将我们固有的强大的社会动员能力同时转化为强大的社会协调能力。党和政府需要通过沟通机制明确社会实际的利益需要，在尊重社会主体意识的前提下，厘清社会不同利益群体长远利益和眼前利益。同时，要能够保障媒介特别是网络在推进社会民主的过程中，建构社会理性。这其中，特别需要警惕和避免经济主体和其他组织在危机公关中对媒体的控制，即包括我们所说的瞒报事故和信息噪音。

社会是一个具有开放性、适应性、有机性的整体。在这个系统内部以及系统与其所处的环境超系统之间存在许多不确定性因素，这些因素制约着社会运行的基本目标。实现社会和谐，要求社会治理框架必须是多元主体参与的既有极强协调性和适应性的开放模式，它需要适应各种非程序化的事件并加以控制，并通过系统内部结构的自我调整和网络式低规范化的关联克服产生冲突的要素，寻求尽可能满意的结果，避免社会失范和危机发生。法国管理学家费尧认为，危机治理不是一个点，而是一条线，是相互联系的运动过程。作为维护社会和谐的不断演进的过程，危机治理过程取决于我们身处社会的结构。利益分化和社会结构本身的守恒性、封闭性和流变性，决定了不确定性极高的工业社会各要素之间协调的艰巨性。治理过程得以展开的经济要素、政治要素、文化要素、管理要素等所建构的社会大环境与治理小环境之间进行的物质与信息交换过程，保障了治理机制的有效运行。

（四）治理状态下政党沟通能力的思考

我们借助戴维·伊斯顿的“输入——输出”的分析模式来说明政府与民众之间的关系。我们知道，政治系统中，作为主导力量的政府通过不断向民众“输出”政策、法令、措施、要求等，引发民众反应并及时“输入”相关态度和行动。另一方面，民众也在不断向政府“输出”自己的愿望、需求、意见、建议，以期得到政府采纳和重视。政府与民众之间的良性互动能够最大限度地保障制度安排和政策过程代表人民群众根本利益，符合他们的要求和愿望。而在一个互信缺失和沟通机制不健全的社会体系中，政府和社会的“输入——输出”则可能是逆向的冲突的。对于这一关系的认识，早在上世纪40年代，中国共产党就已经有了深刻的理解，并且将此作为自己安身立命的根基，那就是“从群众中来，到群众中去”的群众路线。它是一条保证两者关系良性发展和良性循环的生命线。在推进国家建设与社会综合协调发展的过程中，坚持从群众利益出发，从实现人民幸福安康的愿景出发进行科学决策，保障权力运行符合并服务于民生改善的具体环节，这是落实群众路线的必然要求。这种基于科学价值的互动模式，建构了党领导群众实现小康社会和民族复兴的坚实基础。在此基础上，在党的建设中需要把意识形态摆在突出的位置，始终坚持“四项基本原则”就是中国共产党与西方资产阶级政党分野的最鲜明的标记。中国共产党通过对意识形态的宣传解释，长久地维持民众对政权的认同，从而整合全民族利益进行经济建设。当前尤其需要注意的是，从社会和谐的基本目标出发，党的指导思想与意识形态教育需要坚持一个基本的理念：即在思想上要以共同理想为统领，同时把地方上各民族先进的文化纳入党的思想理论建设上来，实现党的思想理念、核心价值体系的具体化。因此，和谐社会发展的一个重要前提就是要能够形成如下共识：即各民族的优秀文化是党的先进文化的重要组成部分。在此基础上，经由有效的政策形成并推动中华民族利益共享的机制体制。

全媒体时代的政治沟通，党还得面对一个极易被忽视但是又十分重要的问题——文件管理面临的困境。我们知道，中国共产党通过法治实现对国家与社会的领导。在推进中国特色社会主义伟大实践的过程中，党通过法定程序把党的主张上升为国家意志，并以法的形式在社会上落实。当党的主张还处在实践阶段时，我们是通过文件管理来实现对党的各级组织和党员干部的约束。但是当前文件管理正遭遇以下困境：一是信息社会信息的快速流通和党与社会沟通机制的进一步健全，党的许多文件在制定或者征求意见阶段，社会便已经知晓，文件管理的权威正在被削弱。二是法治社会里，党的执政能力突出表现在党要能够将自己的主张上升为国家意志，形成国家的法律和规定。市场经济条件下的经济和社会过程越来越倾向于认可以法律形式明示的条文和约束条件。这在实践中削弱了文件管理的权威有效性。三是实践中的科层体制本身可能造成文件管理的困难。文件管理作为组织运行的有效形式，本应在任何环境下具有适应性。但是实践中现实存在的制度不完善，导致文件管理面临困境：一方面是上级用于指导行为的文件本身不能够对变化了的基层实际做出具体的指导，另一方面是基层党组织自身的能力不足，不能创造性地将中央和上级的精神与基层人民群众的利益诉求和价值需要联系在一起。以文件落实文件以会议落实会议的管理过程势必导致文件难以实现对党员和基层组织行为的有效管理这一问题在本质上反映了党的沟通机制有待进一步健全。

中国社会日渐丰富的多元结构和发展的不平衡，提出了矛盾凸显期党的沟通协调机制新的要求。完善沟通机制应主要从以下几个方面入手：一是在沟通渠道方面逐步实现从单一渠道到多种渠道的转换。包括党内渠道与党外渠道的结合，正式渠道与非正式渠道的结合，国内渠道和国际渠道的结合，纵向渠道与横向渠道的结合，传统媒介与新媒介的结合等等。二是在沟通方向方面实现从单向流程到多向交流的转换。要充分运用现代信息工具，尽可能地改变以自上而下的信息流向为主要方向的局面，促进上下交流的双向运行和多向运行，保持渠道畅通。三是在沟通内容方面实现由单一性向多样性的转换。多元社会中的多样化沟通内容，以及政治要素在体系内外的有序流转，有助于进一步扩大广大党员和人民群众的知情权，从而提高其参政程度和参政质量；并为党的决策民主化、科学化提供更有利的条件和更广泛的基础。政治资源是政治沟通的物质载体，所谓政治资源，通常被理解为“政治行为主体可用于影响他人行为的手段”。此外，政治沟通的过程会形成与既有文化模式和治理框架相适应的符号。这些符号在社会运行过程中会逐渐固化为人们政治生活中的重要表征，用以确证人们行为的内涵，不同群体的身份与归属。符号的内涵和实用性可能引起人们的争议，即使当人们正在共享它所带来的便利时，个人、集团和组织争相变革那些根植于制度内部以及制度之间的社会联系。当他们这样做时，他们创造出了新的真理、新的模式，用于理解他们自身以及他们身处的社会，好比物质性惯例和行为活动的新的表现形式。而当制度发生冲突时，人们可能从他人关于变革的暗示中被调动起来，去保护一个制度的符号和惯例。或者，他们可能致力于输出一个制度的符号和惯例，通过它来影响并改造另一个制度。个性和合理性的内涵和实用性依赖于其特定的制度背景，同时也需要指明其生存的制度环境，以利于依照其实际情况对个人行为进行分析。

从社会和谐的实践看，多元社会保持良序的重要基础是信息沟通顺畅。所谓信息沟通顺畅，必须有完善的制度体系和政策平台来保有政府和社会不同群体之间的信息交流。同时，所有人的主张和诉求能够以法律和制度形式加以保障，并且能够经由正常渠道实现交流。但是在传统的管理思维和管理体制下，舆论一律和意识形态的一元化使得传统的管理模式无法适应分化社会的多元诉求。许多地方在管理过程中，容易将意见不一致的群体视为社会不和谐的因素，将公众不同的利益主张和呼声视为社会稳定的隐患。在压力型维稳体系中，容易通过信息控制和针对人身尤其是利益相关者中处于弱势地位的群体的压制来解决问题。这一做法在一定程度上能够实现短期稳定，但是其简单的行政管理手段和粗暴方法，直接导致利益诉求和信息流通的阻隔。久而久之，一方面导致信息严重失真，另一方面导致行政手段难以实现利益均衡，最终造成管理失灵。因此，信息沟通还包含着对利益协调的制度要求，即政府立足市场经济的有效发展，着眼于社会和谐稳定，健全协商机制和社会参与平台，完善利益均衡机制。这个机制涵盖以下要求：一是政府需要梳理公共产品和私人权益的边界，对人们合理合法的利益要能够确证并且加以保护。二是政府提供的政策和制度在保障人们实现自身利益的同时，要能够有效节制强势主体对合法利益的侵害。三是用法治手段协调不同主体的利益和主张，避免采用运动方式解决诉求。四是政府作为具有强制力的协调主体存在，而非作为具体的利益主体存在，即常态治理中政府不能够通过运动方式来解决不同利益群体的纷争，无论是基于正义的价值还是基于效率的需要。强制力的存在首先是为了社会良序的需要，同时也是为了避免不法行为对公共权力的挑衅。中国社会发展的不平衡和法治不健全导致国家强制力的运行极易陷于不同利益集团无原则的非难。政府存在的理由就是为各种不同的利益集团和社会力量建立标准。

詹姆斯·C.斯科特认为一个完全清晰的社会消除了地方对信息的垄断，取而代之的是一个具有统一法律、身份证明、统计、规则和度量单位的透明社会。同时为那些处于顶端的人带来了利益，他们有解释国家格式的知识和便利。因此，培育社会宽容，强化社会核心价值体系的引导作用，就成为常态治理中必须加意培育的社会资本。党需要领导政府组织通过转变政府职能，培养社会认同，协调社会关系等工作帮助公民重视自身担负的社会责任，增强社会参与的效能。

中国共产党在加强执政能力建设的过程中，有效完善媒体沟通机制，保障党与社会的和谐共进。党的十六届四中全会提出，要逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度。2009年，党的十七届四中全会首次明确提出建立党委新闻发言人制度。要求进一步推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道。建立党委新闻发言人制度，办好党报党刊和党建网站。拓宽党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度。新闻发言人制度的确立，本质上体现着以下价值期待和实践要求：一是对人民当家做主权利的维护和保障，对人民赋予权力的敬畏和科学行使，是社会主义民主建设的应有之义。二是对社会理性和法治成长的促进，党务政务公开的前提是法治完善，社会能够对党和政府提供的信息加以科学把握，并采取积极行动。三是意味着权力运行和政府职能的重新梳理。信息公开的重要功能之一就是告知人民执政或发展面临的问题与挑战，以动员全体人民来共同面对风险挑战，共享发展成果。总之，新闻发言人制度和党务信息发布工作的推进与落实，对更好落实党务公开、发展党内民主、提高党的执政能力具有重要意义。近年来的实践证明，这一制度安排为党的建设和国家发展营造了良好的舆论环境。

第二节　党的群众工作：党领导社会的根本工作

在变革时代，中国共产党与社会各方的关系处在一个不断协调日臻完善的过程中。社会生产力不发达、制度不完善环境中的利益调整，决定了各社会主体的矛盾冲突不可避免。这种矛盾冲突，容易造成一定范围内党群关系的紧张。因此，社会和谐最终要落实在党的群众工作的有效性上。

一、新时期党的群众工作的内涵与要求

党的群众工作，有广义与狭义之分。狭义的群众工作，是指党的群众工作部门面向一般群众开展的发动、组织、教育、引导、服务等工作，把群众团结在党的周围，目的是巩固和扩大党的社会基础。广义的群众工作，是指党的活动过程中对群众产生影响的各项工作的总称，本书全部研究内容都可以纳入群众工作的范畴。

党的群众工作，就是党通过有效方法凝聚群众力量，协调社会关系，实现党的政治目标的过程。做好党的群众工作，就是在尊重人民主体性和当家做主权利的基础上，党的组织结合变化了的社会环境和发展任务，更好地服务民生，改善人民生活，创造性开展工作的过程。它直接体现了中国共产党执政为民的核心理念。马克思主义认为，工人阶级政党是工人阶级利益的忠实代表者，是为着实现工人阶级的利益而奋斗的。马克思、恩格斯早在《共产党宣言》中就说过：共产党人不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。工人阶级政党活动的重要目标，就是通过做群众工作将工农大众凝聚起来去实现全体劳动者的幸福美好生活。一个时期以来，关于谁是人民幸福生活的创造主体多有议论。事实上，人民创造自己幸福生活是历史唯物主义的必然逻辑，但是作为服务人民的执政党，为人民谋幸福是党的一切工作的出发点和基本目标，也是党的群众工作的本质要求。长期执政在保障党更好为人民服务的同时，也使党有了更大的脱离群众的风险。如何始终让党的各级组织和领导干部清醒地意识到权为民所赋，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，是新形势下执政党必须面对和回答的基础命题。

中国共产党在革命、建设和改革开放中，逐步形成了群众路线、群众观点，形成了群众工作的基本立场、观点和方法。党的建设过程，就是党始终相信并依靠人民群众推动发展的过程；也是党坚持人民群众是创造人类历史的根本动力的马克思主义的基本原理，教育、宣传、发动和组织各族人民共同推动经济社会发展的过程。这个过程在实践中直接体现为党的各级组织和党员领导干部实现、维护和发展好人民群众根本利益的长期性、根本性工作。

中国共产党从成立之初，就把做群众工作作为党的一切工作的基础。1929年12月，毛泽东同志在《关于纠正党内的错误思想》中指出，中国的红军是一个执行革命的政治任务的武装集团。特别是现在，红军绝不是单纯地打仗的，它除了打仗消灭敌人军事力量之外，还要负担宣传群众、组织群众、武装群众、帮助群众建立革命政权以至于建立共产党的组织等项重大的任务。在毛泽东看来，红军主要任务是做群众工作，打仗与做群众工作是一与十之比的。这反映着马克思主义政党的本质属性：一切为了群众，一切依靠群众。在瑞金时期，毛泽东就在《长冈乡调查》一文中指出，长冈乡在战斗动员上的伟大成绩，是与他们改良群众生活的成绩不可分的。1933年，毛泽东进一步指出：“苏维埃是群众生活的组织者”，苏维埃只有切切实实改良了群众的生活，群众才会热烈地拥护苏维埃。邓小平同志在阐述共产党的执政观的时候也指出，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉认定自己是人民群众在特定历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。“它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。”邓小平强调把人民“高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成、答应不答应”作为制定和执行政策的出发点和归宿。此后江泽民同志在党的十六大报告中强调了党贯彻“三个代表”重要思想的本质在“坚持执政为民”。胡锦涛同志进一步提出：要坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋。习近平同志多次强调权为民所赋，指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。这些论述体现了中国共产党执政的全部内涵，也表明了新中国社会管理的基本价值，体现了中国共产党执政的本质要求是通过权威配置资源来保障人民过上幸福美好生活的期待，并在服务群众的过程中实现党的建设的目标。

坚持党的群众路线和群众观点是做好党的群众工作的基本原则。群众路线是党的根本路线，是指党用以处理其与群众关系的要求、准则和做法，体现着党的性质和宗旨。其内容概括为：一切为了群众、一切相信群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去。在党的建设中被理解为涵盖党的价值与宗旨，党的工作方法和党的工作的具体途径的理论。关于群众路线的提法，仅从字面上理解，最早出现是李立三在1928年首先提出的；此后在1929年中央“九月来信”中三次提到“群众路线”一词。“九月来信”中使用的群众路线，提供了我们探讨群众工作的原初价值：尊重群众的意愿，用群众的方法去做群众的工作。在实践中，中国共产党的性质决定了党必须代表工农大众的利益，其活动及政治目标也必然需要依靠群众来实现。正如中国共产党二大通过的《组织章程决议案》中指出：“党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去。“1929年12月，毛泽东起草的《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》（古田会议决议）中指出：“红军是一个执行革命的政治任务的武装集团，除了打仗消灭敌人的之外，还担负着宣传群众、组织群众、武装群众、帮助群众建立革命政权乃至建立党组织等项重大任务”。同时指出，党的“一切工作，在党的讨论和决议之后，再经过群众路线去执行。”应该说，党在古田会议上完整地阐述了群众路线的内涵和要求。1943年毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中指出，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富”。此后党的七大上，刘少奇在《关于修改党章的报告》中指出，党的群众路线是我们党的根本的政治路线，也是我们党的根本的组织路线。七大通过的党章，也明确规定了党的群众观点和群众路线的基本内容和要求。1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》第一次把群众路线确定为毛泽东思想三个“活的灵魂”之一，并将党的群众路线的基本内容做了高度概括并沿用至今。开放社会市场经济体制的完善，党的群众路线的内涵有了新的发展，教育与实践的方法不断创新。党的十八大以来，中央关于推进群众路线教育实践活动的一系列科学论述，进一步厘清了新时期坚持群众路线密切党群关系的科学理路与实践要求。

毛泽东同志曾经将党的群众路线概括为以下几点：一是“群众是真正的英雄”，“是历史的创造者”的思想。他在《论联合政府》中明确地指出：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”二是全心全意为人民服务的思想。三是相信群众自己解放自己的思想。四是一切向人民群众负责的思想。五是向人民群众学习的思想。六是无产阶级领袖是为人民服务的勤务员的思想。邓小平同志进一步强调了以下群众思想：一是群众是我们党的力量源泉。二是坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线。三是把人民利益作为党全部工作的出发点和归宿。

