②同上书,第3275页。

③韩书瑞，罗友枝：《十八世纪中国社会》,陈仲丹译，江苏人民出版社,2009年，第124页。

④（清）洪亮吉：《洪亮吉集》第1册《服食论》，《卷施阁文甲集》补遗，中华书局,2001年，第240-241页。洪⑤

亮吉（1746～1809年）清代经学家、文学家，号北江，阳湖（今江苏常州）人。乾隆五十五年科举榜眼，授编修。嘉庆四年，上书言事，极论时弊，免死戍伊犁。次年释还，居家十年而卒。

案件详情见《高宗纯皇帝实录》，卷1067，乾隆四十三年九月壬寅，九月癸卯，九月乙巳，九月甲寅等条，⑥

北京：中华书局,1986年第270、271、272、275、279页。

冯佐哲：《试析乾隆朝官宦、士人风气之嬗变》，《中国社会科学院研究生院学报》，2002年第2期。

⑦史景迁：《追寻现代中国——1600-1912年的中国历史》,黄纯艳译，上海远东出版社,2005年，第132页。

⑧··53政治文化与国家治理（第三辑）?

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尺度”①。

三、关系和送礼之风在儒家思想体系里，人伦之情是建构国家的心理基础，中国“政治社会的组织只是人伦关系的逐步扩大，即以个人为中心而一轮一轮地推出去的”②。个体的人通过情感和血缘纽带先与家庭，继而与整个社会联为一体。孔子认为，君子应该修身齐家，然后治国平天下。家是人们行为的起点，由家扩展到宗族，再延伸到外围，这种扩展和延伸就是构建关系网。“在内在超越的中国价值体系中，由于缺乏上帝立法的观念，法律始终没有神圣性”，而且“中国传统没有发展出民主的政治制度”③，填补这一空缺的是人情：人情大于法。一个官员如果出于人情而适当牟利，能在相当程度上得到人们的认可、默许，甚至是赞赏；而他如果胆敢在任何事上都做出六亲不认的样子，则不但会遭到亲人们的责难和社会舆论的攻击，有时甚至会落到众叛亲离的下场。因此，每一个官员都有自己的关系网，同时，他还必须花大气力来经营自己的关系网。“在清代无论是教育、政治影响、社会地位还是财富都会被用来在别的方面产生类似的权力”④。人人都有关系网，整个社会就被罩在这张网中，连皇帝本人也不例外。很多与和珅关系密切的人，在遭到惩处时，都会得到乾隆的格外恩典，在这里，乾隆不但是国家的皇帝，而且也是关系网中的“大哥”。要建立关系，就必须动用各种资源，因此“在清代社会中钱财有着巨大的能量”⑤。

中国官场历来奉行关系和送礼。关系不仅与制度有关，就是对皇帝和官员也很重要。⑥关系既有血缘的、姻缘的，也可以是地缘的、交谊的，关系全靠人情维持，人情最终都会落实到利益，利益一般则以互赠金钱和礼物作催化剂和润滑剂。“关系”现象是中国古代群体主义价值取向的反映。在中国的传统中，家被当作是国家的一种象征以及正当（等级）关系的基础。⑦为了维护“家”及“家族”或是基于各种原因结成的“群体”利益，群体本位观念就不能被忽视。为了保持群体的稳定以及使群体扩大，就不能不诉诸于“关系学”。维持关系，就不能不讲“人情”，人情可以是人与人进行社会交易时用以馈赠对方的一种资源，也可以是人与人应该如何相处的社会规范。在关系与人情维系的群体里，个人与家族、个人与群体、个人与社会的庇护以及相互依从可以导致“一人得道，鸡犬升天”，也可以造成“一人落难，全体遭殃”。因此，为了群体利益的保持，群体内部以及群体之间的关系和送礼便不可或缺。乾隆时期的官场文化亦未逃出这种实用主义的窠臼。不但官员要向乾隆本人以“进贡”的形式送礼，就是官员韩书瑞，罗友枝：《十八世纪中国社会》,陈仲丹译，江苏人民出版社,2009年，第62页。

①余英时：《中国思想传统的现代诠释》,江苏人民出版社,1995年，第28页。

②同上书，第31页。

③韩书瑞，罗友枝：《十八世纪中国社会》,陈仲丹译，江苏人民出版社,2009年，第114页。

④同上书，第220页。

⑤同上书，第48页。

⑥韩书瑞，罗友枝：《十八世纪中国社会》,陈仲丹译，江苏人民出版社,2009年，第31页。

⑦··5418世纪中国滋生腐败的社会风气分析?

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之间，无论大小，都要送礼，下级送上司，上司再送更大的上司。节日送礼，婚丧嫁娶送礼，出差拜师等都要送礼。礼物与受贿之间的差别没有客观固定的评判标准，实际上人们也很难做出或是根本就不愿做出是礼仪往来还是真正受贿的准确判断。对于官员之间互送礼物，乾隆自然明白“惟清操可信之大臣，方能概行屏绝，若寻常督抚中，难保其一无收受”①，而何谓清操可信，则是太过含糊，且清操的标准也难以界定。地方官员也曾“严禁属员，不许馈送礼物”②，但属员和下属全仰上级鼻息，“迎合上司，馈送礼物”③则是这一群体在官场中的生存常态；而“收受僚属、绅商馈送礼物”④也就成为上司在这一生态系统中的常态，更有甚者，还嫌僚属“送礼菲薄”，因此对僚属便“遇事呵斥”⑤。“（送礼）这一习俗深深根植于社会联络和地位差异的精密网络中，这是一种象征性的社会财富的再分配，一件礼物在受礼人身上造成的义务感，使得送礼成为形成和巩固一批追随者的理想方法”⑥，在送礼盛行的情况下，国家的行政功能便日益“商品化”，⑦官场也就越来越世俗化，正应了那句“薄者厚，亲者疏，原来只是敬青蚨”⑧。在这样的官场内部，官吏们的精神世界大抵“廉耻都丧，货利是趋”⑨。

四、结语巴结逢迎之风、生活奢靡之风、关系和送礼之风是官僚体系自身的产物，也是官僚个人赖以生存的政治环境。官僚机制贯彻的是自上而下的操纵、自下而上的单向负责原则，这就决定了官僚的行为——无论是制度内的还是制度外的——都是在对上负责的同时，尽量巩固、拓展自己已有的利益或是争取、角逐更大的利益。不是所有的官僚都想当官发财，但只要你想发财，官僚机制本身就已经为你打开了方便之门。因此，“在家庭和社会这两个层次，人们普遍相信，只要将才智、关系和运气巧妙地结合就没有什么事情做不成”。⑩清代的官吏腐败是严重的社会问题和政治问题。在十八世纪，“能通过正当渠道在科举上获得成功的人越来越少”，“清中叶以后出钱捐得低级官职的现象反而日趋严重，使本不能通过科举进入官场的富人博取了功名并做了官”。êIS花钱买官的人，必然会通《高宗纯皇帝实录》，卷125，乾隆五年八月丙寅。中华书局,1985年，第833页。

①同上书，卷225，乾隆九年九月壬辰，第903页。

②同上书，卷883，乾隆三十六年四月辛卯，第831页。

③同上书，卷839，乾隆三十四年七月甲辰，第211页。

④同上书，卷1190，乾隆四十八年十月庚申，第910页。

⑤詹姆斯·司各特（JamesC.Scott）：《腐败通论》，载王沪宁编：《腐败与反腐败——当代国外腐败问题研⑥

究》，上海人民出版社，1990年.

韩书瑞，罗友枝：《十八世纪中国社会》,陈仲丹译，江苏人民出版社,2009年，第221页。

⑦路工：《明代歌曲选》，古典文学出版社,1957年，第115页。

⑧吴晗：《朝鲜李朝实录中的中国史料》，第11册，中华书局,1980年，第4810页。

⑨韩书瑞，罗友枝：《十八世纪中国社会》,陈仲丹译，江苏人民出版社,2009年，第92页。

⑩马克梦：《吝啬鬼、泼妇、一夫多妻者——十八世纪中国小说中的性与男女关系》，王维东，杨彩霞译，人êIS民文学出版社，2001年，第4页。

··55政治文化与国家治理（第三辑）?

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过“做”官赚回本钱，获得暴利，这还算是积极的；消极的，则只会躺在“官僚”的温床上，尸位素餐，用度奢靡，懒政惰政。有研究指出，十八世纪的吏治腐败已相当严重，不但贪污问题呈现普遍化、规模化、集团化的趋势，而且整个官僚阶层对国家政务活动渐趋冷漠和麻木，一味追求舒适安逸，享受余生。①十八世纪，尤其是乾隆中后期的贪腐已经向整体化、常态化演进，这种整体的、常态的腐败与长期形成的不良风气有着极大的关系。“天下之患，莫患于知其不可，而群趋于不得不然之势”②，积久成习，便也就见怪不怪，不知不觉便会融入流俗之中。大风虽起青萍之末，而一旦席卷蔓延，便可有摇天撼地之力。

郭成康：《18世纪后期中国贪污问题研究》，《清史研究》，1995年第1期。

①章学诚：《上执政论时务书》，载《章学诚遗书》，文物出版社，1985年，第327页。

②··56孔子国家观探析曲鑫锋郑州大学摘要：国家观就是关于国家组织形式、国家政体、国家治理等国家理论的学说。孔子的国家观产生于春秋时期这一特定的社会背景，周天子式微，诸侯间纷争四起，各种国家学说纷现。在国家合法性来源上，孔子认为君主统治的合法性来源于天；在国家的组织结构和政权组织形式上，孔子主张实行大一统的中央集权制；在国家治理方式上，孔子认为君主要为政以德、礼法并举、选贤举能；孔子的国家观具有家国一体、等级制的特征，这也是其国家观的本质。其思想虽然具有君主本位、等级制的局限性，但是其家国一体、为政以德、重视法治等思想对于今天我们培育社会主义核心价值观、建设社会主义民主政治仍有积极意义。

关键词：孔子；国家观；国家治理；等级制一、国家观的定义国家观作为一个广泛意义上的概念，包含的内容有很多，虽然目前学界对于国家观并没有一个具体的含义，但是从古至今诸多思想家对国家观的研究不外乎以下几个方面。譬如，马克思主义经典著作通过对国家的起源、国家的本质、国家的职能、国家的消亡、国家的形式等方面的论述，形成了马克思主义的国家观。关于国家的起源，恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》里认为“国家是从控制阶级对立的需要中产生的”“它同时又是在这些阶级的冲突中产生的”①。因此列宁认为，国家的目的就是“建立一种‘秩序’来抑制阶级冲突，使这种压迫合法化、固定化”②。关于国家的本质，马克思主义国家观认为，国家从产生伊始就是一个阶级压迫另一个阶级的暴力组织，是统治阶级维护其统治的工具。此外，马克思恩格斯还论述了国家消亡的理论，他们认为，国家于阶级对立中产生，当阶级对立被消灭以后，国家自然也会消亡。

西方的政治思想家们，从柏拉图、亚里士多德，到霍布斯、洛克、卢梭，大体也是从国家的起源、国家的本质、国家的目的、国家政体、国家治理等方面来阐述其国家观的。

为了便于研究，当代也有一些学者对国家观做出了定义。譬如，贾景峰在《孔子的国家观》一文中认为，“国家观就是关于国家的起源、国家的功能、国家的结构、国家《马克思恩格斯选集》（第四卷），人民出版社，1995年，第168页。

①《列宁专题文集（论马克思主义）》，人民出版社，2009年，第180页。

②··57政治文化与国家治理（第三辑）?

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理想、治国方略等方面观念的思想体系”①。此外，冯文燕在《〈论语〉中孔子国家观思想及当代价值》一文中认为，“国家观是人们对于国家制度、国家机构的设置等整个国家架构总的看法、基本的观点”②。

中国古代先贤在其政治思想中，也常常论及国家观。杨阳在《中国传统国家理论的奠基——先秦诸子的国家学说》中指出，“先秦诸子的国家学说，主要围绕国家起源及其存在的必要性、国家权力的横向与纵向配置、国家的职能与国家存在的目的等核心问题展开”③。作为儒家始祖的孔子思想包罗万象、博大精深，其政治思想同样内涵丰富，国家观作为政治思想的一个重要方面，也值得探讨。因此本论文以《论语》为基础，论述孔子的国家观。“孔子作为一代思想家开拓了中国古代国家思想中国家形式学说的新领域，是第一位比较系统阐述了国家形式的思想家”④，这高度肯定了孔子在国家观学说方面的贡献。研究孔子的国家观，可以使我们了解中国古代传统的政治文化和政治现象，更可以从中挖掘其当代价值，择其善者而从之，从而更好地建设我们的社会主义民主政治。

二、孔子国家观产生的背景国家的观念是伴随着国家的出现应运而生的，有了国家才有了关于国家的种种思想或者理论，即所谓的国家观。国家一词，起源于近代，在我国古代社会，是没有“国家”这一概念的。但是，没有“国家”这一专业的政治术语，并不代表没有“国家”的观念，在我国古代国家的形成和发展过程中，产生了诸如“社稷”“天下”“王权”等与“国家”相类似的概念，这些都是我们研究古代国家观的重要资源。

国家观是在国家发展的历史过程中形成的，每个国家的发展过程都是独一无二、不可复制的，并且与国家特有的国情相适应，因此不同国家有着不同的国家观，这决定了国家观具有鲜明的社会性和历史性。孔子国家观的产生有其社会背景和历史根源。

我国最早的国家产生于夏朝，彼时对于国家的概念尚不明确，但是统治者们已经会用“社稷”一词来指代自己所统治的区域和臣民，即现代意义上所说的国家，如《国语·越语》中的“吾将残汝社稷，灭汝宗庙”。夏朝的建立改变了原始部落的禅让制，开创了世袭制的先河，因此它是建立在血缘基础上的统治，由此产生了“宗庙”的概念，用以作为朝廷和国家政权的代称。为了维护并延续“家天下”的统治，统治者们一直沿用了世袭制，夏、商、西周皆是如此。但是到西周时期，统治者们对于如何更好地统治国家、如何更好地设计国家结构有了更深层次的理解，因此在此时期形成了比较系统的国家观，主要表现即是分封制和宗法制，以分封制和宗法制为基础的“国家”概念，在当时深入人心，孔子的国家观就是产生于这样的社会背景下。

周天子将土地和臣民分封给诸侯，这些受封的诸侯或是王室子弟，或是功臣，或是贾景峰：《孔子的国家观》，《行政与法》,2007年第4期。

①冯文燕：《〈论语〉中孔子国家观思想及当代价值》，《黄海学术论坛》,2015年第2期。

②杨阳：《中国传统国家理论的奠基——先秦诸子的国家学说》，《政治学研究》，2018年第1期。

③石俊华：《〈论语〉中的国家形式论》，《东北师大学报》,1992年第3期。

④··58孔子国家观探析?

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古代帝王的后裔，他们在自己的封地内拥有统治权，但是他们也必须履行诸侯对天子的义务，如服从周天子的命令、交纳贡赋、镇守疆土等。诸侯又以同样的方式分封卿大夫，卿大夫又以同样的方式分封士，如此便形成了层层分封、等级森严的分封制。这是国家结构形式的构建，与此相呼应的是以血缘关系为继承基础的宗法制。天子、诸侯、卿大夫、士，作为不同层次的统治者，其统治地位的合理性来源于宗法制中的重要组成部分——嫡长子继承制。天子作为天下共主，称为天下的大宗，天子的嫡长子可以继承王位成为大宗，非嫡长子则被分封为诸侯，去往各自的封地，成为与天子相对应的小宗；但是诸侯在自己的封地内，又是大宗，诸侯的嫡长子继承诸侯之位，其余的非嫡长子被分封为卿大夫，成为小宗；卿大夫的位置同样由嫡长子继承，成为大宗，其余的非嫡长子被分封为士，成为小宗。宗法制作为分封制实行的基础，将家庭国家密切相连，体现了中国古代“家国同构”的概念，这种思想也深刻影响了孔子的国家观。但是，春秋战国时期，随着社会生产力水平的发展，铁犁牛耕的普及，人们开始广泛开垦荒地，为了争夺更多的土地，扩大国家的疆域，各诸侯国之间纷争四起，战争不断，作为天下共主的周天子地位被削弱，诸侯拥兵自重，越矩之行频出，礼崩乐坏的局面已然形成，西周以来的国家统治手段、各种政治经济制度逐步瓦解，以奴隶制为代表的统治秩序逐步走向覆灭。周王室衰微，各诸侯之间的争霸、兼并战争如火如荼、愈演愈烈，正是在这样的背景下，孔子产生了“一匡天下”“克己复礼”的国家观。因此孔子几乎所有有关国家的观点都是为了维护国家统一而展开的。①三、孔子国家观的内容联系当时的社会背景，孔子的国家观主要围绕三个方面，一是君主统治国家的合法性来源，孔子认为，国家被划分为天子、诸侯、卿大夫、士各个等级，这种等级制是国家天然具有的特征，而非人为的，即国家与等级制是共生的。君主作为等级制的顶点，这是上天的安排，其合法性来源于上天。二是国家的组织结构和政权组织形式，孔子主张实行单一的中央集权制和专制君主制，着重强调君权至高无上的地位。三是国家的治理方式，孔子首先强调君主要“为政以德”，施行“仁”政；其次在治理措施方面，孔子主张礼与法并举，礼治为主，刑罚为辅；再次是选任官员方面，孔子主张选拔优秀正直、德才兼备的人才。

（一）君主统治国家的合法性来源孔子认为，君主统治的合法性来源于天，这种思想是承袭了西周早期的“敬天”思想，孔子的思想受到西周很大的影响。西周建立后，周王自称天子，《尚书·周书·泰誓上》指出：“惟天地万物父母，惟人万物之灵。亶聪明作元后，元后做民父母。”其所以“皇天震怒，命我文考，肃将天威”，是因为“商王受弗敬上天，降灾下民”，不知所以为民父母②。因此，天子应当顺从“天”，以“天”的意志为自己的意志，“天”为万物之父，爱护人民，天子也应当爱护人民。商朝之所以覆灭，就是因为纣王不敬上天、冯文燕：《〈论语〉中孔子国家观思想及当代价值》，《黄海学术论坛》，2015年第2期。

①《尚书·周书·泰誓上》。

②··59政治文化与国家治理（第三辑）?

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不爱人民。因此，对于周天子来说，善待民众是极其重要的事，否则，“天”就不再保佑天子。从此意义上来讲，天子作为天下共主的地位是“天”授予的，当天子不能做到“敬天保民”时，“天”就会收回天子的地位。至春秋时期，孔子同样承袭了此种天命观。天命不可违，“获罪于天，无所祷也”①，并且将“畏天命”放在“君子三畏”之首，可见孔子对“敬天”思想的重视。君主统治的合法性来源于“天”，同样，君主也要努力做到“以德配天”，顺从天意，从而使自己的统治长久，就像尧帝。“大哉尧之为君也！巍巍乎！唯天为大，唯尧则之，荡荡乎，民无能名焉。巍巍乎其有成功也，焕乎其有文章！”②孔子认为“天”最大，但是只有尧能法天行事，顺应天意，这就是尧为人称赞的地方。“天尊地卑，乾坤定矣，卑高以陈，贵贱位矣”③，天地万物，各司其职，各就各位，从天子以至庶民，皆应顺应天道，这样才能使国家良好有序，民众安康富足。“天”规定了万物皆应遵循的伦理纲常，因此，它也成为君主统治合法性的来源。

（二）国家的组织结构和政权组织形式关于国家的组织结构，孔子主张实行大一统的中央集权制。春秋时期，周天子式微，诸侯蠢蠢欲动，自西周以来建立的各种政治经济制度和奴隶制逐步走向瓦解，礼崩乐坏的局面已然形成。他对于诸侯、大夫罔顾政纲伦常、争权夺利、分裂国家的现象极为不齿，试图重新恢复到周天子一统天下的局面。孔子一再表明自己“从周”的立场，对于此种混乱的现象，愤然表示“八佾舞于庭，是可忍也，敦不可忍也”！此外，孔子追求的不仅是要实现国家统一、“克己复礼”，而且君主还应该将权力集中于自己手中，因此关于政权组织形式即国家的政体，孔子十分拥护专制君主制。他认为，君主作为天子，是被上天选中的，因此君主自始至终都处于一种特殊的地位，君主不仅是国家政治生活的核心，而且是凌驾于所有人之上的存在，君主的手中掌握绝对权力，所有臣民无一例外都要服从天子。以当时的社会状况为背景，诸侯僭越、大夫掌权，君君臣臣的秩序遭到破坏，因此孔子提出了“正名”的理念。所谓“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成；事不成，则礼乐不兴；礼乐不兴，则刑罚不中；刑罚不中，则民无所措手足。故君子名之必可言也，言之必可行也。君子于其言，无所苟而已矣”④。“正名”就是要正“君君、臣臣、父父、子子”之名分、秩序，立君臣、父子之道，使之各得其所、各安其分、各司其职，如此国家和社会才能良好有序地运转。在这之中，孔子极为强调的是君臣关系，认为君权至高无上、不容侵犯。他认为“天下有道，则礼乐征伐自天子出。天下无道，则礼乐征伐自诸侯出。自诸侯出，盖十世希不失矣；自大夫出，五世希不失矣；陪臣执国命，三世希不失矣。天下有道，则政不在大夫。天下有道，则庶人不议”⑤。孔子所认为的“天下有道”就是恢复到西周时期的政治状况，天子的大权掌握在自己手中而不落入诸侯之手，诸侯的大权掌握在自己手中而不落入大夫和家臣手《论语·八佾》。

①《论语·泰伯》。

②《易经·系辞上传》。

③《论语·子路》。

④《论语·季氏》。

⑤··60孔子国家观探析?

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中，老百姓听从命令而不议论政事，这是一种很明显的专制君主制，也因此产生了“民可使由之，不可使知之”的言论。

（三）国家的治理方式关于治理国家，是孔子与其弟子讨论最多的话题。作为君主，应该把握好大政方针的基本方向，因此总体而言，孔子认为君主要施行“仁”政，以此作为国家治理的指导思想；在具体制度方面，要礼法并举，礼乐与刑罚相辅相成，以此作为政策施行的行政原则；同时还要选贤举能，以此作为政策施行的组织保证。

第一，为政以德。（1）“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”①，君主以仁德的原则来治理国家，就会受到臣民的尊敬和爱戴，不需要使用强制的手段来管束臣民，臣民就会自然而然地聚集在君主周围，保证君主治理国家的有效性，有利于国家稳定。

孔子认为，不管对于国家，还是对于个人，道德都是十分必要的。对于个人而言，高尚的道德修养是个人安身立命、为人处世的基础；对于国家而言，每一个社会成员都具有高尚的道德修养，国家就会自动进入一种安定和谐的状态而无需治理。因此道德是立国之本。对于执掌权力的统治阶级来说，以德治国，施行仁政，是维持国家稳定、维护社会秩序、维护奴隶主阶级统治秩序的必要前提。施行德政，首先要求统治者提高自身的道德修养，以身作则，起到带头示范作用。“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”统治者自身端方雅正，并以此引导、教育人民，那么谁还敢不正呢？“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”，统治者自身品行端正，即使不发布命令，人民也会自觉地践行好的事情，否则，即使发布了命令，人民也不会听从命令去做这些事。可见施行德政，并不仅仅是发布命令的事，作为统治者务必要德高身正，做万民之榜样，如此才能使国家安定、人民富足、社会安稳。

（2）为政以德，除了统治者要提高自身的道德修养、以身作则以外，还要勤政爱民。“道千乘之国，敬事而信，节用而爱人，使民以时”②，君主治理一个大国，应当严肃认真地对待自己所从事的工作；讲求信用，而不欺愚百姓；节省开支，不奢侈浪费；正确使用官吏，役使老百姓应该在农闲时间，这样才是勤政爱民的统治者。此外，还要对人民进行教化，提高人民的道德修养。孔子在鲁国看到来来往往的人群时，感叹道：“庶矣哉！”冉有曰：“既庶矣，又何加焉？”曰：“富之。”曰：“既富矣，又何加焉？”曰：“教之。”孔子认为，当国家的人口开始多的时候，君主就要想办法使人民富裕，能够供养得起逐渐增加的人口，如果不富民，那么增加的人口也会因温饱问题不得善终，人口会重新下降；当百姓富裕的时候，就要教之以民，富而不教，容易因财产问题纷争四起，影响社会稳定，所以必须设立学校，教之以礼，使百姓孝悌有道，兴仁爱之风。

“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，用颁布政治命令来治理百姓，用严苛的刑罚来整饬他们，老百姓为了避免受到惩罚就会免于犯罪，但是并没有廉耻之心；用道德来引导他们，并辅之以礼义去教育他们，人们不仅有廉耻之心，而且能够心服口服。因此，教育不仅使人民学得知识，而且能够使他们懂得仁义、《论语·为政》。

①《论语·学而》。

②··61政治文化与国家治理（第三辑）?

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礼让、明辨是非。孔子认为，教民的重点在于孝悌，孝悌是仁道之本，“其为人也孝弟，而好犯上者，鲜矣；不好犯上，而好作乱者，未之有也。君子务本，本立而道生。孝弟也者，其为仁之本与”！人民懂得孝悌，便是懂得了“仁”的根本含义，从而成为道德高尚的君子，继承礼乐制度。

第二，礼法并举。孔子对于“礼”的推崇表现得十分明显。在社会治理中，孔子提出“礼治”的主张，强调用“礼”规范自身行为，从而使社会进入一种和谐的状态。譬如，他认为礼是君子安身立命、为人处世的根本行为准则，“君子应博学于文，约之以礼，亦可以弗畔矣夫”①。礼是道的外在表现，对君子约之以礼，就不至于离经叛道。

此外，礼也是为人处世、与人交往的天平，“恭而无礼则劳，慎而无礼则葸，勇而无礼则乱，直而无礼则绞”，为人恭敬但无礼就会陷入劳苦，为人谨慎而无礼就会陷入胆怯，为人勇敢而无礼就会陷入混乱，为人直爽而无礼就会陷入刻薄，因此在与人交往的过程中，务必要把握好度，掌握平衡，凡事依礼而行，就可以做到恭、慎、勇、直，进退自如，进而形成良好的道德和稳定的社会秩序。

对于国家来说，礼是规范国家各阶层行为的根本标准。“君君、臣臣、父父、子子”之礼，“不知礼，无以立”，强调等级秩序之礼，无论是天子还是庶民，每个人的行为都要符合礼的要求，各司其职、各安其分，否则就是“非礼”。在春秋时期的社会环境中，诸侯、大夫甚至庶人，频频出现非礼现象，不仅诸侯以下犯上，大夫同样“僭礼而行”。

譬如，鲁国作为诸侯国，举行了禘礼，但是这种礼只有天子才有资格举行；季氏作为大夫，祭祀了泰山，但是泰山只有天子和诸侯才有资格祭祀；而且季氏还用了八佾舞，这也是天子才能享有的规格；庶民居然能够议论政事，像这种不分尊卑、僭越祸乱的现象极为普遍。这些现象表明，从诸侯到大夫直至庶民都在侵越西周以来所建立的礼法体系。为此，孔子提出了“克己复礼”，认为“能以礼让为国乎？何有！不能以礼让为国，如礼何”②。试图将礼法推广到全国，使礼的形式与礼治的内容实现统一，从而达到治理国家、教化人民的目的。

孔子虽然强调“礼治”，但是对于触犯司法、严重危及社会甚至危害国家的行为，孔子同样赞成用法律手段解决。在孔子看来，刑罚的意义在于免除刑罚，“道之以政，齐之以刑，民免而无耻”，用刑罚来整治，在一定意义上是为了抑制犯罪，使民众免于刑罚。但是要达到“有耻且格”的状态，还需要“道之以德，齐之以礼”。对于刑罚的使用，孔子认为应该恰到好处。“刑罚不中则民无所措手足”，刑罚不恰当，人民就不知道应该如何做才好。因此，作为统治者，施用刑罚要量刑准确，不能随心所欲，不能为了满足一己私欲随意增加刑罚，如此才能起到正确引导人民不作奸犯科的作用。对于诉讼案件，孔子也认为，刑罚是为了避免诉讼的发生。“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎”，孔子认为使用刑罚让人们认识到自身的错误，从而避免再次犯错，达到诉讼案件的完全消除。

第三，选贤举能。在官员选择上，孔子主张实行选拔制，通过选贤举能代替世袭，《论语·雍也》。

①《论语·里仁》。

②··62孔子国家观探析?

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以促进政令的施行，从而巩固统治者的统治地位。孔子认为举贤才对于治理政事十分重要，当仲弓做季氏的家臣时，问孔子如何治理政事，孔子说：“先有司，赦小过，举贤才。”即治理政事要先指派各部门的负责人，赦免他们的小过错，提拔德才兼备的人。

同时，仲弓也问了，如何举贤才，孔子说：“举尔所知。尔所不知，人其舍之？”孔子认为，作为治政者，要举荐自己知道的贤才，自己不知道的，别人也会知道，自然会有人来举荐，因此只要是德才兼备的人，总归是不会被埋没的。这段话表达了孔子对于举贤才的重视，以及举贤才的方法。究竟什么样的人才才能作为可以被举荐的人才呢？即贤才的标准为何？子夏说：“仕而优则学，学而优则仕。”①这是孔子和其弟子选官思想的重要内容，在他们看来，做官做得好了，就要进行广泛的学习，以求更好；学习的事情做得好了，就要去做官推行仁道。通过“学而优”进身仕途，正是孔子和其弟子们所推崇的，这也成为选贤才的直接标准。同时这也打破了自商代以来的宗法世袭制，打破了大贵族们对政治的垄断，开启了选官任贤的传统。此外，在“学而优则仕”以后，还要“仕而优则学”，作为一个官员，永远不能停止学习的脚步，这样才能保证德才兼备。

孔子对于德的推崇也是显而易见的，“有德者必有言”②，“德之不修，学之不讲，闻义不能徙，不善不能改，是吾忧也”③，认为有德的人一定会有好的言谈，对于不培养优秀品德的人，孔子也充满了担忧。优秀的品德比优秀的才能更为重要，只有匹之优秀的品德、才能才得以优秀的发挥，这也被认为是选贤举能的必要条件。最后还要知人善任，提拔优秀人才的前提就是了解一个人，“视其所以，观其所由，察其所安。人焉瘦哉”。要仔细观察他出于什么样的原因去做这一事，再看他怎样去做这一件事，最后还要考察他做此事时是什么样的心情，安心还是不安心。这样他还有什么隐藏的呢！了解一个人以后，才能为他选择合适的位置，形成“举直错诸枉，能使枉者直”的局面，从而促进政策的施行，巩固统治根基。这种自下而上的举荐提拔方式，打破了大贵族对政治的阶级垄断，使得下层人民也有了参政议政的机会，再者，从下层阶级被举荐出来的官员，也更加了解社会状况，使得社会治理能够事半功倍。

四、孔子国家观的特征孔子国家观的最大特征是家国同构甚至家国一体，这也是其国家观的前提，正是以这种特征为主导才产生了以君权至高无上为主要内容的国家观。这种特征在“修身、齐家、治国、平天下”的公式中得到了集中的体现。④孔子认为，家是浓缩版的国，国是放大了的家，治国与治家是同一道理。有人问孔子：“子奚不为政？”孔子答曰：“书云：‘孝乎惟孝，友于兄弟，施于有政。’是亦为政，奚其为为政？”这明确表明了家国一体的观念，把孝亲、友悌做好了，就可以说是治理好了大夫的家政，为什么一定要做《论语·子张》。

①《论语·宪问》。

②《论语·述而》。

③谈火生：《中西政治思想中的家国观比较——以亚里士多德和先秦儒家为中心的考察》，《政治学研④

究》，2017年第6期。

··63政治文化与国家治理（第三辑）?

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官才是治理政事呢？治家同样是从政。在这种思想的指导下，单一制的、大一统的中央集权制成为国家结构形式的最佳选择；以血缘关系为纽带的分封制成为国家治理形式的最佳选择；嫡长子继承制成为世袭天子之位及各等级爵位的最佳选择；以君主权威为最高权力的专制君主制成为了国家政权组织形式的唯一选择。正因如此，所以孔子极力倡导家族与宗族秩序、倡导家庭之中的忠孝，并使这种秩序和忠孝信念扩大到君臣关系上以谋求天下太平。

其次孔子的国家观也是一种等级国家观，他主张“君君、臣臣、父父、子子”，既是正名，也是维护等级秩序。诸侯、大夫都应该各司其职、各安其位，不可僭越、不可逾矩，甚至庶民不应该议论政事，因此，从本质上看，孔子的国家观是等级制的，是为君主服务的，他所提出的种种治政措施其实也是为了恢复以及改良西周时期的文武周公之道。

孔子的这种家国一体、等级制的国家观深刻地影响了其后世思想家的观念，如孟子、荀子，他们无一例外地继承了“修身、齐家、治国、平天下”的准则，也使君主专制成为唯一的政体选择。秦始皇时期，虽然尊法家，但是君主本位的思想已经根深蒂固，因此依然确立了封建君主专制制度，仍旧施行嫡长子继承制。在汉武帝罢黜百家、独尊儒术以后，儒家成为中国古代统治者们唯一的指导思想，以孔子为代表的儒家国家观思想绵延了两千年之久。

五、孔子国家观的当代意义孔子国家观的出发点是维护君主利益、维护等级制，这种等级思想在提倡民主、提倡平等的当代社会是不可取的。但是，我们也要辩证地看待它，其思想中积极的一面对当代中国建设社会主义核心价值观、建设中国特色社会主义民主政治具有借鉴意义。

首先，孔子的国家观是家国一体的国家观，这种家国一体的特征是中国社会独有的，它区别于西方政治思想家们提出的“家国殊途”，直至现在也是中国的主流价值观。

家是最小国，国是最大家，家国一体的价值理念有助于我们深刻理解个人——家庭——国家之间的关系，增强个人责任感、家庭信念感、国家认同感，从而有利于培养和践行社会主义核心价值观。习近平总书记也十分认同这样的观点。“天下之本在国，国之本在家，家之本在身”。十八大以来，习近平总书记曾多次在不同场合强调家风。“齐家”而后“治国”，习近平用自己的实际行动做出表率。在2015年的春节团拜会上，习近平提出，“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风……使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。”重视家庭的作用、家教的作用、家风的作用，也是为了践行家国一体，将“孝”“忠”的观念紧密联系，将家庭和国家紧密联系，通过家国一体来培养具备正确价值观的现代公民，助力于中华民族伟大复兴的实现。

其次，孔子要求统治者施行德政，并提出了诸多举措，因此，我们应该学习孔子德治的主张。习近平总书记的德治思想继承了孔子为政以德、以德治国的主张，在十九大中提出“坚持依法治国和以德治国相结合”。此外，习近平总书记将德治与治理官员结··64孔子国家观探析?

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合起来，认为治国要先治吏，“从严治党，关键是从严治吏”，治吏也应以道德为手段，提升官员的道德水平和思想修养，加之以严格的监督机制为保障。

再次，孔子也强调法律的作用，充分认识到了法治的重要性，这对于我们完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论具有借鉴意义。

最后，孔子重视人才，对于拥有十几亿人口的中国来说，拓宽优秀人才的选拔渠道，让各行各业的人才都能发光发亮，为国家的社会主义建设贡献自己的力量，是十分必要的。

··65《论语》在唐代政治、教育和法律中的地位和影响唐明贵聊城大学唐初，统治者总结历史经验教训，深刻认识到儒学对于维护国家长治久安的重要作用，因此，积极地致力于儒学的复兴，把尊儒崇经、推行仁义之道作为立国之本，并采取了一系列行之有效的措施，取得了良好的社会效果。儒家经典在政治生活中的作用日益凸现。《论语》作为儒学的一部重要经典，这时也得到了封建统治者们的青睐，成为君主理政、选人，臣下对策、议政的依据、准则。与儒家思想政治主导地位的确立相伴而行的是，《论语》也在教育领域，确立了自己的地位和影响。

一、《论语》在唐代政治中的地位和影响唐代君臣都熟悉《论语》。据作者统计，仅《贞观政要》之《君道》《政体》《求谏》《纳谏》《择官》《太子诸王定分》《尊敬师傅》《规谏太子》《公平》《诚信》《俭约》《谦让》《仁恻》《慎所好》《悔过》《礼乐》《刑法》《征伐》《慎终》中太宗君臣就直接或间接引用《论语》经文24条，其中有一条记载了唐太宗向孔颖达请教《论语》中的疑难问题的事例。唐太宗问孔颖达：“《论语》云：‘以能问于不能，以多问于寡，有若无，实若虚’，何谓也？”孔颖达对曰：“圣人设教，欲人谦光。己虽不能，不自矜大，仍就不能之人求访能事。己之才艺虽多，犹以为少，仍就寡少之人更求所益。己之虽有，其状若无。己之虽实，其状若虚。非唯匹庶，帝王之德，亦当如此。夫帝王内蕴神明。外须玄默，使深不可测，庶不可知。《易》称‘以蒙养正，以明夷莅众。’若其位居尊极，炫耀聪明，以才凌人，饰非拒谏，则上下情隔，君臣道乖，自古灭亡，莫不由此也。”①唐太宗是其言。

（一）唐朝统治者在理政过程中大量引证《论语》由于君主熟悉《论语》，所以他们在理政过程中，一方面是在发布的诏书中征引《论语》，以之为理政之据；另一方面是在实际的政治实践中运用《论语》的思想，以期实现富国强民的目的。

如开元盛世的创造者唐玄宗李隆基，在制书、诏书和敕文中就多次直接或间接引用《论语》，以之为行政之据。据笔者不完全统计，在《全唐文》中，玄宗在《赐隐士庐鸿一还山制》（卷21）、《春郊礼成推恩制》（卷24）、《南郊推恩制》（卷25）、《出宫人诏》（卷26）、《缓征诏》（卷27）、《劝选人勤学业诏》（卷27）、《整饬民风诏》（卷27）、《遣萧嵩往泰州致祭山川诏》（卷30）、《令蕃客国子监观礼教敕》（卷34）、《戒州县抚民敕》吴兢：《贞观政要·谦让》，上海古籍出版社，1978年。

①··66《论语》在唐代政治、教育和法律中的地位和影响?

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（卷35）、《褒赐韦坚等敕》（卷36）、《答张九龄请西幸改期宣付史馆批》（卷37）、《起义堂颂序》（卷41）等诏书中多次征引《论语》，内容涉及教育、举贤才、祭祀、丧礼、恤民等诸多方面。如《缓征诏》曰：“古之为国，藏之于人，百姓不足，君孰与足？比者山东邑郡，历年不稔，朕为之父母，欲安黎庶，恤彼贫弊，拯其流亡，静而思之，非不勤矣。今者风雨咸若，京坻可望，若贷粮地税，庸调正租，一时并征，必无办法。河北诸州，宜宣州县长官勘责，灼然不能支济者，税租且于本州纳，余不须征，却待至春中更别处分。有贷粮迴薄等，亦量事减征。”①这里，玄宗引用了《论语·颜渊》经文“百姓不足，君孰与足”作为自己暂缓征收租税的依据，以便民众能更好地从灾难中恢复过来。

唐代君主不仅喜欢在诏书中征引《论语》，而且在政治实践中也常常运用《论语》的思想行政。如《论语》中有明显的“民本”思想，《尧曰》篇有“所重：民、食、丧、祭”，把重民放在四重之首；《颜渊》篇有“百姓足，君孰与不足；百姓不足君孰与足”，把富民与君主的安危联系在一起。唐太宗继承和发扬了这一思想。贞观初，他就曾对大臣说：“为君之道必先存百姓，若损百姓以奉其身，犹割股以啖腹，腹饱而身毙。”②贞观六年，他又说：“可爱非君可畏非民。天子者有道则人推而为主，无道则人弃而不用，诚可畏也。”③这里，唐太宗认识到君与民之间既对立又依存的关系，并能把国治君贤民存三者有机联系起来，实属难得。

如何实现以民为本呢？在唐太宗看来，就是要贯彻《论语》中孔子提出的“己所不欲，勿施于人”的思想。贞观四年，太宗对臣下言道：“崇饰宫宇，游赏池台，帝王之所欲，百姓之所不欲。帝王所欲者放逸，百姓所不欲者劳弊。孔子云：‘有一言可以终身行之者，其恕乎！己所不欲，勿施于人。’劳弊之事，诚不可施于百姓。”④因此，唐太宗要求自己和臣下用恕道推己及人，“克己为政”⑤。他认为君主要做到“克己”，就要克制自己过分的奢望，要“清静无为”。他强调指出：“治国犹如栽树，本根不摇，则枝叶茂盛，君能清静，百姓何得不安乐乎？”⑥说自己“不敢轻用民力，惟令百姓安静，不有怨叛。”⑦为此，唐太宗多次取消营造宫室的计划。

又，“举贤才”是孔子的为政之举，“无求备于一人”体现了孔子对人才的要求。也就是说，要想治理国家，必须提拔大量的人才辅佐；对这些人才不要求全责备，只要有一技之长即可。唐玄宗对此思想有所承受。其《命诸州举贤才诏》曰：“致化之道，必于求贤。得人之要，在于征实。顷虽屡存贲帛，无辍翘车，而骏骨空珍，真龙罕觏，岂才之难遇？将举或未精，且人匪易知，取不求备，瑰琦失于俗誉，韬晦叹于后时。宜其董浩：《全唐文》卷二十七，中华书局，1983年。

①吴兢：《贞观政要·君道》。

②吴兢：《贞观政要·政体》。

③吴兢：《贞观政要·简约》。

④吴兢：《贞观政要·择宫》。

⑤吴兢：《贞观政要·政体》。

⑥吴兢：《贞观政要·行幸》。

⑦··67政治文化与国家治理（第三辑）?

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博询州里，明考幽侧，使管库无遗，迈轴咸举。其诸州有抱器怀才不求闻达者，命所在长官访名奏闻。武勇者具言谋略，文学者指陈艺业，务求实用，以副予怀。”①这封诏书，充分体现了唐玄宗的人才思想。即不拘一格，广求贤才，只要是“才有王霸之略”“学究天人之际”“智勇堪将帅之选”“政能当牧宰之举”之人，均要具名上闻；务求实用，不求全责备。

（二）君臣议政时征引《论语》君臣议政也时常征引《论语》，为之言论张目。《论语》是孔子思想的主要载体，其中有不少关于修身、齐家、治国、平天下的内容，而且短小精悍，通俗明白，便于记忆，故而无论是君主，还是臣下，他们在讨论国事时，都喜引《论语》经文以为据。如贞观二年，唐太宗谓侍臣曰：“明主思短而益善，暗主护短而永愚。隋炀帝好自矜夸，护短拒谏，诚亦实难犯忤。虞世基不敢直言，或恐未为深罪。昔箕子佯狂自全，孔子亦称其仁。及炀帝被杀，世基合同死否？”杜如晦对曰：“天子有诤臣，虽无道不失其天下。仲尼称：‘直哉史鱼！邦有道，如矢；邦无道，如矢。’世基岂得以炀帝无道，不纳谏诤，遂杜口无言？偷安重位，又不能辞职请退，则与箕子佯狂而去，事理不同。昔晋惠帝贾后将废愍怀太子，司空张华竟不能苦争，阿意苟免。及赵王伦举兵废后，遣使收华，华曰：‘将废太子日，非是无言，当时不被纳用。’其使曰：‘公为三公，太子无罪被废，言既不从，何不隐身而退？’华无辞以答，遂斩之，夷其三族。古人有云：‘危而不持，颠而不扶，则将焉用彼相？’故‘君子临大节而不可夺也。’张华既抗直不能成节，逊言不足全身，王臣之节固已坠矣。虞世基位居宰辅，在得言之地，竟无一言谏诤，诚亦合死。”太宗是其言。②这里，太宗君臣探讨了臣下对君主所作不当之处，该如何做的问题。在讨论过程中，唐太宗间接征引《论语·微子》：“微子去之，箕子为之奴，比干谏而死。孔子曰：‘殷有三人焉。’”杜如晦直接征引《论语·卫灵公》“直哉史鱼！邦有道，如矢；邦无道，如矢”、《论语·季氏》“危而不持，颠而不扶，则将焉用彼相”和《论语·泰伯》“君子临大节而不可夺也”，他们都引用了《论语》经文。

又贞观七年，太宗与秘书监魏征从容论自古理政得失，因曰：“当今大乱之后，造次不可致化。”征曰：“不然，凡人在危困，则忧死亡。忧死亡，则思化。思化，则易教。然则乱后易教，犹饥人易食也。”太宗曰：“善人为邦百年，然后胜残去杀。大乱之后，将求致化，宁可造次而望乎？”征曰：“此据常人，不在圣哲。若圣哲施化，上下同心，人应如响，不疾而速，期月而可，信不为难，三年成功，犹谓其晚。”太宗以为然。

封德彝等对曰：“三代以后，人渐浇讹，故秦任法律，汉杂霸道，皆欲化而不能，岂能化而不欲？若信魏征所说，恐败乱国家。”征曰：“五帝、三王，不易人而化。行帝道则帝，行王道则王，在于当时所理，化之而已。考之载籍，可得而知。昔黄帝与蚩尤七十余战，其乱甚矣，既胜之后，便致太平。九黎乱德，颛顼征之，既克之后，不失其化。

桀为乱虐，而汤放之，在汤之代，即致太平。纣为无道，武王伐之，成王之代，亦致太平。若言人渐浇讹，不及纯朴，至今应悉为鬼魅，宁可复得而教化耶？”德彝等无以难董浩：《全唐文》卷二十六。

①吴兢：《贞观政要·求谏》。

②··68《论语》在唐代政治、教育和法律中的地位和影响?

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之，然咸以为不可。①在这场唐太宗发起的关于是否应实行帝道、王道的辩论中，唐太宗间接征引《论语·子路》“善人为邦百年，亦可后胜残去杀矣”，魏征间接征引《论语·子路》“苟有用我者，期月而已可也，三年有成”，以使自己的论据更具权威性。

由于唐初君臣大都精通《论语》，以孔子思想作为董理国家大事的依据，因此，在这一思想指导下形成的治国方略，不仅协调了统治者与被统治者之间的关系，而且也使得政治较为清明，经济稳步发展，为中国传统社会走向繁荣昌盛打下了基础。

二、《论语》在唐代官学教育体制中的地位和影响由于《论语》比较全面地反映了孔子及其弟子的人品性格与思想观点，是后人研究孔子和儒家思想的重要资源。因此，掌握《论语》，便逐渐成为攻治“五经”的条件之一。唐薛放在回答皇帝“吾闻学者白首不能通一经，安得其要乎”时，就曾说：“《论语》，六经之菁华”②。故而《论语》与教育遂结下了不解之缘。《论语》不仅成为唐代中央官学教育的公共必修课，而且其中关于“束脩之礼”的说法也变成了政府的规定。

（一）《论语》成为唐代中央官学教育的公共必修课。

唐代的中央官学教育相当发达，设有六学二馆，即国子学、太学、四门学、律学、书学、算学、弘文馆、崇文馆。其中国子学、太学、四门学教学内容均以儒家经典为主，《论语》成为其中的公共必修课。当时把经典分为大经、中经、小经三类。“凡《礼记》《春秋左氏传》为大经；《诗》《周礼》《仪礼》为中经；《易》《尚书》《春秋公羊传》《谷梁传》为小经”。对于修读经典，还作了如下规定：“通二经者，大经、小经各一，若中经二。通三经者，大经、中经、小经各一。通五经者，大经皆通，余经各一。《孝经》《论语》皆兼通之。”对于修读年限也作了具体规定：《孝经》《论语》共学一年；《尚书》《春秋公羊传》《谷梁传》各一年半；《诗》《周礼》《仪礼》《易》各二年；《礼记》《春秋左氏传》各三年③。

唐政府还对《论语》等儒家经典的注本作了明确规定。据《大唐六典国子监》记载，《周易》，郑玄、王弼注；《尚书》，孔安国注；三礼、《毛诗》，郑玄注；《左传》，服虔、杜预注；《公羊传》，何休注；《谷梁传》，范宁注；《论语》，郑玄、何晏注；《孝经》开元御注。安史之乱后，唐代政治、经济遭到严重破坏，教育也受到冲击，经籍亡佚，教材无所依据。为了振兴教育，唐文宗开成二年曾立“开成石经”，作为通用教材，《论语》位列其中，此时《论语》的注释本，只保留了何晏集解本，而去掉了郑玄注。

（二）《论语》在唐代的明经考试中也占有重要的地位。

唐代的明经考试主要包括两部分：帖经、经文大义、时务策。《通典》卷十五《选举三》引唐玄宗开元二十五年二月制云：“明经每经帖十，取通五以上，免旧试一帖；仍按问大义十条，取六以上，免试经策十条；令答时务策三道，取粗有文理者与及第。”这里，我们主要谈论与本问题内容有关的帖经和经义。经义的考试中，又分两种，一种吴兢：《贞观政要·政体》。

①刘昫：《旧唐书·薛放传》，中华书局，1975年。

②欧阳修：《新唐书·选举志》，中华书局，1975年。

③··69政治文化与国家治理（第三辑）?

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主要是考对经典的某一句或某一章经、注文的背诵和理解；另一种是将经典中不同篇章的语句合并在一起进行策问。在这两种考试中，《论语》都占有一席之地。

首先来看《论语》与帖经考试。弘文馆、崇文馆是唐朝的高级贵族学校，他们的考试中有帖试《论语》的规定。据《新唐书·选举志上》记载，弘文馆、崇文馆的考试规定：“试一大经、一小经；或二中经；或《史记》、前后《汉书》、《三国志》各一；或时务策五道。经史皆试策十道，经通六，史及时务策通三。皆帖《孝经》《论语》，共十条，通六为第。”在政府举办的明经考试中，《论语》也是帖试的经典之一。据《通典》卷十五《选举三》记载：“开元二十一年，玄宗新注《老子》成，诏天下每岁贡士，减《尚书》《论语》策而加《老子》焉。”《唐会要》卷七五“帖经条例”作“量减《尚书》《论语》一、二条策，加《老子》策。”其次来看《论语》与经义考试。有关《论语》与经义考试中的第一种类型的关系的文献记载没有，幸好新疆吐鲁番阿斯塔那27号唐墓中出土了一些与《论语郑氏注》有关的对策残片，为我们研究这一问题提供了很好的物证。残片共存七问七对，内容涉及《子张》“士见危致命”句、《八佾》“哀公问主”句、《乡党》“祭肉不出三日”句、“乡人饮酒”句、“曰山梁雌雉”句，另有两问两对分属《乡党》《雍也》篇，但不详某句。

策问均以“问”字开头，顶格书写。对策均以“对”字开头，空格接写；以下各行均退格书写。对策内容均以“此明”二字开头，以“谨对”二字作结。内容分为经义解说、经文、注文、注文解说、策问篇名五部分。观其内容，可知此种类型的考试主要考察对某一章句经注文的理解和背诵。①关于《论语》与第二种经义考试，《文苑英华》收录了权德舆写的三篇明经策问，有助于我们对该问题的研究。第一篇载于该书卷四七五，题为《明经诸经策问七道》，题目涉及经典依次为《春秋》《礼记》《周易》《尚书》《毛诗》《谷梁》《论语》。第二篇载于该书卷四七六，题为《策问明经八道》，题目涉及经典依次为《左氏传》《礼记》《周礼》《周易》《尚书》《毛诗》《谷梁》《论语》。第三篇也在该卷，题为《明经策问七道》，题目涉及经典依次为《左氏传》《礼记》《周易》《尚书》《毛诗》《谷梁》《论语》。

可见，在仅存的明经策问中，《论语》都位列其中。为了更好地说明问题，兹引证第一篇如下：问：孔门达者，列在四科。颜子不幸，伯牛恶疾，命之所赋，诚不可同。至若攻冉求以鸣鼓，比宰我于朽木，言语、政事，何补于斯？七年可以即戎，百年可以去杀，固驰张之有异，曷迟速之相悬？为仁由己，无信不立。拜阳货则时其亡也，辞孺悲则歌使闻之。圣人之心，固当有为，鄙则未达，子其辨欤？②此策问突破了《论语》篇章的限制，涉及范围较广。“颜子不幸，伯牛恶疾”出于《雍也》篇，“攻冉求以鸣鼓”出于《先进》篇，“比宰我于朽木”出于《公冶长》篇，“七年可以即戎，百年可以去杀”出于《子路》篇，“为仁由己，无信不立”出于《颜渊》篇，“拜阳货则时其亡也，辞孺悲则歌使闻之”出于《阳货》篇。在这段文字中，王素：《唐写〈论语郑氏注〉对策残卷与唐代经义对策》，《文物》，1988年第2期。

①董浩：《全唐文》卷四七五。

②··70《论语》在唐代政治、教育和法律中的地位和影响?

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共提及了三个问题。第一个问题是如果说孔子德行科的颜渊、伯牛，一个早死，一个染上恶疾，是“命之所赋，诚不可同”；那么政事科的弟子冉求在政事方面遭到孔子的斥责，甚至号召弟子鸣鼓而攻之；言语科的宰我被孔子讥为朽木，甚至声称不再相信他说的话，为什么还被列入政事、言语科呢？第二个问题是孔子认为七年可以教会民众作战，但百年教化才可以制止虐杀，二者为什么相差如此悬殊？第三个问题是孔子主张为仁由己，却趁阳货不在家时去回拜他；主张无信不立，却托疾不见孺悲，而又唱歌有意让他知道自己无病。圣人的言行自有道理，你能对此做出辩解吗？综观此种策试题目，我们不难发现，这种策试不仅比前面纯粹考记诵的那种有难度，而且也有意义，因为它可以考出对策者对经义的理解能力。

（三）“束脩之礼”成为唐代官学的正式仪式。

《论语·述而》载孔子言曰：“自行束脩以上，吾未尝无诲焉。”意思是说只要是主动地给我一点见面礼，我从没有不教诲的。换言之，即是学生初次和老师见面时，要奉送一定的礼物，以示对老师的尊敬。唐政府将孔子的这一说法变成了政府的规定。据《文献通考》卷41《学校二》记载，唐政府规定，学生在初入学时，都要奉行“束脩之礼”。礼物的多少，由学校的性质决定。例如，国子监和太学的学生，每人送绢三匹；四门学的学生，每人送绢二匹；律学、书学和算学的学生，每人送绢一匹。此外，学生还必须赠送酒肉，分量多少不限。学生的束脩共分五份，其中三份赠给博士，二份赠给助教。唐玄宗开元年间，政府重新修订“束脩”礼，规定中央官学和地方州县学均是束帛五匹、酒二斗、干肉五十条。《通典·礼典·开元礼纂类》卷12《皇太子束脩（国学束脩附）》对中央官学束脩礼的仪式有详细的规定和记载：皇太子束脩（国学束脩附）束帛一篚（五匹）酒一壶（二斗）脩一案（五脡）其日平明，皇太子服学生之服（学生青衿服，国学仪并言，学生下仿此），至学门外。博士公服，执事者引立于学堂东阶下西面。相者引皇太子（国学赞礼者引学生，下仿此）立于门外之东西面（不自同于宾客）。陈束帛、壶酒、脯案于皇太子之西面，当面北上，重行西上。将命者出，立门西东向曰：“敢请事。”皇太子少进曰：“某方受业于先生，敢请见。”将命者入告。博士曰：“某也不德，请皇太子无辱（若已封王，则云请王无辱。学生云请子无辱，下仿此）。”将命者出，告皇太子曰：“某不敢为仪。”敢固请，将命者入告，博士曰：“请皇太子就位，某敢见。”将命者出，告皇太子曰：“某不敢以视宾客，请终赐见。”将命者入告，博士曰：“某辞不得命，敢不从。”将命者出告。

执篚者以篚东面授皇太子，皇太子执篚，博士降俟于东阶下西面，相者引皇太子，执事者奉壶酒、脩案以从。皇太子入门而左诣西阶之南东面，奉酒脩者立于皇太子西南。东面北上，皇太子跪奠篚，再拜，博士答。再拜，皇太子还避，遂进跪取篚，相者引皇太子进博士前，东面授幤，奉壶、酒、脩案者从奠于博士前。博士受幤，执事者取酒脩幤以东，相者引皇太子立于阶间近南，北面奉酒脯者出，皇太子拜讫，相者引皇太子出。

从以上引文，可以得出：首先，束脩之礼十分隆重，礼仪周备，老师和学生穿的服装，不同的时候各自站立的位置，老师和学生所说的话，进奉和接受礼物时的仪式，都··71政治文化与国家治理（第三辑）?