1945年，刘少奇在党的七大上作的《关于修改党章的报告》中也指出：“一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点，这一切，就是我们的群众观点，就是人民群众的先进部队对人民群众的观点。”这一论述，明确了党的群众观点的基本内涵，体现了党对坚持群众观点和坚守群众路线的决心和勇气。做好群众工作，根本是改善群众生活，保障群众发展需要。毛泽东在1944年作的《为人民服务》的演讲中就明确指出：“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军，是革命的队伍。我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”党的性质和宗旨决定了党的群众工作必须以改善群众生活为出发点和落脚点，最终实现党领导国家与社会发展的政治目标。土地革命时期，党通过开展调查研究，积极探索解决农民土地问题的途径，最终以建立土地法的形式保障了农民的基本经济权利。抗日战争时期，党从抗日的民族大局出发，在各抗日根据地普遍推行了减租减息政策，受到了全国人民的拥护和支持。同时，做好群众工作，重要的目标是通过教育引导，不断提高人民群众的思想觉悟和科学文化素质。马克思主义认为，无产阶级群众的自发斗争，不可能使自己获得彻底解放。因此，无论是在革命战争年代还是在改革开放时期，党始终注重做好两件事情：一是结合变化形势和党在不同时期的中心工作，不断推进理论的与时俱进。二是立足团结最广大人民群众实现发展目标的现实需要，始终坚持对人民群众进行引导和教育，不断提高人民群众的基本素质，调动人民群众参与热情，投身革命建设和改革开放。

在革命和建设时期，党的群众工作主要是围绕党的政治任务和政治问题进行的。实现政治利益和政治价值是群众工作的中心。新的历史条件下加强党的群众工作，更多的是围绕中国经济社会发展的实践要求进行的。经济利益往往处于核心地位。社会分化的加剧直接导致群众工作重心要转移到协调利益矛盾，消除社会不和谐因素，进而凝聚到“五位一体”的发展目标上来。而经济体制改革和政治体制改革所带来的社会震颤，都需要党通过群众工作协调人们在政治、思想、经济、文化、社会生活中的各种复杂矛盾与冲突。

新时期开展群众工作，要求党要能够实现对社会有限资源的合理组合，保障党和政府、政府与社会、党和人民群众之间形成良性互动，使得党和国家的根本利益和社会的基本利益的实现能够拥有不竭的动力。这种力量之源，就在密切于党和人民群众的血肉联系。发扬党的密切联系群众的作风，是我们党在革命和建设中既保持先进性又体现群众性，得以团结带领人民群众为实现共同目标而奋斗基础。当前，进一步密切党和人民群众的血肉关系，关键是形成领导干部深入群众的动力机制。采取措施保障领导干部树立为民务实清廉的优秀品质和作风，形成万事民为先的从政道德，形成谨慎用权科学决策的有效路径，让领导干部自觉从改善民生的现实需要出发来谋划发展。还要形成领导干部主动联系群众的动力机制；另一方面形成群众利益实现机制，在改革发展的过程中不断把人民群众的利益实现好、维护好。中国共产党是全国人民根本利益的忠实代表。在现代社会中，党对群众利益的判断符合群众实际利益需求，这是避免干群关系紧张的基础。在发展目标的框架内，人民群众在党的领导下，可以维护并实现自身的利益诉求。因此，党的群众工作需要与解决群众生产生活中的实际问题结合起来，同时把维护群众的切身利益作为群众工作的出发点和落脚点；建立并拓宽通畅的民意表达渠道。执政党的地位决定了所有的决策过程和政策制定、制度安排都与百姓的利益息息相关，并保证决策的民主化，确保决策符合老百姓的利益。

新的历史条件下，党的执政环境和执政方式、党的组织结构、领导体制工作机制都发生了深刻变化，如何做好群众工作，化解社会矛盾，凝聚力量推进发展，就成为中国共产党必须着力解决的基本问题。从顶层设计看，做好党的群众工作，党的建设必然同时需要包含以下内容：一是在发展层面形成小康社会新要求，树立社会和谐、科学发展的战略目标；二是在自身建设方面强调执政能力和先进性、纯洁性建设，密切党与人民群众的血肉联系。社会结构多元化和谋求加入党组织的人员的复杂化，共产党需要更加严格地把好入口关，加强教育管理，改进工作作风，增强党员理想信念教育的实效性，提高他们做好群众工作、服务人民群众的能力。三是从社会建设的要求出发，党的群众工作的有效性直接体现为建构和完善改善人民生活、保障人民当家做主的制度与方法，同时让党的基层组织运转起来，使其成为社会管理与服务的核心力量。

二、新时期密切党群关系与加强党的群众工作面临的问题

密切党群关系既是党的群众工作的出发点，也体现着党的群众工作的实效性。普遍意义上的党群关系，是指与人民群众的关系。从执政所用以展开的条件看，党群关系主要指党与社群、社区、民间组织、宗教团体、媒体等机构和群体之间相互依赖、相互协调、彼此制衡的过程。在政党政治语境里，党群关系还包括政党与阶级、利益集团、族群、选民等的关系，其实质是一种政治取向的社会关系，是关于政党行使权力的社会指向，在实践上首先表现为一种利益关系和价值关系。

社会和谐目标下党群关系有以下基本特点：（1）党群关系处在总体和谐，一定时期局部不和谐的阶段。这是与我国处在改革发展重要历史阶段的实际相联系的。（2）党群关系表现为根本利益、长远利益一致，局部利益冲突相对剧烈的阶段，这个阶段的冲突与改革中出现的部分人获利、部分人利益受损的现象交互影响。（3）我们党的执政地位和政府在现实中的全能特点使得各种社会问题都能够表现为党群关系问题。甚至包括宗教冲突、社会不同群体间的矛盾与冲突也会体现在党群关系上。（4）发展的不平衡和一定范围内事实存在的利益固化问题，使得显性的党群冲突卷入隐性化的社会力量对撞，以及组织对政策的执行偏差和对组织权威的削弱中。（5）党群关系与执政过程中提供给社会的参与空间有关，在制度化程度不高的情况下，社会群体过度的参与热情极易引发失序和对执政党的不满。这种情况下，如果继续采取单一的社会控制而缺乏柔性的社会协调机制，则可能引发大的社会振荡。这意味着，新时期党的群众工作需要着眼于密切党群关系的具体实践，形成党完善制度体系建设以及党领导社会推进社会和谐的内生动力。

我们对党群关系与党的群众工作的理解与评价，往往需要借助一系列要素展开，即我们所说的标准。这些标准包括了社会发展的指标，社会和谐与安定、稳定的程度，党的政策制定与施行的数量与质量等。上述各要素可以通过量化的数据加以统计。在此基础上，笔者提出衡量党群关系与党的群众工作绩效的三个基本标准。（1）社会对政党的认同。我们知道，工业社会在增强人们自主性和权利意识的同时，发展过程中的不确定性也极大地增强了人们对于强大组织的依赖性。这个强大的社会组织，可以是中国共产党，也可以是其他任何政治组织与社会组织。因此，群众工作的目的，就是要通过有效的沟通和服务让人们在政治与社会生活中产生对于中国共产党感情和意识上的归属感。并通过教育机制形成群众对党的基本理论、基本纲领、基本路线以及政策执行过程的正向态度。社会对党的认同的实质在于党的政策主张与人们利益的攸关程度。一旦这种政策主张与人们的基本需要和终极追求契合了，执政党的合法性和政府的效能就能得到最大程度的保障。（2）从政党协调社会的角度看，党群关系是否密切，党的群众工作是否科学的第二个客观标准是政党的路线方针政策对人民实际利益与需求的满足程度。也就是说，一方面党的路线方针政策的形成必须坚持从群众中来到群众中去，必须符合人民的发展需要和过上更加美好生活的期待；另一方面，群众工作的基本任务就是要能够确保党的路线方针政策能够获得群众支持和积极参与。（3）衡量党群关系的第三个标准是由上述两个标准产生的，即政党在改革、发展稳定中的地位是否得到维护，作用是否能够有效发挥。也就是执政党本身的先进性纯洁性问题和不可替代性问题。工业社会具有的不确定性极大地增强了人们对强大组织的依赖性。因此，党需要通过其深入群众做群众工作的优势发挥来使群众对党的支持和参与制度化。

中国共产党在领导国家与社会、实现自身发展的过程中，通过带领人民落实当家做主权利，不断满足人民对于幸福生活的新期待来展开执政逻辑和发展脉络，并以此为价值主轴，形成党领导中国特色社会主义发展的内在理路。

在经济发展基础上逐步提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。随着人民群众对过上更好生活的要求的增强，对加快解决民生领域突出问题的期盼的提高。中国共产党需要在社会建设上持续取得新进展，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。应该看到，在新的历史条件下，不是说我们党解决了穿衣吃饭的温饱问题，人民就会支持、追随党。这其中的一个重要原因在于人们价值的日趋多元和社会利益主体的日益分化，人们实际需要已经从注重温饱逐步转向更高阶段的社会参与的需要。另一方面，人们实际需求的物质或者精需求对于个体而言，也许是一种基本的需求；而对于党和政府，有时候却是需要付出巨大努力才能够实现的。比如农村和城市贫困人口的医疗保障问题，看得起病，拥有健康的生命是一个最基本的问题，但是真正解决这个问题却不容易。这也是当前创新党的群众工作，密切党群关系必须正视的一个重点问题。

新形势下，无论是群众工作的环境、群众工作的对象，还是党政部门自身，都发生了复杂而深刻的变化，呈现出许多新情况，这给当前做好群众工作提出了一系列新要求和新挑战。

这种挑战首先体现为长期执政的挑战。执政条件提供了政党更好地服务社会的能力，同时也增加了脱离群众的可能。毛泽东同志1949年3月在党的七届二中全会上告诫全党：“我们很快就要在全国胜利了……夺取这个胜利，已经是不要很久的时间和不要花费很大的气力了；巩固这个胜利，则是需要很久的时间和要花费很大的气力的事情。因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再国艰苦生活的情绪，可能生长。因为胜利，人民感谢我们，资产阶级也会出来捧场。……夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步。……但革命以后的路程更长，工作更伟大、更艰苦。这一点现在就必须向党内讲明白，务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”以毛泽东同志为核心的党中央，对时局和中国未来的科学判断和清晰把握，确立了全党在政治上的坚定性和党内要求的科学性、有效性，使得共产党在执政之后，始终强调并努力保持两个“务必”。时至今日，执政地位的不断巩固和长期执政，在变迁社会中正在引起一系列新的，更加深刻的变化的时候，党内不少干部的服务理念、责任意识、服务能力和工作作风都难以跟上形势发展的需要。

其次，利益分化造成的协调困境是党的群众工作需要把握的基础问题。改革深化、利益格局不断调整的转折时期，在全社会收入水平普遍提高的同时，也要看到制度不完善和资源配置中存在的缺陷导致的收入差距明显扩大，这种扩大极易引发社会不满造成党的群众工作失去说服力。改革开放以来，人民群众的利益实现与维护机制逐步完善，但在另一方面，大量普通群众存在相对利益受损的现象。此间一些领导干部和职能部门在执政过程中，还存在着与民争利问题。一些地方政府在片面的发展观和政绩观的驱使下，漠视群众权利要求利益诉求，甚至将损害群众利益当做增加政府收益的前提。与此同时，作风建设中的不足如官僚主义、形式主义、享乐主义、奢靡之风的大量存在。一些地方和部门在研究制定涉及民生政策时，调查研究不全面，考虑问题不周密，制定政策初衷与实施效果存在偏差，执政成本高昂。一些公务人员责任心不强，工作能力与形势和任务不相适应，方法简单，作风粗暴，激化了矛盾、扩大了事态，造成民意喧沸，党群关系紧张。这些都表明，党的群众工作首先需要结合变化了的环境及时加强领导干部的宗旨意识和服务观念教育。

同时要看到，新时期群众工作的对象呈现出多元性特点。由于管理体制、经济成分、经营方式的变化和发展，人们的职业选择日趋自由，形成了群众主体的多元性特点。群众的职业和身份由过去相对单一的农民和企事业单位职工发展为农民、市民、公务员、企业员工以及众多个体劳动者、私营企业主、自由职业者等，这些不同利益诉求的群体，均成为群众工作的对象。其次是群众反映的问题多元化，包括政治、经济、文化、社会等各个领域，涉及生活方方面面的要求。最后是群众利益和价值需求的多元化。利益和价值的分化一方面让社会丰富多彩，另一方面使得不同群体对社会发展的政策需求迅速分化。因此确定涉及群众利益的制度安排、政策选择和工作落实时，应充分分析相关利益群体，考虑不同群众的利益和承受能力，同时梳理和把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，兼顾好各方面群众的关切。

第三是转型社会带来的群众工作机制与方法的不适应。纵观当前群众工作出现的问题，还包括群众工作制度不健全，已有制度贯彻落实不力，一些工作领域和环节缺乏制度安排，工作系统性、协调性、持续性不强的问题。从而导致一些地方群众工作难做，造成工作中老办法不管用，新办法不会用，软办法不顶用，硬办法不敢用。

群众工作的成效体现在党动员社会实现社会团结与社会发展目标上。我们知道，在党的建设与发展进程中，中国共产党的各级组织始终拥有动员社会的机制和能力。这一能力的维护和发展，极大地增强了党的群众基础和思想引领作用。但是也要看到，政党强动员能力既体现政党深厚的合法性基础，也反映了政党的现代化水平。我们知道，任何政治组织的社会动员过程，都需要厘清究竟是制度框架内的理性参与，还是非制度化的激情参与。之所以强调这一点，是因为工业社会的组织化程度与人们采取一致行动的能力之间并没有正相关的对应关系。在价值一致情况下的社会动员，能够迅速调集社会资源实现共有目标。在价值分化或者多元的情况下进行社会动员，则有可能引发参与失范，或者动员失效。我们在研究各国政党社会动员及其通过配给资源落实政党要求的时候，发现存在着一个资源耗损的过程，尤其是在深陷经济危机或者经济风险急剧积累的时期。我们姑且称之为耗损型政党。所谓耗损型政党，意指政党运行中，由于难以满足其所属阶级和社会大众的期待，或者难以保有基本的公平正义而逐步消耗其合法性并导致政党能力缺失的过程。它首先是确证了政党运作逻辑中的价值优势和资源配给能力，即政党尤其是执政党是拥有资源和能力的。其次是强调政党运行是对其所获得的合法性的使用。第三强调的是政党活动对合法性资源的侵蚀和损耗过程。这意味着，任何政党在执政或者政治活动中，都存在着合法性受损或者群众基础流失的危险。耗损型政党的行政绩效会随着时间的延续而递减。许多政党由于失去了社会支持而导致失去权力并难以实现政党目标。这在现代政党政治中多有体现，最为典型的就是苏共垮台及原东欧社会主义国家执政党丧失政权，以及西方许多国家政党失去政权后难以重新执政。在这个问题上，毛泽东早在延安时期就已经意识到，政党执政后，存在着巨大的脱离群众的危险，所以在党的建设伟大工程和党的建设新的伟大工程的实践中，最基础最根本的就是时刻把握执政党脱离群众的危险，始终强调密切党和人民群众的血肉联系。

这里还需要厘清另外一个社会问题，就是一段时间以来社会普遍存在的仇富仇官问题。党的群众工作需要引导社会科学看待社会发展中出现的贫富分化问题。人们仇富仇官在其本质意义上是对特权思想和尊卑贵贱意识的解构。应该看到，随着人们主体意识的增强，中国改革开放过程中出现的倾斜性发展和资源配置过程的非均衡性正在不被社会认可。人们对于公平正义的强烈期待逐渐转化为对党的群众工作新的更高的要求。平铺化社会的一个鲜明特点，就是社会普遍存在藐视权威思想和追求平等的意愿。这种文化心理在社会层面的滥觞，形成了人们天然的对社会出现的分层的紧张与抵触。尤其是分配制度不完善资源占有不均衡的情况下，这种抵触极易转化为对富豪阶层或者权贵阶层的不满与仇视。

在实现党对社会的引导中，我们反复强调建构人们普遍信奉并乐于尊崇的价值体系是党的群众工作需要解决的首要问题。我们知道，在中国传统社会分层体系中，利益分野相伴的就是高低贵贱的身份区别。获利集团对于底层社会的贱视与大众的士子情节交融于社会发展的全过程。就社会交往本身的结构来看，傲慢是社会分层的必然心理。部分权贵或者富豪阶层的傲慢心理很多时候被认为是权威得以建构的重要内容。当然，中国人抹平权威的过程恰恰表明傲慢之于平民社会是何其尴尬。在中国传统文化框架内，强调高贵的灵魂总是与黎民苍生的福祉联系在一起，士子情结自然要以去除傲慢与偏见来维护管理者对于晴耕雨读的尊崇。这种文化传统所积淀的行政伦理决定了管理者与社会富裕阶层必须重视社会蕴含着的基本逻辑：一个拥有权力承载了民生福祉的官员，是不可能对百姓颐指气使的；而对百姓颐指气使的官员，支撑其傲慢与特权的不是血统和学识，而是其孜孜以求但是可以被轻易褫夺的权力。他们傲慢的结果往往被人民烙上脱离群众的印记，千夫所指或弃置一旁。于是，对于权力态度上的分野，决定了社会对于傲慢人群的心理体验。这也是为什么中国近年来群体性事件中普遍存在此类现象：一旦有人显示其官员或者富人身份，便极易招致民怨乃至被攻击。这一社会情绪的不当弥漫，则很容易演变为普罗大众对特定执法主体、行政主体或者奢靡生活群体的行为故意。在群众工作中强调这一点，一是避免党员干部高高在上脱离群众，尤其是脱离工农大众；二是凸显党的群众工作的核心在于推进发展并服务人民的主人翁地位；三是开展群众工作，既要防止左的做法，也要防止右的做法，避免党的强动员能力造成的社会逆动员。在传统社会管理框架内，历史已经证明了中国共产党的领导能力，党对国家和社会的领导具有强动员的特征。传统管理体制内基于资源短缺形成的领导体制强化了党权威配给资源的能力和地位。带有鲜明革命色彩的行政管理模式，会以超乎想象的力量构建了党处理一切社会问题的群众运动逻辑。被动员起来的群众顺着党指引的方向运行并实现党在各个历史阶段的发展目标。这种权威长期以来被视为政党能力的基础。在新的历史条件下，中国共产党超强的社会动员能力逐渐内敛，并逐步建构起在法律与制度框架内推进社会发展的运行逻辑。党的执政能力不再简单通过强社会动员能力或者群众运动方式体现，而是体现在对分化社会不同利益群体的利益满足与价值维护。