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有严格的规定。其次，无论是皇太子，还是国学生，所奉送的礼物、所使用的仪式，都是一样的。皇太子和普通学生同等对待。

“束脩之礼”的盛行，一方面说明唐政府对教育的重视，另一方面也反映出当时教师地位的提高。

由上可见，《论语》在唐代官学教育中扮演着重要的角色，它不仅是中央官学的学生研修的公共必修课，而且是政府选拔明经科人才的必考科目，而且其中的“束脩之礼”被唐政府列为官学的正式仪式，其影响可见一斑。

三、《论语》在唐代法律中的地位和作用汉代以降，随着儒家思想的独尊地位的确立，引儒入法，使法律条文儒家化，使儒家经义法律化，遂成为整个中国法律思想的特点。汉代作为中国法律思想的转型期，这一思想已初露端倪。魏晋以降，儒学对法律的影响日隆一日，及至唐代，法律已完全儒家化。在这场纳儒入法的儒家化过程中，作为儒家重要经典的《论语》的作用也不容忽视，其经文中所体现出来的法律精神及原则也被直接或间接地纳入了法律条文中。

（一）《论语》所强调的礼成为制定法律的指导思想礼是《论语》论述的重点，内容涉及礼的作用，依礼行事的重要性、结果及礼法关系等。《论语》认为，礼的作用十分重要，“君子博学于文，约之以礼，亦可以弗畔矣夫”！如果行事无礼约束，就会出现偏差，“恭而无礼则劳，慎而无礼则葸，勇而无礼则乱，直而无礼则绞”。如果人人都能克己守礼，则“天下归仁焉”。

在《论语》中，孔子主张实行维护君、父等级特权的礼治，强调处在不同社会阶层的、扮演不同社会角色的人们必须严格遵守周礼所规定的“君君、臣臣、父父、子子”的等级名分，各安其位，各行其事，从而达至天下大治。继孔子之后，孟子、荀子、董仲舒等硕儒继承和发展了这一思想，并最终将其确定为“君为臣纲，父为子纲，夫为妻纲”的“三纲”学说。在三纲中，“父为子纲”是基础，“君为臣纲”是中心，“夫为妻纲”是羽翼，它们合起来构成维护封建君主专制制度的精神支柱和制定封建法律的根本原则。据此而建构起来的历代法律都对违反这三纲行为的臣民严惩不贷。

其一，维护君权。唐律对侵犯皇权的行为处罚很严。如谋反大逆，缘坐入死，刑及父母妻妾子女和兄弟姐妹，即所谓“谋反大逆，罪极株责，污其室宅，除恶务本。”一部唐律，只有五百条，其中涉及维护专制政权及君主人身安全的即有九十多条，占全部律文几近五分之一。而唐律规定处以死罪二百余条，事涉这方面的就有二十多条，甚至于连“口陈欲反之言，心无真实之计，而无状可寻者”亦要处以“流二千里”①，可见唐律维护皇帝至高无上地位不受任何侵犯的严密和严格。

其二，保障父权的绝对权威。家庭是中国传统社会的基本单位，在孔子看来，“欲治其国，必先齐其家”。因此，为了维系父系家长制，就必须强调孝。因为，只有孝，长孙无忌：《唐律疏议·盗贼律》，中华书局，1983年。

①··72《论语》在唐代政治、教育和法律中的地位和影响?

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才能“无违”，才能“生，事之以礼；死，葬之以礼，祭之以礼”，才能不犯上作乱。

唐律赋予尊长在家庭中的绝对权力。这主要表现在：第一，唐律明文规定“同居必有尊长”“家事统于尊”，即尊长享有财产权、对子孙的教令权和主婚权。财产权，即支配家庭财产之权。唐律规定未经尊长同意，“诸同居卑幼，私辄用财产者，十匹笞十，十匹加一等，罪止杖一百。”①教令权，即惩戒子孙之权。唐律规定“祖父母、父母有所教令，于事合宜，即须奉以周旋，子孙不得违反。”②如子孙违反了教令，就要被判处徒刑二年。祖父母、父母因而杀之者，只处以徒刑。主婚权，即决定子孙择偶婚配之权。唐律规定“诸卑幼在外，尊长后为定婚。”③第二，卑幼不得告发尊长。唐律规定除谋反、谋大逆和谋叛罪外，卑幼告发尊长，均视为犯罪。《斗讼律》规定：“诸告祖父母、父母者，绞”，“诸告期亲尊长外祖父母、夫、夫之祖父母，虽得实，徒二年；告大功尊长，各减一等。小功、缌麻，减二等”。第三，设不孝罪。唐律对不孝罪的具体行为和处罚规定如下：咒骂祖父母父母者，处绞刑；祖父母、父母在世，子孙要求别籍异财者，徒三年；对父祖的生活必需品有能力供给而故意不供给，要徒二年；居父母丧而嫁娶，徒三年；听到父母死亡的噩耗匿不举哀者，流二千里；若子孙诈称祖父母、父母死各徒三年；诈称伯叔父母、姑、兄姊死者，徒一年。

其三，保证夫权。唐律确认男尊女卑的夫权统治。在婚姻形式上，唐律保护一夫一妻制，不准“有妻更娶”和“以妾为妻”，同时确认和维护男尊女卑的夫权统治：第一，惩处女方悔婚罪。唐律《户婚》规定：“诸许嫁女，已报婚书及有私约，而辄悔者，杖六十，若更许他人者，杖一百；已成者，徒一年半。后娶者知情，减一等。”而男家自悔则无罪，仅不追回聘财。可见，其对夫权的维护。第二，实行夫妻同罪而异罚。夫妻之间，唐律认为义同长幼，所以夫妻相殴斗，同罪而异罚。如《唐律·斗讼二》“妻殴詈夫”条规定：“诸妻殴夫，徒一年。若殴伤重者，加凡斗伤三等，死者，斩。”反之，如果是夫“诸殴伤妻者减凡人二等。死者以凡人论”。可见同一斗伤罪，妻则加凡人斗伤三等，男则减凡人二等，量刑相差五等之多。并且夫过失杀伤妻妾是不问罪的，而妻过失杀伤夫要按律论处，仅减故意杀伤二等而已。至于比妻身份更低的媵、妾，则《唐律》加刑更重，甚至允许其夫生杀予夺。第三，惩治居夫丧嫁娶。对于居夫丧期间而嫁娶者，唐律不仅分别追究当事人的刑事责任，而且还进一步规定：“祖父母、父母主婚者，独坐主婚。若期亲尊长主婚者，主婚为首，男女为从。余亲主婚者，事由主婚，主婚为首，男女为从。事由男女，男女为首，主婚为从。其男女被逼，若男年十八以下及在室之女，亦主婚独坐，未成者，各减已成五等。媒人，各减首罪二等。”其对夫权的维护由此可见。

综上，汉魏六朝隋唐时期的法律吸收了《论语》礼的内核等级名分，赋予统治者要求维护君权、父权和夫权的具体内容，使之成为巩固统治秩序的一种手段。

（二）孔子“父子相隐”的思想演变成法律条文长孙无忌：《唐律疏议·户婚》，中华书局，1983年。

①长孙无忌：《唐律疏议·斗讼律》。

②长孙无忌：《唐律疏议·户婚》。

③··73政治文化与国家治理（第三辑）?

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亲亲得相容隐，就是法律允许亲属藏匿包庇犯罪而不承担刑事责任的原则。这一刑罚原则，渊源于孔子的“父为子隐，子为父隐”。《论语·子路》载：“叶公语孔子曰：‘吾党有直躬者，其父攘羊，而子证之。’孔子曰：‘吾党之直者异于是：父为子隐，子为父隐，直在其中矣。’”邢昺疏云：其父盗羊，而子言于失主，证明其父为盗羊者。

叶公以此夸于孔子，说明其乡党中有以正直而行事的人。孔子不同意他的说法：“言吾党之直者，异于此证父之直者。子苟有过，父为隐之，则慈也；父苟有过，子为隐之，则孝也。孝慈则忠，忠则直也。故曰直在其中矣。”由此可知，孔子之所以提倡父子相隐，其目的是为了维护传统的宗法制度和伦理道德，进而巩固父权制家庭，这也有利于培养人们的忠君思想和巩固传统的统治秩序。

及至唐律，进一步完备、健全这一制度。《唐律·名例律》“同居相隐”条说：“诸同居，若大功以上亲，及外祖父母、外孙，若孙之妇、夫之兄弟及兄弟妻，有罪相为隐；部曲、奴婢为主隐：皆勿论。即漏露其事及擿语消息亦不坐。其小功以下相隐，减凡人三等。”在容隐范围上，唐律所规定有明显的扩大。既有按服制等级所定的“大功”以上亲，也包括“同财共居”的家庭成员，还包括“服虽轻、伦情重”的外祖父母、外孙、孙之妇、夫之兄弟及兄弟妻。除此之外，部曲和奴婢还可为主人隐罪。于此范围之外的亲属之间，虽没有容隐权，但相互隐匿罪行，在量刑上也与普通人不同，而是“减凡人三等”处理。

亲亲相容隐，既是权利，也是义务。如果告发容隐范围内的亲属，告发者的行为即构成犯罪，而被告者反因亲属的告发而免于处罚。《唐律·计讼律》“告祖父母父母”条规定：告祖父母父母者，违反了“十恶”之一的“不孝”罪，不论所告是否属实，告发之子孙均处以死刑；“告期亲以下缌麻以上尊长”“告缌麻以上卑幼”条规定：告期亲尊长外祖父母、夫、夫之祖父母等亲属，不论所告是否属实，要按亲等受罚，近者绞，远者徒、杖。“部曲奴卑告主”条规定，部曲或奴卑告主人的“皆绞”，告主人亲属的要以亲等分别处以杖至流不等。

卑幼告尊长有罪，尊长告卑幼亦有罪。《白氏文集》第三册《甲乙判》中有这样的案例，很能说明问题。如某甲告其子行盗，有人讥其父子不相隐，某甲称自己的行为是“大义灭亲”。白判：“法许原亲，慈同隐恶。俾恩流于下，亦直在其中。甲忝齿人伦，忍伤天性。义方失教，曾莫愧于父顽；攘窃成奸，尚不为其子隐。道既亏于庭训，礼遂阙于家肥。且情比乐羊，可谓不慈伤教；况罪非石厚，徒云大义灭亲。是不及情，所宜致诮。”①显然，判词判言甲不应告子，而应为子隐。

“亲亲相容隐”原则，要求予社会成员的家庭、人身和孝亲权力以一定的承认，在刑法酷严的情况下，对“连坐”“族刑”等非人道主张起着某种缓冲作用。但这一原则同时又规定对犯有谋反、谋大逆、谋判罪的任何人都不得相为容隐，“若犯谋判以上者，不用此律”，这一规定表明，统治者既要维护以“仁孝”为主要内容的伦理道德关系，又不想因此损害统治阶级的根本利益。

白居易：《白氏文集》卷五十，上海书店，1989年。

①··74现代性之寻求——以萧公权对孟子政治哲学的诠释为例①张少恩山东大学摘要：萧公权超越和摆脱西方学术模式，否定中国政治思想停滞论，以现代政治哲学视角来探索孟子思想的内源现代性。孟子的民本思想中蕴含“民有”“民享”“民治”的现代性民权精神，但民治程序不够完善，属于不完之民主思想；孟子的王道政治体现“人民主体性”精神，具有超越时代局限的普世价值，同时也是儒学现代转型的前提和依据。萧公权通过探索孟子政治哲学思想的内在逻辑，推动儒学现代转型与建构，开现代性政治哲学之先河。

关键词：萧公权；孟子学；民本主义；人民主体性；内源现代性儒家思想中内含丰富的现代性政治思想，这些思想为儒学现代转型与政治哲学的建构提供有益的价值资源。尤其是孟子关于王道政治的相关理论及建立在民贵之上的具体政治设想，皆可切实地指导现代性的政治实践，萧公权先生对此有深刻的思考。萧氏正是通过对儒家尤其是孟子政治哲学的诠释与引申，尝试架起一座沟通儒家思想与政治现代性的桥梁。

一、儒学与现代性对于儒学与现代性，儒家哲学在传统中国社会举足轻重，无论是从政治哲学还是伦理架构都起到支配性作用。儒学与专制时代到底是一种什么样的关系？两者存在必然的联系吗？答案是否定的，儒学虽在先秦产生，但与专制是两个问题。儒学与现代性并非二元割裂的，儒学与现代性具有可供转换与发展的内在一致性。对于现代性建构来说，儒学是现代政治哲学必须要接纳的资源，现代性的民主不是一夜建起来的大厦，需要有传统文化的传承与积淀，萧公权首先关注的是儒学中哪些因素是超越时代的普适性因素，儒学的现代性是核心性因素，同时也是儒学能否转型的前提依据，如果儒学中根本不具备内在的现代性因素，那就失去了向现代转化的依据，儒学中的现代性是民主能否实现转换的关键成分。②研究萧公权孟子政治哲学诠释，需要引入两个概念：一是内源式与外源式发展模本文为2014年国家社科基金项目(编号14BZS099)，2017年教育部人文社科基金项目（编号①

17YJC720036）：《20世纪中国孟学史研究》研究成果。

曾明珠整理《:儒家与自由主义和杜维明教授的对话》,载哈佛燕京学社等编：《儒家与自由主义》，②──三联书店，2001年，第77页。

··75政治文化与国家治理（第三辑）?

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式；另一是现代性因素。内源式转型是某一个国家或民族的传统历史文化与转型后的现代国家存在着前后逻辑一致性，也就是外力干涉不多，基本上是自己国家或文化区域自身的逐步发展，实现从传统向现代的转变，比如英国和欧洲的部分国家便是内源式发展。反之，外源式转变主要指的是传统与现代的断裂，现代性到来往往是由于外力抨击而产生，外力的强大势能带来自身崩塌的被动式转型，并且在转型的过程中以很多传统的摧毁为代价，比如亚非拉等国家。因此，对一个民族来说如果能够采用内源式转型是民族与人民之幸，而外源式转变则首先应关注本民族现代性因素的挖掘，否则即会出现现代与传统的割裂。中国作为传统国家，在现代转型中采用的是外源式发展，因此面临传统与现代的传承与转化问题。中国的知识分子需要理性、远见和历史责任来认真考察本国的文化资源，从而探索出适合本民族文化与政治的发展道路，这也是近代以来中国知识分子之责任，思想家需要发掘和把握内源性因素，推动中国传统的现代转型，从而避免极端主义的全盘西化，造成传统与现代完全割裂，萧公权的政治哲学就是以此转型为出发点。

萧公权以现代政治学作为根本立足点来梳理儒家政治思想史，通过详实而深入的研究来证实儒学中蕴含着的可供现代转换的思想资源，在儒家思想中孟子的政治哲学理论是内源现代性应该关注的重要资源。

二、民本与民权民权主义是现代性思想中的重要思想，其核心概念包含“民有”“民治”“民享”。

这是林肯在葛底斯堡演说时，描绘的一个理想现代性政府。简短几个字道出民主真谛，民主政府不是统治人民而是受人民所统治；每一个公民都有一份保护自身利益的权利与义务，来决定他们的政府该如何执政。此民权主义提倡争取民权，超越天赋人权，对现代国家政治转型过程中影响巨大。在中国肇引着孙中山三民主义的诞生，为萧公权现代性思想探索中提供了思想启迪与创新路径。萧公权在中国政治思想史的研究中不仅从理论上对民权主义作了完备的诠释，而且对“民有、民治、民享”的政治制度的具体关系作了系统设计。尤其从孟子的民本思想中发现两者内在逻辑的一致性，从现代性建构的视角对民权与民本理论予以阐释和引申。

萧公权认为孟子民本在思想史上影响最大，而在战国时代尤为可贵，可称之“为往圣继绝学”。因为，上古中国文化精神体现有民本的倾向，如“天听自我民听，天视自我民视”（《尚书·泰誓》），“民惟邦本，本固邦宁”（《尚书·五子之歌》），但到战国的功利征伐时代已殆尽灭绝，湮沉已久。孟子遥承此精神，使之不至于断绝。通过重新发扬民贵古义，控诉专制暴政，彰显上古时代的“民惟邦本”思想，并将之发扬光大，推动先秦民本主义到达高峰。孟子的民贵主义自始至终贯穿着现代西方的民权理论萌芽，与近代民权理论能够融通。

（一）民有西方的民权理论首先强调“民有”，即主权在民，凡是国民，无论性别与宗教信仰，皆是国家之主人。此与现代政治哲学中政权合法性来源于民具有内在逻辑的一致性。孟··76现代性之寻求?

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子倡议重民轻君，君主的合法性来自于人民，以民心向背作为评价政权合法性的标准，颇具“民有”的思想内涵。

首先，萧公权指出孟子思想中以人民为政治之目标与主体，有明显的重民而轻君的思想（民为贵，社稷次之，君为轻）。萧氏以分析战国时代背景出发，当时各国争战尚君权，比如魏齐之间争战，秦作为新兴大国，崇尚征战与杀戮，商鞅、申不害大肆主张尊君御民之说，推动君权的进一步集中，贵君贱民，因此各国普遍接受尊君之风，名食客在游说国君时为了邀宠也极力宣扬君尊之说。在这种艰难的背景下，孟子以仁心、仁政为出发点，深悟儒家“民本”之要，力排众说提出“民贵君轻”理论难能可贵。在萧公权看来，孟子的民贵理论已经超越孔子，孔子未尝明言民本，只是“民可使由之，而不可使知之”，稍微有些轻民之意，且孔子通过由近及远的行仁过程，视君民为一体并未意识到君民的对立性。而孟子开始暗示君民之对立性，倡明君为仆而民为主，肯定民的尊严，国君为民而存在，国家社稷也是为人民而存在，人民为国家的主体，民众权利是第一位，有人民才能组成社稷国家，社稷其次，君主最后，君主是有了民和国之后才设立的，其地位从属于人民与社稷，尤其孟子革命性提出“诸侯危社稷则变置，牺牲既成秶盛既洁，祭祀以时，然而汗干水溢，则变置社稷”的理论显示了“民有”的精髓。

其次，孟子认为民心向背决定政权存在与转移的合法性，政权取舍的标准是“得乎丘民而为天子”。孟子从分析桀、纣灭亡的经验中得出天下得失之根本在于民心向背，汤武无敌于天下就在于“四海之内皆举首而望之”，而“桀、纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也”。萧氏进一步指出孟子伟大之处在于推动由“主权在天”向“主权在民”的转变，因为在上古中国，一直有天命主权之说，在墨子诠释中，把尧舜禹汤之得天下，传贤或传子、或禅让、征讨，萧氏指出孟子已推出由“天与”转向“人归”的合法性：“若以今语释之，则孟子殆认人民为最后主权之所寄。故不独于君主废立之际，民心可以从违示去取，即在平时，国之要政亦应取鉴于舆情。”①孟子的民有思想还体现在政府与民众之间的关系方面。萧公权认为政府对民众有养民安国之义务，然而人民没有对于政府的义务，应以现代立场来诠解孟子的民权思想：“孟子寄权于民，故认政府有绝对养民安国之义务，而人民无绝对服从政府之义务。若政府失职，则民可不忠。”②萧氏还强调了在国家治理方面也应鉴于民意舆论，比如论证齐宣王破格进贤之际询于国人：“国人皆曰贤，然后察而用之，决狱用刑之间必国人皆曰可杀，然后察而杀之，”这种理想主义政治是孟子所理解的上古遗制。

再次，萧公权指出孟子民有思想还体现在君臣关系方面。孟子认为臣为国之公仆，承君命以养民，并非君主的私属品，有自己的独立性，君臣关系是各自角色的不同，并非绝对负责关系。当与齐宣王对话问贵戚之卿则答：“君有大过则谏，反复之而不听则易位”，而对其问异性之卿谓：“君有大过则谏，反复之初不听则则去”。臣事君应符合道义，“孟子告齐宣王曰：君之视臣如手足，则臣视君如腹心”。萧氏认为孟子的君臣关系既有承绪孔子的“以道事君”之说，同时又有同前推进的进步性，超越了孔子的“事萧公权：《中国政治思想史》，新星出版社，2005年，第60页。

①同上书，第62页。

②··77政治文化与国家治理（第三辑）?

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君尽礼”，开始提高人臣的个体独立性。君臣之间应该各守其位，提倡以齿与德对抗权势的位：“孟子则提高人臣之地位，立‘不召之臣’为理想，复以齿、德抗朝廷之爵。

于是君臣之间，各有尊贵。臣之于君，一视其相待之厚薄而定其相报之厚薄。恩怨分明，进退裕如。”①萧氏分析孟子尤进于孔子政治哲学者在于孔子倾向于以君为师，孟子为以师教君；孟子倾向于君子以德致位，以德抗位。孔孟之异与时代的历史背景不同，孔子生在春秋养士之风未为成风，但孔子时代因之旧制尚存有部分，德位并全的理想还有一丝希望，而迨至战国，孔子的德位并全的理想不可能实现了。因此孟子倡“以德抗位”之说，所以孟子较孔子的君臣关系提出自己的创见。

（二）民享“民享”主要是指经济上的平等、富有。孟子的恒产、井田制等措施体现出“民享”的原则。孟子提出仁政的具体措施——注重善民之旨，深切说明，制民之产，保证养民的基本条件，也就是恒产，“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心，苟无恒心，放辟和邪侈无不为已”（《滕文公上》）。萧氏指出孟子养民关键在于恒产，治民关键在于民生，民生关键在于民产，民产是能够实行仁政的前提，有民产便利于民心向善，民心向善既可实现儒家之仁政。萧公权在文中称赞孟子的养民之论：孟子所言，似可以教养二大端概之。而其养民之论，尤深切详明，为先秦所仅见。

七篇之中，孟子所注重者为裕民生、薄赋税、止争战、正经界绪事。……陈义尤为精当高远，实孔子之所未发。盖美食安居，人所共悦。②萧氏把孟子的养民措施按照内在的逻辑详细列出：第一，裕民生，孟子提出制民之产，能保证百姓的丰衣足食，通过农业理想国实现经济上的自给自足，而裕民生的之要在于“勿夺其时”和“使民以时”，尤其反对执政者为追求短期利益而进行的竭泽而渔的方式。第二，薄赋税，养民之制还应该有合理的税制，萧氏认同孟子薄税的重要性，孟子反对苛税繁重，反对取民无度，提出“易其田畴，薄其税敛”的主张，孟子根据上古的王道政治提出井田制，并借鉴相应的税法，夏为贡，殷为助，周为彻，具体而言，贡是每年所征税法，为宝物形式上缴，殷代为助耕制度，劳力助公司，劳役代实物，而周代彻法与助相似。第三，止战争，对于养民之要来说，和平是安居乐业之基本前提，然而战国时代各国之间争夺地盘从而导致百姓流离失所，田野荒芜，萧氏称：“孟子之重视民生如此，故于当时君臣不能尽养民之责者讥至严，毫不宽假，如讥梁惠王曰，“率善食人”，对邹穆公则曰“上慢残下”，斥善战者当“服上刑。……”③第四，正经界，萧氏把正经界放到后面，其实这一条应为孟子养民之要旨，作为制民之产的根本问题，孟子根据上古的理想主义设计井田制，当然殷商时代的土地所有制是否为井田在学界有争议，然而在孟子看来井田制的历史判断从属于其价值判断，也就是理想主义大于现实主义，萧氏认为孟子借周人井田制来解决当前土地制度的社会危机，井田制的实施在于正经界，如若不正制土地不均便会带来社会问题，而战国时代“慢其经界”已很普同上书，第63页。

①萧公权：《中国政治思想史》，新星出版社，2005年，第59页。

②同上书，第59页。

③··78现代性之寻求?

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通，所以孟子提出正经界，从而实现养民的理想境界。第五，“与民同乐”，孟子养民之策体现着与民休戚与共，孟子对齐宣王雪宫之问中提出“乐民之乐者，民亦乐其乐，忧民之忧者民亦忧其忧，乐以天下，忧以天下。”萧氏称之：“陈义尤为精当高远，实孔子之所未发。”①在萧氏眼中，孟子坚信只有与民同忧乐者才是真正的王道政治，也是孟子政治哲学中体现“民享”的最高境界。

萧氏指出孟子的“民享”主要关注养民，而对于教民则一带而过，其主要缘故在于以下几点：首先，孟子的思想受时代思想的影响，孟子颇认同管子之经产思想，认可充裕之物质生活为道德之必要条件，提出恒产对于恒心之作用，提出“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”。其次，受战国时代连年争战的影响，孟子以民为本，然而战争，破坏民生，荼毒生灵，提出“民之憔悴于虚政未有甚于此时者也”，孟子发现当时的列国间的战争已狂热地发展到为了土地之故而糜烂人民，远甚于春秋时代，因此孟子发出“争城以战，杀人盈城；争地以战，杀人盈野”的理论来矫战国时代虐政之弊，提出“保民之论”救民于涂炭之中。萧氏解释孟子保民止战“之”论，深受时代之影响，并非违背孔子之道，相反是孔子之道向纵深的发展。第三，孟子受时代刺激，但并不为时代之功利主义所左右，不仅关注行为效果，主要关注其动机，孟子养民原因之一便是坚定的道义论与目的论，严防义利之辨，当时政客只关注功利和效果，而孟子却能够跳出利的局限，“王何必回利，礼有仁义而之矣”。听说宋牼以利劝说秦楚罢兵，然而孟子认为不可，认为祸民之战之原因和动机与梁惠王宋牼不同，二人言利与孟子根于人心之动机显然不同，故不可同日而语②。

（三）民治至于“民治”，萧公权认为孟子有所欠缺，有待于进一步发展。“孟子贵民，不过由民享达之于民有，民治之原则与制度皆为所未闻。”③萧氏认为“民有”与“民享”必须依赖民众能自动参与到国家的制度建设中，然而孟子思想中的民意只能被动表达出来，并且古代社会政治话语权掌握在“劳心”阶层之中，人民只能消极抵抗，别无他术，因此萧公权主张把孟子民治予以发挥，使之适应现代民主时代的转型。其实对于孟子思想中的民治思想缺乏，多数学者也认同，比如胡适也曾坚持民有、民享而缺民治，白彤东教授也有类似之论，指出孟子的民权理论是主权在民，治权在贤人。但是笔者认为孟子尽管没有具体的民治方法与制度，但是就萧公权笔下的孟子和民治原则来谈，孟子的一些主张有接近民治原则：首先，教民思想。萧氏否认孟子民治原则，其中一条是孟子忽视教民：“孟子于养民之要不厌其烦反复申详，而教民一端则多附带及之反举梗概。”④而教民是实现民治的重要组成部分，萧氏在《实政与民主》中指出民主的教育水平是实现民治的前提条件，如果不重视教民，则很难实现民治的前提。其实，孟子思想中也涉及了教民之措同上书，第59页。

①萧公权：《中国政治思想史》，新星出版社，2005年，第60页。

②同上书，第62页。

③同上书，第93页。

④··79政治文化与国家治理（第三辑）?

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施，比如“谨庠序之教，申之以孝悌之义”“仁言不如仁声之入人深也，善政不如善教之得民也，善政民畏之，善教民爱之，善政得民财，善教得民心”“后稷教民稼穑，树艺五谷，五谷熟而民人育”。因此孟子尽管未有具体教民之措施，但实际上也意识到教民之重要性了。

其次，言论自由。萧氏在《说民主》中指出民众的言论自由是实现民治的前提条件：“人民有说话的机会，有听到一切言论和消息的机会。”而孟子思想中也有主张民众有表达意愿的途径与要求，倡导国人进言，比如孟子在进贤时“国人皆曰杀，然后左右皆曰贤，未可也；诸大夫皆曰贤，未可也；国人皆曰贤，然后察之；……”（《孟子·梁惠王下》）。

三、王道与政治理想主义孟子王道政治也是萧氏论述的重点。王道政治包括“定于一”思想与王霸之辩。萧公权认为孔子的政治思想有些保守，倾向于尊周；而孟子具有强烈的革新精神，较为激进，致力于新王之崛起。而且孟子作为封建时代的王道民本主义者，其中蕴含现代性因素，而这种民主因素在专制因袭时代未予彰显，只有到民主时代方可实现。

（一）天下一统孟子的王道政治首先关注的是天下一统。与孔子的“吾从周”不同，孔子承认周政权的合法性，依然赞同从周之旧政，倾向于认同即定之政权，极力称许泰伯三以天下让；文王虽然拥有三分之二的天下，但仍然服事殷，不赞同武王的革命取天下，不赞同周取天下而认同其治天下。而孟子不取孔子正名从周的政治主张，提出激进于孔子的“定于一”的政治论调。推行王道政治救民于水火之中，把理想寄希望于新王之崛起，希望新王能以仁心行仁政，行仁政焉天下归仁，无敌于天下。萧氏称：梁襄王问天下恶乎定?孟子对之曰“定于一”。此为孔孟政治思想相异重要之一端，不可不略加申论。……孟子深察世变，急思拯民，其所想望者非周室之复兴，乃新王之崛起。所谓“定于一”者即此想望之表示也。①萧氏从两方面论证了孟子的新王一统的主张：一方面，孟子数言汤武，因为汤武是革旧命的新王，列举汤尽管只有七十里小国，但行仁政，归后能实现“为政于天下”，武王也是“一怒而安天下之民”。孟子文中尽管多处列文王之事迹，但很少称许他事殷之德，而是称许他行仁政的事，可见孟子虽认同文王与汤武同功，但是皆是集中于行仁政方面，并不取文王的事殷之迹，可见孟子崇尚的是汤武的“定于一”。另一方面，孟子为推行王政孜孜奔波于各大国之间。晓之以仁义，陈之以仁政，其所游说者皆是新王，未有周王。最初见梁惠王陈之以“百里可行仁政而王”，语之曰天下可“定于一”，当时孟子是寄希望于魏来完成一统之大业，但后来却从襄王的“望之不似人君”而作罢。之后孟子依然追求自己的梦想，劝说齐宣王效仿武王“一怒而安天下之民”，把希望寄托于齐国；即使像宋国这样的小国孟子也不放弃，勉之“行仁政，天下无敌，齐楚萧公权：《中国政治思想史》，新星出版社，2005年，第65页。

①··80现代性之寻求?

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何惧？”孟子把希望寄于新王行王政方向，从未寄于周王，因此后世不少学者都斥责孟子不尊周，倒也是符合实际情况的，孟子的不尊周问题在宋代成为引爆尊孟与抑孟的导火索。

萧氏分析孟子不尊周而向往新王的事实后，高屋建瓴地分析了当时的时代背景，从宏观上总结孟子不尊周的原因：第一，孔子时代文化尚在，尤其像鲁国保留了完备的周文化；春秋时代，周政权尽管已衰微，不足于左右诸侯国，但并没有完全丧失威信，各诸侯国攘夷时仍须尊王，周王在政治象征方面依然拥有较大的话语权，所以孔子从周也有实现正名的可能性。但是孟子时代已近战国，周王室灭亡将倾之际，周礼也已不足征，难以考证，已远非孔子时代的“郁郁乎文哉”，这样即使孟子想尊周，但周大势已去，只能寄希望于新王来统一了。①第二，萧氏分析当时的局势，周王室已无威信，诸侯国尚功利连年争战，目光短浅毫无行仁政的长远目光，只求通过征战夺取一定的土地而糜烂人民，率兽而食人，增加人民的痛苦，造成途有饿殍；社会各阶层急剧变化，流动性日益增加。孟子深感于时代各国急功近利与征战，见梁惠王时就与梁惠王论起义利之辨的问题，并斥责当时的诸侯国为战争狂热分子，提出明确的反战思想：“争地以残杀盈野，争城以战杀人盈城”“民之憔悴与虐政，未有甚于此时者也”。基于战争的厌倦，孟子寄希望于“定于一”的新诸侯，行王道政治，解除百姓的苦痛，这也是萧氏给出的孟子一统的原因。

（二）王霸之辩萧氏对孟子王霸之辩也进行了详实的阐述。孔孟之异在王霸上是一个争论的焦点。

孔子尽管推崇王道但是对于行霸道的管仲也颇认可，称管仲“如其仁，如其仁”，“微管仲吾其披发左衽矣”，王霸之辩在孔子思想中分辨得不是很明确，没有将“王”与“霸”看成是截然的对立，而是对于王霸较有包容性：“齐一变至于鲁，鲁一变至于道。”（《论语·雍也》）对于齐恒、晋文未予斥责，体现了孔子虽未言霸道，但也预示霸道可变为王道的可能性。但是这种王霸的对立性到孟子才产生，孟子严防王道与霸道，王霸之辩成为政治哲学意义的价值评判。孟子贱黜霸道，把王道政治作为自己理想追求，用“德”与“力”来对比“王”与“霸”，并且将之视为质的不同。孟子之后，荀子也认同霸道，持论“隆礼尊贤而王，重法爱民而霸”，认为霸道尽管逊于王道，但也是一种济世安民之手段，“用国者义立而王，信立而霸，权谋立而亡”。萧氏综合孔、孟、荀之王霸观，发现孔、荀稍近，而唯有孟子高举王道政治之大旗，呼吁各诸侯国行仁政。

至于孔孟对于王霸歧异之故，萧氏认为霸道在孔子春秋时代还可以达到“尊王攘夷”之功效，然而至战国时代封建制度已溃衰，挟天子以令诸侯之政策已不复起作用，因此孟子尊王贱霸。鉴于此，孟子不取霸道而尚王道，既然周王不能行王道，那就让新王行王道。因此，孟子孜孜于各国之间，极力劝说国君行王道仁道一统天下，行仁政“保民而王”。

历史的发展总有吊诡的一面，孟子孜孜追求王道与一统，而孟子去世后几十年秦王萧公权：《中国政治思想史》，新星出版社，2005年，第67页。

①··81政治文化与国家治理（第三辑）?

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统一天下建立新政权，似乎实现了孟子理想。但萧氏指出孟子所推崇的是封建仁政的一统，并非秦朝所建立的专制一统。孟子追求的三代夏商周先王之法，作为一种政治理想国，孟子的先王之法是一个系统的仁政体系。仁政体系主要包括井田、世禄、庠序之教三者：第一为井田制的经济制度，其内容包括田税什一，同为井田制夏商周各不相同，殷人为助，周在殷之基础上稍加改进“百亩而彻”，孟子还包括“关市讥而不征罪人不孥……”；第二为世禄，孟子认为国无世臣，而主张用禄来矫之弊，提倡“耕者九一，仕者世禄”；第三为教民之策，尽管萧氏认为孟子不重教民只重养民，设庠序学校以明人伦即教民也。

仁政体系是孟子根据上古典籍而加以改造的理想国而已，萧氏也以为在历史上未必有，但在价值取向上可以作为理想去追求，尤其在周制衰落，宗法制破坏之后，孟子知悉世臣可以制约王权，因此通过仕禄来矫时弊。萧氏称：七篇书中所载孟子有关制度之言，悉不出上述诸端之范围。而井田世禄似尤为孟子所重视。故告宣王则曰：故国者有“世臣”之谓。对文公则谓仁政自“经界”始，“世禄滕固行之”。夫井田世禄既为封建制度之主干，则孟子“定于一”之主张非始皇统一之预言而为封建天下之回顾，诚已毫无可疑。向使梁齐之君有一能行其言而果得天下，则巡狩朝觐庆赏征讨之事不难重见于周道伤残之后矣。①萧氏也知悉孟子之王道“定于一”是一种政治理想国而已，“三代之得天下也以仁”。孟子的理想主要是对现实的突现，可以说是对现实事实的“反判”②，这种理想主义是对现实的一种抗议，是一种理想与现实的两分，应然与实然的歧异，因此不可忽略当时的现实背景。萧氏指出孟子王霸之辩成为后世儒者的争论焦点，其中宋代的朱熹与事功派的陈亮有漫长的争执：朱熹倡王道而贱霸道，陈亮认为霸道可变为王道，并认为汉唐霸道也可化为王道，萧氏斥二者脱离政治历史背景解孟子，有失公允：所可惜者孟子所想像汤武之仁政，既不见采纳，而其定一之理想转为“暴秦”所实现。徒留一王霸问题为此后儒生争辩之资。宋时朱熹、陈亮书札来往讨论至数万言，断断于天理人欲之辨，竟不知孟子之尊王黜霸，尚有其历史及政治之意义，是亦不善读《孟子》之过矣。③萧氏明知孟子向往的王道政治理想国带有一种“乌托邦”的色彩，但因何还是拳拳服膺于孟子的政治哲学？这其实反映了萧公权自己的一种理想主义，孟子政治哲学是他自己政治理想的代言和化身。萧氏一直视先秦封建时代为蕴含民主色彩的源头活水，这种民主思想的萌芽是秦朝之后专制时代所不具备的。原始儒家孟子思想中的王道政治可以发掘与引申用来推动民主与实政的实现，孟子思想中的民贵主义与王道政治就具备这种文化资源。

四、开现代性政治哲学之先河萧公权：《中国政治思想史》，新星出版社，2005年，第67页。

①黄俊杰也持同样观点，黄俊杰：《中国孟学诠释史论》，社会科学文献出版社，2004年，第129页。

②萧公权：《中国政治思想史》，新星出版社，2005年，第66页。

③··82现代性之寻求?

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萧公权以现代政治学作为根本立足点来梳理儒家政治思想史，从而证实儒学中蕴含着可供现代转换的思想资源。萧公权没有从上古时代开始，而是直接从孔孟开始，孔孟之中尤其钟情于孟子，认为孟子是中国政治思想史上民本思想代言人。孟子承续孔子思想，但在民本方面更为激进，孟子更具以德抗位的民贵思想，孟子高唱人民进步曲，提出“民为贵，社稷次之，君为轻”的理论，此为儒家中最具现代性因素。孟子的民贵主义已含有“民有”“民享”的精神，应注重将民治精神予以发挥，使之适应现代民主时代的转型。并认为中国的民主与宪政正可以从孟子民贵思想中汲取源源不断的动力，作为中国民主精神的源头活水，是推动儒学传统向现代转型的精神源泉之一。

孟子思想中的王道政治可以发掘与引申用来推动民主与实政的实现，孟子思想中的民贵主义与王道政治就具备这种文化资源。比如，孟子所说的“不得罪于居室”，即封建时代贵族势力可以很好地制约王权，避免专制时代的专断现象。萧公权在对孟子王道政治的论述中，体现着自己的认同点：即政治权力应该以人民的幸福安居乐业为旨归，而且政治权力的建立应该建立在道德的基础上，而不是靠武力征服，“以德而不以力”。

还有施政目的应是王道的不忍人之政，只有保证人民的福祉才可以“无敌于天下”，这也体现了萧氏借王道政治道出自己“人民主体性”与政治多元论，萧氏主张的政治多元论经历了从上古时代抽象一元论——抽象多元论——具体一元论，而具体一元论就是以伦理道德为基础的现代民主政治。

当然，萧公权虽嘉许孟子的民贵主义，但并不像近代以来多数探讨孟子政治哲学者那样曲解，诸如康有为等人将民本思想附会为西方民主。萧公权能够“入乎其内，又出乎其外”，虽认同孟子民贵主义体现民主的价值，但也指出孟子民贵之局限与不足，比较理性地分析孟子思想的现代价值，认为孟子能够体现出民有与民享，但对于民治还欠缺。“因此，将孟子定义为不完全之民主思想，与近代民主政治观念有些差距。……故人民不只为政治之目的，国家之主体，必须具有自动参预国政之权利。以此衡之，则孟子贵民，不过由民享以达于民有。民治之原则与制度皆为其所未闻。”①萧公权以政治学视角来分析儒家思想在当时意义重大：第一，萧公权基于中西政治思想比较的背景，以现代政治哲学视角来评判挖掘孟子思想中的现代性因素，探索传统向现代过渡的模式，推动从君主专制时代向现代民主的转型。黄俊杰将萧氏的学术思想的外部特征表现为“中西文化的折衷，旧学与新知的贯通，感情与理智的融合”；萧公权思想的内部特征表现为“道德优先”“返本主义”“对民族文化的重视”。②因此被誉为“融合中西两大学统菁华之学人。”③其次，学界对儒家的另一偏见即把孔孟视为绝对忠于君权，往往以“专制天下”的眼光来论孔孟思想，把原始孔孟儒与后代儒家门派中人混为一谈。④萧氏创见在于指出原始儒家是坚持民本的立场，坚守“以道事君不可则止”的原则性。即使在专制时萧公权：《中国政治思想史》，新星出版社，2005年，第62-63页。

①黄俊杰：《萧公权与近代人文学术》，载《儒学传统与文化创新》，东大图书公司，1983年，第1页。

②汪荣祖：《萧公权学记》，台大出版中心，2009年5月，第10页。

③陈克坚：《思想的理解与考证——读萧公权著〈中国政治思想史〉点滴》，《史林》，2007年第5期。

④··83政治文化与国家治理（第三辑）?

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代，儒者适应专制之后，也仍然扮演对君权的抗议者，主张制约皇权，扮演为民请命之角色，因此如果把孔孟定义为专制倾向则大谬矣。尤其是孟子的思想是更具革命性的，主张汤武革命。即使在专制时代，儒学与独裁统治其实是两种完全不同的思想体系，两千年的专制时代实际上是“儒表法里”，法家思想作为帝国专制的主要支撑，而儒家主要从事的是伦理道德的教化而已。萧公权称：儒法理论上的鸿沟，历代君主均轻易地跨越。他们利用儒家“政以为民”的公理辩护自己的统治，同时按照法家须明智地利用人民以确保王朝永存之原理以指导行政……如此，道德绝对主义就与法律绝对主义联结起来，而将专制政体置于坚实的思想基础之上。①儒家何来尊君与专制？萧氏正是通过对孟子政治哲学的解读来澄清误解、正本清源。

第三，在民国时代，学界一直存在一种偏见，认为中国思想史上不存在纯正的政治学。因此，研究中国政治学只能生搬硬套、移植欧美政治思想来解剖中国文化，通过简单的格义进行比附政治思想史。同时，一些国内学者受其影响也认同这种观点：“中国几无政治思想可言，盖中国人对于政治极为重视，《论语》中有许多政治思想在内，其余如庄子、荀子皆有政治思想在内。不过此等书籍，多半为著者之人生观，故不承认其为政治思想专书。”②萧公权超越和摆脱了西方学者的上古、中世、近世社会历史分期的机械模式，否定了中国政治思想停滞论，借鉴西方政治哲学概念，结合中国传统的特色，融汇贯通，独辟蹊径，以近代民族国家与立宪民主主义为基本立想，谱写中国政治思想史。以现代政治学观念、立宪主义、民主多元论等视角来评判研究孟子。尤其反对以西方哲学来附会原始孔孟儒家的思想倾向，关注孟子政治哲学自身的发展演变过程，探寻儒家哲学现代转型的内源式模式，还原历史背景下真正的孔孟儒学。其弟子汪荣祖称：“政治思想史这门西洋学科之中，原无中国经验。萧公权从深入西洋政治思想之余，建构中国政治思想史，确认具有几千年历史的中国政治思想，订下稳健的学科规范，厥功甚伟。”③萧公权：《法家思想与专制政体》，载萧公权：《迹园之录》，联经出版事业公司，1983年。

①钱端升：《政治学》，载《清华周刊》，1926年第336期。

②汪荣祖、黄俊杰编：《萧公权学记》，台湾大学出版中心，2009年，第37页。

③··84东盟国家区域治理的核心诉求研究郭广伟四色菊皇家大学摘要：东盟国家区域治理过程中的核心诉求是创造和分享公共价值。不同类别的公共价值集合构成了东盟区域治理中的公共价值清单。独特的圈层结构和“东盟模式”构成了东盟的公共价值实现的途径和方法，东盟在其内部成员国和外部对话国家之间衔接，围绕着创造公共价值及其与环境相互作用的三层结构，创造了共同的公共价值。在此基础上，总结分析东盟国家在区域治理的成就和不足。

关键词：东盟国家；核心诉求；区域治理；公共价值东南亚国家联盟（AssociationofSoutheastAsianNations）简称东盟（ASEAN）。该联盟自上世纪六十年代成立以来，作为区域合作的尝试，引起了世界各国学者的关注。

二十世纪九十年代，许多专家学者基本达成共识：在发展中国家中，东盟等区域合作组织是独一无二的，但是关于东盟治理模式的有效性存在很多争议。二十世纪的八十年代中期到九十年代末期，由于东南亚经济的发展，一些专家认为，东盟独特的治理方式和成效已被证明是一种合理的发展模式，并通过社会、政治和经济互动，塑造了一个共享的地区认同和政治文化综合体。但是，不同意见认为东盟模式更像是一个较弱国家的外交策略，借助于政治家的力量旨在维持权力平衡，而非有效地解决问题。近年来，随着东盟共同体的有序推进，东盟成员国的政治、经济、社会和文化融合逐渐被纳入区域治理结构中。如果仅从传统治理的角度来关注东盟在治理主体与治理方式等层面上的实践，忽视其背后隐藏的公共价值管理，则不足以对东盟区域治理的趋势予以深入理解和把握。本文在治理理论重新组合的基础上，以公共价值为出发点，提取东盟区域治理中的公共价值清单，分析东盟公共价值实现机制。在此基础上，总结了东盟国家区域治理的成就和不足。

一、治理理论的历史渊源最早使用“治理”这一术语的学者是哈兰·克利夫兰，他在1972年提出这一观点：人们希望得到更少的政府和更多的治理。他所指的治理就是这样一个概念的集合，诸如官僚机构的变化、组织的扁平化、权力的消解和公众参与。在后面几十年里，治理一词广泛用于公共和私营部门，涉及正式和非正式规则和解释。在业务层面，不同的机构对治理有不同的界定。如联合国开发计划署认为治理是通过国家、民间社会和私营部门之间的互动，管理其经济、政治和社会事务所依赖的价值、政策和制度体系。它包含公民和群体表达其利益、求同存异，行使其合法权利和义务的机制和过程。世界银行认为治··85政治文化与国家治理（第三辑）?

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理是一个国家经济和社会发展资源管理中的权力实施，是公职人员和公共机构获得和执行公共政策，提供公共服务和公共产品的权力的方式。

在治理理论发展的前二十年里，治理的范围往往被局限于单个主权国家内部，而治理的价值取向更多地与经济和社会管理效果相联系。然而，随着全球化、世界区域化以及民主、人本思想的推进，治理在实践中和理论上都呈现出三个并行不悖的发展趋势：一是治理的范畴向跨区域跨部门转变，无论是治理的地域范围、事务范畴还是治理形式更为开放灵活。二是第三部门治理，即将权力通过正式的合同和授权文件向营利或非营利组织甚至包括次级政府部门下放。三是公共非政府治理，即公共政策的制定和执行由代表公民利益的非政府公共机构或非营利组织承担。这一趋势的现实土壤主要源自于区域性事件大量涌现，如在环境和资源方面，其天然的不可分割性的整体性要求政府突破以往各自为政的治理模式，转向跨域治理和直通发展，而在各国之间的经济乃至领土安全上千丝万缕的联系也同样对治理模式创新提出了新的要求。在此情形下，跨域治理应运而生，成为诸多政府应对复杂局面的不二之选。

治理的核心诉求向公共价值聚拢，创造和实现公共价值成为当代治理理论与实践的重要目标。“近年来，公共价值一词的出现反映了对改善治理的种种努力，公共价值模式的兴起体现了公共权威从政府单中心向更合作的、跨部门的治理模式的转换。”英国学者斯托克(Stoker)认为传统公共行政范式和新公共管理范式都不能适应当前网络化跨域治理的要求，而基于协商沟通和讨价还价基础上的公共价值管理则恰好表达治理的核心诉求，他进而认为公共价值管理是继传统公共行政范式和新公共管理范式后正在崛起的又一个全新范式。布赖森(Bryson)等人也认为公共价值治理有效克服了公共行政途径和新公共管理途径的缺点和不足，超越了既往的效率和效果的价值尺度，重申了一直存在但却日渐式微的传统价值。事实上，公共价值治理通过对共享价值的强调，提升了个体作为公共价值最重要的仲裁者的地位；通过征募公民等非公共组织、个体来共同创造公共价值，勾勒出公共参与的积极角色。

以上这两大趋势共融于当代治理的实践与理论之中，就二者的关系而言，更接近于治理的形与质的体现，跨域治理作为治理的一种实现形式、手段与途径，它是经济全球化背景下的一种必然要求和应对之道，跨域治理的有效达成立足于合作各方主体之间协商一致的认同，而这种认同的程度高低直接界定了跨域治理的深度与广度。在当代世界区域一体化进程之中，区域合作涵盖了经济、政治、社会乃至文化等方方面面，其合作基石往往来自共同的经济利益或是国土安全，从而达成某种战略联盟，在这其中，凝聚为共享的公共价值通常成为区域治理中最坚实的一体化内核，也是区域合作得以持续深度发展的强大动力。缺乏公共价值认同的区域治理就如无本之木、无水之源，很难取得实质性的成就。

二、公共价值理论的述评1995年，哈佛大学穆尔(Moore)教授出版的《创造公共价值：政府战略管理》一书，提出了公共价值这一概念，为公共部门管理提供了一个独特的分析视角。莫尔认为，政··86东盟国家区域治理的核心诉求研究?

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府管理的最终目的就是要为社会创造公共价值。尽管学者对公共价值的评价甚高，但最大的争议来自于对公共价值的界定。在穆尔的著作中，“价值”是扎根于个人的期望和感知的，因此，公共价值是公民对政府期望的集合，是公众所获得的一种效用。穆尔认为公共价值主要来自于政府管理者的三种作为：一是高绩效的服务导向；二是能高效达成社会目标；三是以公平正义的方式最大程度实现公平公正的社会目标。

波兹曼(Bozeman)从社会规范的主体认同角度来界定公共价值，他认为公共价值不仅是政府部门的责任，公民也应参与其中，包括：公民享有的权利和利益；将国家、公民和社会相互连结的各种义务；政府及其公共政策秉持的基本原则。

更为详细的界定来自于约根森(Jrgensen)和波兹曼(Bozeman)的研究，他们根据政φ

府官员、公共管理者、社会环境、公民社会之间的内外互动关系将公共价值划分为七个类别：公共部门对社会带来的公共价值、将公共利益转换为公共政策带来的公共价值、行政官员与政治家的互动关系带来的公共价值、行政官员与环境互动带来的公共价值、公共行政组织本身带来的公共价值、公共行政人员行为带来的公共价值、公共行政与公民互动带来的公共价值。

总的来看，得益于近年来学者们对公共价值的热切关注，公共价值理论无论在规范研究还是实证研究方面均取得了丰硕的成果，丰富和发展了公共价值概念，为公共价值的内涵圈定了合理且明确的范围，也在一定程度上为公共价值的有效甄别和界定提供了可资借鉴的思路。然而不足之处也十分明显，由于其研究素材基本来自于西方发达国家的实践、政策以及文献资料，因此，公共价值划分具有鲜明的地域特色，其适用范围更适合具有悠久民主制传统的西方国家。

三、东盟国家区域治理中的公共价值清单“以尊重主权、非正式性和协商一致为特征的‘东盟方式’主导着东盟系列机制的合作模式。”在东盟模式的背后隐含了合作各方在长期讨价还价的过程中逐渐识别和界定的公共价值，正是基于持续不断地创造相互认同的公共价值维持并推动了东盟内外关系的深化和拓展。在此意义上，东盟的区域治理实质体现为对公共价值的治理，即通过以集体协商一致的公共价值为关键内核，凝聚东盟内部各方力量，实现东盟在政治、经济、文化上的跨域治理。

东盟所塑造和凝聚的公共价值主要体现在东盟历年来各类文件、纲领、宣言以及一系列行动方案中。基于此，本文通过梳理东盟最高级别的东盟峰会上发布的文件阐释东盟在内外交往中所重视的各项公共价值。在会议文件中所包含的公共价值根据其指向的不同范围大致分为指向东盟共同体的公共价值、指向国际对话与合作的公共价值、指向全球议题的公共价值、指向公共行政能力的公共价值、指向公民社会的公共价值五个类别。

第一，指向东盟共同体的公共价值。这一价值取向是贯穿于东盟区域治理始终的一条最重要的线索，在这一类别下，公共价值体现为四个方面的内容：一是维护和实现公共利益，即服务于东盟整个社会发展的共同利益，而非为某一特殊利益集团谋利。二是··87政治文化与国家治理（第三辑）?

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增强社会凝聚，这主要体现在对东盟意识的培养和促进。三是可持续的发展，这既表现为对环境的可持续发展，也表现为人力资源和技能上的可持续发展，加强东盟各国在教育、人力资源开发领域的联系。四是维持东盟区域稳定，政治安全稳定一直是东盟一体化进程中的另一重要主线，这不仅反映在相关协调机制的建设完善，也反映在对东盟成员国危机的化解，从而实现政治安全共同体的建设。

第二，指向国际对话与合作的公共价值。自二十世纪七十年代起，东盟开始意识到要扩大区域经济合作，加强同美、韩、印、中、日、澳、新西兰等国和地区的对话和经济联系。在1997年第二届东盟非正式首脑会议上，东盟与中、日、韩三国首脑举行非正式会晤，实现了历史上首次东亚首脑会晤。指向国际对话与合作的公共价值主要体现在以下三个方面：一是坚持东盟主导的核心地位，在一系列的国际合作与伙伴关系的建立过程中，始终都秉持将东盟视为一个整体，加强与国际社会的交流交往，建立了“东盟+1”“东盟+3”以及“东盟+10”的国际合作机制。二是坚持平等协商，在对外交流交往中，东盟坚持互不干涉内政、平等协商的原则，以论坛、会议等和平对话方式实现国际交流互通。三是互惠发展，这一原则体现在第十九届东盟首脑会议上同期发布的《关于互惠原则的第六届东亚峰会宣言》。四是全球视野的价值倡导，主要反映在第十八届东盟首脑会议中提出的《全球大家庭中的东盟共同体联合声明》，以及第二十届和二十六届东盟首脑会议中提出的《关于“全球温和派运动”的东盟概念性文件》《“全球温和运动”兰卡威宣言》，体现了东盟的国际视野与公共价值的倡导努力。

第三，指向全球议题的公共价值。这主要反映在东盟积极参与联合国事务。在迄今为止举办的八次“东盟—联合国”峰会上对全球性议题的关注，如国际反恐、毒品和艾滋病，反对非法买卖人口，以及应对气候变化、环境和能源等问题，先后通过了《东盟反恐公约》《东盟领导人应对气候变化联合声明》《东盟—联合国就灾害管理的联合声明》《东盟领导人应对气候变化的声明》《东盟承诺宣言：向艾滋病零感染者、零犯罪、零艾滋病相关死亡迈进》《东盟反人口贩卖公约》《东盟2015环境可持续性和气候变化议程宣言》等文件。

第四，指向公共行政能力的公共价值。为改善东盟区域治理能力，缩小东盟各国的发展差距，东盟提出了旨在提升公共行政能力的系列方案。如在第十七届东盟首脑会议上提出的《琅勃拉邦“东盟+3”行政部门合作联合宣言》，以及第二十七届东盟首脑会议上通过的《东盟2015优先迈向以人为本行政部门的布城联合宣言》，要求进一步提升政府行政部门的办事效率、提高公务员的专业素质和能力，增强公共服务的效能和透明度，加强行政部门人力资源管理效率。

第五，指向公民社会的公共价值。对公民社会的回应和重视是东盟近年来努力和关注的一大方向。主要体现在：一是保护个体权利，如2009年的第十五届东盟首脑会议上成立了东盟政府间人权委员会，并在第二十一届首脑会上通过了《东盟人权宣言》，第二十三和二十七届东盟首脑会议上通过的《东盟增强社会保护声明》和《实施加强东盟社会保护的地区框架和行动计划》等均体现了对个体权益的重视和保护。此外，东盟针对弱势群体，还制定了一揽子计划，如针对妇女儿童的《关于强调东盟妇女儿童权利··88东盟国家区域治理的核心诉求研究?

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保护委员会职权的声明》《促进东盟妇女儿童权益的河内宣言》以及《东盟反妇女儿童暴力宣言》，针对残疾人的《东盟共同体中提升残疾人参与角色的巴厘宣言》，针对老年人群体的《关于人口老龄化的吉隆坡宣言：赋予老年人更多权利》和《“东盟+3”关于积极老龄化的声明》。二是平等对待，特别是针对失学少年和就业不平等问题，在第二十八和二十九届东盟首脑会议上通过了《东盟加强失学儿童少年教育的宣言》以及《从非正式雇佣向正式雇佣转变的万象宣言》。三是公民参与，第二十六届东盟首脑会议主题为“我们的人民、我们的共同体、我们的愿景”，强调东盟各国人民的支持与参与对于东盟共同体建设至关重要。公民参与主要体现在与东盟首脑会议同期举行的东盟青年领袖峰会、东盟贸易和投资峰会、东盟企业家峰会等。

四、东盟区域治理中的公共价值实现机制值得注意的是，尽管东盟治理符合公共价值治理的特质，但鉴于东盟不同于欧美国家的政治经济环境乃至文化历史传统上的差异，现有的公共价值分析模式并不完全适用，公共价值的内涵应视各地的实际情况而定，不同地区秉持的公共价值也有所差异，为此，在借鉴约根森和波兹曼关于公共价值研究成果的基础上，本文立足于东盟实际，构建一个适用于东盟模式的价值分析框架。

第一，基于圈层结构的公共价值主体构成。东盟内部成员国均有着强政府的治理传统，然而，政府并没有能力独自承担起公共价值达成的重担，需要借助社会多方力量共同实现。东盟公共价值治理中的主体结构是由东盟治理中的多轨道制度体系决定的，多轨道体现在东盟的区域合作具有圈层结构，核心层是以东盟国家政府的核心领导层与政府官员之间交流；第二层是以学者、研究院所、退休官员等人员组成的智库交流，又被称为第二轨道；第三层是公民社会构成的第三轨道。在该结构中，不同的圈层主体在公共价值治理中扮演不同的角色。首先，政府核心层中的政治家在公共价值形成过程中居于主导地位，因而扮演着价值创造的主导角色。第二轨道中的学者专家通过知识传播和扩散影响政策制定，处于价值形成中的重要影响者地位。以公民社会为主体的第三轨道中，公民权利与公众需求的有效表达是公共价值的来源所在，也是公共价值治理的出发点和落脚点所在。

第二，基于主体互动关系的公共价值呈现。公共价值的呈现离不开主体之间乃至主体与外部环境之间的互动关系。本宁顿(Benington)认为公共价值中的“公共性”特征并非一成不变、预先给定的，相反，它源自社会大众的日常生活，并被政府所托管；它必须持续不断地予以构建，而构建的方式就来自于持续的互动交流。在东盟的公共价值治理中，三个主体通过相互之间以及与外部环境之间的互动联系，实现了公共价值共享。首先是核心圈层与东盟社会之间的公共价值互动；其次是核心圈层与第二轨道之间的公共价值互动；第三为核心圈层、第二轨道与环境之间的公共价值互动；第四为核心圈层和第二轨道与公民之间的公共价值互动。其中，第二轨道外交的作用功不可没，它在东盟国家政府与公民社会之间搭建了一个沟通的桥梁，起到了收集、传达公众意见推动知识传递的功能，为政府与公民对话创造了形式多样、平等开放的平台。

··89政治文化与国家治理（第三辑）?