在现代社会中，党的主张和群众利益的一致性是避免党群关系紧张的基础。在发展目标的框架内，人民群众在执政党的引导下，维护并实现着自身的利益诉求。这样一种事实存在的利益关联，形成了人们行动过程中的基本契约。而良好的党群关系，将保障执政党能够更好地协调社会行动，整合社会资源，凝聚社会力量，推动社会和谐发展。

三、构建党的群众工作的运行机制

当前，党的群众工作的政策制定、制度安排和技术策略必须考虑分化社会的不同价值观和利益诉求，寻求在制度刚性运行之外党组织的柔性管理和科学协调，社会管理过程才可能突破旧有的价值框架实现和谐与创新。从这个意义上说，我国社会和谐的逻辑起点和制度底线是尊重与实现人的价值，维护社会发展的秩序。党的群众工作机制运行在于对作为整体的人的价值和利益的满足，也就是创造实现人的自由全面发展的条件，并推动社会的科学发展。

（一）保障群众工作的先进理念转化为有效机制

加强与改善党的群众工作，需要结合党的历史方位的转变，改变传统群众工作的思维。当前，党的群众工作要善于把握多元社会的分化实际，从执政实践出发，善于协调不同矛盾和利益，寻求不同利益群体在同一平台上通过协商解决问题的思路。要实现这一转型，第一，需要树立的党员干部和群众的责权意识。即一方面要坚决克服领导者的特权思想，杜绝领导干部当官做老爷，把权力配置资源的过程看成是施舍和恩赐群众利益的思想；另一方面是树立群众的主体意识和责任意识。尤其需要通过教育和监督机制的运行，让党员领导干部深刻意识到自己只是人民在特定历史阶段实现他们利益的工具，让领导就是服务的理念变成群众监督权力科学运行，以及老百姓利益有效实现的过程。作为新时期党的群众工作的一项重要功能，当前需要形成群众有效监督党的活动的运行机制和党内民主带动社会民主的实践路径。调查显示，党的群众工作中党组织和社会的互动过程，以及对于群众主体地位的维护，在开放条件下会极大增强社会的参与能力。同时，人民主体地位的巩固和民主能力的成长，必然决定了其监督能力的提升。或者说，在实践平台上，这种互动过程本身可能促进政党活动和权力运行的公开性、透明化。从社会发展的本义看，党的群众工作不可能只是简单的对极少数贫困人口或者弱势群体进行的帮扶过程，还是一个与最广大群众的沟通与协调的过程。这种民主实践会在社会最基础部分生发出强大的社会能力。也就是说，推进城乡统筹发展，就是通过做好群众工作，化解矛盾，协调关系，实现资源均衡配置的过程。这个过程，也是社会成长过程。中国社会不可避免的成长将极大增强社会监督政府行政过程的能力，也提高了社会与政府的冲突能力。当一个强政府与一个强社会发生剧烈冲突的时候，政党作为架在政府与社会之上的桥梁与纽带，必然承担缓解冲突与矛盾的基础责任。第二，在制度安排和政策选择上发挥好政党服务群众的功能。即党通过服务群众获得领导社会的能力，在承担引领社会发展的基础责任中夯实党的执政基础和群众基础，形成党的基层组织在社会组织中发挥政治核心作用，党员与群众互动共进的发展逻辑。也就是说，党的群众工作，既需要重视基层党组织创新与功能拓展，也需要形成如我们前文述及的大党建格局。诸如北京张家湾的“小支部大党建”、江苏张家港的“小区域，大党建”、贵州遵义和毕节的“服务型、发展型”党建、陕西户县的“培优工程”等新鲜经验。这些实践丰富了新时期基层党建的功能，也完善了党的群众工作的方法与手段。第三，分化社会凸显了党的群众工作的协调性和权威性。新时期做好群众工作必须面对的最大问题就是多元群体的利益诉求的多元特点和分化趋势。因此，市场经济条件下的群众工作是极大地区别于传统计划经济条件下的管理与控制过程的。显然，社会越是发展，人们对党的政策的需求越是多元，政党整合社会的难度就越是增大。社会主义市场经济体制的确立，要求党的各级领导遵循市场规律，肯定人们合理合法的利益诉求，通过党的协调机制，为市场经济条件下的群众培养政治认同，凝聚中国梦。同时，坚决避免用简单的控制手段解决分化主体的利益纷争。因为分化的权利主体受其价值观与利益导向的影响，对发展政策的理解显然是有巨大差别的。但是同时也要看到，分化社会多元主体在市场经济条件下的博弈过程，越发需要一个强大的组织在法治框架内维护博弈的公平性与合法性。这种博弈既取决于博弈多方的妥协能力，也取决于执政党配置资源的权威性。党的群众工作，在市场经济中就是创造条件保障分化主体实现利益平衡发展。

党的历史方位和党的执政环境的转变会直接影响党的组织运行轨迹。与此同时，日益分化的社会群体对党的认同也正在发生潜在变化，传统产业工人在收入和地位上的改变直接导致党的传统执政基础的流动性、层次性、差异性分化明显，结构性问题日益明显。群众工作的基本功能之一就是增强群众对党的认同，夯实党长期执政的合法性基础。实现这一诉求的钥匙掌握在政党服从服务于群众的原初动力，既而党通过尊重并实现群众的利益来获得群众认同，并团结带领群众实现党在不同历史阶段的中心任务。这其中需要解决好四个基本问题：第一，群众的利益实现主体只能是群众，政党只能带领群众而不能够替代群众去创造幸福生活。这在实践中还蕴含着一个基本理念，即政党以制度形式维护、发展群众的主体地位的，政党作为群众的领导力量也以制度形式加以确证。第二，党作为群众利益实现的重要保障力量，需要通过权威配置资源的方式创造和提供群众过上更加幸福美好生活的条件。这个过程，也是党引导社会建立多元主体协商机制和利益协调机制的过程。保障群众政治参与和社会参与的有效性。第三，制度建设的绩效不仅仅体现在党的目标能够实现，还体现在党的群众工作方法能够深入群众。并在服务群众中夯实党的执政基础。第四，党用以服务群众推动发展的价值体系，能够经由党组织和社会的有效互动实现与社会推崇的价值观的契合，并使得党所建构的核心价值体系在社会价值体系中居主导地位，起主体作用。这一过程体现着党的政治文化对社会文化的引领作用。

市场经济条件下，党亟须一种新的群众工作理念与形式来承载人民群众在长期的奋斗过程中提炼的包括集体主义、艰苦奋斗精神在内的精神财富。民族复兴中国梦的提出，强调了国家长远利益和老百姓现实的物质需要的有机统一，要求把人民的奉献精神和维护社会公平正义的保障机制有机统一起来，把权力运行与人民当家做主的意志统一起来，通过核心价值体系建设培育党员领导干部、社会群体共同的价值取向，并以此构建学习型服务型创新型马克思主义执政党的激励机制。在党的建设中谈论学习型服务型创新型政党的目标，首先要求保证组织变迁能够适应社会发展的上述特点，成为创新型组织，具有极强的社会统合能力。其次要能够实现党员和社会成员拥有推进发展、创造幸福生活的共同愿景，具备创造能力。第三要能够把党的群众工作的传统优势与新技术有机结合。有效支撑社会管理的技术手段并不能替代领导干部和党员深入开展群众工作，化解冲突和矛盾的具体实践。

（二）在制度运行中加强党的作风建设

执政党的党风问题是关系执政党生死存亡和社会主义事业成败的根本问题。加强党的作风建设，是党的建设的主要内容，也是党的先进性、纯洁性建设的基础。毛泽东同志在《整顿党的作风》中最早对“党风”进行科学概括：党的作风包括政治、思想、组织、生活等多方面。即党的作风是指党在政治、思想、组织和工作等各方面表现出来的一贯态度和行为。党的作风由党的世界观和党的宗旨决定，体现着党的性质、宗旨、纲领、路线，是党的创造力、战斗力和凝聚力的重要内容。党执政后，领导干部对权力的态度，对人民群众的感情，以及基层组织和党员干部能否落实中央精神、为群众排忧解难，直接决定了党群关系的好坏。尤其是党的领导干部，能否确保人民赋予权力为人民服务，保证权力运行的公平性公正性，决定了人民对党的认同程度。党的十四大结合改革开放和社会主义市场经济建设实践，首次完整提出党风廉政建设思想，将党的作风建设和党在执政过程中如何用好权力有机统一。保证党始终成为人民根本利益的忠实代表。此后，党通过建立健全一系列制度体系和开展教育活动来推进党风廉政建设。十八大之后，中央政治局率先提出并践行改进工作作风、密切联系群众的八项规定，并提出要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓党的作风建设，让全党全体人民来监督，让人民群众不断看到实实在在的成效和变化。

党的作风建设是带动社会风气，保持社会和谐稳定的根本保障。中国共产党的执政地位决定了党能够对社会风气产生根本影响。在权威配给资源，领导国家建设和社会发展的过程中，党的价值观、权力运行过程会对社会风气产生深刻影响。毛泽东同志曾说过，只要我们党的作风完全正派了，全国人民就会跟我们学。党外有这种不良风气的人，只要他们是善良的，就会跟我们学，改正他们的错误，这样就会影响全民族。也就是说，执政地位不仅仅是一种权力，更是一种对民族、对社会的责任，中国共产党是要用党的先进性、纯洁性和党员的先锋模范作用去影响人民，带领人民实现党的奋斗目标。人民是要跟着党学习的，如果一个党的作风败坏了，就会极大地破坏社会风气。也正是因为如此，邓小平同志指出，如果不坚决搞好党风，进一步恢复党的实事求是、群众路线和艰苦奋斗的优良传统，就可能出现一些本来可以避免的大大小小的乱子。从这个意义上说，改进党的作风，就是要坚持从人民根本利益出发，科学梳理权力边界，完善权力监督体系，在改革开放条件下确保权力运行的廉洁廉价。

党的作风建设的内容既有其确定性，也会伴随时代要求形成新的规范：首先是指在全党大力弘扬理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评的作风。其次，将党在长期领导革命建设和改革开放中形成的谦虚谨慎、不骄不躁的作风、艰苦奋斗的优良作风，以及敢于变革、勇于创新的精神贯彻到执政的全过程。第三，需要以思想教育、完善制度、严格纪律为作风建设的重点，严明党的纪律，确保全党统一意志、统一行动、步调一致向前进；着力解决党的建设和发展中的突出问题，以优良党风促政风带民风，形成凝聚党心民心的强大力量。

复杂环境下，党的建设存在着本领上不适应，作风上不符合的问题。此外，我国从计划经济向市场经济转型过程中积累的可资配置的巨大财富，长期执政带来的路径依赖和精神懈怠，多元主体带来的政策需求分化以及利益配给方式变迁都给党的作风建设带来新的问题和挑战。

党的作风建设的载体包括党组织自身的体系建设，也包括承载党风建设的外部环境和条件。中国共产党作风建设的重要经验，就是通过成立相关机构来保障作风建设的有效性。早在1927年4月，党的五大就选举产生了第一个党内纪律检查机构——中央监察委员会；1949年成立中央及各级党的纪律检查监督委员会，用以惩治党内出现的违纪问题。1978年12月恢复设立中央纪律检查委员会，选举100人组成了该委员会。此后这一组织连同作风建设的其他领导与监督机构的职能不断完善。在此基础上中央结合社会主义精神文明建设、生态文明建设、社会主义核心价值观建设，以及党加强自身建设的“三讲”教育、三个代表学习实践活动、先进性教育、科学发展观学习实践活动、创先争优活动，以及党的群众路线教育活动等，不断完善作风建设的领导体制和工作机制。努力探索一条不经过群众运动，在制度保障和管理创新的常态逻辑中提高党的建设有效性的新路。

完善作风建设的制度包括三方面内容：一是确立组织和党员作用发挥的标准体系，以此树立党在人民中的形象。如，健全党章目标下党的先进性、纯洁性的基本要求，并根据这些要求健全保障机制，形成可操作的程序与规范。二是建构并落实作风建设的考核评价体系。党的作风的落实，党的价值和目标的实现，首先靠党员的党性修养，更重要的还要靠严格的组织纪律，完备的监督、考核评价体系来形成作风建设的基本环境。党的十八大提出中国特色社会主义伟大实践必须坚持的八项原则，起于人民主体地位，收于党的领导。这就意味着，作为执政党，党通过制定政策并权威配给资源来改善民生；人民通过有效监督和制度化参与来共同推进党的事业发展。党制定的发展战略和建设目标内化为凝聚人民推动发展的动力，同时也成为人民评价和监督领导干部权力运行的重要标准。三是形成科学规范的激励与惩戒机制。任何组织运行和管理过程，都是在肯定与惩罚的框架内运行的。也就是说，党的作风建设的制度能否落实，既取决于制度标准是否符合价值期待，也取决于评价结果能否有效运用。尤其是对权力运行过程的监督和对权力滥用的惩戒是否落实。制度完善的根本不是有没有制度，而是制度能否有效运行，并且能够实现党的建设的目标。

为保证党的作风建设的有效性，防止党内存在权力滥用和腐败问题，中国共产党成立之初的1926年，就发出《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》，采取措施惩治党内腐化堕落问题。1949年的七届二中全会强调了党的作风建设的“两个务必”。新中国建立以后，为了更好密切党群关系，避免党的基层组织软弱涣散，从1950年5月中共中央发出《关于在全党全军开展整风运动的指示》开始，中国共产党采用群众运动的方式进行整党，以此保障党的各级领导干部接受人民监督。进入20世纪80年代，经历“文革”浩劫的中国共产党尝试不经过群众运动，而通过制度建设来解决和克服党的建设中存在的脱离群众、官僚主义等问题。此后，在改革开放过程中，党根据变化了的世情国情党情，持续推进党风廉政建设的制度化、规范化和科学化。1980年2月党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》。1983年十二届二中全会通过《中共中央关于整党的决定》，1990年十三届六中全会通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》。1995年我们党颁布《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，这是党的历史上第一个保护党员民主权利的专门法规。此后，党进一步完善纪律处分条例，实行党风廉政建设责任制，并结合时代特征和变化了的党情，在2001年颁布了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，对如何完善党的作风建设进行部署。在完善制度体系的基础上，党致力于做好权力约束的机制建设：一是加大建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系和工作规划。二是完善领导干部教育培训机制和考核评价体系，改进工作生活作风和学风；加强领导干部的党性锻炼，树立马克思主义价值观、政绩观。三是将党员权利以制度形式加以确定。党的作风建设根本在党的领导干部。尤其是执政后，中国共产党有了更好的为人民服务的条件，也有了更大的脱离群众的危险。特别是领导干部，随着经济社会的发展，手里可支配的资源越来越多。如何保障资源配置的公平性和避免腐败，就成为党风建设的重中之重。由此，一方面需要有具体可供运行的制度来规范权力，廓清权力边界，落实党的全心全意为人民服务的宗旨，并始终保持领导干部职务行为的廉洁性；另一方面需要用制度来保障党员权利，确保党员能够参与党内事务管理，并实现党员和人民群众对领导权力进行有效监督。

（三）健全信访机制，推进党群沟通

人民来信来访制度是人民群众利益表达的重要渠道，也是党发挥社会协调功能的重要载体。它是指人们以书信、走访等形式，向党和政府的职能部门和社会组织与机构反映情况、表达意见建议、吁请解决问题，并需要相关人员与机构采取行动进行处理的制度安排。1951年6月，当时的政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，《决定》开篇即指出：各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。1957年11月国务院又颁布的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访制度。改革开放后，1982年2月第三次全国信访工作会议通过了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》和《当前信访工作的形势和今后的任务》，《条例（草案）》详细规定了信访机构设置、信访工作人员的配置、办理信访事项的原则和方法等，标志着我国信访工作逐步走上制度化道路。但是自上世纪80年代以来，随着商品经济、市场经济的发育和社会结构的调整，中国社会发展中的各种复杂矛盾逐步积累并不时激化，原本是用于沟通党群关系，保障人民当家做主权利的重要机制，逐步变成社会矛盾的纠结点。为了更好地保障公民合法权利，维护信访秩序，1995年10月28日，《信访条例》颁布施行，这是我国第一部信访行政法规，旨在以法的形式构建社会矛盾化解机制，保障人民群众合法权益。但是由于信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致信访不断升级，各种问题和矛盾层层上交，矛盾焦点向中央聚集，客观上造成中央政治权威的流失。由于当前信访功能没有科学界定和有效发挥，造成诸多由于非法信访而引发的治理困境，消解了国家司法机关的权威。同时，由于信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善等因素，不断诱发了较为严重的群体性事件。