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第三，基于“东盟方式”的公共价值识别机制。东盟公共价值创造的一个主要方式来自于“东盟方式”自身的运作特点，新加坡外长贾古玛将其总结为“非正式性组织最小化广泛性，深入细致地协调以达成一致，和平解决争端”“共同行动计划”以及一般性合作协定。对于相对而言约束力较强的自由贸易协定，如中国与东盟自贸区的《货物贸易协定》和《服务贸易协议》，其实际履行也由成员国的意愿和信用所决定，因为这些协定并不包含对不履行或违约者的强制性惩罚条款。

东盟公共价值创造的另一个重要方式是依托东盟第二轨道建立的多边对话机制。第二轨道中最重要的组织莫过于东盟战略与国际研究所和亚太安全合作理事会。这两个机构之间存在着密切联系，事实上，亚太安全合作理事会就是东盟战略与国际研究所的延伸和放大，在亚太安全合作理事会现有的20个正式成员中，东盟成员占了三分之一，且东盟战略与国际研究所是其主要的集体创始会员。简言之，东盟战略与国际研究所对东盟一体化进程的影响非常重大。东盟战略与国际研究所的多边对话机制主要分为两类：一类是东盟与其对话伙伴的多边对话机制，如与美国、中国、日本、韩国等对话会议；第二类机制主要是东盟战略与国际研究所发起和主办的东盟以及亚太地区第二轨道外交机制，这些多边对话机制不仅包括了亚太区域的主要大国和经济体，而且涉及议题也十分广泛，特别是在东南亚金融危机后，各国关注的议题逐渐从政治与安全等传统领域扩展到经济和人权等非传统安全领域。

五、东盟公共价值管理中取得的成就与存在的不足成就一：以政治家创造公共价值推动区域内外合作与发展。从东盟发展的历程来看，它无疑是当今第三世界中最成功的区域性组织，其合作的广度和深度随着时间推移不断加深，从早期的政治安全合作逐渐转向区域经济、政治以及文化的多维度合作。在东盟实现机制扩容与深化的同时，它同时构建了一系列以东盟为核心的区域机制框架，包容亚太区域内的重要大国，在议程倡议与理念引导方面发挥领导作用。

成就二：以专家智库传递公共价值强化人本价值规范。东盟未能如西方一体化进程那样以直接和大范围的公民参与来推动其发展，这是由其自身的文化历史特征所决定的，它不具备植根于西方国家治理传统中的诸多自由民主的要素，也就是在短时间内无法发展出完备的公民参与机制。尽管如此，东盟在如何传递和创造公共价值方面做出了与众不同的尝试和努力，通过依托和智库组织的紧密合作来建构和强化公共价值，其中，第二轨道发挥了举足轻重的作用。

不足：低程度的公民参与降低了公共价值的认同度。作为具有悠久历史的区域组织，东盟的治理模式从创立之初就被诸多学者用来与世界上最成功的区域组织欧盟进行比较。在区域一体化的道路上，东盟治理一直被认为缺乏欧洲一体化进程中最基本的成功要素，即公民参与，而公众意见会对公共政策的形成提供至关重要的反馈作用，公众已成为区域一体化过程中的关键角色。事实上，在区域一体化的许多理论中，如新功能主义、民主理论等均将公众意见视为一体化进程中的组成部分，是一体化进程成功的保障性前提。

··90东盟国家区域治理的核心诉求研究?

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六、结束语东盟独特的圈层结构和“东盟模式”已成为东盟发展的重要经验。对于任一区域组织而言，都不得不面对各种类型行动者在内(包括公共部门、非营利组织以及私人组织)的复杂网络，因此，如何创造并促进公共价值的达成成为区域治理的核心所在。

在东盟的公共价值管理过程中，围绕着基于圈层结构的公共价值主体构成，形成了以政府为主体的核心层、以专家学者为主体的第二轨道、以公民社会为主体的第三轨道以及外部环境之间的互动关系，正是在这些互动中，政府、学者、公民通过协商、对话、论坛等多种渠道共同创造了共享的公共价值，推动了以东盟为核心的区域一体化进程。同时，东盟治理中一直以缺乏足够的公民参与被广为诟病。在东盟各国领导人的推动下，借助第二轨道机制，东盟走上了一条曲线救国的治理道路，一系列与公民参与密切相关的制度安排得以在非正式层面上展开，并逐渐得到东盟国家领导人的认同和重视。然而在东盟组织内，这些制度安排还暂时难以进入核心层面，公民参与的程度仍旧偏低，并在一定程度上降低了公共价值的认同度。值得庆幸的是，在东盟形式多样的论坛与对话机制的助推下，人本的公共价值理念正逐渐渗入到东盟的纲领性文件中，东盟一体化也正在走向更为开放的公民社会领域，东盟国家区域治理的核心诉求即创造和分享公共价值正成为连接东盟内外的关键链条。

··91治理能力与制度选择：中国与新加坡国家治理能力比较分析郭小虎渤海大学摘要：新加坡与中国在政治制度、国家规模、基本国情等方面存在着显著差异，但是单就其治理水平与治理能力而言，二者无疑都可称作是后发多民族国家成功治理的典范。什么因素导致两国在治理能力和治理水平呈现出如此高的相似性？事实上，影响国家能力的因素是极其复杂的。精英的能力、责任与担当、守法意识与自律观念以及不同的关系类型、包括宏观的政体结构形式等都会对国家的治理能力产生重要影响，但这些因素对国家能力塑造作用并非都是等量齐观的。本文采用新制度主义的分析方法，阐明了不同理念的制度设计如何影响国家治理能力，指出新加坡与中国在国家能力与治理水平方面呈现出高度的一致性，与二者在制度设计方面毫无例外地采用了所谓的“聚合式”制度设计理念密切相关，并指出这一发现对当前推进我国治理体系现代化与提升治理能力和“制度自信”的重要意义。

关键词：治理能力；政治工程学；离心型政体；向心型政体一、问题的提出二战以后，行为主义研究方法在政治学研究之中大行其道，以个体与集团行动的研究逐渐取代了传统的以国家为核心的相关制度研究，传统的对于国家制度的研究日渐式微。加之当时政治哲学对自由主义的偏好，国家越来越被看成是一个“消极的中立者”。

向民主转型似乎已经成了新兴国家的宿命。但一个现实的问题是这些二战后独立的很多发展中国家并没有因为所谓民主转型出现预期的繁荣，反而出现了国家的失败。一些学者纷纷对流行“社会中心主义”消极国家观提出严厉的批评，提出导致这一现象出现的原因必须从国家本身内部去寻求答案。政治学研究必须把“国家找回来”。这一时期加之在经济学领域制度研究获得了一系列丰硕的成果，制度研究又重新回归政治学的视野中。

1984年，詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森在他们发表的论文——《新制度主义：政治生活中的组织因素》指出：“政治制度具有更为自主的作用，不只是简单的反映社会··92治理能力与制度选择：中国与新加坡国家治理能力比较分析?

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力量，而且会直接对政治活动产生重要影响。”①今天，制度主义学者中就制度的重要作用达成这样一种共识：良好的制度设计可以起到激励和限制某些政治行为的作用。这一研究方法后来被学界冠之以“新制度主义”。新制度主义的兴起，让更多的学者将关注的焦点重新转移到对制度建设重要作用重新审视上。在此基础上，形成了制度主义的分析方法。理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义三种分析方法。尽管三种制度主义对制度的定义及其分析着力点存在着较大差异，但都承认“制度是攸关的”，制度能够对“个人及其组织选择方式以及对行为有效塑造”②。

随着更多的国家意识到政治制度建设对国家发展的重要意义，研究“通过精细的政治制度设计去达到特定的政治效果”的新兴学科——“政治工程学”(ConstitutionalEngineering)应运而生，这门学科将更多的精力投放在如何对政治制度进行良好的设计，以有效防范新兴国家出现的国家失败。像萨托利、利普哈特、戴蒙德、诺里斯等人，他们都认识到政治制度设计对国家建设的重要意义。但现实的问题就是：对于异质化程度非常高的后发多民族国家而言，究竟什么样的制度安排更容易提升这些国家治理能力，是我们极力揭示的内容。本文以制度的激励功能为标准，讨论中国与新加坡两国宏观制度建设对于推进其治理能力的重要作用。

二、制度选择何以影响政府能力新制度主义认为，不同的制度安排会对个体或者集体行为产生不同的激励作用，这种激励作用会通过国家能力表现出来。根据以上对于两种政体类型激励功能的差异，本文具体分析两国的宏观的制度设计何以影响政府能力。一般认为，这种影响主要通过以下三个层面制度设计传导出来。

首先是地方性问题（Statehood），对于“Statehood”一词有不同的翻译方式③，也有的译为国家性。这一层面最核心的制度安排是中央和地方关系的制度安排，联邦制和单一制是当今主要的国家结构形式，从两者的激励功能看，对国家能力影响存在着较大差异：联邦制强调地方与中央之间的分权，强调中央与地方之间关系的平衡，通常会带来很强的离心激励作用，特别容易在后发多民族国家引发中央与地方关系的紧张，助长民族分离主义势力。苏联的解体与联邦制不无关系，学术界在谈论这一问题时常常将原因归结于苏联体制的僵化，有学者就指出如果真是如此，苏联只能是政权的变色，而非国家的解体，是非常令人信服的；而单一制的中央与地方关系划分旨在强调地方政府是中央政府下的一级政府，其权力来自于中央政府的授权。最重要的是中央政府可以根据实际需要采取灵活的政策与制度设计对二者之间关系进行有效的调整，有利于维护中央的JamesG.MarchandJohanP.Olsen,“ElaboratingtheNewInstitutionalism'",inR.A.W.Rhodes,SarahA.

①BinderandBertA.Rockman,ed.,TheOxfordHandbookofPoliticalInstitutions,Oxford:OxfordUniversityPress,2006,pp.3-20.

BogeyPeters.InstitutionalTheoryinPoliticalScience.London:Pinter,1999.P34.

②鉴于在英语中，State既有民族国家的意思，也有地方的州的意思，鉴于本文主要从国家结构形式谈论③

此问题，因此翻译为地方性，也就是指地方性的意思。

··93政治文化与国家治理（第三辑）?

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权威和提升国家能力。

其次是国家—社会关系上的制度安排。这一层次上，最重要的制度安排是选举制度与政党制度，其中以政党制度最为关键，选举制度涉及公民的政治参与权利如何影响政府的组成，是“利益表达与利益综合”的关键环节，同时也是架通社会—国家关系的连接器，二者有着非常密切的逻辑关联。可以说，“现代政治制度的运作都离不开政党”①。现代国家无一例外实行政党政治，政党是连接公民社会和国家的桥梁，不同的政党制度涉及民意如何进入政府的渠道及其如何转化为政策输出，人民通过选举控制政党，起到间接监督政府的目的。从现代民主的形式看，政党是民主的承载者、发动者和组织者，在民主的国家体系中具有重要地位，现代民主若取消政党就不能发挥功能。②政党这种功能的发挥很显然与政党制度有着非常重要的作用。

政党制度是规定政党在国家生活中的地位、政党的席位怎么获得、政府如何组成、政党之间关系等的制度安排。著名政党学者萨托利在《政党与政党体制》一书中指出，当今世界实行政党政治的国家，基本存在两种不同的政党体制：竞争性政党体制与非竞争的政党体制。尽管萨托利提到更多的是政党体制，而非政党制度，很显然，政党制度是政党体制最为核心的内容。长期以来，受“西方中心主义”认识论的影响，西方学者普遍将非竞争性政党体制划入非民主体制行列。近年来有学者提出了合作性政党体制的概念，并讨论了其和现代民主的兼容性问题。“合作性政党体制是指在一国的政治活动中，通过大党主导或者一党领导、与其他小党能够通力合作、和平共处共同参与、行使国家政权并影响国家政策制定的政党关系结构。”③亨廷顿曾表达了类似观点：“在早发现代化的国家，政党数量多寡并不太影响它拥有强壮之势；而在低度现代化的后发国家，一党制可强可弱，但多党制无一例外是软弱无力的。”④很显然，亨廷顿也认识到强大的政党能力对于一国政治体制稳定至关重要的作用。

最后，政府体系内部的政治制度安排主要涉及行政权与立法权的关系，两者关系的不同也会直接影响政府能力的高低。就目前存在的立法与行政关系而言，以中央行政体制为例，主要由总统制、议会制、半总统制、与社会主义国家存在的“一府两院”制等几种形式，白芝浩⑤、林茨、霍洛维茨、利普哈特等人进行了非常深入的讨论（鉴于这林尚立：《政党政治与现代化——日本的历史与现实》，上海人民出版社，1998年，第1页。

①参见曹堂哲：《政党与民主政治之间关系的权力分析》，《长春市委党校学报》，2003年第5期。

②柴宝勇：《合作性政党制度是民主政治的一种实现形式》，《马克思主义与现实》，2007年第5期。

③塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社，1988年，第408-410页。

④白芝浩在《英国宪法》指出，英国的议会制要优于美国的总统制，原因在于：美国与英国相比，美国的总⑤

统制是一种基于分权制衡的平衡政体原则构建的，权力比较分散，行政部门的权力受到其他部门的严格制约，弱化了政府能力；林茨在《总统制的危险》也阐述了新兴国家实行总统制的危险，议会与总统都由选举产生，很容易带来双重合法性的冲突，加之总统任期固定，容易导致两者之间严重对抗，导致对抗僵局（deadlock），后来的斯泰潘通过实证研究，也支持了这一观点。后来霍洛维茨对林茨的观点也提出了批评，认为林茨选择案例存在很大的偏差，低估了总统制的灵活性与内部具体制度安排的差异。

··94治理能力与制度选择：中国与新加坡国家治理能力比较分析?

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些学者对于分权制衡原则的坚守，他们也不大可能去讨论社会主义制度所采用的政府形式）。但即使这样，讨论的结果莫衷一是，彼此很难拿出令对方信服的足够证据。很显然，基于分权制衡原则的立法与行政关系，强调权力应该分散于不同的部门之间，很显然从制度的设计初衷看显然是一种鼓励离心效应的政体设计。这一设计鼓励立法部门与行政部门之间的对抗，以防止权力被某一部门所垄断导致的权力滥用，但过多的制衡也会导致政策的折中与低效化，对提升国家能力不利。美国次贷危机爆发以来，西方的一些学者对西方民主的内在缺陷进行了深刻反思，越来越多的学者重新认识社会主义的制度设计的积极作用，基于“议行合一”所建构的立法与行政关系越来越引起研究者的兴趣，一个十分重要的因素就在于“议行合一”的立法与行政设计更多地要求二者之间的合作而非对抗，这样相对于“为反对而反对”的分权体制，显然更有利于政府能力提升。

三、向心型制度设计：中国与新加坡治理能力强的制度溯源首先，在中央与地方关系维度上，都采取类似单一制结构形式。在中央与地方的关系维度来看，中国是典型的单一制国家，自秦统一以来，中国基本维持了大一统的局面。虽然一些王朝也曾发生过较大程度的分裂，但整体上维持了统一的局面。在中华民族的形成过程中，各民族在政治、经济、文化等方面相互交融，事实上形成了以汉族为主体的大杂居、小聚居的状况，彼此之间早已形成一个紧密的命运共同体，不宜适用联邦制。另外，从近现代以来的历史进程看，中国遭遇了事实上的国家分裂的危机，中国共产党成立之后，以毛泽东为首的一批杰出共产党人，带领全国各族人民经过艰苦卓绝的浴血奋战，建立了统一的中华人民共和国。从当时现实需要看，如何在最短时间里将满目疮痍、百废待兴的中国建设成为一个现代化强国，“集中力量办大事”体制就是最现实的选择。通过集中制、单一制下的强有力的中央权威，将有限的资源集中起来推动国民经济体系的建设，逐步缩小与发达国家的差距。受制于当时严峻的国际安全形势，单一制的国家结构最有利于维护国家的主权与领土的完整。另外，经典作家马克思主义显示出对单一制特别的偏好：“这种中央集权的国家政权有它的按照系统的和等级的分工原则建立的分支庞杂、遍布各地的机关。”①因此不管是从历史传统、现实需要，还是马克思主义对于单一制的偏好等来看，中国当时选择单一制不失为一个英明的选择。更为重要的是中国社会主义建设所取得的伟大成就也充分证明在中国实行单一制的国家结构形式对于维护国家统一性的重要作用。

新加坡是典型的城市国家，毕竟国家规模很小，层级有限，从现有文献看，尚无人明确认定新加坡是单一制国家。根据2000年的统计资料，新加坡的国土面积大约682.7平方公里，人口400万多，单就新加坡的整个政治过程来看，新加坡政治的领导体制普遍采用了首长负责制而非分权模式。就行政区划而言，在中央政府之下划分为五个大的区（社区），东北、东南、西北、西南和中区五个社理会构成，其负责人成为社区理事《马克思恩格斯选集》(第2卷)，人民出版社，第434页。

①··95政治文化与国家治理（第三辑）?

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会主席，由人民行动党议员担任，2002年以后，改为专职市长，级别与部长相当，实行首长负责制，各个首长必须由来自人民行动党的精英担任。人民行动党在不同的区划建立起严整的组织体系。组织结构大体由“集权的中央组织、分布广泛的支部和分层的党员群体组成”①，分布于不同的组织里。在五大区下再划分为87个选区，每个选区确定不同的议席数目以及基于辖区内民族结构的议员构成，通过提升人民行动党在基层的服务能力，加强政党在最广泛的基层同普通民众之间的联系，同时又能很好地服务于选举政治与多民族国家民族团结的现实需要。

新加坡是一个多民族国家，历史上也曾经发生过种族骚乱事件。为了解决民族矛盾，新加坡创造性地发明了祖屋制度。由于新加坡国土资源稀缺，人口密度又过大，加之又是一个多民族国家，如何保证特别是低收入者能实现“居者有其屋”的目标，实现了类似中国保障房的“祖屋计划”，同时为了防范单一族群的过度聚集可能带来的民族冲突与隔阂，最大限度地促进民族融合，1989年2月新加坡实施强制性的种族居住比例政策，即各族群按照一定的比例在每一个组屋区或组屋大楼内居住。各族群在一个组屋区的比例，大致是依照各族群占总人口的比例。②这样就使得在空间上为民族融合提供了条件，避免由于不同种族相互独立的居住状态而产生民族分化。目的在于防范因单一族群过于聚集而产生排外效应。

其次，从政党制度与选举制度来看，都采取主导型或者合作型的选举与政党制度安排。与西方分权制衡模式不同，中国政治体制奉行“议行合一”的原则，作为中国根本制度的人民代表大会制，是人民当家做主地位实现的切实保证，人民通过民主选举，组成人民代表大会。《中华人民共和国宪法》第二条明确：中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使当家做主权利的机关是各级人民代表大会。各级国家机关是由人民代表大会选举产生，并对其报告工作。与西方大多数国家实行“两院制”不同，中国的人民代表大会实行“一院制”，这种设计除了与马克思主义明确反对资产阶级的分权思想有关外，更关乎人民代表大会的运作效率。有效避免了西方议会运作中经常出现的为了维护小集团利益而导致的“议而不决，决而不行”的窘境。另外，从立法机关和政党的关系来看，各级人民代表大会要接受党的领导，但并不意味着越俎代庖式的直接领导，主要是通过思想、政治和组织领导予以实现，既保证了各级政权机关独立行使各自职权，又保证了整个事业的社会主义方向。

另外，在具体政党制度的设计上，也体现了聚合式制度设计的根本特征：中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。这种新型的政党关系规定了中国共产党与其他民主党派的关系：不是反对党或者反对党的关系，而是一种亲密友党的合作关系。中共十二大确立的“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针已经成为中国共产党处理与民主党派关系的基本原则。2000年全国统战工作会议，进一步对我国政党制度的基本内容概括为：共产党领导、多党派合作、共产党执政、多党高奇琦：《政党优位协商：新加坡人民行动党与社会的互动模式》，《社会主义研究》，2014年第2期。

①参见：ObiGiokLing,BrianJ.Shaw.BeyondthePortCity:DevelopmentandIdentityin21CenturySingapore.

②Singapore:PrenticeHall2004,p.54.

··96治理能力与制度选择：中国与新加坡国家治理能力比较分析?

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派参政。从制度的性质上看，这种新型政党制度设计是一种旨在突出中国共产党的领导地位，同时又利于其他政党能动性发挥的聚合性制度安排，丰富了不同政党关系的合作内涵，构建起了一种一党主导、多党参与，以合作为基础的政党关系。它规范的主要是各党派之间的合作关系，既避免了因过度竞争产生的离心效应，又在坚持党的领导基本前提下，丰富与发展了因一党制造成的政党关系的僵化。博采众长，最大限度地吸收了各种不同政党制度的长处，又有效避免其他政党制度的消极不利因素。在这种政党关系下，合作是主调，但不缺少民主的元素。学者浦兴祖将这种关系概括为：“中国共产党领导，多党合作；共产党执政，多党参政；平等独立，协商监督；结构多元，目标一致。”①人民行动党对新加坡的重要性不言而喻。李光耀曾如此评价人民行动党与新加坡的关系：“人民行动党就是政府，而政府就是新加坡。”②自1959年以来，新加坡历届大选，人民行动党屡次囊括所有议席，处于绝对垄断地位。新加坡的政党体制可以概括为一党独大、多党竞争。虽然形式上具备威斯敏斯特的外形，但在实质上与原版大相径庭。有研究指出：新加坡的选举制度中有三项体现了新加坡对东方国家如何走向民主化的独创性贡献：一是集选区制度；二是非选区议员制；三是强制性投票③。通过集选区保证反对党可以进入议会中并拥有一定的表达权，通过非选区议员保障其少数族裔在议会中话语权，通过强制性投票可以有效避免民众的政治冷漠，使得选举本身更有代表性，这一系列制度安排体现出新加坡人对人类政治文明多样性的独特贡献。

新加坡政党体制尽管采取了英国威斯特敏斯特规则，可是并没有过于迷信西方所谓的多党竞争。人民行动党事实上已经成为代表全民的政府，但并没有让反对派靠边站，这样一种制度使得政府治理在没有反对势力干扰的情况下更加有效率，巧妙地处理好了二者之间的关系。人民行动党以全国性的政党自居，并且也能够站在全国的立场上去思考问题，通过一个专业、高效的官僚体系较好地代表整个新加坡民众的利益。人民行动党与其他政党并不构成绝对性的对抗关系。反对党的存在可以起到表达基于利益差异的选民不同诉求的作用，这对于保证执政党的廉洁与活力很有必要。每次选举之后的选情恰恰成为反映民意的晴雨表，使得人民行动党更加清楚自己的执政水平以及执政能力以及在民众心目中的地位，从而不断鞭策自己。

总而言之，新加坡的政治运作中，始终体现了人民行动党的优先地位，人民行动党不管是对议会、政府、舆论以及各种社会组织都有着十分重要的影响。可以说人民行动党是整个新加坡政治体制中心，是聚合式政体得以维系的“硬核”。新加坡的反对党更多的是发挥参与与协商的功能，与我国的民主党派政治协商存在很大程度的相似性，这种新型的政党关系以及搭建的制度化的协商平台对于大力推进中国协商民主有很强的启示意义，尽管本身属于两种不同的政党体制。

再次，从立法机关与行政机关关系来看，都采取紧密型的合作关系模式。新加坡虽浦兴祖：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社，2005年，第351-352页。

①李光耀：《李光耀40年政论选》，现代出版社，1996年，第466页。

②朱雄：《国家自主性与新加坡国家构建探析》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2013年第2期。

③··97政治文化与国家治理（第三辑）?

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然实行三权分立的议会政体，新加坡政治体制安排保持了分权制衡的基本框架。宪法也规定了议会是最高的国家权力机关。可是在实际运作过程中新加坡的核心权力主要由人民行动党掌握并行使。由于人民行动党的一党独大和长期执政以及附带的其他一些制度安排，使得新加坡的议会中很难产生实质性的反对力量，虽然在后续改革中增加非选区议员与官委议员议席，但由于对投票权特殊规定和其他相应的制度限制，非选区议员和官委议员难以对民选议员带来足够的挑战，因此很难从根本上撼动人民行动党的执政地位，使得整个国会处于行动党的支配与控制下。①这种体制对于反对党获得执政资源在客观上有着很大的约束作用，但对于有着丰富执政经验与资源的人民行动党而言，显然更加有利于其执政能力的发挥。

与新加坡的议会内阁制不同，“议行合一”是我国社会主义政治制度的根本组织原则，这一切的实现必须紧密依靠人民代表大会制度，人民代表大会制度为人民在国家治理体系中主体地位的实现提供了切实的保证。推进协商治理就是要充分保证人民的主体地位、防止人民地位虚化（也就是习近平总书记所言的要防止人民群众名义有权而实质无权），是保证人民群众当家做主权力实现的具体制度举措。以中央政府为例，在中央政府层面，我国实行“一府两院”的国务院体制，国务院由全国人民代表大会选举产生并对其报告工作，接受全国人民代表大会的监督，国务院是全国人民代表大会的执行机关。在“议行合一”原则下“一府两院”体制，很好地实现了行政机关和立法机关意志的完美统一，最大限度地保障和增进了政府和立法机关之间的合作，有利于提升国家治理能力。

结论作为后发多民族国家发展典范的新加坡与中国，尽管在国情基本政治制度方面存在显著差异，但在治理绩效与治理能力层面能够取得非凡的成就充分证明了基于向心激励模式制度设计的重要性，这对于我们提升制度自信是大有裨益的。但同时我们也要承认，新加坡与中国治理能力呈现出高度相似性的因素是多种因素作用的结果，而非简单的“制度万能论”所能解释的，按照新制度主义政治学认为，良好的制度设计是实现其治理能力的一个必要条件。很显然，基于向心型的政治体制无论如何都是一个十分重要的解释因素。

在中共十八届三中全会上，以习近平为首的新一届领导中央明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为今后很长一段时间全面深化改革的总目标。2013年12月31日，在党的十八届三中全会第二次全体会议上，习近平的讲话，首次全面阐述“国家治理体系”和“国家治理能力”的基本内涵。明确指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系的统称。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。”②中国所取得的举世瞩目的成就充分反映了我国的治理能力郭俊麟：《新加坡的政治领袖与领导》，台北生智文化事业公司，1998年，第47-48页。

①习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，2014年1月5日。

②··98治理能力与制度选择：中国与新加坡国家治理能力比较分析?

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与治理绩效，反过来，强有力的治理能力与治理绩效更让我们进一步增强了“制度自信”。

但同时我们应该清醒地看到，尽管在中国共产党的领导下，我国的治理体系日臻完善，治理能力也得以大幅提升，但距离民众所期盼的真正的“善治”仍有不小的距离。

中国作为一个超大型的国家，治理体系与治理能力的现代化需要打造以中国共产党为核心的“聚合式治理体制”，否则国家治理能力就无从谈起，因此加强执政党的建设就成为提升国家治理能力的关键之所在。中国作为一个超大型的发展中国家，尽管可以从新加坡获得的执政智慧越来越少，但是就执政党——人民行动党建设而言，尚有不少学习的空间，那就是借助一系列严格科学的选拔措施与奖惩机制，不断强化执政党自身的建设，使得精英能够脱颖而出并能较好实现其自身的价值。通过一系列法治措施，严厉肃贪，强化对党员的监督与约束，不断赢得民心，积累起强大的执政资源与自信心。

··99寻找平衡之道——约翰·亚当斯研究述评①李浩中国农业大学摘要：约翰·亚当斯的政治思想脱胎于古典学和近代启蒙思想家的理论，同时与他的政治实践紧密结合。基于对天然贵族、人性中的激情的重新审视，他在古典混合政体理论的基础上系统地发展了平衡政体思想。对亚当斯的平衡政体思想展开研究，有助于进一步深刻认识共和主义的古今之变以及民主与共和之异同等议题。他的教育、宗教、社会心理等思想值得心理学、社会学等学科加以重视。

关键词：约翰·亚当斯；天然贵族；激情；平衡约翰·亚当斯的平衡政体理论在共和主义思想史中具有重要地位。与汉密尔顿的“保守”以及杰斐逊的“激进”相比，亚当斯更显“中道”。他对政治学、人的社会心理、道德、宗教等事物的诸多看法具有超越时代的视野。本文是对国内外有关亚当斯政治思想和政体理论研究的述评，在第三部分笔者试图为研究亚当斯提供两种视角，以期抛砖引玉。

一、亚当斯的政治思想（一）思想渊源约翰·亚当斯的政治思想既来源于古典政治学说和近代启蒙思想家的理论，也与他的政治实践密不可分。梅里亚姆称：“亚当斯对政治学说的叙述证明，他对政治史以及历代最伟大政治思想家所获得的成果极其熟悉。他在书中介绍了希腊、斯巴达、迦太基、罗马、意大利、瑞士和联合殖民地民主政治的历史。在政治学说领域里，他精通柏拉图、马基雅维利、哈灵顿、孟德斯鸠、西德尼、弥尔顿和休谟的著作。”②沃浓·路易·帕灵顿探究了亚当斯政治哲学的渊源，他认为，洛克、马基雅维利、霍布斯、休谟、博林布鲁克、詹姆斯·哈灵顿、孟德斯鸠、罗伯特·华莱士等人都对其有深远影响。C.布拉德利·汤普森认为从希罗多德、柏拉图到洛克和亚当·斯密入手，我们才能更好地理解亚当斯的政治思想，作者详细地研究了加尔文、洛克以及启蒙运动的理性与道德律令对亚当斯政治思想的影响。我国学者张金鑑亦认为亚当斯的政治学脱胎于哈灵顿、弥尔顿、洛克及孟德斯鸠。万东认为：“亚当斯分权制衡思想的理论基础，包括两个方面，一个是分权思想，一个是性恶论。亚当斯分权制衡思想来源于哈林顿、本文为国家社科基金重大项目《西方国别政治思想史》研究成果，项目编号：13&ZD149。

①梅里亚姆：《美国政治学说史》，朱曾汶译，商务印书馆，1988年，第66页。

②··100寻找平衡之道?

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洛克和孟德斯鸠的分权思想。”①此外，彼得·肖从十八世纪的清教徒精神的角度研究了亚当斯政治思想的来源。②（二）政治思想的变化第一，前后冲突说。对于亚当斯政治思想之变化，学界的观点有两种，一种认为亚当斯的政治思想前后发生了质的改变，由革命激进主义变为反动的保守主义，比如国内学者张金鑑认为在美国革命过程当中，由“革命主义到反动思想之变迁趋势”的典型代表乃是约翰·亚当斯的著作。他认为亚当斯在其早年的政治著作当中“颇具自由精神，赞成平民政府，拥护人权，主张年选制度”，革命后，亚当斯“放弃其自然权利之政治哲学，而采取历史学派之政治方法，注重实际问题之分析”③。梅里亚姆也认为：“《联邦党人文集》并非是该时期学说的反动倾向的唯一表现。这方面，启发性更大的是联邦党人伟大领袖约翰·亚当斯提出的学说。亚当斯早年曾经是激进运动最直率和热烈的鼓吹者之一。可是时间相隔不过十年，亚当斯学说的性质就发生了明显的变化……在前一阶段，亚当斯是革命的英勇战士，在后一阶段也同样无畏地主张强有力的政府以及贵族原则。”④梅里亚姆指出，亚当斯“在十年多一点的时间里，就从一种以‘人的权利’为基础的哲学转变为强调历史方法的哲学，这委实是令人吃惊的。但是同一时期埃德蒙·柏克的态度的转变也与之相似。不过，亚当斯的观点的改变绝对没有柏克那样强烈，尽管两人的方向是一致的”⑤。

有不少学者将亚当斯看做是美国的伯克，将他划入保守主义的阵营。梅里亚姆认为，“从英国赢得独立并获得正式承认以后，在建立联邦的过程中出现了两种明显的倾向——反动倾向和激进倾向。反动派的学说在宪法本身，在《联邦党人文集》中，以及在约翰·亚当斯和亚历山大·汉密尔顿的著作中表现得十分清楚。”⑥拉塞尔·柯克（RussellKirk）认为，在保守主义方面，汉密尔顿的天赋不及柏克，而亚当斯稍逊于柏克。⑦路易斯·哈茨也持同样的观点，他说“如果在美国不能发现伯克，至少可以发现亚当斯。而如果后者既抱有右的幻想，也抱有左的幻想，那么，这些幻想无论如何都反映了对社会多样性的某种渴望心情”。

第二，前后一致说。兰戴·B.雷波莱认为，约翰·亚当斯并非一般意义上的保守主义者。他写道：“综观伯克关于美国的论说，其基本主旨大多出于现实利益考虑的权宜之计，他所想要知道的无非是到底何等实际的行为能够帮助协调英国与北美殖民地的行为。而其也仅仅是出于这样的考量来敦促英国政府采取审慎的政策。与之恰恰相反，约万东：《试论约翰·亚当斯的分权制衡思想》，《巢湖学院学报》，2009年第1期。

①C.BradleyThompson,Johnadamsandthespiritofliberty,TheUniversityprssofKansas,1998,p.xvi.

②张金鑑：《美国政治思想史》，商务印书馆，1923年，第116页。

③梅里亚姆：《美国政治学说史》，朱曾汶译，商务印书馆，1988年，第65-66页。

④同上书，第66页。

⑤同上书，第51页。

⑥RussellKirk,Theconservationmind：fromBurketoEliot,agatewayedition,Chicago,HenryRegnerycom‐⑦

pany,1960.p.86.

··101政治文化与国家治理（第三辑）?

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翰·亚当斯更多的是以是否符合民主宪政的基本道德与原则规范来看待问题。在约翰·亚当斯看来，事物的是非曲直必须与最基本的民主自由原则以及美国宪政实践联系起来……换句话说，约翰·亚当斯的基本理念仍然没有超出美国自由主义的基本范式，这与伯克等人对王权的歌颂有着根本的不同。”①袁靖亦认为亚当斯“不是保守主义者，而是一位务实的、有独特政治理念的政治行动者。”②付宇认为约翰·亚当斯并未像人们所指责的那样背叛美国大革命最初的理想。他所希望的仍然是美国自己的一个三权分立制衡之下的共和民主政治。正如约翰·亚当斯自己所反复强调的那样，他的思想底蕴与伯克式的保守主义有着本质的不同，而这种不同实际上正来源于北美大陆独特的政治实践。③鉴于上述争论，国外学者约翰·R.霍恩在《约翰·亚当斯变化的政治思想》一书中对亚当斯政治思想的焦点的变化及其原因做了全面梳理。作者认为，亚当斯经历政治变革和社会动乱，因此其有足够理由将注意力集中在社会稳定的问题上，他对法律的学习和法律程序的研究尤其突出。在早期，他的政治思想集中在殖民地反抗英国的统治以及如何建立一个新的政府来替代殖民地旧的体制的问题。在十八世纪九十年代他的注意力转移到联邦角度，但是社会自治的问题依然没有脱离他的视野，他在这个时期的《为美国宪法辩护》《论达维拉》等著作可以解释为什么他要为“头衔称谓”“礼仪模式”的问题而公开辩论。

霍恩认为，大量研究亚当斯政治思想的论文过于强调亚当斯对权力分立和平衡的思想，以及独立的执行权思想，而对他的政治的和宪制的观点背后的社会的和道德的假设关注不够。实际上，美利坚民族性格的特点、美国的社会结构、美国历史经验的方法论对亚当斯政治思想有重要的启发。从亚当斯对人性的清晰的观点，可以推出亚当斯对欲望的担心，以及他对在政府中的权力分立和制衡的强调，这些重要的思想表明，亚当斯的政治思想是前后一致的。但是从不同的角度来看，他的思想变化又充满了戏剧性。首先，他对美国人民及美国社会构成的道德基础的判断在两个阶段是非常不同的，即从强调伦理美德和社会团结到关注道德沦丧和社会冲突。随着他对这些问题看法的变化，他对美国社会和政治问题的看法也相应改变。学者对他的研究很少将其政治思想与其政治实践经历相结合，尽管亚当斯努力要建立系统的政治思想，但他并不像马克思或卢梭，甚至卡尔霍恩那样成为一个社会理论家。他的思想总是很具体地针对当时的实践需要。

付宇：《美国民族主义传统的起源与演进——约翰·亚当斯、亚伯拉罕·林肯、林登·约翰逊》，天津人民①

出版社，2010年，第62-63页。SeeRandallB.Ripley,Adams,BurkeandEighteenth-CenturyConserva‐tism,PoliticalScienceQuaterly,Vol.80,No.2,Jun,1965,pp.216-235.

袁靖：《美国革命时期南部州政府的建构——以约翰·亚当斯〈关于政府的思考〉为中心的考察》，《史学②

月刊》，2013年第1期。认为其政治思想前后一致的还有，TimothyH.Breen,JohnAdams’fightagainstinnovationinthenewEnglandConstitution:1776,TheNewEnglandQuarterly,Vol.40,No.4(Dec.,1967),pp.501-502.

付宇：《美国民族主义传统的起源与演进——约翰·亚当斯、亚伯拉罕·林肯、林登·约翰逊》，天津人民③

出版社，2010年，第67页。

··102寻找平衡之道?

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但是从十八世纪八十年代开始直到1800年前后，他不断增加的疏远感导致了他对美国社会判断的不断变化。通过对他的实践经历的考察，以及他的人生环境的变化，可以使我们对他的变化的政治思想有一个更清晰的认识。①二、亚当斯的政体理论亚当斯的政体理论基于几个关键词：天然贵族、激情（passion）与宪法的平衡设计。

（一）天然贵族天然贵族这一词语有一段时间经常出现在亚当斯与杰斐逊的信件当中，是亚当斯考虑政体问题的重要基础。C.布拉德利·汤普森指出，亚当斯对贵族和人类不平等的观点是他被认为保守和被人误解的主要原因。同时亚当斯考虑到宪法的设立必须要注意贵族永存这一问题。②沃尔什指出，亚当斯在早年相信人生而平等，并且很高兴地看到在美国没有等级之分。他承认人类在道德律、市民法前享有平等的权利和义务。但是之后，亚当斯发现不平等到处都是，上帝和自然将不平等种在每个地方，任何立法者都无法将其根除。基于此，在财产、出身、才干上享有优越地位的天然贵族亦是无处不在。

贵族的头衔可以被消除，但实质的区别永远不会。

梅里亚姆从亚当斯的著作里发现亚当斯并不否认一切人生来都有平等的权利。他说：“每个人都有他自己的权利，就和任何其他人所有的权利一样明显、肯定和神圣。”对这一点他不想提出质疑，而只是集中攻击一切人生来都有平等的能力或才干这一教诲。亚当斯坚持人基本上是不平等的，特别是财产、出身和教育方面的不平等。关键问题是，亚当斯是否坚持世袭贵族制度？他认为把贵族吸收进政府，是政治组织最重大的问题之一，而且是使社会的美德和才能获得承认的最稳妥可靠的办法。因此，梅里亚姆认为亚当斯的思想主要是贵族的。门第、财产、教育——这三者是他瞩目的要点，是他希望予以承认的要素，在处理政务时他愿意使它们居于首位。他信仰主权在民，把主权在民作为政治制度的基础，政治制度的宗旨是人民的福利；但是他对人民大众顺利地执政或甚至恰当地选择统治者的能力却缺乏信心。平民是国家的基础，但是指导政务的必须是“出身名门”的绅士。

保罗D.埃伦博根分析了反联邦党人与亚当斯在天然贵族以及参议院设置、政府的核心任务等问题上所具有的一致性。天然贵族在反联邦党人和亚当斯那里，共同指由财产、出身、才能等品质所决定的一批少数人，他们在任何社会都存在，因而任何社会都分为少数人和多数人，参议院的设置是将这些少数人集中在一个地方，以便于行政官与众议院牵制其力量的膨胀，从而保护普遍的自由。政府的设置要将少数人和多数人都包括进来，而不是排除任何一方或压倒任何一方。作者指出，亚当斯与杰斐逊在对待天然贵族的主要分歧，在于亚当斯认为不可能通过选举将良善的贵族与邪恶的贵族区分开JohnR.Howe·JR,ThechangingpoliticalthoughtofJohnAdams,Princeton,NewJersey:PrincetonUniversity①

precss,1966,pp.xi-xv.

C.BradleyThompson,Johnadamsandthespiritofliberty,theuniversityprssofKansas,1998,p.170.

②··103政治文化与国家治理（第三辑）?

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来，在人的灵魂中善与恶常常是混在一起的，而杰斐逊的观点正好相反。麦迪逊接受了杰斐逊的观点，并在宪法设计上采取了政府三权之间的制衡，代替了不同社会阶层之间的制衡，否定了反联邦党人和亚当斯关于天然贵族永存的观点。作者认为，亚当斯对天然贵族不可能区分好坏的这一观点，完全摆脱了亚里士多德的传统看法，也就是说贵族制与寡头制的区分是没有意义的。天然贵族的界定不是靠其道德，而是通过其所掌握的权力。这样，亚当斯与反联邦党人都主张加强行政权这一人民的同盟来限制参议院。①（二）人性中的激情事实上，亚当斯对政府理论的思考离不开他对人性的认识。对人性的认识是亚当斯政治哲学中的重要部分。几乎美国建国一代的国父们都对人性有着较为悲观的认识，但立宪主义者对人性的悲观主义看法并非是一样的。路易斯·哈茨觉察到：“关于对人的看法，有一种封建主义的悲观，也有一种自由主义的悲观，前者把人看作只适于受外部统治，而后者认为在其自身利益的基础上人可以自觉地工作。梅斯特相信前一种，亚当斯相信后一种。两者间的差别归根到底是一个历史发展与人类理性的问题，我们不应因亚当斯攻击法国理想主义者不顾实际发展的教训这一事实而模糊这类问题。美国的历史发展充满了美国政治经历的创造性，而亚当斯就是一位伯克仇视的‘政治科学’和梅斯特谴责的人造立宪政体的伟大信仰者。”②哈茨在这里发现了一个重要的问题，为什么在亚当斯身上，对人性的悲观主义与对历史发展的理性自信能够并存？政治哲学在近代以来的关键问题是反思理性主义政治的普遍胜利，欧洲社会受这种理性主义政治的危害在二十世纪受到了越来越多的批判，而北美大陆却保持着一种相对的稳定性。也许亚当斯政治思想的这一特点能够提供一种解释。③亚当斯对人性的认识，既追求一种永恒的因素，又注意到了它的多样性。这与他政治思想中的自由精神是相一致的。亚当斯说：“权利并非来自君主或议会，而是与它们创始于同一天。它们建立于‘人性的结构，扎根于智力和道德世界’，来自‘宇宙的伟大立法者’。”④人性中包含着立宪的基本原则与目标。亚当斯人性观的一个关键词是激情（Passion）。他认为这一特质既是造成历史上政治动乱、暴力、残忍、血腥之根本原因，亦可以驱动人类为公共福祉而节制私利，立宪之成败决定了人类之激情趋向何PaulD.Ellenbogen,Anotherexplanationforthesenate:theAnti-federalists,JohnAdams,andthenatural①

aristocracy,Polity,Vol.29,No.2(winter,1996),pp.247-271.

路易斯·哈茨：《美国的自由主义传统》，张敏谦译，金灿荣校，中国社会科学出版社，2003年，第71页。

②SeeZoltanHaraszti,JohnAdamsflaysaphilosophe:AnnotationsonCondorcet’sProgressoftheHuman③

Mind,TheWilliamandMaryQuarterly,ThirdSeries,Vol.7,No.2(Apr.,1950),pp.223-254;ZoltanHaraszti,JohnAdamsandtheProphetsofProgress(Cambridge,Mass.,1952);AdetoyeseItunuAdedipe,Adams-Jef‐ferson:Aninquiryintohumannature,politics,andtheimplicatinsforarepublic,B.A.,LouisianaStateUni‐versity,2007.p.13.

梅里亚姆：《美国政治学说史》，朱曾汶译，商务印书馆，1988年，第26页。

④··104寻找平衡之道?

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方。①（三）宪法的平衡设计在近代历次立宪试验中，执行权的塑造与设计对立宪成败有着举足轻重的作用。曼斯菲尔德在《驯化君主》中谈到：“既维护自由又具备阻吓敌人，保障公民安全的强有力政府是近代的一项发明，它出现于十八世纪的英国和美国。今天必须说，这项发明仍不是十分可靠，维护自由的政府往往倾向于变得软弱，而强大的政府倾向于放弃或践踏自由。”②实际上，将封建时期的君权改造为执行权，使其发挥维护安全与自由的功能，同时又要设立必要的限制，使其不至于威胁自由，这一过程不是短暂的。美国立宪时期对执行权的设计与安排既有借鉴前人之处，也有其独特的创造性。在执行权问题上，汉密尔顿主张强有力且高度集中的执行权，杰斐逊则希望它弱小，亚当斯认识到执行权是三权分立与制衡的关键，执行权弱小，不仅不能控制派系之争，也无法维持自身之独立，执行权的设计关系到立宪之成败。

亚当斯对马基雅维利的著作进行深入研究之后，他发现人类社会始终会存在“精英”与“大众”之区分，人性中的贪婪、好色、嫉妒、追求卓越等特质是永远不会消失的，社会的分层与人性之特点必然会带来派系之争，共和国的衰落就在于其中的任一派系之权力得不到制约，而演化为激烈的冲突。因此，解决方法不是消灭人性之中的不良品质，而在于立宪时巧妙安排执行权、立法权和司法权。派系之争的表现在于立法权内部的冲突，若要使这种冲突得到控制，关键在于执行权对立法权的否决权。亚当斯认为，马基雅维利的问题在于他没有认识到执行权要从立法权中完全分离出来，“尽管马基雅维利是混合政体的提倡者，而且是其在现代复兴的关键人物，但亚当斯指出，他并不理解随后到来的现代创造即‘分离的行政权有能力保卫（混合政体）其自身’，是挽救‘贵族与平民之间的有致命影响的冲突’的有效途径。亚当斯带着讽刺的口吻批评马基雅维利不懂得一个单独的具有立法否决权的执行权的本质和其重要性”③。亚当斯实则是将执行权作为平衡“贵族”与“平民”两股力量的另一种力量。布鲁斯·墨菲认识到，亚当斯设想用执行权作为冲突的两派间的平衡力量，尽责、无私地维护秩序与公平。亚当斯的执行权是一个奇妙的既主动又被动的混合物；它的特点不是强有力，而是有关人性“激情”与政体之关系的问题，见C.BradleyThompson,JohnAdamsandthespiritofliberty,the①

universityprssofKansas,1998,pp.148-156;DanielI.O’Neill,JohnAdamsversusMaryWollstonecraftontheFrenchReVolutionandDemocracy,JournaloftheHistoryofIdeas,Vol.68,No.3(Jul,2007),pp.451-476;JohnR.Howe·JR,ThechangingpoliticalthoughtofJohnAdams,Princeton,NewJersey:PrincetonUniversitypress,1966,pp158-159;AndyTrees,JohnAdamsandtheProblemofVirtue,JournaloftheEarlyRepublic,Vol.21,No.3(Autumn,2001),PP.393-412.

哈维·C.曼斯菲尔德：《驯化君主》，冯克利译，译林出版社，2005年，第5页。

②C.BradleyThompson,JohnAdams’sMachiavellianMoment,TheReviewofPolitics,Vol.57,No.3(Summer,③

1995),pp.389-417.

··105政治文化与国家治理（第三辑）?

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不偏不倚和正直。①《联邦党人文集》第六十三篇中写道：“人民绝不可能有意背离自身权益，然其代表则有可能背叛之；如果全部立法权力尽皆委托给单一的代表机构，比之要求一切公众立法均需分别由不同之机构所认可，其危险显然是更大的。”②那么这种危险是什么？两院制的分隔的立法权又如何使这种危险得到规避？法国大革命时期，杜尔哥的主张与当时法国另一位思想家马布利的主张一致，都认为人民是最高权力的唯一源泉。一切立法权都集中于人民的代议机关，一切公务人员都由选举产生，最高政权执行机关由人民代议机关选举，其权力受立法机关约束，人民拥有改变现有管理制度的权利。但是亚当斯反对杜尔哥的这种观点，他认为在人民中永远存在着两个阶层，即精英和大众阶层，将所有的人民代表集中到一个房间，并不利于人民利益的表达，也不利于人民自由之保存。亚当斯赞同柏拉图的正义观，认为正义就是各安其位，各尽其责。如果将所有的人民代表混合在一起，精英的影响力总是会左右大众，这样，同样是一人一票，但结果其实是精英由于其影响力和操纵力，他们往往手中掌握了更多的票，利益的不清晰最终会使政府掌握在贵族的手中从而破坏平衡；而且将立法权交到一个中心，其权力会更大，执行权与司法权都会受到压制，因为议会是人民的代表，他们更理直气壮地声称自己的权力来源于人民。③亚当斯对杜尔哥和孔多塞一院制主张的批判其背后涉及了立法权与主权的关系问题，更准确地说是立法权与主权在民原则的关系问题。亚当斯区分了主权问题和最高权威的问题。他反对一切权力交给立法机关是主权在民原则的体现，在美国立宪过程及其结果当中，我们可以看到，主权在民原则在具体的实现路径中，并没有以一种简单的或者直接的形式体现出来，（这与法国大革命中的立宪相比就更加明显了④）。或许可以从小查尔斯·爱德华·梅里亚姆的“分割主权”⑤来试着说明问题。即使是立法主权，亚当斯也是反对这一权力是完整地交给一个机构的，关键是要分割，这样才有利于自由、多样性和秩序。通过研究我们会看到，亚当斯也并不是立法主权论者，他更应被看做是宪法主权者。

良宪至上的一条关键因素是立法权内部的平衡，“亚当斯认为，在纯粹的共和政府里，立法权高于一切的倾向是不可避免的。立法部门由人民的广泛支持，民选的代表常常以人民权重自居，容易取得人民的信任，常常表现出企图蛮横控制其他部门的意图，BruceMiroff,JohnAdams’ClassicalConceptionoftheExecutive,PresidentialStudiesQuarterly,Vol.17,①

No.2,BicentennialIssue:TheOriginsandInventionoftheAmericanPresidency(Spring1987),pp.365-382.有关更多亚当斯执行权思想的论述参见WalshCorreaMoylan,ThePoliticalScienceofJohnAdams：Astudyinthetheoryofmixedgovernmentandthebicameralsystem,G.PPUTNAM’SSONS,NewYorkandLondon,dbeknickerbockersprss,1915.p.80.

汉密尔顿，杰伊，麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆，2012年，第322页。

②SeeWorksofJohnAdams,Vol.6.p.63.

③SeeZoltanHaraszti,JohnAdamsFlaysaPhilosophe:AnnotationsonCondorcet’sProgressoftheHuman④

Mind,TheWilliamandMaryQuarterly,ThirdSeries,Vol.7,No.2(Apr.,1950),pp.223-254.

小查尔斯·爱德华·梅里亚姆：《卢梭以来的主权学说史》，毕洪海译，法律出版社，2006年，第140页。

⑤··106寻找平衡之道?

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从而造成多数人侵犯少数人的危险。基于这一认识，他主张要限制立法机构的权力。”“为了限制议会的权力，亚当斯主张立法机构内部分成参议院和众议院，使参议院高于众议院，从而使之成为限制众议院的一种有效的制衡力量。”①“两院制是亚当斯混合和平衡立法机构的中心要素。拥有两个议会可以分清少数和多数的所有的期望、意见和利益；换句话说，它能够更大范围地代表和再现社会。一方面，一般说来众议院或下院能够代表人民。众议院是人民自由的堡垒。另一方面，作为平衡的参议院或上院代表天然贵族。一个被分隔开的和明显的参议院能够作为天然贵族的安全阀，以保证政府能够受益于少数精英的才干和斗志，同时又防止他们凌驾于政府之上。”②在建立一个联系更加紧密的联邦和间接民主体制的问题上，亚当斯的思想以1780年为界前后发生了转变。前期，亚当斯认为州是拥有主权的政治实体，大陆政府的权威要远远低于各州，“随着政治实践的发展，约翰·亚当斯的宪政思想发生了巨大的转变。

……第一是约翰·亚当斯开始越来越推崇联邦制的政治设计，第二是越来越推崇混合政体。”③面对民主社会下权威沦丧的危机，他主张“应该建立一个稳定有力的联邦政府，以巩固美国自由民主体制”。考虑到加强的联邦权力不至于威胁自由民主，“亚当斯提出了混合政体思想，以保障联邦制之下的民主体制的顺利的运行。他发展了传统的分权制衡思想，强调联邦体制之下州权与联邦之间的相互制衡”④。

三、研究亚当斯的视角分析（一）古典共和主义的余响说明亚当斯的政治思想与政体理论的价值需要借助特定的分析视角。曼斯菲尔德在《驯化君主》的前言中写道，“在美国立国之前，近代共和国的历史一直是平庸的、乏善可陈的、污迹斑斑的。”然而，从亚当斯的《辩护》中却可以发现古代与现代共和国的许多光辉历史。对于亚当斯政府理论的研究，如果将其放在共和主义的古今之变，即古典共和主义向现代共和主义过渡的历史背景下看待，能够发现一种承上启下的意义。学界对美国建国受古典思想，特别是古代共和主义影响的研究已有很多，而在国父当中，亚当斯的政治著作中充满了对古典理论和古代历史的运用，对于古典共和主义，亚当斯更是褒贬皆有，多所利用。

在当时，古典共和主义的思想已经成为时代的余音，其根本精神中的公民美德，已不再是立法者们所希冀维持共和国稳定的基石，而混合政体这一制度构想，在民主化的万东：《试论约翰·亚当斯的分权制衡思想》，《巢湖学院学报》，2009年第1期。

①C.BradleyThompson,JohnAdamsandthespiritofliberty,theuniversityprssofKansas,1998,p.220.有关亚②

当斯两院制的研究参见WalshCorreaMoylan,ThePoliticalScienceofJohnAdams:Astudythetheoryofmixedgovernmentandthebicameralsystem,G.PPUTNAM’SSONS,NewYorkandLondon,dbeknicker‐bockersprss,1915.

付宇：《美国民族主义传统的起源与演进——约翰·亚当斯、亚伯拉罕·林肯、林登·约翰逊》，天津人民③

出版社，2010年，第80页。

同上书，第81页。

④··107政治文化与国家治理（第三辑）?

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平等呼声中被丢到了历史的故纸堆里，在此时仍旧抱持公民美德、贵族与平民这些古典共和的话语，无疑会被认为是不合时宜的。身处联邦党人之中的亚当斯就遭遇了这种尴尬，被人误解为是君主主义者和贵族政治论者。作为一个近代政治实践家与思想家，面临着新的时代课题，为什么亚当斯要大量运用古典知识与例证来应对和回答这些问题，特别是，当自由的内涵已经从单纯的政治自由发展为既包括政治自由又含有私人领域的自由时（即从古代人的自由发展为现代人的自由时），为什么亚当斯仍然坚持古典共和的混合政体，并坚信这种平衡政府是维护和保障个人自由的有效手段？古代与现代在亚当斯那里发生了怎样的断裂，又产生了怎样的衔接？其“一只脚在他们自己的时代，另一只在罗马人的坟里”①又是出于怎样的考虑？这些问题都必须通过分析亚当斯政体理论的内容来得到回答。

萧高彦认为古典共和主义的一条基本原理是，认为“秩序、法律以及风俗习惯三个元素构成制衡人性之中腐化倾向的三个主要力量，而政治艺术的主要课题便是如何在创建以及改革的时刻，将这三个元素加诸于既存的政治社群成员之上，使形式与质料能够在这些超越常态的时刻规定下来。”②这一重视宪制初创的思想也为亚当斯所注意，比如在形成民主的普遍意志的问题上，亚当斯认为在建国之初，立宪时刻是关键时期，此时应当通过光明正大的手段和程序来形成国民的普遍意志，从而以成文的宪法形式来确保，同时科学的政体有助于保障宪法处于最高地位，这样，人民主权才能得以实现，之后国家政治的运行，应当在宪法规定的政制框架内运转，而不能随意破坏此种平衡，此是亚当斯对马基雅维利之批判处，亦是与卢梭之主张不同处，他揭示自由政府的核心运行规律，即以法治规制政治参与，以公民权限制人权。

萧高彦对古典共和的另一研究指出，古典共和的理想在于公民共同参与政治活动，以追求实现最大程度的公共福祉，在法律框架内实现有德行的公民自治，但是近代以来对古典共和的主要挑战来自两个方面，其一，由于古典共和对公民资格和素质的要求甚高致使其只能适用于小规模社会和城邦，近代社会的身份平等和公民资格之扩大使古典共和的理想反而陷入参与不足；其二，资本主义的发展与个体的觉醒使得古典共和的美德不再适用于新的时代要求。因此，“共和主义者如何面对此社会发展趋势，并建立符合现代情境的共和理论，乃成为思想史上一个关键的课题”③。通过对亚当斯的政体理论的研究，可以突出地感受到这种古今变化也成为当时美国建国的一个内在的理论问题，对这一问题的探索在美国是一种理论与实际并列演进的过程，萧就认为以孟德斯鸠、美国立宪先贤、西耶斯、康德以及黑格尔构成了现代共和主义的另一种进程，“他们偏向制度建构，继承古典共和主义混合政体的精义，并将之与现代宪政体制相结合”④。

此外，古代混合政体或者古典共和主义关注共同善、公共利益和公民美德，到了近晏绍祥：《古典民主与共和传统》（下卷），北京大学出版社，2013年，第157页。

①萧高彦：《西方共和主义思想史论》，联经出版事业股份有限公司，2013年，第154-155页。

②萧高彦：《西方共和主义思想史论》，联经出版事业股份有限公司，2013年，第8-9页。

③同上书，第13页。

④··108寻找平衡之道?