从维护社会和谐的现实需要出发，健全信访机制需要做好以下工作：（1）需要对信访部门的职责功能加以梳理。信访部门作为信息沟通和矛盾化解的重要通道，一方面要增强其传递反馈信息，化解矛盾，监督落实的功能，另一方面要杜绝用“事要解决”的职能弱化甚至取消其他职能部门和基层组织的功能。当前应积极探索建构预防矛盾纠纷的信访机制，建立民主协商机制，健全畅通的信访渠道，形成民意诉求表达与解决的网络体系。（2）将下访活动制度化，采取走访、约访、回访，定期与不定期下访和阅批群众来信、接待群众来访、带案下访和包案处理等形式，深入基层和群众，倾听群众意见，了解群众愿望，关心群众疾苦，加强监督考核，及时为群众排忧解难。（3）强化快速解决矛盾纠纷的组织与制度保障。通过队伍建设提高信访机构和工作人员处理群众来信来访问题的能力，整合社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等社会资源，快速运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法和程序，依法、及时、合理处理信访人的来访请求。强化信访责任落实，把领导包案责任制、领导接待日制度、定期通报制度落实到位。并将信访督查与“信访终结”制度结合起来，善于在法治框架内调处矛盾与冲突，处置结果需要在一定范围内公布，用协商制度和行政的有效性来减少重复访、缠访案件，避免政治资源和社会资源的浪费。最后，将信访机制重新置于党沟通群众的大系统中运行，避免用信访机制侵蚀法治运行和基层政权的权威。

（四）改善思想政治教育机制

党的思想政治教育是党的一切工作的生命线，也是党的群众工作最可宝贵的资源。当前思想政治工作的基本职能在于确保党的路线方针政策内化为党员的行动指南和社会的参与标准。党的思想政治教育的目标还包括实现党对国家和社会的领导，对社会认同的培育；推动政府维护公义，落实社会责任；实现群体与个人的有效参与，避免社会崇尚的价值观与党倡导的价值观的错位与背离。

在社会和谐目标下，思想政治工作需要解决好以下基本书：（1）充分把握社会发展中的风险与挑战，危险与机遇，从历史哲学的角度看，危机始终与中国的社会发展同行。任何危机的存在，必然内蕴着发展的契机。思想政治工作研究的重点就在于一方面消除不和谐因素，另一方面从危机事件中寻求变革思路和新的发展机遇。（2）在现代社会，有效的思想政治工作依然深刻地影响政府的行为和公众的价值观念、行为方式。政治文化建设和公民社会发育作为社会资源有效配置的土壤，是化解和抑制价值观冲突的基本思路，也是制度确立和运行的基础。思想政治工作的实效性要体现在实现对政治制度、价值观念和政治理论的科学建构和维护上。（3）鉴于信息对称下人们的心理弹性预期和社会宽容度的提高是维护政府公信力、克服社会不和谐因素的基础性资源。思想政治工作的重点在于通过科学的宣传和细致的工作，增强人们抵御风险与挑战的能力，增进人们的团结，维护党的凝聚力，促进人们之间的彼此信任。（4）党的群众工作的一项重要职能就是通过沟通与协调实现社会资源的有效整合和运用。这一过程的基础在于实现社会群体对社会问题的一致取向。思想政治工作以人为本的教育思想有助于维护和保障社会协调的有效性。（5）在市场经济条件下，社会治理的环境与市场紧密联系，而市场本身就包括了风险。特别是今天的市场带有世界市场的特征，于是风险与不确定性必然具有世界性质，加之我国在实现社会转型的同时，必然出现特有的社会风险和可能存在的社会失范。在各种矛盾交织的复杂环境下，不恰当的或者无效的思想政治工作将激化冲突甚至造成危机扩散。因此，在人们需求日趋离散的复杂环境下，思想政治工作要发挥对社会发展的积极作用，就要适应社会现代化的要求，对自身的结构功能、思想观念、活动方式不断加以科学化、制度化和规范化，以实现自身的现代化。此外，在工作方法上，思想政治教育过程要克服对灌输的教条理解，改变传统的说教模式，确立“A-A”式的平等信息交流平台与渠道，通过协调与沟通改变人们的态度，实现人们的社会认同。

上述分析可知，完善党的群众工作机制，密切党群关系，是与执政条件下党的领导体制工作机制的科学化相联系的。从机制运行的有效性看，执政条件下的党的群众工作面临两个方面的挑战：一是党的各级组织和领导干部对利益的态度问题，即执政党能否有效保障和实现群众的利益需求，并正确处理党的宗旨和党员个人正当、合法利益需求之间的关系。二是对公共权力的行使问题，包括权利行使的公正性问题，是否存在以权谋私或者权力行使过程的边界不清问题等等。由此，以制度形式践行党的宗旨，做好群众工作，还需要融入制度运行的价值期待中：（1）决策的民主化问题。即执政党的决策是否符合人民群众的基本需求。（2）权力运行的合法性问题。主要是党员领导干部是否存在着对公共权力作有利于自身利益的运行，以及权力和制度是否维护的是强势群体的利益，而使得弱势群体的利益得不到有效保障。（3）执政党与社会的协调问题。党对人民利益的满足与实现的绩效，包括了执政党的目标能否与最广大人民的利益保持一致，能否把最大多数公民的利益都充分保护好、发展好。这其中，执政的地位决定了党在把自己作为人民实现利益的工具的同时，不同的社会阶层也从自身的需要出发，从各自的利益角度对政党提出要求。

四、有效推进党的群众路线教育实践

从党的群众工作的有效性看，开展群众路线教育实践活动，需要着眼于解决人民群众反映强烈的突出问题，提高党员干部做好新形势下群众工作的能力。为此，一方面需要把握开展群众路线教育实践活动的价值目标和现实挑战；另一方面是形成群众路线教育实践活动的科学路径。

（一）开展群众路线教育实践活动的价值期待

党的十八大提出要在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动。所谓为民，即强调党的作风建设的根本目的是落实党的宗旨。坚持立党为公、执政为民，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为权力运行的出发点和落脚点。务实，是党的实事求是思想路线的具体表现。党的领导干部要着眼于我国生产力不发达社会制度不完善的实际，继续发扬艰苦奋斗作风，着眼发展面临的基本问题，扎实工作，把党和国家的各项决策和部署落到实处。清廉，是党的干部从政伦理的基本要求，也是党的纯洁性的体现。习近平同志在中央纪委十八届二次会议上的讲话中指出，为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。党的执政地位决定了党的干部能够对政治资源和社会资源进行权威配置。因此，能否做到依法行政，廉洁奉公，确保党和人民赋予的权力运行的公平性和实效性，直接体现着党的作风建设的成效。当前加强党的群众路线教育，就是要树立马克思主义的优良学风、工作作风，规范权力运行，提高服务能力和领导水平，在实现好维护好发展好人民群众根本利益中夯实党的执政基础，推动党的建设科学化。

密切党和人民群众的血肉联系是党的建设的核心命题，也是实现党的政治目标的基本保证。落实为民、务实、清廉目标，强调的是权力运行符合党的宗旨和人民根本利益。做好群众工作，本质是党如何动员群众，引导社会解决发展中的问题，实现党的政治目标和社会良序。在中国语境中，“群众”一词最早出现在《荀子·劝学》一文中：“权利不能倾也，群众不能移也，天下不能荡也”。这里的“群众”是人群之意。所谓的群众，主要包含着三层意思：一是人群，居民中的多数人；二是指没有加入党团组织的人；三是指不担任领导职务的人。马克思恩格斯所谓的群众，主要是指工农群众。列宁在《共产主义运动中的“左派”幼稚病》一文中指出：“群众是划分为阶级的。”在他看来，群众就是全体被剥削者，而阶级通常是由政党来领导的。因此，强调党与群众的关系，在其本质意义上是指党如何领导群众并代表群众利益，以及如何带领群众实现马克思主义的发展目标。今天我们探讨的群众概念显然区别于解放前的劳苦大众，也不完全等同于普遍意义上所指的推动历史发展的阶级、阶层和利益集团。在市场经济条件下，随着传统意义上工人阶级、农民阶级的结构与生存状态的根本变革，群众概念涵盖党在执政过程中所代表的根本利益主体和服务对象，主要是指工农大众为主体的劳动者。也就是说，执政条件下强调的群众概念凸显着权力运行的服务逻辑，以及人民主体地位的价值预设。现代社会主体呈现多元化、复杂化特征。多元阶层对党的领导和政策过程提出了差异性的要求，并构成党领导社会新的实践逻辑。如何形成改革共识，凝聚力量成为新时期群众路线教育需要面对的现实问题。

在实践中，党的群众路线有三层基本涵义：其一，是党的价值观的体现。“一切为了群众”是政党执政的根本价值，体现为“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，这是党的群众路线的出发点和归宿。其二，“一切依靠群众”是行动准则，是党的各项工作的方法论基础，也是党的群众路线的立足点。要求全党尊重并维护人民群众的主体地位，密切联系群众，组织群众，充分发挥人民群众在社会主义建设中的积极性、主动性和创造性。其三，是党的领导方法和工作方法。越是长期执政的党，越是需要改善党群关系，做好群众工作。党的十七届四中全会突出强调全党要“适应群众工作新特点新要求，深入做好组织群众、宣传群众、教育群众工作”。在党的十七届五中全会上胡锦涛同志指出党员干部要“带着深厚感情做群众工作，千方百计把群众工作做深、做细、做实”。党的十八大强调要“在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力”。在十八届中央政治局第一次集体学习时习近平总书记强调全党要“适应新形势下群众工作新特点新要求，深入做好组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众工作”。习近平同志指出，检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善。

（二）开展群众路线教育实践活动需要解决的问题与挑战

当前，我国社会凸显矛盾要求进一步增强党的群众工作的有效性。尤其是权力运行过程中出现的谋私、不公甚至是侵害老百姓利益的行为，直接撕裂了党群关系，并使得管理者和人民群众都愈发倾向于通过暴烈粗暴的方式来解决问题。综观近年来中国的发展实践，社会矛盾的复杂化是与我国改革开放进入核心利益调整的“深水区”相联系的，当然也与党的工作中存在的大量脱离群众的现象相联系的。这些脱离群众路线的现象集中表现在习近平同志指出的形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等方面。同时，还具体表现为：一是党在长期革命、建设与改革开放过程中确立起来的被实践证明是科学有效的做法，密切党群关系的措施与要求未能真正落到实处。二是群众路线工作开展的形式单一，方法与手段落后，工作缺乏针对性、实效性。坚持群众路线在一些地方一些领域成为非常态的管理过程，甚至成为宣传与“作秀”的过程。其结果是加大了社会矛盾问题的解决难度，传统群众工作的优势难以发挥，既有工作方法无法奏效。三是群众路线教育实践没有结合着党的中心工作来展开，以至于出现两张皮现象，导致一些地方落实党的路线方针政策的过程并没有给群众带来实惠。在具体的政策过程中，领导干部和群众之间的沟通机制并没有发挥作用；领导干部难以真正掌握社情民意和发展中的风险挑战，不能够从群体性事件中把握社会潜在的对抗性因素，不善于做群众工作，尤其是不善于与工农大众打成一片。

中国特色社会主义伟大实践必须坚持的八项原则起于坚持人民主体地位，收于坚持党的领导。它反映了中国共产党领导人民取得事业胜利的重要逻辑：即群众工作或者说密切党群关系就是要解决好党如何坚持为人民服务，尊重维护和实现人民群众的根本利益。实践表明，党群关系的破坏其一源自于作风上的漂浮、脱离群众和尸位素餐，其二源自于权力谋私、资源配置不公，其三源自于人民主体地位缺乏载体和制度保障。由此，加强党的群众路线教育活动，必然需要围绕落实宗旨，改进作风，约束权力，在服务人民当家做主和推动科学发展中巩固党的执政基础，培育政党认同。活动的基本目标是：为党的宗旨落实和为民务实清廉价值要求的实现提供载体和制度安排；活动过程要落在学以致用实干兴邦上；活动效果要体现为党的各级组织能够代表和实现人民群众的根本利益，党的群众基础进一步夯实；党的领导班子和党员队伍建设取得实效；党的组织更好地推动发展，服务于人民当家做主。

（三）开展群众路线教育实践活动的基本要求

要开展好群众路线教育活动，实现落实党的宗旨、推动科学发展、完善制度建设目标，当前需要做好以下几项工作：

1.在教育活动中认真解决好继承和创新的关系。现阶段我国发展所处的内外环境都发生了根本性变革。传统群众工作的路径依赖显然不能解决发展中出现的新情况新问题，因此，当前亟须结合群众路线教育活动，改变封闭状态下计划经济模式和一元化领导的实践逻辑，创新党的群众工作的理念、机制、方式方法。同时要看到，中国共产党在革命、建设和改革开放实践中，积极探索群众工作开展的规律，积累了群众工作丰富的经验。忽视和放弃这些成功的做法和经验，极有可能导致教育活动流于形式，缺乏实效。值得注意的是，教育活动要立足政治体制改革的科学实践，结合党在推进改革开放，推进党建科学化过程中建立的一系列制度体系，继承优良传统，加强组织文化建设，使制度建设更加定型更加成熟。

2.发挥党组织实现群众利益和价值引导功能。中国共产党的建设实践表明：党的事业能够从胜利走向新的胜利，一条基本经验就是将党的群众工作与人民群众具体的现实利益的实现相联系。恩格斯指出，思想一旦离开利益，就一定会让自己出丑。在革命战争时期，党的群众工作始终是和着人民利益的实现来进行的。新中国成立后，为了在一穷二白的环境下发展生产，党通过深入细致的思想政治工作，形成了国家利益概念、无私奉献的党员价值标准和集体主义精神的社会主义基础价值，实现了艰难条件下的社会主义建设目标。改革开放后直到上世纪90年代，为了让中国经济摆脱困境，企业实现发展，我们再次动用了党的群众工作的传统优势，保障了下岗分流、失业安置不至于给国家带来剧烈震荡。而今在经济结构调整中，党的群众工作的优势再次发挥了对社会的有效动员。实践表明，党的群众路线教育中倡导的价值观、作风建设的成果、干部考核评价的具体指标，最终要变成党凝聚社会力量实现发展目标的先进文化，同时也变成社会衡量党的执政能力的尺度。随着国家财富的积累，今天开展群众路线教育，既需要继续倡导共产主义远大理想，坚持社会主义共同理想，形成评价和落实科学发展观的干部政绩评价标准，树立正确的用人导向；也亟须通过有效的机制来保障发展成果为人民共享，保障权力运行不但不能够侵害群众利益，还要解决群众生产生活面临的具体的现实问题。

3.重视信息技术的使用和工作方法的改进。党要善于将先进的信息技术用于活动的开展，搭建党群沟通、党群互动的有效平台。但要看到，信息技术在有效支撑社会管理，使党的各级组织和党员干部拥有更好的为人民服务的条件的同时，也极易造成领导干部与群众的物理隔绝。许多党员误以为点击鼠标就是深入调查、掌握民意，而不知道在依靠技术实现全覆盖的管理和全方位的沟通的同时，干部也失去了与群众面对面的沟通机会，难以实现通过提供积极有效的服务来增强群众对党组织的信任和依赖。当前，社会分工的精细化使得社会组织功能分化。在政府职能转型中，各级政府一方面将部分权力返还给市场和社会，另一方面通过购买服务来避免政府权力无限介入社会生活。近年来一些地方党组织在推进工作中，也采用购买服务的方式将党组织“无力或者无暇”做好的工作转包给社会组织完成，以此增强党组织的“工作绩效”。这一做法从根本上背离了政党存在的基本价值，党的组织和党员干部只有深入到群众之中去化解矛盾，排忧解难，问需于民，才能够增进感情，密切关系；才能够成为群众信赖和追随的先进的政治力量。

4.在群众路线教育实践中完善党的制度建设。当前，党需要改变简单依靠群众运行的方式来解决问题的方法，要转变为依靠完善的制度体系来保障党的密切联系群众的作风落到实处。我们所讲的制度包括了党的民主集中制的根本制度，即群众路线教育要能够强化党的民主集中制的根本原则和制度；还包括了基本制度，即教育过程要能够完善党的代表大会制度、党的选举制度、党的干部制度、党内生活制度等一系列以党章为根本大法的制度体系；同时也包括了党委会及常委会的议事规则和决策程序等工作制度，包括落实教育活动中党员领导干部的承诺制、信息公开制度、目标公示制度和整改结果的群众评议制度。这些制度体系的有效运行能够确保群众路线教育活动开展与规范权力运行、落实科学发展观、推进党内民主和社会民主建设的绩效。尤其值得注意的是，活动中形成的公开制度、党的领导班子和干部责任落实制度在运行中的标准体系一旦为社会掌握，就必然要成为社会考量和评价各级干部工作绩效的基本标准，成为体现人民主体地位的党群沟通平台。

5.群众路线教育实践活动要注重群众参与的有效性。我们说，群众路线教育活动的本质在于密切党群关系，提高党员领导干部为人民服务的能力，凝聚力量实现党的奋斗目标。由此，实现群众路线教育中的开门搞活动，需要提供社会制度化参与教育活动的平台，即要通过程序设计保障人民群众在制度框架内有效参与到活动中。为此，首先，在调查研究和意见收集阶段，可以就群众关心的热点问题、难点问题和党群关系的焦点问题问需于民，问计于民。其次，通过教育活动将群众输入的信息转化为改进工作，推动发展的具体整改措施和制度安排，并将实践证明是科学的制度与政策输送给群众，实现对群众的引导。第三，所有的政策制定与制度安排，可以通过“向人民汇报请人民评议”的形式，让上级组织、服务对象、媒体代表等群众进一步评议，以此实现党内民主与社会民主的互动。

第三节　创新社会管理：和谐社会中的治理机制

在构建社会主义和谐社会的目标下，我国已进入全面建成小康社会加快推进中华民族伟大复兴中国梦的发展阶段。在多元利益主体和所有制形式的条件下开始进入全面的国家建设时期，在满足人民群众根本利益的同时推动社会进入共同富裕的利益平衡发展状态。由此，社会管理工作需要回答和解决现实提出的各种问题，并实现社会管理的科学化。

一、社会和谐目标下的治理诉求

20世纪90年代，随着人类社会经历着深刻而复杂的结构转型，传统的社会管理模式难以统合复杂多变的现实世界，全球治理理论渐成热点。政府、市场、社会三者的关系处理成为治理模式变迁的基本问题。综观我国治理的变迁，其实质一方面在于治理主体能否满足不同群体日益增长的公共产品需求问题，显然这一命题是任何主体都难以实现的；另一方面问题是如何维护效率和公平正义。这两个问题在逻辑层面上包含着国际间合作以及大众参与的制度安排。由此，协商民主能否落实以及如何有效落实成为所有组织和机构研究全球治理必须直面且无法绕开的核心命题。资源占有失衡时代国际组织和大国作用的发挥正在面临式微的尴尬境地。而在国家框架里，大国的力量和大党的力量能否实现治理目标也成为绕不开的话题。

作为一种理想的社会形态，社会和谐涉及政府、市场和社会等多个主体，从政府治理的有效性看，任何社会冲突和危机事件都能同时危及多元治理主体。任何事件的解决和秩序的维护，都要从政府、市场、社会多元主体加以考量。这里的政府，主要指公共行政部门，市场主要指企业等经济主体（许多学者将企业等经济主体作为社会力量来考量），社会则包括社区、社群、非营利组织等。现代化的演进、社会的变迁，使社会各阶级、阶层结构发生了新的变化，既有的工人阶级、农民阶级发生变化，出现了不同的利益群体。其中包括中等收入者和民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等“六种人”。不同的利益群体必然产生不同的政治和经济诉求，并对政府过程和党的领导造成影响。党和政府作为多元利益主体的统合者需要通过一元的价值框架来对不同群体的利益以及眼前和长远利益加以协调。社会群体认可政府行为的出发点，一是源于政府权威分配资源的事实力量。二是现实生活中社会成员的利益是需要借助政府机构来完成三是价值框架需要建构在不同利益群体基本利益的均衡点上，这是政府作用发挥的前提和基础。政府作为多元利益主体的统合者，不仅要分配利益也要实现国家的利益。作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组织构成的，每个成员组织的利益是借助政府机构来完成的政府制定的公共政策直接涉及社会主体的利益。而政府与社会之间的利益协调和治理冲突，也会成为社会和谐稳定的重要影响因素，亦即政策过程可能成为社会和谐的重要资源，也可能造成社会冲突。

帕特南指出：“解释好政府的最重要的因素是一个地区的社会政治生活接近公民共同体理想状态的程度。”但是生产力不发达，社会制度不完善的现实决定了党领导国家建设和社会发展与和谐社会的理想形态之间必然有较大差距。人们不断增长使得物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾有可能导致社会秩序失范。由此，国家建设和社会发展的目标之一在于形成人们正向看待并积极参与“五位一体”总体目标的实现过程，保障社会持续和谐发展；同时，政策制定要能够契合社会大系统所确立的社会行为方式和心理需求，也就是社会政策过程必须符合人民过上更加幸福美好生活的需要。这个过程，需要持续发展的生产力水平和全覆盖的有效的社会保障机制。同时，在落实发展成果为人民共享上，更加强调政府、市场和社会组织的责任，更注重社会整合、阻止疏离。由此我们知道，国家与社会的支持是和谐发展诸问题得以解决的基础。

市场经济条件下，传统的奉献理论与尊重劳动的等价交换原则的冲突，容易导致人们放弃传统管理体制下人们普遍乐于付诸行动的集体主义精神和奉献精神。人们谋求私利的合法性在市场经济条件下被反复确证，加之既有的保障体系还不能够充分维护奉献体系下人们的合法权益，利己主义精神就很难被控制在极微小的范围，反而被拓展到公共领域，最终导致公共服务政策的失灵和市场的失灵。显然，这样的逻辑会在社会治理中生硬地截断了其他要素（诸如政党、社会信任等要素）的积极作用。马克思曾将利己主义看成特定历史条件下的产物，在社会历史发展中，人的自我实现表现为三种历史形式：一是前资本主义社会，由于个人从属于集体，人的自我实现表现为个人的自我牺牲；二是在资本主义商品经济条件下，个人追求自身利益最大化，人的自我实现表现为利己主义；三是在共产主义社会，由于“人的依赖性”和“物的依赖性”消除，生产力高度发展，个人的自我实现表现为个人本身的发展和社会发展的和谐一致。实践表明，经济活动中的人不仅具有利己性，而且具有利他性。这种自利以利他的人性，确立了组织存在的基本形态：彼此的关联性、相互的依存性与独立性。

党的十八大提出要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局，提高社会管理科学化水平，形成科学有效的利益协调与诉求表达机制，支持人民团体参与社会管理。实践表明，和谐社会建设是与生产力发展相联系的，是与社会积极性创造性的充分发挥相联系的，也是与完备的制度相联系的。同时，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国所处的国际地位也没有变，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，党和政府解决各种社会问题的物质基础还比较薄弱。这就决定了生产力落后，社会制度不完善的今天，强调社会和谐民生幸福依旧是要在有效推进生产力发展的框架内展开，在此基础上，完善科学的社会治理机制。

构建科学的社会治理机制，需要从政府管理的职能和社会管理的方法入手。近年来许多地方发生的各类群体性事件中，大量出现的是政府动用控制手段实行强制，以此防范事件发生和事态扩大。应该说，当事件发生并造成社会不良影响，本身就意味着强制的低效，而事件的频繁发生，则凸显了党的群众工作能力和思想政治教育的不足。在非理性情绪中，人们对于和谐稳定的高度关注，以及政府在维护稳定方面所采取的各种措施，一方面容易使政府的危机治理陷入两难境地，社会治理的成本增加。另一方面也会由于忽视制度导致疲于应急，使得危机治理的实际效果不佳。而那些在高速发展中得不到重视和解决的矛盾、危机，极易沉淀并逐渐形成人们基本的行为习惯，同时又逐步改变着人们的价值观念和行为标准。在这样的文化环境中，政策过程既受文化环境的影响，也深刻地影响着文化的发展与繁荣。政府作为控制和支配着巨大社会资源的权力主体，对维护社会和谐稳定负有重要责任。同时，政府还需要完善社会，培育社会理性，保证社会能够有效组织并分担发展面临的问题与挑战，共享发展成果。

在中国强调治理成长，是与中国社会过程的管理传统联系在一起的。而中国政治的制度安排则是基于人民当家做主的基本价值预设展开的。从这一价值基础出发，民主参与、民主决策、民主管理就成为政治过程的应然形态。但是既有制度在运行的过程中，对于人民当家做主的维护还存在不足与差距，从而容易造成民主缺位。王锡锌教授使用管理主义模式来分析存在差异的原因，他认为，管理主义模式有以下特点，一是在理念上，党政机关被视为公共利益的代表，而公众群体和个人被视为具体的和个别的利益的代表；二是决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制，决策者对自下而上的需求缺乏回应的动力；三是在日常治理的议程设置上，党政机关及其智囊团体主导议程设置，公众通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程被限制在很小的范围之内；四是公众的利益被要求通过指定的渠道得到代表和表达，自发的组织和表达形式难以获得法律保护；五是党政机关往往通过政治动员和社会动员方式来塑造公众的政策偏好，较少根据公众事实上的政策偏好来施行政策和修正决策；六是政策反馈和纠错机制薄弱，公众只有借助上级党政机关的权威才能纠正本级党政机关的决策错误，而这种越级求助往往遭到压制；等等。应该说，这种评价是有其合理性的。从人民当家做主的本质属性出发，社会治理是人们自主参与公共事务的管理过程，即党和政府、市场、社会是公共事务管理的共同主体。党和政府提供公共产品，维护公共利益，控制腐败并有效保障每个人的合法权利。社会自主承担其基础责任，并对社会成员利益实现过程拥有维护和保障的义务。市场在运行的过程中，其趋利倾向被保护并有效节制。整个社会的资源的分配符合社会普遍认可的价值标准。这是社会基础秩序得以维护的前提，也是社会财富有效积累的道德基础。

宋朝林逋有言：“天下有正道，邪不可干；以邪干正者，国不治。天下有公议，私不可夺；以邪夺公者，人不服”。国家治理有其内在价值要求，唯有政治清明，才不会有邪恶冒犯。如果执政党和社会秉持的道德观被扭曲和替代，导致正不压邪，则国家非但治理不好，而且引致大乱。社会所秉承的公理正道如果被歪理邪道取代，则公义难以维持，价值底线将招致瓦解，管理过程将难以服众，社会亦将失稳。中国传统政治思想中，在一定范围内长期存在的封建文化，使得社会对政治权利的诉求容易被理解为对既有管理秩序的威胁和冒犯，从而容易被视为危机而加以压制。王权政治中的统治形式和实质都要求百姓接受政令和服从权力。这种政治环境的形成，导致“政府与社会之间的交流缺乏足够的弹性空间，容易造成政府与社会的紧张博弈”。

二、新时期社会治理的运行机理分析

中国社会治理的成长，是与党领导经济、政治、文化、社会与生态文明建设的实践相联系的。改革开放以来，中国共产党在发展经济的同时，释放出了社会科学发展的巨大空间与活力。

（一）构建转型社会的治理范式

前文已述，在我国的语境中，传统语境中的社会管理更加侧重约束与强制，受计划经济下政府管制思想的影响，社会治理的行为主体是政府，社会动员主要依赖行政方式，战争色彩和间歇性明显，是一种自上而下，相对被动的解决社会矛盾的过程。社会群体完全依赖于政府，且在社会治理中难以担负明确的责任。根据不同的管理思想，地方政府和社会的管理范式有以下几种：“内紧外松”式、“内松外松”式、“外紧内松”式和“外紧内紧”式。如果行政过程中社会乏力，领导对于权力过分自信与迷恋，则容易形成“内紧外松”的危机处理和社会管理模式，信息控制和社会强制会因此成为社会管理的常态思维。这种全能政府的管理模式，使得我们需要通过传统的社会动员来应对风险与挑战。尽管这种处置过程也表现为大量人员的参与，但由于信息的不对称，被动员起来的人们往往由于信息沟通受阻，出现参与的无序性乃至失向性，在特定环境下会偏离预设的治理目标。工业社会风险与危机的迁延性和多元成因决定了现代社会许多危机不可能仅靠政府一个组织，采取单一模式来应对，它需要协调各方来实现资源整合。我们强调治理，本身包含着共产党领导下政府、社会、个人共同参与的过程；包括了政府职能部门之间的合作、政府与社会组织的合作，社会组织与社会组织之间的合作以及国际间的合作；也包括了作为社会资本的道德、信任的网络体系。治理范式应该包括这两个基本的诉求：一是在治理体系上包括了政府管理与协调的制度与机制，社会约束与协调的制度与机制，社群自主治理的制度与机制，以及个人的自我管理与协调机制。二是上述结构在运行的过程中，不同主体的参与构成了一个均衡的运行结构。这个体系构成机制运行的新的范式。这就意味着在治理中必然涉及对政府与社会之间、公民之间、社群之间、利益集团之间的行为关系和利益关系。即，政府需要为社会提供一个有效的社会保障体系，提供一个能够保障社会公平正义的财富分配体系，提供一个能够通过协商解决利益纷争和价值冲突的制度平台。一个强大的中国共产党的存在，将对这些关系的协调产生根本影响。其间信息的有序流动，主体角色、责任的明晰，政策制定与施行的及时到位，是实现矛盾化解与社会和谐的基础。

实现党的社会协调功能，很大程度上体现为党能否促成政府与社会的协调与合作。奥利弗·E？威廉森认为，不确定性和有限理性（boundedrationality）和机会主义（opportunism）的结合，将导致社会产生极多风险。现代社会越来越依赖技术实现治理，但是技术本身具有的不确定性，则可能导致精细的管理系统失灵。而一旦管理制度本身存在较为严重的缺陷，则可能直接导致灾难的扩散。因此，当前需要更加清晰地厘清国家、市场、社会的职责，发挥市场配给资源的功能，减少资源浪费，实现社会的自我管理、自我服务、自我发展，有助于在紧急状态下保有最低限度的发展秩序。

作为最为强大的社会组织，党和政府拥有对社会实行干预的强大力量。因此，工业社会不确定性引致的各种风险与挑战，决定了人们对于强有力的政府济护的迫切需要。党委领导，政府负责，社会协同、公众参与、法治保障的社会管理新格局的形成，有着以下基本特征：（1）政府利益、社会利益和个人利益一定可以实现共同发展；（2）政府政策施行可以得到社会的积极响应和有条件执行；（3）在治理中，政府与社会是一种伙伴关系，这种伙伴关系的前提是利益与价值一致原则；（4）面对危机，政府与社会之间具有明显的良性互动功能。

应该警惕的是，社会情绪的激化具有非制度化传播的特点，其积累与蔓延与社会治理过程的缺陷紧密联系。随着社会组织化程度的增强，这种情绪蔓长过程往往容易因组织的价值一致得到快速传播或者招致集体抵触。社会拥有的自增强机制由此或者进一步导致舆论喧沸，或者实现对情绪的自我纾解。但是当社会不良情绪迅速扩散，并使得政府被置于矛盾中心的时候，生产力不发达、社会制度不完善情况下，改革深化和利益调整中积累的各种矛盾冲突，将无一例外地指向党领导下的各级政府。2009年春节后笔者在某沿海地区调研时遇见一起群体性事件，该地区某厂的韩国老板在经济危机中卷款逃离，拿不到工资的工人围住镇政府讨要工资。当被问及为什么找政府的时候，工人们回答：因为这家企业是政府招商引资引进来的，我们不找政府找谁？！在市场和社会发育都不完善的情况下，党和政府促进经济发展的过程中，不可避免地要承担大量原本应该由企业和社会承担的责任。劳资矛盾轻易地就转换成了政府与社会的矛盾。与此同时，社会现实存在的官民矛盾往往被理解为权力运行公正性的问题。通过社会情绪的发酵，就可能演化成你我之间泾渭分明不兼容的过程。这类事件的解决过程具有鲜明的非制度化色彩。

我国传统的管理思想容易使政府在处理危机时倾向于对事件本身的处理，其目标是事态平息，较少考虑人们的利益或者价值诉求。危机的突发性和较强的扩散性，要求政府在不确定性极高的情况下，迅速采取措施将事态控制住，这个决策过程具有应激特点。但是现代社会危机成因的多维复杂性，决定了我们既需要紧急状态下的政府强制，也需要政府在协调群体利益和化解社会矛盾的过程中，重视发挥社会力量的作用，避免政府与社会形成对立的因素。

和谐社会建设的内在逻辑，决定了政党发展社会的过程不仅仅是简单的应急管理的过程。在实践过程中，即便是应急管理，也是常态治理在紧急状态下的协同过程。即应急管理作为非程序化的临时决策过程，体现着常态管理的动员能力和管理水平。例如，在暴雪发生的时候，电力不足，运输中断，生活必需品短缺，社会秩序动荡。面对自然灾害，人力难以改变恶劣天气的影响，但是却需要通过有效的动员实现维持生产生活的基本秩序。由此党和政府需要成立应急管理中心抓电网复建，抓煤炭生产，抓蔬菜供应，抓信息发布，这个过程需要将政府、市场和社会有机统一起来，任何环节的不协调，都将加剧秩序失稳。

政府引导社会发育推进经济发展的过程中不能够被认为是一个市场化的治理过程，因为市场本身对于资源的配置是以利益的最大化为前提的，而许多群体性事件常常是由于权力主体或者市场主体将利益作有利于自身的配给，致使利益丧失者运用非常规手段来维护或者夺取其确定“本该拥有”（有时候可能也是不该拥有）的那部分利益。这样的情况只能够由公义基础上的政府的强力介入才可能得以解决。因此，促进社会和谐，必然是在协调政府与社会的关系的基础上，在保证政府对社会资源配置起优化与监督作用的前提下，实现政府与社会的协调互补。

但是在实践中，我们可以看到，一方面，是企业要求政府放权，希图通过市场规律来实现利益；另一方面，市场中的不同主体却并不能独立承担由此形成的利益与道德风险。面对各种风险和危机，许多企业倾向于认为政府有责任为他们遭受的损失负责，而社会也倾向于认为政府应该成为事故的唯一责任人。因此，明确政府责任，实现对企业生产经营过程的有效引导，直接关系到我们能否保障民生、济护人民群众的生命财产安全。