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代自由主义兴起之后，特别是资本主义的经济力量出现以后，政治体制的设计已经逐渐脱离开这几个核心要素，个体的偏私成为首要的考虑对象。因此，古典共和的美德基础就不能再适应现代政治的要求。那么问题就在于“如何识别并捍卫公共利益、如何激发并维系公民美德、如何保持积极的公民身份……”①亚当斯的平衡政体理论，也结合当时美国的实际情况，对这一问题进行了深入思考，共同善和公共利益仍然是他所关注的要点。但是亚当斯的美德内涵已经有了新的内容，他从社会心理的角度对古典共和的美德内容做了批判，而从现代社会出发，对公民德行提出了新的要求。

（二）民主与共和的差异民主与共和之间的联系和异同也是研究亚当斯的较有价值的角度。亚当斯政体理论的突出特点在于权力平衡，体现在其具体的政治生涯中，就是他的中道精神，他始终保持着自己的政治独立与理性判断。美国建国之后，两党兴起，杰斐逊与麦迪逊成为了民主—共和党的偶像，汉密尔顿与马歇尔属于联邦党，而没有党派宣称亚当斯是其领袖。

虽然他在两边都不被看重，但在他的政治思想和政府理论中却融合了民主与共和双重的内涵，亚当斯通过法治、宗教、教育、道德等要素将民主与共和融为一炉，集中体现了美国宪政民主的平衡精神，而这也是他与麦迪逊、杰斐逊、汉密尔顿等人相比最突出的地方。

“在早期的美国没有人认为民主是好的，而共和是最受承认的政治模式。什么是共和呢，在麦迪逊看来，就是在一个大的国家内实行代议制民主。”②二者虽然有价值和制度上相一致的地方，但在制度层面，仍有不同。亚当斯对共和的认识与麦迪逊有所不同，亚当斯的平衡政体理论从某种程度上说比较详细地区分了共和制与民主制的区别与关系，而且对于代议制中立法机构是一院制还是两院制，这在亚当斯看来是有根本区别的。亚当斯在考虑两院制的设计中，其实考虑到应当将贵族单独放在一个议会中，将平民代表放在另一个议会中，双方界限权力分明，相互制约，就容易避免精英阶层对普通民众的驾驭和控制。

“在民主领域，存在一个对民主滥用的问题，这会导致政治对经济的过多干预。在美国建国时期，那些宪法的制定者最担心的就是民主可能会侵犯财产权；在十九世纪，随着普选权的扩大，每一个普通公民都有一票的权利。而在一个社会当中，富人毕竟是少数；如果用民主解决经济中的问题可能会出现对财产权的侵犯。会不会出现公民通过民主的方式剥夺少数财富拥有者的财富？这在理论上是成立的，但是，在实践当中，却并没有发生。”③亚当斯在其著作中也多次担忧民主的选举制会使富人的财产被多数平刘训练：《当代共和主义的复兴及其局限》，载庞金友主编：《变化社会中的政治观念——政治学理论前①

沿讲演录》，社会科学文献出版社，2014年，第66-67页。

佟德志：《西方民主的客体轴心结构》，载庞金友主编：《变化社会中的政治观念——政治学理论前沿讲②

演录》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第169页。

佟德志：《西方民主的客体轴心结构》，载庞金友主编：《变化社会中的政治观念——政治学理论前沿讲③

演录》，社会科学文献出版社，2014年，第173-174页。

··109政治文化与国家治理（第三辑）?

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民所剥夺，但是同时，亚当斯认识到，虽然在投票权上，大家都是一人一票，但是由于精英天然的影响力和魅力，他们往往会影响其他选票，最终他们的手中往往不是一票，而是多票，这就可回答，为什么在民主政治之下，富人的财产并没有因民主投票而受到削弱。另一方面，仍然存在精英与大众的利益冲突问题，平衡政体的设计始终是为解决此问题，同时也意在说明共和制与民主制的区别所在。

综上，国内对约翰·亚当斯的研究还很有限，其政治思想、政体理论以及他在教育、宗教、社会心理、民族等方面的观点对我们思考今天的问题有着诸多启示，仍有待进一步翻译与研究。

··110大数据时代我国推进网络社会治理现代化的实践路径①金毅许鸿艳渤海大学摘要：在大数据时代，我国要有效治理网络社会，推进网络社会综合治理体系和治理能力现代化，建成网络强国，就要完善网络空间治理法规，实施网络社会法治化治理；健全网络治理制度体系，实现网络社会制度化治理；加强网络技术研发利用，推进网络社会技术化治理；加强网络伦理道德建设，促进网络主体自律性管理，从而形成法律规范、行政监管、技术保障、网民自律有机结合的网络社会综合治理体系。

关键词：大数据时代；网络社会；网络社会治理；治理现代化党的十九大报告提出，要建设网络强国、数字中国、智慧社会，加强和创新社会治理，建立网络综合治理体系，从而打造共建共治共享的网络社会治理格局，实现治理体系和治理能力现代化。当前，随着移动互联网、大数据、云计算等网络信息新技术的迅猛发展，全球数据信息呈现指数型增长和海量集聚，人类已快步踏入以数据为基本手段和新一代信息技术的普适计算的大数据时代和数字化社会。

大数据所日益呈现的规模海量、结构多样、处理快速、更新灵活的特点，有利于推动政府数据开放共享，形成用数据说话、决策、管理和创新的网络空间治理机制，已成为提升网络社会治理能力，推进治理体系现代化的必要条件。然而，由于网民的网络活动往往呈现身份隐匿性、信息交流自由性、行为难控性等特点，加之大数据的发展和应用对网络社会治理提出的诸多新挑战，也使得网络虚拟空间治理工作面临更为复杂和严峻的形势。因而，除了要进一步建立健全相关的网络空间治理机构，更要把握大数据时代网络社会治理的特点，进而加快形成由法律规范、行政监管、技术保障、网民自律等四者相结合，以“联动协同、主动引导、精准导控、科学服务”为主要特征②的网络社会治理体系，实现法治化、制度化、智能化治理，提高治理的系统性、精准性和有效性，营造清朗、稳定、和谐和安全的网络空间，推进网络强国建设。

本文系辽宁省社会科学界联合会项目《建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间研究》（项目编①

号：2018lslktyb-033）、辽宁省社会科学规划基金项目《习近平网络空间命运共同体思想的意蕴及其当代价值》（项目编号：L18BLW034）、渤海大学实用型（攻关性）项目《大数据时代我省加强网络舆情治理的策略研究》和渤海大学《习近平新时代中国特色社会主义思想研究》重点课题《新时代加强和改进高校网络意识形态工作研究》的阶段性成果。

童楠楠、窦悦、王建冬：《当前中国互联网治理应坚持的八条原则》，《电子政务》，2016年第4期。

②··111政治文化与国家治理（第三辑）?

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一、完善网络空间治理法规，实施网络社会法治化治理网络空间是现实社会在网络空间中的多维体现，它不是法外之地，网络行为主体同样应受到法律的严格规制。这就需要从有法可依、执法必严、促进全民守法、加强国际沟通协作等方面综合施策，促进网络社会法治化治理的有效实现。

（一）建立健全网络法律法规，促进网络立法的精确性与动态化“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，健全完善的网络法律法规无疑是加强网络社会治理，维护国家网络安全的利器。这就要在认真贯彻落实《网络安全法》等网络社会治理相关法律法规和规章制度的基础上，实现依法治网、办网和上网，“让互联网在法治轨道上健康运行”。

要准确把握大数据时代网络虚拟社会发展的趋势和规律特点，充分利用大数据加快互联网领域立法，借助数据共享促进科学立法和公正司法，以政府数据公开驱动政府行政法治化的进程，力求把权力关进“数据铁笼”。要通过制定和完善我国《政府信息公开法》《个人网络信息保护法》《数据流动与利用监管法》《数据隐私保护法》等相关法律法规，明确规制信息数据的收集和利用，建立可信任的数据安全保障机制，防止在大数据环境下滥用权力，过度收集、随意披露、擅自提供、非法交易、恶意泄露个人敏感数据，依法保护个人数据的正确使用。同时，要充分吸收网络技术专家、网络运营商和网络使用者的意见、建议，实现网络信息立法的民主化，使网络法规更具可操作性和实效性，从而有效保护网络主体的合法权益。另外，要适应网络行为和网络环境变化，适时调整、补充和修改网络法规条款，确保立法工作的协调性和动态化。

（二）强化网络法规执行力度，及时严厉打击网络非法行为大数据时代，随着网络信息技术的普及运用和对社会生活的深刻的影响，非法网络公关行为也日渐频发。一些身披普通网民马甲的“网络推手”和“网络水军”，时常通过网络论坛、博客、微博、微信、公众号、播客、微视频、QQ群等网络新媒介，批量生产和肆意传播“民意病毒”，误导网络舆情，危及网络社会秩序。为此，不仅要加强网络平台监管，认真识别这些非法“网络民意”制造者，更要依法予以坚决打击和有效惩治。同时，还要着力培养公众的理性观念和信息鉴别能力，提升网络基本素养，对于利用互联网传播谣言、进行金融诈骗，实施网络犯罪的，要依法及时有效进行处理。要充分有效运用大数据监测分析网络舆情变化，及时有效疏导网络舆情，营造健康、理性、和谐的网络舆论氛围。

当前，在网络空间，侵害个人隐私、实施非法网络监听、网络黑客攻击，甚至开展网络恐怖主义等网络非法行为时有发生，为此，要用法治打造“现代版”国家治理，依法从严从重惩治利用大数据技术破坏和威胁网络信息安全的违法犯罪行为，保证公民的网络活动能够合法、理性、有序开展，切实维护和谐的网络秩序，保障网络安全。

（三）加强国际立法、执法沟通协作，共建网络命运共同体。

2018年11月7日，习近平致信以“创造互信共治的数字世界——携手共建网络空间命运共同体”为主题的第五届世界互联网大会时指出，尽管世界各国在国情、网络··112大数据时代我国推进网络社会治理现代化的实践路径?

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发展阶段、面临的现实挑战等方面有所不同，但“应对网络安全挑战的利益相同、加强网络空间治理的需求相同。各国应该深化务实合作，以共进为动力、以共赢为目标，走出一条互信共治之路，让网络空间命运共同体更具生机活力”。作为网络大国和数据大国，我国在积极推进实施网络强国战略和国家大数据战略的过程中，要运用大数据不断建立和完善符合网络自身特点、适应网络发展进步、能够及时有效应对网络犯罪、与国际网络规则相兼容的网络法律体系。同时，也要充分借鉴其他国家网络立法和治理的先进经验，促进国际间司法管辖权的协调，“积极开展网络空间治理、网络技术研发和标准制定、打击网络违法犯罪等方面的国际交流与合作”，①与国际社会携手依法有效预防和打击网络攻击、网络犯罪和网络恐怖主义行为。

二、健全网络治理制度体系，实现网络社会制度化治理制度往往带有根本性、稳定性和长期性，健全、规范的网络社会治理制度体系是促进网络社会治理的重要保障和关键。当前，特别要健全网络舆情监控机制、政务信息公开机制、网络互动协商机制、公民网络政治参与制度等，以制度化推进网络社会治理的科学化和规范化。

（一）健全网络舆情监控机制，切实提高政府的“执网能力”大数据的核心特征在于能够“预见未来”，而其最大的价值在于能够基于数据进行科学的预测和决策，即通过把数学算法运用到海量的数据上以预测事情发生的可能性。

这就要求我国尽快建设网络数据中心，构建国家级网络舆情大数据基础平台，实现各行业、各领域数据的统一存储、交流互通。要促进大数据与云计算的结合，充分利用大数据建立和完善网络舆情分析系统，通过跟踪和深度挖掘关联数据，搭建关联领域的数据库、舆情基础数据库等，实现“全网搜索、自动采集、定向追踪、分析处理、自动预警、统计报表等功能”，“循数而为”，用数据说话，对舆情数据进行立体化、全局化、动态化研究和智能关联分析，增强对舆情风险因素的感知、预测、防范能力，提高舆情工作的质量和效率。

同时，要建立大规模数据监控、跨境数据流动和免费知识共享及其治理机制，促进网络空间数据治理。要大力培养网络舆情分析师和信息员，密切跟踪和分析舆情信息，研究舆情特点，探索其发生、发展的规律和趋势。还要建立网络舆情快速反应机制，制订和完善敏感政策领域的舆情治理预案，加强网络应急平台建设，强化应急管理和舆情事件处置联动指挥机构，着重从反应力、公信力、执行力、形象力和问责力等五个方面，从预警、集结、处置、善后等四个环节，不断提高政府的“执网能力”。

（二）推进政务信息公开机制，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”数据是对信息数字化的记录，已成为国家基础性战略资源。政府的政务信息是政府科学决策的基本依据，也是加强网络社会治理的核心资源。大数据的特征则决定了对大数据的应用发展应以数据的充分流动、获取和利用为基础。当前，我国诸多政府部门间《中华人民共和国网络安全法》，法律出版社，2016年。

①··113政治文化与国家治理（第三辑）?

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的数据公开和共享依然存在“久推难通”的问题。主要表现为“相关法律法规、政策制度和技术标准的缺失，导致不敢开放；视数据为部门‘私产’，从部门利益、资源管控等角度考量，导致不愿开放；长期以部门为中心的政务信息化发展模式，形成许多条块分割信息，加上档案库里的纸质数据存储，导致开放不了。”就数据共享而言，则表现为因制度缺位而不敢共享，因“政府信息资源部门化、部门信息资源利益化”而不愿共享，因“我国政府信息共享尚未形成统一的平台和标准体系，对数据格式、质量标准、数据可读性等均未作出明确要求”而不会共享。

在大数据时代，信息趋于自由、快速流动，开放和共享成为数据的灵魂。大数据是信息化发展的新阶段，信息化的本质是一场数字化的革命，其核心价值在于能够打通、打破原有公权力对信息的传播流向和内容的垄断，打破政府各部门间的“信息孤岛”和“数据割据”，倒逼政府推进政务公开信息化，助推政府“数字化”，提升政府透明度。

这就要加快推进电子政务建设，进一步理清各部门在数据管理及共享方面的权利义务，按照“整合是原则、孤网是例外”的原则，清理、整合分散、独立的政务信息系统，以共享破除政务信息的“数据烟囱”和“碎片化应用”。要“以数据集中和共享为途径，推动技术融合、业务融合、数据融合，打通信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，构建全国信息资源共享体系，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。”特别是作为最大的信息数据生产、收集、使用和发布单位，政府部门要树立开放、平等、协作、共享的互联网思维，率先加快数据公开步伐，强力推进跨部门电子数据共享，确保政务信息的及时性、可靠性、完整性和权威性，除涉及国家安全、商业秘密，以及个人隐私之外的数据，都应该向社会开放共享。

以数据开放打造政务公开的“升级版”，切实推进政务信息公开的制度化、规范化和常态化。

同时，要加强政府网络新闻发言人和网络评论员队伍建设，使其能够充分利用网络政务信息数据服务平台，随时关注网络舆情动态，主动、准确地发布权威信息，及时回应和澄清失真信息和网络谣言，增强政府的公信力和权威性。另外，据2018年7月中国互联网络信息中心发布的《第42次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年6月，中国网民规模增至8.02亿，互联网普及率达到57.7%。而即时通信、搜索引擎、网络新闻作为基础性应用连续多年位列网民个人互联网应用的前三甲。其中，即时通信用户规模达到7.20亿，网民使用率为93.3%；搜索引擎用户规模约达6.40亿，网民使用率为82.8%；网络新闻用户规模约为6.47亿，网民使用比例为83.8%。这三者也无疑成为公众获取政府公开信息的首选渠道，因而要把握网络信息传播的主导权，增强政府网络舆论的引导力，就要努力实现政府权威信息在这些方面占有有利位置，保证网民能够通过它们及时、准确获取政府权威信息。要多途径“培养具有主流社会认同感的网络舆论领袖，使其能够通过实名发表有说服力的帖子和新闻评论，形成网上权威话语和主流声音，把握好网络舆论引导的时、度、效，增强主流话语的吸引力和感染力，引··114大数据时代我国推进网络社会治理现代化的实践路径?

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领网络舆论良性健康发展。”①（三）完善网络互动协商机制，有效回应网络民意诉求网络社会治理本身就是一种互动行为，强调的是公民的合法网络参与和政府的有效回应。网络社会中的每个人都是“数据源”，“大数据使得信息趋于平民化，数据不再只是政府相关工作人员可以获取的资源。数据的开放使得普通民众和企业可以调取所需信息进行数据分析，增强了政府服务的公众参与度。”②因而，要搭建网络服务平台，畅通利益诉求通道，认真倾听民声，宽容反对意见，支持和鼓励公民充分利用网络平台，顺畅而公开地表达自己的权益诉求。同时，要适应网络舆情新环境，着力构建网络民意的监测、反馈、吸纳和回应机制，形成和扩大合法、有序、制度化的官民联系渠道，促进以商谈、对话、研讨等为主的网络协商机制建设。

要加强主流新闻网站的建设和维护，针对网民关注的社会热点话题，指定专人与网民实时互动，准确传达政府声音，及时消除公众疑惑。要将网络作为研判民意走向的“显微镜”和加强党群沟通的“传声筒”，强化积极回应网络舆情的责任意识，在对网上提出的批判和质疑进行回应时，要避免官话、套话，尽量使用网民所习用的、平民化的语言。回应的内容要有针对性，紧扣质询议题，不能答非所问、搪塞敷衍，从而以主流意见引导非理性的声音，消除信息的不确定性，有效化解权益冲突，营造良好的网络生态环境。

（四）健全公民网络政治参与制度，促进公民合法有序实施网络行为大数据有助于开创民众参与国家治理的新阶段，奠定现代民主发展的新基石。在大数据时代，每个人都将成为一个数据源，拥有数据权和“话语权”，提升公众参与社会的主动性和创造力，增强社会的民主性。“大数据与互联网、微信、微博等新媒体的深度融合，可以突破时间和空间的限制，从更深层、更广领域促进政府与民众之间互动。”③社会公众可通过多元化的网络媒体渠道分享他们的意见，这些意见即为数据，而对这些数据的分析、开发和利用，有助于推动优化政府工作流程和服务效能。在促进公民网络政治参与的过程中，要通过前台匿名与后台实名相结合的方法，实行网络“注册参与”制度，打造公民合法有序的政治参与的技术基础。同时，积极推行程序化政治参与制度，在确定公民网络活动的规则和程序时，保证政策制定者具有广泛的代表性，制定过程具有公开性和透明性，确保其网络行为的合法、理性和有序性，减少非理性甚至非法参与的可能性。

三、加强网络技术研发利用，推进网络社会技术化治理“没有网络安全就没有国家安全。”当前，为积极有效应对日益突出的网络安全威胁和风险，除了要深入开展网络安全知识技能宣传普及，推动网民树立正确的网络安全观之外，还要加快构建关键信息基础设施安全保障体系，切实维护网络信息安全、内容安金毅：《公民网络政治参与的能力基础及其构建路径》，《中共天津市委党校学报》，2016年第2期。

①吕欣、李洪侠、李鹏：《大数据与国家治理》，电子工业出版社，2017年，第54页。

②马慧民、周曦民：《大数据推动我国法治建设进程》，《社会观察》，2014年第11期。

③··115政治文化与国家治理（第三辑）?

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全和运行安全，从而全天候全方位感知网络安全态势，增强网络安全防御能力和威慑能力。

（一）加强网络技术研发，维护网络信息安全习近平同志曾指出，“要掌握我国互联网发展主动权，保障互联网安全、国家安全，就必须突破核心技术这个难题，争取在某些领域、某些方面实现‘弯道超车’。”“核心技术是国之重器”，基础技术、通用技术、非对称技术、“杀手锏”技术、前沿技术、颠覆性技术等“互联网核心技术是我们最大的‘命门’，核心技术受制于人是我们最大的隐患，”因而“最关键最核心的技术要立足自主创新、自立自强。”①当前，由于我国网络信息系统的核心技术与关键设备均相对落后，“计算机网络的主要软硬件大都依靠进口，这些软硬件极易留下嵌入式病毒、隐性通道、可恢复密钥的密码等，存在较大的安全漏洞，数据遭损毁和泄漏等的风险较大。”②因而就要增强大数据关键技术的研发力度，“建设融准确性、系统性与开放性为一体的国家大数据平台、数据中心”，“实现网络和信息核心技术、关键基础设施和重要领域信息系统及数据的安全可控，”③推动数据治理技术和模式的创新，推进“国产化替代”进程。特别是核心数据永远稀缺，弥足珍贵。要“完善网络数据共享、利用等的安全管理和技术措施，探索建立以行政评议和第三方评估为基础的数据安全流动认证体系，完善数据跨境流动管理制度，确保数据安全。”④要增强大数据管理者和使用者的安全意识，促进对关键技术和要害数据的监督管理与合法有序使用。

（二）开展必要的网上过滤，维护网络内容安全网络社会治理同现实社会治理一样，既要尊重公民网络思想交流、表达权益诉求的自由，也要依法依规建构和维护良好的网络秩序。“对网络媒介的管理，目前技术上主要采取国家间出入口网关物理隔断、域名和IP地址过滤以及安装服务器、客户端、网吧监控软件等措施；对于网络内容的管理，主要采取互联网关键词阻断、敏感内容自动过滤、网管员人工排查等措施。”⑤在大数据时代，网络社会各种媒体每天都会产生海量的数据信息。为了有效保障网络内容安全，可基于用户层面开发并应用合法有效的过滤软件，将其可能带来的负面效果和危险降到最低。同时，采取数据分类、重要数据备份和加密等措施，切实维护网络数据的完整性、保密性和可用性，防止网络数据泄露或被窃取或被篡改，营造健康、绿色的网络环境，促使公民合法、理性、有序地施行网络行为，切实维护国家网络信息安全。

（三）加强网络秩序监管，维护网络运行安全健康有序的网络空间环境是构建和谐安全的网络社会的必备条件，需要政府、互联习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》(2016年4月19日)。

①吴家庆、曾贤杰：《大数据与意识形态安全》，《光明日报》，2015年10曰14日。

②《中华人民共和国网络安全法》，法律出版社，2016年③

《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，人民出版社，2015年第31-32页④

曾润喜、王国华、陈强：《国家与社会关系视角下的网络社会治理》，《北京理工大学学报(社会科学版)》，⑤

2010第5期··116大数据时代我国推进网络社会治理现代化的实践路径?

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网企业和网络使用者齐抓共管，共筑网络安全防线。而对网络秩序的合法有效的监管能够最大限度地遏制网络失范，抑制网络违法行为的发生。为此，“要建立统一高效的网络安全风险报告机制、情报共享机制、研判处置机制，准确把握网络安全风险发生的规律、动向、趋势”①，从而加强网络社会管理，“强化国家关键数据资源保护能力，增强数据安全预警和溯源能力”，确保网络空间可管可控。这就要求，一方面通过不断钻研提升网络安全防御技术，加强网络数据信息的合法检查，强化技术监控，“综合运用各方面掌握的数据资源，加强大数据挖掘分析，更好感知网络安全态势，做好风险防范”②。严密防范和抑制网上攻击渗透行为。另一方面，网络运营商往往是网络信息服务的源头，掌握着诸多涉及国家利益和国家安全的数据资源。因而对网络运营商的注册经营和运行服务的监管至关重要，使其重视和保证数据安全，以加强对大数据的管理。

同时，对于网络上的信息管理和数据管理，网络运营商本身负有主体责任。要促使其增强使命感和责任感，“制定网络安全事件应急预案，及时处置系统漏洞、计算机病毒、网络攻击、网络侵入等安全风险”。并且要求其在收集、使用网络用户个人信息时，应当遵循合法、正当、必要的原则，征得该用户同意，并对其收集的用户信息严格保密。

还要促使其加强对用户发布的信息的管理，建立网络信息安全投诉、举报制度，以切实保障网络运行安全。

四、加强网络伦理道德建设，促进网络主体自律性管理当前，网络空间已经成为民众的重要精神家园，迫切需要加强网络文化和网络伦理道德建设，规范和引导网络主体的行为自律，营造清朗的网络氛围和良好的网络秩序，从而打造网上网下同心圆。

（一）强化网民的行为自律意识，培育高尚的网络道德品质在大数据时代，由于网络空间的隐匿性、去中心化和解构倾向，以及网络环境的高度个性化、草根化，网络行为主体面临的法律法规、社会规范和经济利益等约束力都相对弱化，从而也往往会削弱行为主体的自控力和自律意识，致使有些网络主体运用互联网进行恶意炒作、诋毁谩骂、煽动负面情绪、鼓吹网络暴力、进行黑客攻击、实施网络钓鱼，开展非理性、甚至非法网络活动。为此，就要以“慎独”的精神来引领网络行为主体的道德自律意识，培育高尚的网络道德品质，使其在开展网络活动时，能够主动、自觉地遵守网络法律法规和伦理道德规范，坚决抵制网络谣言的传播和非法的网络行为。做到依法、文明上网，理性表达权益诉求、有序参与网络生活，共同营造风清气正的网络环境。

（二）培育积极健康向上的网络文化，加强网络伦理道德教育“网络空间是亿万民众共同的精神家园”，也是传播人类优秀文化、弘扬社会正能量的重要载体。网络道德规范作为一种软性约束机制，是人们进行网络道德自律的基础。

要加强网络伦理道德建设和网上思想文化阵地建设，大力发挥道德教化的引领作用，以习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》(2016年4月19日)。

①同上。

②··117政治文化与国家治理（第三辑）?