基于此，构建共产党领导下“政府——社会”协调的治理模式，实现党对不同利益群体之间的利益与价值协调，完善组织系统内外的关联和信息渠道的畅通等，就成为推动科学发展的内在要求。党和政府需要创新领导理念和社会管理创新与社会民主建设的体制机制，同时，加强对城乡各种社会组织的引导和扶持，使社会组织更好地发挥其在社会治理中的功能，服务于社会主义建设，服务于社会和谐。长期以来，我国的政府和社会对社会组织的认识存在不少误区，许多人以为社会组织的发育可以有效解决中国目前存在的诸多问题，还有的人则认为社会组织的快速增长会影响中国的社会稳定。汶川大地震中社会组织发挥的作用，使得人们对社会治理中的社会组织功能有了更加深刻的认识。党和政府的有效领导，能够发育出一个权责明晰的社会力量。为此，政府需要提供社会自我教育自我服务、自我管理和民主参与的平台与空间。发挥群众的力量来做好群众自己的事情。社会服务的差异性要求我们要善于发挥城乡社会资本和城乡社区相关社会组织的作用，并能充分发挥专业人士的作用，利用现代信息技术和管理手段，以确保舆论引导和社会动员的有效性，避免社会的不当参与造成的更大损失。

（二）推进开放社会的管理创新逻辑

由于中国正处于社会转型的重要阶段，人们对于社会管理工作的理解容易受社会不同环境的影响，这并不意味着社会管理工作本身的易变性和人们参与社会管理工作的随意性。在我们落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的进程中，社会管理工作所具有的前瞻性、实效性和针对性等特点决定了社会管理过程很大程度上体现为确保其在实践基础上实现有力的社会动员与环境改造能力。在利益主体多元，经济成分复杂，人们需求日趋离散的情况下，实现社会管理的理论创新、制度创新和方法创新等就成为社会管理工作的当务之急。

长期以来，我们习惯于仅仅依据生产资料所有关系、使用关系和社会分配关系为标准进行社会评价与活动分类。这种标准不仅成为社会群体区分利益归属和身份认同的基础，而且成为社会管理运行的重要动力基础。应该说，阶级社会中人们的社会行为或多或少带有这种阶级烙印，社会管理在现有环境里，难以避免利益分化和阶级思想的影响。但是，在发展成为我们党执政兴国的第一要务的今天，社会经济结构和阶层结构的新变化和社会主义发展的新态势，要求我们以新的眼界来重新审视固有的社会管理框架及其运行模式。

社会主义市场经济的发展以及所有制结构的战略性调整和城镇化的推进，劳动力在不同所有制、不同行业、不同地域的流动和劳动形式的多样化逐渐改变了工人阶级和农民阶级的队伍结构，整个社会阶层的构成也发生了新的变化。当前界定的工人阶级，其外延和内涵均发生巨大变化，特别是劳动和劳动价值理论的重新阐释，使得生产过程之外的行为也成为劳动的一部分而拥有了合法的价值意义。所有制结构变化引发工人阶级队伍的分化，这种分化同时改变了学术界关于“体制内”单位与“体制外”单位的界定。多种分配形式引致社会各阶层收入差距的扩大，并引发了不同所有制中工人阶层在地位提高上的不平衡。与此同时，城镇化进程的加速和农民对于土地依赖性的削弱，带来了农村人口结构的新变化，不断产生的新的社会阶层正在导致社会群体利益诉求的多元化。当我们越来越多地通过市场发育和政策引导实现利益的再分配，使各个阶层的利益行为有助于社会主义的发展的时候，利益引导的过程进一步提出社会管理工作的实效性问题。在实践中国特色社会主义理论体系的过程中，加强社会不同群体的协调与认同，引导人们正确认识社会阶层变化，承认并保护不同阶层的利益，营造不同利益主体在建设、发展社会主义中谋求合理利益的环境，就成为中国共产党扩大阶级基础和群众基础的重要内容。这些新的变化，在实践上丰富了社会管理工作的内涵，并有助于克服旧有的思维模式和自我封闭的结构，构建开放式的社会管理工作格局，实现党的发展目标与人民群众需要的契合。

2010年7月19日上午，英国首相卡梅伦在利物浦正式发起“大社会运动”，该运动计划将更多的权力和资金由政府下放给社区、社会组织和公众，让他们承担更多责任，建立一个“更大、更强的社会”，以转变政府的管理方式，进一步提高公共服务的效率和水平。卡梅伦发起的“大社会运动”，既是英国政府立足现状推进管理创新的举措，也反映了社会管理和公共服务体制创新的内在要求。这一过程，也是中国共产党近年来一贯主张的加强社会建设，推动社会自我教育、自我管理、自我服务的过程。

这里需要进一步强调的，法治本身在于提供一个公平的社会发展框架。要通过完善的社会保障体系来实现对危机的规避。2012年11月至2013年初，中国的大小媒体铺天盖地地披露和报道这一时期出现的“房叔”、“房婶”、“房媳”、“房哥”、“房妹”事件，媒体在鼓动人们质疑这些人如何有能够拥有大量住房的同时，也开始呼应职能部门的调查。一些人拥有多个户籍的问题随即引发更大的舆论，人民日报、新华社、中央电视台等传播平台都对这一问题提出了尖锐质疑。中国户口管理极其严格的制度背后的漏洞无保留地呈现在世人面前。一方面，中国在城镇化进程中，20世纪90年代一些地方不恰当的指标体系催生了买卖户口指标的风潮；另一方面，对于伪造、变造证件的法律责任缺乏有效的追究，立法和打击都滞后于社会管理的现实需要。实际上，中国从先秦以来即有户籍相关的法律制度，历史上也曾经出现过一些脱漏或者篡改籍注的情况，甚至存在为逃避税赋篡改籍注的现象。由此可见，传统管理理念和实践中，一直存在将户籍管理作为利益配置的重要手段。当前，户籍依旧与老百姓的教育、就业、住房、医疗保障等社会福利高度关联，由此必然会产生基于攫取利益而造成的户籍管理乱象。在既有的户籍管理制度备受争议又暂未形成新的管理体制的情况下，显然需要在技术和具体的运行程序加以完善，并通过有效监督避免乱象发生。除此之外，还需要重新梳理管理职能，提供更为科学合理的福利与保障载体，降低户籍管理过度承载一切利益的压力。以美国为例，美国不存在户籍制度，也没有“户口”一说，所采用的是人口生命登记制度和社会安全号制度。生命登记制度以居民的生命事件为主。美国政府对每个居民的生命事项进行记录，主要包括出生、死亡、结婚、离婚、生育等，形成完整的记录册，由各州人口统计局保存。富兰克林·罗斯福当政时期，美国开始推行社会安全号制度。至20世纪80年代，美国政府加强对常住人口的控制和管理，居民从出生起必须注册社会安全号。社会安全号由美国联邦政府社会安全局颁发并负责管理，每位居民拥有一个9位数字的唯一社会安全号，终身使用，它全面地记录了居民的个人信息，包括个人基本信息如年龄、性别等，还包括教育背景、工作经历、居住地、纳税、信用以及有无犯罪记录等。同时，无论普通居民或是官员，都要通过社会安全号制度向政府申报收入及缴税，为财产公开奠定基础。社会安全号的存储信息系统在美国已实现全国联网，形成一个高度发达与完备的个人信息网络系统。政府依据社会安全号对居民进行迁移与流动中的信息管理和追踪。该制度是美国政府进行所有人口管理活动的起点和基础。

美国的身份管理制度并不能够有效解决中国社会管理中的问题，但是值得我国借鉴的地方，就是户籍管理体系上，需要集成人们的生物信息、基本权利、社会秩序维护和安全需要的多重功能，并且这些功能的发挥能够成为规范民众社会行为，训练民众道德能力的有效推动力量。正如阿伦特所言：“具体问题必须具体分析；如果说世纪初以来我们经历的这一系列危机还能对我们有所教益的话，我认为，那就是如下简单的事实：对于就各种特殊情况做出判断来说，没有什么恒常的通行标准，也不存在什么确定无疑的规则。”这在实践中意味着，人们对于过去危机的经验未必能够帮助我们理解今天的危机，但是工业社会的不确定性要求我们在坚持制度刚性管理，杜绝制度失范和低效的过程中，还需要强调党和政府在社会协调中的柔性管理逻辑。通过社会规范和社会资本来保有社会对权力的警醒和制约能力。

（三）形成社会治理实效性的评价体系

社会治理工作实效性至少具有以下三个层面的内容：其一是价值层面的阐发。这个过程形成了社会行为主体对社会管理工作绩效基本的评价标准。诸如经济、政治、文化、社会等各方面的良性互动和协调发展，社会秩序良好，人民生活宽裕，党的路线方针政策能够得以有效执行等。在现阶段，就是和谐社会以人为本的理念能否得到贯彻，人的自由全面发展的环境是否正在形成。人们在向往美好生活的同时，是否愿意付出艰辛的劳动并关照其他群体的利益。其二是制度层面的设计。即指社会治理工作过程要能够实现与经济、政治、文化、社会建设有关的社会关系、社会环境、社会治理等方面的要素组合及有效运行模式，并确保党和政府对经济、政治、法律、文化等方面的建设和处理好人与人、人与组织、人与自然的关系的制度安排和参与要求能够被人们认同和落实。其三是组织层面的要求。即社会治理工作的实效性要体现在组织运转高效，成本低廉。基于此，实效性内在地包括了时间性（或者叫时效性）的要求。由此，需要社会治理工作机构能够即时把握社会动态，具备应对突发公共事件的能力，在常态下和紧急状态下都能够采取相应的行为，发挥社会治理工作的功能。

从社会治理工作本身具有的特点看，其实效性的内涵和标准归纳起来，有以下几种：一是从社会治理工作的目的出发，社会治理工作的实效性就是政府权力运行和市场配给资源的高效性、廉洁性和科学性，以及社会成员思想道德素质和认识世界和改造世界的能力的提高程度。我们知道，所有社会关系的前提在于人们社会交往的必然性，人的社会性构成了社会治理的全部基础。并使得人们的思想政治素质水平直接影响到社会发展的态势。由于政府和社会的管理能力本身缺乏可供衡量的确切标准，因而这个实效性标准是动态平衡的。应该引起注意的是，在价值观日趋多元的社会里，社会治理工作能否以及如何在全社会确立起一维的价值导向，实际上构成了社会治理工作实效性的第一个难题。二是从社会治理工作的内容阐述的实效性问题。社会治理工作过程的实践性和社会治理工作理论的科学性，都决定了社会治理工作具有的开放性特征，即社会治理工作内容要随着社会的演进而不断得到丰富和发展。要摒弃已经被历史证实是教条的、过时的和错误的内容。在推进科学发展，构建社会主义和谐社会的进程中，社会治理工作需要改变革命时期形成的管理模式，结合变化了的社会环境创新管理内容和方式，使其更加符合时代要求和百姓需要。三是从社会治理工作的方法论出发，社会治理工作实效性在于主体如何引导客体践行预设的目标要求。党过去确立起来的一系列行之有效的方法和手段在新的历史条件下如何实现创造性转换，直接关系到社会治理工作的效果。四是从社会系统运行的有效性出发，社会治理工作实效性问题是一个系统工程，其实效性的评价标准在于要素匹配，功能互补，运转协调；由此产生的第五个标准是社会治理工作能否实现成本的最小化和收益的最大化，并实现个体的价值与利益。

从社会治理工作客体的视角出发，社会治理工作实效性还有与上述标准有机契合的三个衡量标准：

第一，知识标准系列。这是依据人们对社会治理工作所创造的福利和发展环境的认同和参与的程度，以及相应的素质水平提高程度而确定的社会治理工作绩效评价标准。在当前情况下，社会治理工作实效性还包括了着力提高社会群体实现社会持续发展的经济素质，保持社会秩序稳定的社会素质，满足更高的科技进步贡献率的科技素质，实现资源利用效率最高和环境代价最低的资源环境素质等。社会治理工作的这一绩效需要经过较长的历史阶段才能为后人准确衡量。但是通过有效的社会治理工作实现社会群体对于和谐、幸福、公平正义的体认和组织运行的顺畅，制度保障的有效性。

第二，技能标准系列。该标准依据政府和社会组织掌握党的路线方针政策并用于指导发展实践和生活改善的实际应用水平而定。社会治理的技能标准主要是社会参与能力与技术手段的标准，以及人们如何维持社会基础秩序的能力标准。这些标准当前正逐渐成为社会治理创新的基本内容。同时应该看到，中国社会生产力不发达，社会制度不完善的初级阶段，完善社会治理本质上是基于发展需要而提出的劳动技能的评价标准。马克思很早就指出了“生产劳动同智育和体育相结合，它不仅是提高社会生产的一种方法，而且是造就全面发展人才的唯一方法”。列宁也说，没有年轻一代的教育和生产劳动相结合，未来社会的理想是不可想象的。从实践本身看，劳动技能的评价标准可以培育人们对劳动的科学态度，并形成通过劳动获得社会财富和实现个人发展的思想；并且有助于增强社会群体和个人的体质和体能。劳动还有助于提高社会群体和个人的审美情趣。劳动实践可以培养社会群体和个人艰苦奋斗精神和集体主义精神，增进与工农群众的感情。最为重要的是，我们对于劳动技能的尊重，可以从根本上推动核心价值体系的形成与落实，并在全社会形成良好的通过诚实劳动和合法经营获取财富的风气，形成初次分配和再次分配都注重公平的精神环境。

第三，态度标准系列。这是指人们社会治理理念和实践的影响，在实际的社会活动中所表现出来的参与水平和参与意愿而确定的有效性评价标准。建立多元激励体系，确定开放性的社会治理工作评价标准，就是要创造政府完善管理和服务职能，社会群体各尽所能，各得其所的和谐发展的社会环境。这样的实效性标准可以较好地克服社会治理工作中的功利倾向和浮躁的行为过程，也有利于社会治理者和社会治理工作对象确立适合基础秩序和社会发展的目标，并在这样的目标指引下完善组织功能、发挥社群作用。社会群体对社会活动的关注程度直接影响着社会治理的过程和绩效。多元社会里，要把握不同利益关联的主体对社会活动所关注的问题，寻求问题背后的政策需要，并对不同利益群体形成正向激励。社会治理工作就是要推进社会环境朝着有利于组织和个人能动性、独立性、超前性、参与性发挥，并创造出适合自己需要的方向发展。就是要营造人们各尽所能，各得其所的良好社会环境，进而形成社会群体对党和政府的路线方针政策的认同与积极参与。

三、完善社会治理的基本要求

在社会发展中，要始终注意将社会治理完善和保障人民当家做主权利有机结合，避免把治理过程变成危机管理过程。由此，在服务中弘扬价值，在法治框架内引导社会力量，在秩序框架内推进管理，是当前党建创新促社会治理完善的重要原则。

（一）社会治理工作要能够实现一维导向与多元价值的契合

世界经济一体化过程加速了全球治理的可能。治理要求问题的解决要达成对不同利益群体的有效动员和保障其积极参与。这个过程所产生的影响实际上要超过经济发展对社会治理的影响。

我国传统社会管理的突出特征是强调社会群体在价值观上的一致性，也就是在全社会树立一元化的价值取向。在当前，人的价值观从一元化到多元化的演进过程，并使得传统的社会管理工作逐渐失去其原有的社会整合功能；而社会治理必须是在尊重多元价值观的基础上构建核心价值观，以保障发展方向。换言之，社会治理本身要能够实现对社会成员的积极引导。

新时期党和政府在理论创新方面有新的要求，社会治理工作的创造性转换却存在语境困惑。这显然与社会治理的本质，与构建社会主义和谐社会的发展要求有相当差距。应该看到，社会治理的任务更多的是要研究社会各阶层产生冲突的过程和原因，并在其中寻求解决冲突的手段，创造生产力发展和社会和谐的有利条件。在实践中，由于社会治理本身涵盖着党和政府与普通群众，社会治理的信度要体现在对于政策和人民需要的合理贯彻中。特别是在社会存在较多不和谐因素的情况下，如何实现社会动员和社会资源的合理配置，保有基本的社会信任，对党和政府意义重大。社会治理过程要使人们确证周围的环境、外部的世界符合他的愿望，环境的发展和他人的行为将朝着他所希望的方向演进。利益判断影响人们的行为倾向，党对社会治理领导的着力点在于影响和引导人们的利益判断。党组织需要用社会主义核心价值观引导多元文化并保障人们合法的利益。

（二）新的社会生态强化了中国特色社会治理的人民性本质

马克思主义认为，人类文明时代的基础是社会划分为阶级，所以它的全部发展是在经济的阶级矛盾中进行的。当社会发展由经济发展转向国家的综合发展阶段，社会发展所需的稳定与秩序要求社会治理要善于在阶级分析的视野之外，在确保人民群众根本利益不受损害的情况下，实现对不同利益群体的整合。今天我们使用的社会管理概念，由于其本身的阶级性胎记容易使得人们将其视为纯粹的领导工具，而不去考虑它实际具有的科学性和实践性。在现有的社会生态中，过分强化社会治理的阶级性和工具性，会降低它作为社会演进重要力量的社会整合力。对于人民性的张扬，其功能和作用只会更加受到重视，而不会被简单削弱。

工人与农民之间的利益差距，以及工人与农民中客观存在的不同利益群体，必然导致对同一问题产生不同的态度。不同历史时期人们不同的利益诉求的满足是不一样的。这种经济利益多样化可能引发政治利益和精神利益的多样化特征，不同的利益群体或利益阶层为了保护或争取各自的经济利益，必须谋求政治表达和政治保障方式。在我们党取得执政地位以后，社会治理科学化就已经具有了社会普遍性的特征。因此，强调社会治理的中国特色，不是要否定社会治理过程所具有的普遍价值，而在于强调中国社会治理历史与现实的统一，强调中国社会文化对管理过程的内在影响，以及中国社会的组织模式对治理机制运行的实际影响。在这种情况下，强调社会治理的“中国特色”，本身包含着普遍的代表功能。而共产党的执政过程则自始至终代表着社会最广大群众的利益，也就最有理由表明自己政治过程的普遍性特征。因此，如果在意识形态上强调社会治理是党和政府的管理过程，实际上是不善于协调社会不同阶层实现社会发展的分担与共享。尤其是当执政党一旦同其他社会阶级、阶层、集团发生矛盾时，就容易发生其他社会阶层将党和政府的管理过程看作是“异己”的工具而加以拒斥。因此，强化社会治理的人民性特征，就确立了社会治理工作机制运行的普遍性原则。这意味着社会治理在强化约束功能的同时，需要适应市场经济要求，有效关照全体社会成员利益和价值，即我们所谓的把人民群众最关心、最现实、最迫切需要解决的根本利益作为社会治理创新的出发点和归宿，并在全社会形成人人有效参与的环境。

（三）以人为本是社会治理创新的价值基础

我们身处的社会是由个体的“人（persons）”或“主体（sub　jects）”构成的。每个个体都拥有自己的思想和生命，具备理性活动的能力，能够对自己身处的世界做出符合自身需要的判断。承认并尊重人的主体性是社会治理工作有效性的前提和基础。马克思主义认为，未来新社会的本质特征是“建立在个人的全面发展和他们共同的社会生产能力成为他们的社会财富这一基础上的自由个性”，未来社会应该是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。人们只有被看作是自由平等的公民的情况下，他们的自主行为才能够在公平正义的环境里实现对社会和谐的促进。由此，社会治理工作首先需要承认个体的主体性和人们平等享有社会权利实现自身发展的权利。在此基础上，实现人们对党的路线方针政策的认同，进而引导人们参与社会事务管理，实现党在各个时期的目标任务。

谈到以人为本，人们自然想到个体的自由与责任问题，想到社会对个人自由权利的保障问题，同时想到知情权问题和个人实际利益的获得与保障程度问题。美国政治哲学家罗尔斯认为，作为公平的正义，应符合两个正义原则：一是每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；二是改变社会的和经济的不平等，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。人们基于文化积淀形成的对于自身价值和生命的体认过程，构成了现代社会人们交往的重要价值基础。社会治理工作对于人的关怀和对于和谐文化的高扬，可以弥补技术演进和利益实现过程中可能出现的纷争与冲突。长期以来，社会治理工作一直把改善人民群众的生活作为工作的基本点。以人为本，最重要的是要尊重社会发展规律与人民群众历史主体的一致性，始终坚持人民群众是历史的创造者。此外，人们在追求正义、满足自身需要的同时，会产生“更高层次的利益”。这种需要本身是社会演进的重要力量，这种利益的实现过程也是社会治理的应有之义。以人为本、执政为民是中国政治文化的核心内容，也是社会有序发展的政治保障，因此，社会治理体系建构需要在其文化框架内锲入民本、民主思想，更好地发挥教育、引导、保障功能。

（四）通过管理创新完善社会治理环境

研究社会治理工作环境问题，旨在从社会治理工作的环境变迁提供社会良序的新思路。这种政治哲学视野下的发展观研究，有助于社会治理功能与作用的发挥。所谓环境，就是环绕在人的周围并给人以某种影响的客观现实。社会治理环境，就是指社会治理过程所面对的环绕在社会成员周围并对其产生影响的客观现实。这个现实包括了物质条件和精神条件。与此同时，经济社会发展过程中形成的社会治理过程难以逾越的经济环境、政治环境以及文化环境，都在实践中深刻地影响着社会治理的变革。社会治理工作的环境研究包括四个基本层面：

1.经济环境。经济环境是基础性（或物质性）的环境，是决定社会治理工作的重要因素，也是人们实现自身利益的物质基础。包括生产力的发展水平，人与人之间的经济关系，即生产资料的占有关系、产品的交换关系、分配关系、物质产品的满足关系。社会治理的先进性是由人们所处的生产关系的性质决定的，其发展水平归根结底是由物质生产力的发展水平决定。

2.政治环境。政治环境是指在一定经济制度基础上生成的社会政治制度、国家体制、国家的组织、公共政策制定等因素，它是实现管理目标的客观条件。政治环境与社会治理工作的关系体现为以下几个方面：一是维护并实现党的领导，全面贯彻党的路线、方针、政策；二是发扬人民民主，形成法治框架内保障人民当家做主的社会治理新模式；三是建构中国特色的科学化的社会治理机制。

3.文化环境。社会文化包括物质文化和精神文化，而对组织和个人直接起作用的主要是精神文化。精神文化又包括思想与文化两方面。主要是指社会的理想、信念、道德、纪律，人们之间的相互关系，以及社会教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播电视等各项活动的情况。社会文化环境，实际上是人们在精神文化的支配下的各种行为联系而构成的社会文化关系。它内在地影响着社会活动中人们的心理过程，并对社会治理过程和人们的参与过程产生影响。社会文化环境对社会治理的影响表现在以下几个方面：一是在全社会形成共同理想和时代精神；二是构建社会主义核心价值观，形成社会道德风尚；三是形成社会治理的价值理念和评价标准；四是潜移默化地同时也是不容忽视地影响社会组织的运行模式。

4.虚拟环境。虚拟环境指的是借助网络建构的信息共享与互动平台。通常指我们所说的bbs、聊天室、论坛、微博、博客、微信及其他手机互动平台，以及适应各种不同群体而设立的类似的信息沟通与交流的平台。在该平台上人们可以就兴趣的话题展开讨论，发表不同意见。网络所具有的海量信息与信息交互的即时性特点，以及参与过程最大可能的无限制性、少屏蔽性特点决定了处在同一版面的不同地区、族群、不同文化背景与年龄结构的人们可以同时对信息加工和传播。特别值得一提的是，在虚拟社区中的网民往往因为长期对某话题或者圈子（如传统的人人网、开心网、土豆网和近年来新兴的微信等）感兴趣，从而使得他们能够自觉结合成为一个有着彼此呼应或者彼此冲突的群体，从而使得网络建构的虚拟社区有着超越时空的传播速度和冲击效果，并在实践中成为现实“社区”。尽管网络本身有着大量不可信的信息，但是社区中的人们因为大多需要通过注册而成为社区成员，为了维护自己的信誉度和地位，网友们往往自觉维护着网络价值和最低限度的道德准则，从而使得一些讯息在网络上面有着较强的感召力。同时，由于网络本身所提供的即时便捷的传播技术，使得在某个社区发出的帖子可能被同时在线的网民以几何级数最大限度地广泛传播到各个社区，从而成为人们普遍关注的焦点。与此同时，电子邮件、QQ群、微博、微信等信息平台所具有的群发优势进一步加剧了讯息传播的隐蔽性和循环性。即传统的批量生产、广而不专的东西不再彰显个性。而窄播即是根据细分理论而提出来的有针对性的传播概念。更好地体现了网络时代的公众需求。这些特点导致传统的社会治理工作过程变得极易失去效果，它要求我们在这个彰显个性的时代要针对不同群体的需要提供有差别的社会治理工作内容和方法，同时要能够提供及时准确的信息以实现对网络传播的有效覆盖。

社会治理工作的环境特点对社会治理过程具有以下影响：（1）广泛与复杂性。社会治理工作环境时一个广泛而复杂的系统，它是不同层次的环境因素相互联系构成的有机整体。人的参与过程和监督能力往往受以往历史环境的影响，具有历史继承性，同时其发展要受到自然环境和社会环境的影响，组织和个人的思想观念、行为方式总是在现实的社会关系和社会条件下发展起来的。历史与现实的、自然与社会的、科技与文化的因素糅合在一起，构成了社会治理的复杂环境。（2）特定性。政府、组织和个人总是生活在具体的特定环境中的，通常不能随心所欲地选择活动的环境。因而社会治理绩效必然受既定环境要素的制约。（3）可变性。我们所处的社会正处在激烈变迁的过程中。社会治理要根据变化了的社会环境、变化了的工作对象，不断调整工作目标，选择相适应的内容和方法，在实施社会治理工作的过程中，使政府与社会、社会不同主体之间保持动态平衡和协调统一，以期达到党和政府的社会建设目标。另一方面，环境在改造人的同时，人也在改造环境社会治理通过把握环境对人的思想形成的影响规律，积极改变环境，合乎规律地创造新的育人环境，以推进人的自由全面发展。

（五）健全社会治理成本——效率核算机制

社会治理的顺畅运行有赖于结合经济、社会、文化环境的实际，建立完善的制度体系。社会治理工作的制度化水平，是制约其影响力和战斗力的基本要素。社会治理的制度化，是新时期社会治理工作发展、完善的基本要求。也是社会治理作为涵盖各方的精细的系统，实现推动社会良序和科学发展的动力基础。为此，要善于大胆借鉴和吸纳国外社会治理的成功经验和有效机制，用制度推进社会治理的组织化、程序化、规范化。进而在新的条件下完善推动社会前进的政治组织的形式和社会动员、社会规范的方式方法，并确立社会治理相对独立的运行体系。

我们知道，人们进行产品交换，不仅仅出于对对方产品的需要，同时还基于对节约成本和时间的需要。人有我无不是交换行为发生的充分条件，还应该包括对劳动的节约。在社会治理中，不计成本的社会治理过程既不符合我国的政治环境，也与我国经济社会发展的实践相悖。随着社会的进步，节俭意识和效率观念正在从根本上改变人们的行为方式和工作模式。社会治理工作绩效评价的第一个标准应该是管理成本的有效控制。实际上，成本的降低是增进管理效率的基本动因。可评价的、有效率的社会治理过程是市场经济条件下社会治理自身影响力的基础。由此，社会治理创新必然需要对资源加以合理配置，对工作手段进行有效整合，对管理者有效履职进行训练和引导，并使社会治理的科学评价标准及机制运行得到全体社会成员普遍接受，并可用以制约权力，激励创新。

在现代政治生活中，能把多数人的理想变成事实的组织就是政党。能否有效凝聚群众，权威配给资源，维护公平正义，推动科学发展体现着政党的执政能力和先进性、纯洁性水平。加强党对社会的科学领导，不断满足人民对于幸福生活新期待是新时期社会治理完善的根本。

结语

党领导和谐社会建设的过程，是一个不断克服和消除各种不和谐因素，实现社会保障，维护与实现人民福祉的过程。一个社会要和谐，克服与规避危机就成为政策与制度安排的第一块基石。

我们对中国频发多发的群体性事件的研究表明，如果中国社会强大的自组织能力只能够抹平权威却难以确立组织与个人的角色与责任，那么危机的治理就只能在强制与妥协的母体内持续下去。做课题写作本书的过程中，笔者试图在社会与政府的两个变量之间寻求支点，并尝试解读党在社会治理中的功能发挥。当我完成本书的时候，理论与实践进一步表明：中国共产党是保障和实现社会和谐的根本领导力量。实现由政党推动危机治理社会和谐向政党主导社会实现制度推动的和谐善治是本书研究的主要目的。本书的研究始终着眼于社会和谐基本框架，着力探讨了执政能力建设的政治基础、制度条件、实践机制和政治文化背景。

许多学者试图用一些词语对今天的政治社会模式加以描述。末了人们发现难以找到确切的词语，或者说难以用一种方式对社会过程做出精确的界定。这个过程一方面表明中国特色社会主义事业还在探索和艰难实践过程中，转型社会的现实问题正在经历一个前所未有的从变革的框架进入国家全面发展的建设框架；另一方面也表明我们的理论框架和制度运行开始进入科学化时期，或者说社会主义初级阶段的中国已经处在一个党的领导和国家建设社会发展都更加科学完善的重要阶段。

工业社会所具有的不确定性和复杂性容易导致社会过程具有一定的不稳定性。经过30多年的改革开放和对规律的探索，我们已经进入坚定不移走中国特色社会主义道路时期。与之相应，我们也亟须在变动社会里找到科学发展、和谐发展的动力机制。这个机制既包括了政治体制改革与经济体制改革的并行不悖，也包括了多元社会对党的价值观和政治过程的认同与制度化参与；还体现着政党现代化、科学化所展拓的巨大发展空间。而这个空间需要有理论创新和党内民主带动人民民主的滋养，有社会公平正义、城乡统筹发展来支撑，有更加完备更加成熟的制度体系来保障。

从上个世纪80年代到21世纪初期，中国社会心理和社会结构的变迁，本身体现着政治改革的走向和国家建设的价值。无论从哪个角度来看待这个时期的中国共产党，几乎没有人会对中国所取得的成绩，以及共产党所体现出来的执政能力和与时俱进精神有任何怀疑。作为在改革开放条件下和市场经济框架内领导中国社会主义现代化建设的执政党，推动科学发展，维护和保障民生的过程，对党自身而言，包含着以下几个指标：一是执政过程的高效；二是既有的政治体系能够提供社会发展和人的自由全面发展的有效空间；三是这个体系中贪腐能够得到有效遏制；四是建构符合时代需要的政治道德和社会伦理。也就是说，党的执政能力和先进性纯洁性建设，不但要能够推进理念创新，建构发展原则，还要能够在形成权力理性运行的制度框架，形成科学的权力实践精神——党的科学价值观与发展理念能够经由有效的制度运行得以落实，并实现对社会的动员。

在研究中，笔者结合我国社会存在的不和谐因素和各种矛盾冲突，从价值——组织——制度层面分析了变迁社会党的执政能力建设面临的问题与挑战。重点分析了多元价值和多元利益结构中党的社会团结能力和推动社会和谐发展的能力要求。同时揭示变化环境中党的现代化建设逻辑。在民主意识、权利意识增强和利益分化的社会环境下，执政党如何协调社会矛盾实现科学发展是国家与社会主体需要思考的基本问题。从党的执政能力和先进性建设的视角出发，强调组织和领导干部的能力建设，不是简单的处置事件和避免社会冲突发生的过程，而是如何落实党的宗旨，密切党群关系，实现维护发展好人民群众根本利益，或者说是最大限度地增进公共利益和人民福祉的问题。

构建社会主义和谐社会是党领导国家建设和社会发展的基本目标。转型期中国频发群体性事件，有诱因也有本因，既简单又复杂，与治理缺陷、与利益和价值冲突相连，与权力运行和民主发育的绩效有关。在中国谈论社会和谐或者危机治理，离不开最为重要的领导力量——中国共产党。当然，就公共行政而言，危机治理是现代政府的基本职能，将其直接与执政党联系，或者简单认为反映了党的执政能力建设的不足，显然是不科学也难以形成有效的解决思路的。甚至可能会在制度安排和政策施行的技术上遭遇难题。任何政治组织的理念，在实践中一是需要有效的制度保障，二是具备社会认同的道德与价值基础。在社会矛盾凸显时期，将政党过程置于群体性事件之中，容易因为事件的频发引致对宗旨和本质的考量和质疑，进而影响制度安排和政策选择。从实践环节上看，在中国的组织体系中，对群体性事件的成因和处置过程的科学梳理，直接体现着党的治理理念的成长和执政能力的提高，这也是政党社会功能发挥的现实逻辑。从这个意义上说，构建社会主义和谐社会进程中的中国共产党，同时构建了政党社会学的范畴和运行机理。政党社会功能的发挥及其理论抽象，要通过这样的事件来建构，而政党与狭义上的政府之间的关系与功能梳理也会因此成为政党研究的内容。

建构有效的社会协调机制，发挥执政党的功能，需要从人与制度的两级切入，从价值与组织的基本要素出发，校正传统的社会管理模式，增进公共利益。为此，首先需要明晰党在和谐社会建构中如何发挥领导与保障、资源整合与利益协调功能。特别是要避免党的基层组织空转和失灵问题；解决好利益实现与分配过程中的公平正义问题。这就要求党要通过自身建设，运用组织优势和制度优势实现对社会自组织的协调与引导，保障和发展好人民群众根本利益。其次是建构社会价值框架，实现制度创新，避免出现治理转型失败和政府与社会的责任失位，降低治理中社会的非制度性参与，化解与克服不和谐因素。促进治理成长和社会发育是党的执政能力建设的重要内容和基本要求。党的基层组织作为社会组织的政治核心，需要在结构和功能完善上下工夫。党组织需要顺应社会主义市场经济要求，通过其活动将中央的精神变为地方发展的实践，将政党理念变为社会共同体认的文化；进而实现对政党、国家和社会意识形态的引导，培育社会对意识形态的认同，推动治理转型和社会发育，避免因社会失位而将党变成社会冲突的焦点。或者说，党在解决社会各种矛盾的过程中，推动了社会发展并实现了自身的现代化。我们之所以在价值——组织——制度框架内寻求党的建设科学化的内在理路，首先在于我们能够确证党所确立的中国道路和中国实践所具有的伟大意义。其次在于先进的理念唯有变成科学的制度和具体的可操作的措施，才可能在推动发展的过程中捍卫政党的先进性、纯洁性。这在实践中意味着一个极其严肃的命题：如果我们不能够实现对工业社会不确定性和发展中面临压力的合理解读，不能够形成新的治理理念和范式，那么，我们旧有的应对危机的方法可能会促发新的危机。这是当前党的执政能力建设必须研究的重点。

现在的社会群体尤其是青年很难直接感受近现代中国、解放前后的中国和改革开放前后的中国对比的强烈反差，甚至许多青年难以感觉到市场经济条件下西方强国试图对我国进行控制的现实压力。上世纪60年代以来，富国通过资本运营，实现了对穷国的财富占有和掠夺。这些没有战争硝烟的经济过程，在市场的公平面纱下很难被人们感受到，即便感受到了，也会由于其不具有显见的血腥性而难以对发展中国家的青年群体产生震撼。随着生产力的发展和社会财富的分化，以及改革开放的深化，纷至沓来的多元文化和多维价值观一方面改变着人们既定的思维模式和取舍标准，另一方面也造成了人们对于现有分配制度和利益格局的不满。随着所有制结构和利益分配格局的调整，社会分化进一步加剧，这些思潮和利益调整势必影响作为社会核心推动力量的政党，改变着党员的思想模式和行为方式。例如，中国共产党在西方发达国家封锁和国内生产力落后物质极其匮乏的短缺时期，用国家利益概念涵盖集体利益和个人利益，形成了以党员的无私奉献、人民的集体主义精神为内核的社会主义新风尚，动员全国人民投身社会主义建设。改革开放条件下，社会主义市场经济体制的完善进一步强化了人们的利益观念。一方面，人们日益肯定市场原则等价交换的科学性和合理性；另一方面，社会发展依然强调人们的奉献精神。发展中的奉献精神和分配过程中强调等价交换的原则必然发生冲突，带来的结果是思想上的分化。当一些人简单地用“过去讲奉献，现在讲利益”来区分改革开放前后两个阶段时，我们不得不看到，新时期的群众会更加关注现实利益的解决。在一个物质化价值成为生活重要的标准的时代，人们的理想信念势必更多地体现为一种现实的、注重个体发展的、满足物质利益的需要。群体社会参与的动力也往往来自于现实的发展压力和物质需求。过去人们的政治需求首先是基于对党的忠诚和发展社会主义事业的期待，在实践环节表现为改变老百姓的贫穷面貌。而今天，当物质需要得到满足之后，人们的政治需求倾向于参与公共事务管理，希望有政治参与的平台。这其中，不同时期的老百姓都想要一种叫做权利的东西。只不过不同时期的人们对权利的内涵存在理解上的差异。因此，从党的执政能力建设来看，意识形态建设需要强调以下要求：社会群体只有将个人的价值跟社会变革的需要紧密集合到一起，才可能对社会发展过程产生正向的推动，个体也才可能在服务大众的平台上拥有较大的发展空间。无论时代如何变迁，党员干部和青年的人生价值都需要跟老百姓现实的普遍利益和价值需求联系到一起，要跟社会基本任务和主要矛盾联系在一起。中国共产党的思想理论建设，就是要形成一套标准体系，让社会不同群体的价值观回归到对老百姓的利益关注上。

当前，推进社会和谐，首先需要把握和梳理现阶段的社会矛盾与民生改善的焦点问题，明确存在的不和谐因素和不确定性。其次，形成有效的社会动员能力，培育社会认同，凝聚改革共识。有效化解社会矛盾。本书在论述的过程中，将执政党的现代化运行逻辑和群众工作的具体要求融入对政党认同、制度建设和民主落实的阐述中。应该说，利益主体多元化和社会出现的贫富差距扩大问题，是改革开放过程中我们无需回避必须解决的基本问题。但是解决问题的过程是在尊重社会多元化基础上建构一维导向和凝聚改革共识的过程。劳资矛盾、官民矛盾需要制度化框架内政府与社会职能的有效发挥来解决，需要通过资源配给的公平性来实现均衡发展，通过健全的社会保障体制和分配制度改革来解决。

今天我们探讨和谐社会目标下党的执政能力建设，需要明确政党能力研究的三个尺度：其一是实现社会团结的能力，其二是推动社会发展的能力，第三是政党自身现代化的能力，包括政党获取资源实现政治目标的能力。改革开放的实践表明，中国共产党在推动经济社会快速发展的变革进程中，实现了自身的现代化，也增强了领导国家和社会的能力，尤其是释放出了社会生产发展和人的全面发展的巨大空间。对党的指导思想的形成与发展的研究表明，理论上的先进性源自于政党组织的严密性和开放性，源自于对人们创造性的尊重和学习，源自于实践基础上服务功能、创新能力的有效发挥，源自于探索中的解放思想和对科学规律的有效把握，并能够对实践文明取得的一切成果进行理论抽象。我们对社会组织成长的研究表明，党的意识形态领导越是有效，社会组织化程度越高，社会越是稳定。因此，加强党对社会组织的领导，完善民间组织发育，形成党组织在社会组织中发挥政治核心作用的有效机制，是当前社会建设的重要取向。推进社会建设，要善于盘活党建资源，尤其是基层党建资源，强化党员干部的思想理论教育和能力训练，进而服务和引导社会组织发育，避免把社会发育成异己力量或者简单发育成下级组织。在推进社会和谐的过程中，一是需要梳理党和政府的功能，二是完善党的领导、人民当家做主和依法治国的运行机制，三是培育社会理性，形成社会自我教育、自我管理、自我服务的制度环境。在此基础上，从维护发展良序和保障公共利益的需要出发，增强党和政府严格执法的社会强制能力。社会强制的道德意向和价值目标：每个人的合理合法的利益都应该得到维护和尊重；每个人实现自身利益和价值的过程都不能够损害其他人的利益；党和政府控制的公共资源，依系于法律向全体人民公平开放。

他国的实践和我国的历史经验表明，任何政党在执政的过程中，都是与其合法性基础相联系的。先进的政党能够在法治框架内，在推进经济社会发展的过程中，在改善民生和公共利益的过程中夯实政党认同的社会基础。也就是说，政党的政治资源获取是与其推动社会发展的具体实践相联系的。但是另一方面我们也会看到，很多时候政党的合法性，并不是建立在经济发展的实践逻辑上的，即执政能力要体现在有效推动经济发展上，但是经济发展本身并不意味着政党合法性的增强。我们在分析西方国家政党运行的时候，发现存在政党合法性耗损的问题，究其原因，主要有：（1）分化社会中的政策公平性缺失及滥用民力。使用民力的过程必然是政党深刻介入社会的过程。不同社会群体的利益是各异的，政党强大的资源整合能力能够保障决策的有效落实，但是却不能够满足所有群体已经分化了的诉求。（2）权力运行过程逐渐背离政党的价值观和大众的利益。（3）政党运行成本高昂。这些过程都会耗损政党的政治资源和合法性。

按照构建社会主义和谐社会全面建成小康社会的总体要求，应高起点规划、高标准推进社会治理的理论创新、制度创新和实践创新。加快构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理新格局。在法治框架内充分发挥各级党委在社会管理中的领导核心作用，强化各级政府的社会管理职能，发挥社会各界在社会管理中的协同作用，发挥公众参与社会管理的基础作用。在有效整合社会治理资源，加快提高社会治理科学化水平进程中，最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。努力探索一条符合中国国情、体现时代特征、顺应科学发展、满足人民需求的社会建设新路子。与此同时，着眼于中华民族伟大复兴中国梦的战略实践，在政治体制上逐步完善顶层设计，并推进基层民主建设和干部人事制度改革，在经济体制上转变经济结构，健全社会保障体系。在社会管理上进一步完善社会协调机制，落实党的群众工作，并保有政府在法治基础上的社会引导与社会强制能力。

同时要看到，中国社会建设过程中，人们的自由平等意识迅速成长的同时，与之相应的责任意识也需要通过有效的制度安排内化为社会共有的习惯。从而避免一个强大的政府和日渐强大的社会通过简单激烈的冲突来解决问题。这也是中国社会协商民主发育的必然要求。

在化解社会矛盾与冲突，维持稳定，推进社会和谐的过程中，政府权力的合理回归，要求社会责任的相应到位。在一个公民社会发育不完备的社会里，政党在社会治理中的推动作用同时体现为对公民社会发育的推动。这个漫长的过程还包括了通过公民教育实现公民社会参与的技能训练。为此，共产党需要通过建构自身权力运行的责任、保障和监督等制度，以及推动政府相关制度的制定来维护社会基本的运行秩序，建构防范危机扩散的社会法律秩序，实现社会治理由政党推动向制度推动的根本性转变。

在构建社会主义和谐社会的过程中，我们用以解读社会公平正义的价值平台是什么，制度建构的基础是什么？政党在获得执政地位、权威具有配给社会资源的政治能力之后，如何实现对社会资源的公平配给？党实现公平与正义的动力基础是什么，如何获得和保证这样一种持续供给的能力？应该看到，单纯的基于执政而阐发的维护公平与正义的制度安排是很难被有效执行的，价值在促成制度成长与落实的过程中，确保社会有效监督的机制安排将有助于提升政党维护公平的内在动力。同时，在法治框架内厘清权力边界，落实领导干部职责和党员权利，并结合生产力的发展实践，明晰分权的底线，避免恶意破坏可能导致的管理失范和社会失序，这也是改革开放过程中执政能力建设的又一基本问题。中国共产党的执政能力，体现在党能够把先进的理念和崇高的价值变成科学的制度和政策，形成有效的权力运行的规范和程序。制度的力量，就在于以非谈判的特质强化了政治过程和社会过程的应然性和必然性。任何制度都能够将人们裹挟进来，并直接影响社会群体的行为。身处其间的社会，要么顺从，要么反抗；而成长中的理性国家与理性社会，恰恰可以通过制度权威来保障社会运行和利益配给。

从执政能力建设的角度研究社会和谐，抑或从社会和谐的目标下研究执政能力建设，其逻辑起点和基本价值都在于寻求社会良序与和谐发展的内在动力。执政党作为实现国家与社会发展的根本力量，今天我们谈论社会和谐或者危机治理，要求政党善于动员市场与社会力量，在制度框架内实现发展目标。这一过程，是政党领导国家与社会成长的过程，是治理成长的过程。社会和谐与执政能力建设，不是要把治理过程变成危机管理过程，而是要在治理的各个环节楔入化解矛盾推进和谐的制度基因。在解决矛盾和化解危机中实现社会良序和人民幸福。正如习近平同志2012年11月15日的讲话中指出的那样：人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。

新中国成立以来国家建设和社会发展过程，我们通过反思打破旧的框架后，社会发展逐步从破立结合以破为主的变革的框架转为破立结合以立为主的建设的框架。社会治理模式实现从党包下一切的高度集权的领导转向共产党领导下“国家——社会”良性互动的社会治理模式，强化政府和社会应该承担的责任。在党的领导下，充分发挥政府职能和调动社会积极性，共同承担责任，共享发展成果。同时有效运行社会资本，完善社会自我管理、自我服务、自我发展，引导多元社会科学发展。我国社会发展的重点将实现经济建设为重点向全面的国家建设转变，并强化对人的自由全面发展的尊重与维护。社会从分化的发展转向整合的发展，从利益的失衡发展状态走向平衡发展状态，即实现从先富到共同富裕的过程。党的建设新的伟大工程也将在社会建设的框架内获得实现，即党在协调社会发展的过程中，完善自身的建设，回答“什么是社会主义，怎样建设社会主义”、“建设一个什么样的执政党，怎样建设党”、“什么是科学发展，如何实现科学发展”这一基本命题，党的执政能力进一步提高。

按照约瑟夫·熊彼得的观点，社会发展的过程必然包含着必不可少的“建设性破坏”，这无疑会加剧我国社会结构调整的阵痛和潜在的风险。由此，更加重视党的创新能力和服务水平，强化制度供给，在当前就显得尤其迫切。在新时期，党领导的中国特色社会主义伟大实践为改革开放的深化提供了实践基础、理论基础和制度基础。只要符合中国特色社会主义要求的，都可以大胆地试、大胆地闯，力求在建成小康社会的实践中，借鉴一切先进的经验和做法。在建成小康社会中建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党，就是要在改革开放的关键时期，推进中国特色社会主义理论、制度和创新实践。这将从根本上有助于我们党更好地解答中国特色社会主义伟大实践中提出的上述重大命题。

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［85］沈士光。公共行政伦理学导论［M］.上海：上海人民出版社，2008.

［86］刘晔。理性国家的成长——中国公共权力理性化研究［M］.重庆：重庆出版社，2005.

［87］聂运麟。政治现代化与政治稳定［M］.武汉：湖北人民出版社，2000.

［88］俞可平等。中国公民社会的制度环境［M］.北京：北京大学出版社，2006.

［89］何增科。公民社会与民主治理［M］.北京：中央编译出版社，2007.

［90］周晓虹。传统与变迁——江浙农民的社会心理及其近代以来的嬗变［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，1998.

［91］中央党校党建部社会管理与创新课题组。中外社会管理创新案例选编［M］.广州：广东人民出版社，2011.

［92］杨天宏。政党建置与民国政体走向［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［93］吴林根。中国共产党干部教育九十年［M］.北京：东方出版中心，2011.

［94］周淑真。政党和政党制度比较研究［M］.北京：人民出版社，2001.

［95］周淑真。变革世界中的政党政治［M］.北京：华文出版社，2012.

［96］邱柏生。董雅华。思想政治教育教育学新论［M］.上海：复旦大学出版社，2012.

［97］韩福国。新兴产业工人与中国工会：“义乌工会社会化维权模式”研究［M］.上海：上海人民出版社，2008.

［98］李一超。从中国共产党党章的历史演变探析民主集中制的发展历程［J］.《社科纵横》，2013(3).

［99］周文翠。当前党内制度运作障碍与执行力的提升［J］.《长白学刊》，2012(1).

［100］林尚立。有机的公共生活：从责任建构民主［J］.《社会》，2006(6).

［101］蔡志强、谢峰、王长江。执政科学化：瓮安由乱到治的启示［J］.《中国党政干部论坛》，2012(5).

［102］王长江。执政党建设前沿问题研究［J］.《中共天津市委党校学报》。2012(1).

后记

本书是笔者国家课题（课题编号11BDJ026）的结项成果。课题立项于2011年，但是早在2006年及2007年关于社会危机治理的两本专著完成之后，笔者就试图结合两书未能深入研究的问题进行思考。原先的思路是想从危机治理的实践逻辑出发，从保障人民幸福生活这一角度来探讨政治过程中党的功能发挥与能力建设问题。随着这些年主持和参与的相关课题调研的增多与深化，世情国情党情深刻变化环境下党的执政形态的变迁，以及制度化、现代化框架内党建科学化的内在理路和实践逻辑正在被越来越多的学者研究。

而我们显然还需要面对一个基本事实，那就是中国发展面临的各种严峻的风险挑战。生产力不发达、社会制度不完善的初级阶段，中华民族更加紧密地依赖一个强大的政党来维持公义、推进发展。面对着近年来多发、频发的群体性事件，面对着中国经济社会发展必然提出的顶层设计要求和经济体制政治体制改革的新期待，中国共产党需要在深化改革中实现自己的理论创新、结构转型、制度完善。党与时俱进的理论品质和勇于进入不确定性之中的创新实践，提供了中国改革生生不息的动力源泉。这一价值内蕴着一个基本的实践逻辑：党的先进理念如何变为党的各级组织和成员乃至于人民群众愿意信守并坚决落实的具体政策和措施。

基于此，笔者在近年来尤其是申请国家课题后，在单位领导老师的支持与帮助下，一方面收集党与社会协调的各种文献资料，另一方面根据研究需要，深入开展调查研究。两年多来，我们多次深入贵州瓮安、遵义、毕节、贵阳；江苏南京、张家港、沭阳；广东深圳、广州、中山、清远；辽宁辽阳、沈阳；四川绵阳、成都；云南玉溪、昆明；以及浙江、上海、山西、福建、北京等地进行调研。最终形成这本专著和系列论文、教学案例。在此要感谢部领导王长江、戴焰军、张志明三位教授对我的直接指导和长期关心，他们组织和亲自参与的多个调研支撑着我的思索，并让我在压力中感受到党建部长期以来推进党建科学化建构党校学派的不懈努力和宽容精神。感谢蔡长水教授、卢先福教授对我的关心与支持，感谢复旦的林尚立教授、北京市委党校的姚桓教授、北大的徐湘林教授、清华的景跃进教授和外交学院的郑启荣教授、福州大学的陈永正教授、陕西省委党校的王彦军教授、北京理工大学的钟惠波博士一直以来的帮助。感谢高新民、姜跃、刘炳香、刘玉瑛、张荣臣、任铁缨、梁妍慧、张希贤、祝灵君、张晓燕、蔡霞、陈凯龙、王金柱、王瑜、吕品、谢峰、吴辉、赵绪生、董亚炜、张瑞、王懂棋、张驰、郑琦、马丽，同事们的每一次学术交流切磋和思想交锋都让我获益匪浅。感谢调研过程中从繁忙的工作岗位和田间地头抽空参加我们座谈会的各地的朋友，他们在辛勤劳作埋头苦干之余的思考让我在三尺讲台上更有勇气和底气。感谢校科研部把我们的科研作为自己的事业的全体老师，他们从我的课题运行到经费使用的各个环节都提供周到的管理与服务，让我能够顺利完成课题并形成这本书，感谢他们。也要感谢我的学生张潇文、田洪先、郑时雨、杨京京为课题调研所付出的诸多努力。

这里尤其需要感谢我的恩师复旦大学的邱柏生教授，我的任何学术成果，都浸透着他常年不懈倾注的心血。同时，感谢我的妻子徐黎和女儿蔡佩宸对我的关心与支持，她们是我艰难环境中坚守与努力的重要支柱。感谢我的父母和岳父母为我付出的一切。

当然，无论我如何努力，囿于能力和学力，书中难免存在许多不足，希望得到大家的帮助与指正，以便日后进一步深入研究。

蔡志强

2013年9月于中央党校北区