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人类社会优秀的文明成果来滋养网络生存空间。而网络礼仪规范则往往是具体的、可操作性的网络伦理道德，有利于促使网络主体提高自身的网络道德品质和责任意识，减少网络失范行为的发生，合法、理性地表达利益诉求，参与网络政治生活。为此，网络主体在实施网络行为时，要遵守《全国青少年网络文明公约》所要求的行为规则，即“要善于网上学习，不浏览不良信息；要诚实友好交流，不侮辱欺诈他人；要增强自护意识，不随意约会网友；要维护网络安全，不破坏网络秩序”。还要不断提高网络行为主体的网络宽容精神，使持有不同观点和行为倾向者能够在网络社会中进行理性交往、和平相处。

同时，要积极打造网上文化交流共享平台，“加强网络内容建设，做强网上正面宣传，培育积极健康、向上向善的网络文化，用社会主义核心价值观和人类优秀文明成果滋养人心、滋养社会，做到正能量充沛、主旋律高昂，为广大网民特别是青少年营造一个风清气正的网络空间。”①还要对公民加强网络伦理和网络素养教育培训，使其具备“认识网络——网络基本知识能力、理解网络——网络的特征和功能、安全触网——高度网络安全意识、善用网络——网络信息获取能力、从容对网——网络信息识别能力、理性上网——网络信息评价能力、高效用网——网络信息传播能力、智慧融网——创造性地使用网络、阳光用网——坚守网络道德底线、依法用网——熟悉常规网络法规”等“网络素养标准十条”，增强识别、获取、分析、评估、使用大数据和辨别是非、抵御网络谣言的能力，共同营造“真诚、友善、文明、健康”的网络社会风气，促进整个社会的网络伦理道德水准的不断提升。

习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》(2016年4月19日)。

①··118村民自治40年：研究视角与发展趋向慕良泽山西大学摘要：作为改革开放以来中国农民的三大创造之一，村民自治在农村经济建设、政治建设、文化建设以及社会建设诸领域取得了巨大成效，吸引学者展开了广泛研究。在乡村振兴的时代战略中，面对乡村“治理有效”的课题，本文基于跨学科、多领域、多角度研究，选取自主、自治、民主、治理四个视角对村民自治40年的实践和研究成果进行了梳理和研究。文章认为，经历了实践创新、理论更新和各方争议的村民自治，其内涵可进一步概括、提升为：村民自治即是乡村社会基于自治传统，在自主的条件下，以民主为保障，达到善治。在部署和推进乡村振兴战略中，实现“治理有效”的村民自治，是村民自治实践创新的要求，是村民自治理论研究的归宿，又是村民自治实践发展和理论提升的趋向。

关键词：村民自治；乡村振兴；治理有效从广西壮族自治区河池市宜州区屏南乡合寨村开始有村民自治的动议和活动算起，到2018年，中国农村村民自治经过了40年的历程。伴随着实践创新、理论更新和各方争议，村民自治进入“不惑之年”，成为改革开放40年来农村发展的一颗明星。回溯村民自治的发展历程，在实践中，村民自治经历了制度创新、组织创新和能力培育三个阶段，目前进入综合创新阶段，即探索不同条件下村民自治的有效实现和有效治理。针对村民自治实践创新，在村民自治的理论研究中，学者们有的侧重于乡村经济发展，对农民的经济理性展开研究；有的侧重于乡村社会发展，对社会自治展开研究；有的侧重于乡村政治发展，对村民自治内涵的基层民主建设展开研究；有的侧重于乡村公共管理和公共服务，对乡村公共治理展开研究，等等。上述研究形成了丰富的研究成果，但略显“零散”。相比而言，站在相对宏观的角度，从跨学科、多领域、多角度来统合、梳理、提升村民自治内涵的研究成果较少。

在笔者看来，乡村振兴战略的部署和推进，为村民自治的创新和发展提供了更广阔的实践领域和更充分的时空条件。为此，面向乡村振兴中“治理有效”的实践目标，针对村民自治的实践场景和理论研究，日常表述中以“三个自我”（即“自我管理”“自我教育”“自我服务”）和“四个民主”（即“民主选举”“民主决策”“民主管理”“民主监督”）为主要内容的村民自治，可以梳理为“自主”“自治”“民主”和“治理”四大研究视角。对上述研究视角的讨论和反思，将有助于在全面把握村民自治内涵的基础上，提升村民自治精细化水平，引导村民自治实践创新和理论研究向纵深发展。

一、村民自治的自主视角··119政治文化与国家治理（第三辑）?

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“自主”就是自己做主，是自我意识的发生和个体权利意识的觉醒。与西方国家个体权利意识不同，中国农民身上，一方面存在个体意识的发展，另一方面存在源远流长的、基于血缘关系所构成的家户主义传统。①在农村公共事务中，家户具有类个体的特征，是集体行动的独立单元，即“一家一户”。所以，在村民自治制度设计中，“自主”权利既体现在村民个人层面，又体现在家户（农户、家庭）层面。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）中关于村民个人的权利有多处规定；关于家户的权利，《村委会组织法》的规定有两条：第一，可以以户为单位，推选村民代表。村民代表要对推选家户负责，受推选家户监督。第二，村庄选举期间不在村庄的选民，可以委托其家庭成员或者近亲属（必须是选民）代其投票。

马克思主义认为，经济因素是社会现象生成的诱因，又是社会现象发展的基础。在笔者看来，村民自治的自主性，典型地表现在农村经济领域。中国在二十世纪五六十年代建立的人民公社制度，过分强调集体利益至上，农民个体意识和个体权利被忽视或轻视，制约了农民自主性的提升和农村经济社会发展。中国农村改革开始于人民公社的解体以及家庭联产承包责任制的实施。人民公社解体，家庭联产承包责任制实施，确立了农民的主体地位，也调动了农民个体和家庭生产的积极性，重新构筑了农村经济发展的体制机制。在家庭联产承包责任制中，农村土地所有权归村集体。在村民自治活动中，“村民”“家户”和“村集体”首先是经济主体。从研究单位来看，村民自治的自主视角主要研究“村民”这一“理性经济人”与“村集体”这一经济组织和自治单元之间的关系，以及家户的利益与村庄共同体利益之间的关系。就研究内容来看，自主视角的村民自治研究可以分为两类。一类是村民自治的经济基础研究。村民自治的治权和经济制度的产权之间的匹配及其改革策略是研究的主要问题。其中，产权与治权相统一、产权单元与治理单元一致、建立农村过渡市场等观点有一定代表性。②这些研究具有相通的研究思路：认为农村产权改革需要明晰个体权益；同时，在农村产权改革中需要发展集体经济，吸引村民参与集体经济的收益分配。另一类是农村经济发展与村民自治关系研究。此类研究认为，农村经济发展内含村民自治，经济发展形式和发展状况也在塑造村民自治。如有研究指出，农村产权有结构布局，更有过程界定，产权过程本身就是政治过程，农村土地改革需要吸纳农民参与③；土地的集体所有制内含公益、协商、自治的徐勇：《中国家户制传统与农村发展道路——以俄国、印度的村社传统为参照》，《中国社会科学》，2013①

年第8期邓大才：《中国农村村民自治基本单元的选择：历史经验与理论建构》，《学习与探索》，2015年第4期；②

王慧斌、董江爱：《产权与治权关系视角的村民自治演变逻辑》，《中国行政管理》，2018年第2期；马池春、马华2018：《农村集体产权制度改革的双重维度及其调适策略》，《中国农村观察》，2018年第1期；李勇华：《农村集体产权制度改革对村民自治的价值》，《中州学刊》，2016年第5期。

姬会然、慕良泽：《产权过程论及其政治学研究》，《西北农林科技大学学报（人文社会科学版）》，2013年③

第2期。

··120村民自治40年：研究视角与发展趋向?

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必要性和必然性①；村庄集体经济就是经济发展中的村民自治②，等等。

综上所述，笔者认为，村民自治具有经济基础；村民自治在经济领域也有发生，其主题随着历史发展而不断变动。二十世纪八十年代，农村土地经营权承包到户，激发了农民从事农业生产的积极性，分田到户首先解决了农户家庭温饱问题。农业提留和农业剩余也壮大了集体经济，村集体有一定财力负担村庄基础设施建设，提供村庄公共服务。这也是农村土地所有权归集体所有的初衷。上述经济现象是发生在不流动的村民和相对稳定的村集体当中。随着农业设施水平提升、农业技术进步和城市发展需求，农业剩余劳动力开始离开农村，进入城市，变成农民工。在一些地区，农村人口的流出和流入使得村民资格认定成为村民自治面临的首要问题，同时，农村集体经济有效实现形式也需要探索，农村集体资产股份制改革、村民委员会（以下简称“村委会”）和集体经济组织职能分开等改革应运而生。还有一个现象是，改革开放40年来，农民自主性得以充分发挥，农村个体经济和家户个体经营均有很大发展。然而，在多数村庄，集体经济凋敝，甚至亏空，集体经济收入几乎为零。有限的集体经济明星村，多表现为能人治理或精英治理。于是，村民自治的经济基础、村民自治与集体经济的关系及其调适性改革、集体经济中内含的村民自治因子的挖掘等问题值得深入研究。为此，在流动性和社会化日益增强的新时代实现乡村“治理有效”，自主视角的村民自治研究，还需继续关注三个方面的问题：一是农民问题。包括农民权利意识的激活和提升问题；农民工返乡创业和职业农民培育的平台和载体建设问题；农民在市场理性充分发展、甚至“脱嵌”乡村共同体之后，如何通过持续合作充实公共利益，供给公共物品，满足公共需求，解决市场理性重新“嵌入”乡村社会的问题。二是农村问题。在城镇化进程中，部分村庄出现“空心化”，空心村的资产、资源的盘活和运营值得关注。在有发展前景的村庄，继续探讨村集体“三资”保值增值、农地“三权分置”、集体经济的有效实现、城乡融合的体制机制等问题。三是农户问题。“小农户”将长期存在，但面临生产、生活和日常交往不断社会化的冲击以及由此带来的风险。探索和研究“小农户”与“大市场”“大社会”“大服务”“强资本”等要素的衔接，特别是探索小农户和现代农业发展的有机衔接，成为农业发展的前沿问题。

二、村民自治的自治视角自主是个体权利，自治基于个体权利，但不是个人自治。人是天生的社会动物，随着社会化高度发展，自治强调社会自治。村民自治是群众自治，是集体行动。1982年修订颁布的《中华人民共和国宪法》第111条规定：村委会是“基层群众性自治组织”。

1987年通过的《村委会组织法（试行）》，将“村民自治”的内涵主要界定为“三个自我”，即自我管理、自我教育、自我服务。有研究认为，原发型的村民自治，是以自然桂华：《农村土地制度与村民自治的关联分析——兼论村级治理的经济基础》，《政治学研究》，2017年①

第1期。

陈明、刘义强：《“根”与“径”：重新认识村民自治》，《探索》，2017年第6期。

②··121政治文化与国家治理（第三辑）?

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村为基础的自生自发的村民自治①。由此可见，村民自治基于乡村社会“自治”传统，只是古今的社会自治在条件、范围和能力上有差异。

中国乡村社会具有悠久的自治传统，家户经济、自然经济、血缘性村落共同体等因素决定乡村社会主要依靠内生性力量进行自我治理②。在费孝通看来，传统中国双轨政治的一条轨道，就是乡绅自治，即社会自治由熟谙儒家文化的乡绅主导，在世代农耕的熟人社会中实施。乡绅自治这一轨道，与中央集权这一轨道之间，相对分割，较少互动③。传统中国的乡绅自治，是相对脱离国家管制的社会自治，充满了东方自由主义的传统④。这一传统直到近代中国才得以改变。随着中国共产党“政党下乡”和“政权下乡”，乡村社会逐步被统合进国家政权，国家政权甚至一度覆盖了社会自治的空间。直到改革开放以来，在政社分开、社会建设、社会管理和社会治理的一系列举措中，社会自治才回归到现代国家建构与社会内生发育并存的状态，逐步形成了现代国家与现代社会良性互动与有效衔接的发展局面。

现代国家与现代社会的互动建构是自治视角研究村民自治的宏观视阈。具体来看，相关研究主要表现在以下四个方面：第一，对村委会的性质及其运行展开比较研究。研究成果主要探讨村委会与基层政府、村党组织、村集体经济组织和其他自治组织的关系。第二，对社会分化和社会整合展开研究。获得自治权利的村民，通过村民自治，带来了村庄社会分化；通过村民自治，又实现了社会整合。在社会分化和社会整合过程中，对于“能人治村”“精英治村”“富人治村”“村干部治村”等现象的研究一直伴随着乡村社会发展，“精英”和“大众”在村民自治中的表现和关系机理引起了相关研究的关注⑤。第三，对村委会之外的其他社会组织展开研究。伴随村庄公共事务的增加和社会活力的增强，乡村社会中不断出现村民理事会、乡贤理事会、用水用电协会、志愿者联合会、老人协会等社会组织，以及自媒体中出现的宗亲群、村落群、家族群等网络虚拟群组，这些社会组织提升了社会的组织化程度，也不断历练着自治精神和自治意识，与村委会这一法律规定的正式社会组织形成了功能互补与结构耦合。第四，对国家与社会关系展开具体研究。在村民自治中，对于国家“送法下乡”“送教下乡”“文字下乡”等活动与村庄内部产生和积淀下来的“小传统”、村规民约、民风民俗等社会文化特质的矛盾和冲突的研究，对于社会的多样性和开放性表现与政治国家的法制化和精准管控之间张力的研究，也是自治视角研究村民自治的一条线索。所以，村民自治的自治徐勇、赵德健：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报（人文社会科学①

版）》，2014年第4期。

徐勇：《中国家户制传统与农村发展道路——以俄国、印度的村社传统为参照》，《中国社会科学》，2013②

年第8期。

费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社，1998年。

③徐勇：《东方自由主义传统的发掘——兼评西方话语体系中的“东方专制主义”》，《学术月刊》，2012年④

第4期。

卢福营：《经济能人治村：中国乡村政治的新模式》，《学术月刊》，2011年第10期；陈柏峰：《富人治村的⑤

类型与机制研究》，《北京社会科学》2016年第6期。

··122村民自治40年：研究视角与发展趋向?

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视角研究，其永恒话题是社会自治的多样性与政府治理体系的单一性和同一性之间的调谐和耦合。

相较于西方国家公民社会与现代国家之间相互制衡和制约的研究理论，以及传统中国国家与社会相对分离和分割的研究理论，现代中国社会建设和社会治理的立场和方向是国家与社会之间的有机衔接与良性互动。具体而言，自治视角的村民自治，在新时代的研究主题主要有：其一，在应对当下社会自治诸多问题中，创造性发展和创造性转化传统自治资源，弘扬参与型社会文化，摒弃依附型社会文化，使自治获得文化精华的涵育和滋养①。其二，健全社会法制，特别是建立社会组织分类登记管理制度，变基层政府对社会自治的直接管控为法制规制。探索流动和开放社会中的社会自治，使社会自治获得法治保障。其三，不断营造和放活“微自治”空间，在无数的“微自治”中激发社会活力。正常看待“微自治”的失败或失效，端正社会心态，增强社会自我分化、自我整合、自我调节和自我平衡的基础性能力②。

三、村民自治的民主视角在实践中，村民自治的首要活动是群众参与、选举产生村里的“管家”“领头人”或“当家人”。选举成为村民自治首先碰到的群众性、组织性活动。回到文本来看，“四个民主”的提法始见于民政部1994年下发的关于开展村民自治示范活动的通知中。

1998年，“四个民主”进入修订的《村委会组织法》。至此，在工作实践和文本要求中，“民主选举”成为实施村民自治的核心和重点。在民主视角下，多数学者将“村民自治”等同于“四个民主”，并以《村委会组织法》为法律规范，围绕“四个民主”展开相关研究。在研究者看来，“村民自治”以村委会为主要载体，以“四个民主”为主要活动。

也有研究认为，村民自治被国家作为一项接替人民公社制度的正式制度安排，在全国普遍推行，村民自治需要承担社会管理职能。所以，村民自治的制度规制价值先于甚至大于民主价值。或者说，村民自治是一项民主制度设计③。但是，无论如何看待，村民自治的诞生，填充了实践中的制度空白，也带来了中国政治研究的“重心下沉”。学者将田野调查、民族志、参与式观察、社会实验等研究方法带入研究现场，实现了规范研究与实证研究的结合、理论指导和实践创新的互动。所以，在村民自治中，民主的实质性价值和建设、研究民主的方法论价值具有同等重要性④。

就理论研究看，民主视角的村民自治研究主要体现在对民主建设的路径探讨中。许多学者研究指出，以《村委会组织法》的出台、修订为主线，村民自治首先以法制的形式，确立了村民民主权利。与农村社会长期存在的“能人治村”“乡绅治村”“政策治周庆智：《社会自治：一个政治文化的讨论》，《政治学研究》，2013年第4期。

①赵秀玲：《“微自治”与中国基层民主治理》，《政治学研究》，2014年第5期。

②赵树凯：《村民自治的检讨与展望》，《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2015年第3期。

③徐勇、慕良泽：《田野与政治：实证方法的引入与研究范式的创新——徐勇教授访谈》，《学术月刊》，④

2009年第5期。

··123政治文化与国家治理（第三辑）?

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村”相比，“法制治村”试图开启规制民主下乡的村庄民主建设路径①。其实，这一民主建设的路径在“顶层设计”中也达成了一定共识。1987年，邓小平公开表示：中国将会在21世纪中叶实现普选。但是，最终实现普选需要一个自下而上的过程，村庄民主选举可看成起步。②对于村庄民主选举的上推效应，彭真也认为：“他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管好一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情。”③由此可见，邓小平、彭真等党和国家领导人把村民自治看作中国民主化进程的起点。综上所述，民主视角的村民自治研究认为，村民自治中的民主建设沿着“制度规范——农村突破——稳步上行”的路径推进。具体而言，民主视角下的村民自治研究，可以分为相互关联的两个方面。一是对村民自治制度规范的研究和对村民自治内在民主因素的探索。相关研究认为，村庄实施民主选举40年来，“选上去”的民主基本实现了规范化，“选下来（即罢免）”的民主和选举后的协商民主还需大力发展。“四个民主”同步发展也成为目前研究的焦点④。二是对村庄民主外在约束因素的研究。相关研究的关注点和观点主要有：其一，行政抑制民主。人民公社解体后，全国农村相继实行村民自治，建立了各级村民自治组织，但是村委会还要对接乡镇政权，在行政生态中，村民自治演变为行政活动的延伸，村民自治深深嵌套进国家的行政体系中，其独立性受到影响。其二，财政牵制民主。在现代化进程中，“三农”处于边缘位置和弱势状态，是发展中的“问题”。而中国的财政体制表现为财政上对基层的倾斜和“多予”。在农村，这种“感恩”式财政致使村民自治的主体性衰退，依赖性强化。农村内源性发展动力的缺乏，影响了村庄民主的成效。与此同时，随着乡村振兴战略的具体推进，惠农政策进入农村之后，也能激活村民参与的因子，但其活力有限。其三，两种代表体制的调适问题。中国共产党从农村确立起来的以“先进性”为标准的代表机制和下派第一书记“为人民服务”的执政理念，与村民自治的代议民主机制之间，也需要不断调适⑤。

上述研究的关注点，也被学者看成是基于村民自治、又远远超越了村民自治本身，可以对中国政治发展中的民主与集中的关系、民主的层级以及民主建设的体制机制等问题展开实践和研究的重要议题⑥。比较而言，上述研究中隐含的研究“问题”是：第一，相关研究忽视或者轻视了中国共产党和中国政府在村民自治和基层民主建设中的主导作用与引导机制。后续研究需要转换视角，将政治、行政系统与社会自治系统相互约束的视角，更多转换为相互支持、相互建构的视角。第二，相关研究对“四个民主”的一般性论述较多，对民主的内部差异和村民自治主体内部差异的具体分析较少。特别是对协商民主的多层次、制度化的探索还不够。这恰好构成当下民主视角的研究主题。

唐鸣：《草根民主的法律规制：村民自治面临的新问题及法律制度建设》，中国社会科学出版社，2013①

年。

《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，第220、242页。

②《彭真文选》，人民出版社，1991年，第608页。

③章荣君：《从精英主政到协商治理：村民自治转型的路径选择》，《中国行政管理》，2015年第5期。

④景跃进：《代表理论与中国政治——一个比较视野下的考察》，《社会科学研究》，2007年第3期。

⑤李黄骏、张桂琳：《村民自治的问题背景及研究意义》，《中国高校社会科学》，2014年第4期。

⑥··124村民自治40年：研究视角与发展趋向?

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四、村民自治的治理视角从中国农村村民自治的理论发展和文本表述来看，“村民自治”早于“治理”。如前文所述，初期的村民自治研究，主要探讨相对固定的“村民”对于边界相对清晰的“村庄”的公共事务的自我管理和自我服务。随着村民自治实践和研究的深入，乡村关系、党政关系、城乡关系等一系列与村民自治相关联的因素被村民自治实践和研究重视。借助治理理论在中国的发展，拓展和深化村民自治的研究领域，“乡村治理”成为“三农”研究领域中一块相对明确和清晰的领地。回头来看，诞生之初的村民自治是满足基层治理之需，填补人民公社解体之后的治理空白，而非直接指向基层民主的探索①。与此同时，也有研究指出，村民自治的研究正在经历从“民主选举”到“有效治理”的转移②。

目前看来，后来者居上，治理视角的村民自治研究占据了村民自治研究的大多数。伴随着“三农”问题的不断演化和对化解“三农”问题的持续关注，治理视角的研究获得普遍认可和高度重视。研究相关理论成果发现，治理视角下的村民自治研究主要关注以下三个方面的问题：其一，政府、企业和其他社会组织等多主体影响村民自治，参与村民自治。其二，伴随着乡村社会的开放性和流动性增强，乡村社会公共事务和集体行动增多，乡村社会发展维度和发展结果也多样化。与此相比，在某些区域和领域，基层政府、企业、村委会等“正式组织”在乡村治理中显得被动。为此，“摆平”“应对”“处置”等手段被经常使用。所以，治理视角的村民自治，研究者也关注治理手段和治理工具的选取，这其中，“悬浮型”治理、“选择性治理”、“过密化治理”和“基层治理内卷化”等现象受到研究者的密切关注③。其三，与治理手段和治理工具相关联的是治理绩效。不同的治理手段和治理工具有不同的绩效；手段和工具的不同组合，也产生不同的绩效。乡村公共问题的多样性和解决公共问题的紧迫性倒逼对治理工具的慎重考量和选择。为此，以治理效果与农村发展成败来看待和研究村民自治，通过提升治理绩效来带动村民自治，成为治理视角研究村民自治的共同逻辑④。在压力型体制下，村民自治的工具化和短期性也有体制原因。

综上所述，治理视角下的村民自治，既是结构，又是过程；既是工具，又是目的。

所以，面向“治理有效”，治理视角的村民自治需要加强四个方面的研究：第一，治理体系研究。现代治理体系强调多元的治理资源和治理组织。从目前来看，在村民自治徐勇、赵德健：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报（人文社会科学①

版）》，2014年第4期。

付建军：《从民主选举到有效治理：海外中国村民自治研究的重心转向》，《国外理论动态》，2015年第5②

期。

周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》，③

2006年第3期；吴理财：《以民众参与破解选择性治理》，《探索与争鸣》，2009年第4期；王金红、蒋达勇：制度过密化：《解释村民自治发展瓶颈的一种理论假设》，《华南师范大学学报（社会科学版）》，2008年第2期；李祖佩：《乡村治理领域中的“内卷化”问题省思》，《中国农村观察》，2017年第6期。

邹璟琦、肖克：《村民自治制度实践透视》，《重庆社会科学》，2018年第2期。

④··125政治文化与国家治理（第三辑）?

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中，政府组织相对健全，行政化色彩较浓，需要转型和重塑；其他组织较少，参与治理不足。当务之急是探讨“在城乡社区开展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、居民融入及农村生产技术服务等活动的社区社会组织和其他社会组织”，以及带动社区经济发展的集体经济组织、民营经济组织、行业协会、农业专业合作社等市场组织建设问题①，实现治理体系多元化和现代化。第二，自治事务研究。根据公共事务的属性，合理界定和划分村民自治的事务，不能让村民自治负重前行或者形式化空转。根据村民自治事务选择治理手段和工具。目前来看，村庄公共事务主要有两部分：一部分是协助乡镇政府完成各项“政务”；另一部分是村庄社区范围内的社会事务，是村民自治的主要对象和内容，简称“村务”。除了清单列举式划分政务和村务，还可以考虑建立村级事务准入审批制度。在划清公共事务权限和责任的基础上，属于“政务”范畴、又需要村民自治组织协助的事项，基层政府需要为村民自治组织提供开展工作所必需的条件和经费。村民自治组织可以提供的、但属于“村务”范畴之外的公共服务，其他组织可向村民自治组织购买②。第三，治理单元研究。按照村民参与条件约束和参与能力约束“两大标准”和“产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地域相近”五个因素，合理界定村民自治的单元，不能“小马拉大车”，也不能“大马拉小车”③。有的区域正在进行农村社区建设和城镇化建设，出现了合村并组；有的区域在探索自治单元下移；也有的区域在探索自治单元重构，等等。在适度的治理单元，针对适应的自治事务，采取适当的治理方式，达到善治效果，这是治理视角下村民自治实践工作和理论研究的“理想图景”。第四，村民参与式治理研究。在村民自治中，主体是村民。在村民自治实践中，由于村民组织化程度低、治理资源缺乏、把握时机不准等问题，村民往往被其他治理主体所取代，或者其他治理主体挫伤村民参与的积极性。这一现象在中西部地区大量存在。针对上述现象，推进村民参与式治理的着力点在于大力推进农村产权改革，赋予村民更多财产权利，让村民在现实的利益实现中增强主动性和积极性，以村民参与增强公共治理长远的和稳定的绩效。总结地方实践经验，也可探索建立村庄名誉评价制度、村庄社会信用体系以及村民参与村庄管理积分制等制度和机制，培育村民公共意识，激发村民参与村庄公共事务的积极性④。

五、发展趋向：“治理有效”的村民自治从改革开放40年的发展来看，村民自治的内涵和外延与时代背景和时代发展紧密相关。村民自治经历了家庭联产承包责任制实施、农村税费改革、惠农政策实施、社会主义新农村建设等“大事件”，目前正在经历“精准扶贫”和“乡村振兴”。经历丰富的中共中央国务院：《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，《人民日报》，2017年6月①

13日第6版。

同上②

邓大才：《中国农村村民自治基本单元的选择：历史经验与理论建构》，《学习与探索》，2016年第4期。

③姬会然：《以培育和践行社会主义核心价值观推进农村城镇化的路径与成效分析——以冀中南G村为④

例》，《贵州社会科学》，2016年第10期。

··126村民自治40年：研究视角与发展趋向?

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村民自治展现出相对清晰的理论脉络。从自主、自治、民主和治理四大研究视角梳理村民自治40年的发展，结合表1可见，强调个体权利和个体发展，在市场机制中对农村社会秩序达到基础性整合的村民自主性，是村民自治的基础。在自主的基础上，生产、生活和日常交往的社会化要求村民在社会权利空间内实现社会自治，达到社会的“有机团结”。在乡村社会，基于血缘、地缘等关系机制形成的村落社会共同体是村民自治的渊源。但是，社会自治，古今有别。作为中国现代国家主要运行机制之一的民主，进入乡村社会之后，在对程序正义和社会共识的追求中，实现了对乡村社会的二次整合。以国家规制的角色进入乡村社会的二次整合机制，主要是针对以自主性为表征的市场整合机制而言的，尽管饱含民主建设的愿景，但还是成为国家统一实施的制度体系。将民主进入村民自治前后的社会自治作比较，笔者认为，缺乏民主的社会自治，可能流于能人治理或精英治理，自治的正向发展是民主化自治。综合“自主”“自治”和“民主”内涵的治理视角，注重研究村民自治的主体多元、方式多样。并且，治理视角的村民自治强调在混合型整合机制基础上善治目标的实现。综上所述，从时间序列来看村民自治，笔者认为：治理是出发点，自治是基础、是传统；自主是前提，民主是保障。从理论逻辑来看村民自治，笔者认为：自治和治理是目的，自主是条件，民主也是保障。综合两个序列，可以把村民自治的内涵进一步表述为：村民自治即是乡村社会基于自治传统，在自主的条件下，以民主为保障，达到善治。

表1：村民自治研究视角对照简表视角类型前提秩序维度成效自主视角个体权利；个体能力基础性整合个体解放；多样化发展有机整合；自主性整社会自治；社会自组织；社会分自治视角社会建设；社会化；社会权利合化与整合个体权利；程序正义；集体共规制性整合；二次整民主视角权利意识；基层民主识与保障合秩序取向；主体多元；方式多治理视角混合型整合治理有效；乡村发展样

基于上述内涵，笔者认为，各地村民自治本身以及由村民自治引发的实践创新和理论创新，都可看成是对村民自治全部内涵或者某一内涵的实现和提升，是村民自治的外延，而不是对村民自治的放弃或者背离。比如，针对解决村庄公共治理和公共服务问题，有研究提出“乡镇自治”①；针对解决乡政与村治的衔接问题，有研究提出将村民自治建设成一个带有“准”基层政权性质的“类”地方自治的自治体②；为适应农村社区的流动性和开放性，有研究认为村民自治应该走向社区自治③，等等。站在研究者的陈明：《村民自治：“单元下沉”抑或“单元上移”》，《探索与争鸣》，2014年第12期。

①李勇华：《乡村治理与村民自治的双重转型》，《浙江社会科学》，2015年第12期。

②袁方成：《民主治理如何可能——从村民自治到社区自治的考察》，《武汉大学学报（社会科学版）》，③

2016年第4期。

··127政治文化与国家治理（第三辑）?

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角度，可以看到村民自治在不同研究中，以及不同研究中的村民自治的发展和深化，存在着国家与社会、政治与经济、自治与民主、自由与秩序等重要变量的胶着与较量。如何在这些价值与变量中取舍，决定着推动村民自治发展的战略和策略。在乡村振兴战略中，“农业农村优先发展”是农业农村工作的总布局，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”是总举措①。乡村振兴对村民自治的要求就是进一步改革和理顺村民自治体制，健全和完善村民自治机制，建构多层次、多类型、多样式的村民自治体系，达到“治理有效”的目标和要求。实现“治理有效”的村民自治，是村民自治实践创新的要求，是村民自治理论研究的归宿，又是村民自治实践发展和理论提升的趋向。

参见习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第①

十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。

··128国家治理视域下人本思想与公正社会建构的内在政治逻辑分析李鑫张天宇辽宁师范大学摘要：国家治理现代化的目的是为了人的幸福。近代人本思想是伴随着文艺复兴运动而兴起的，它把实现人的全面发展作为终极目标，公正社会的建构是人本思想自然的、逻辑的展开和题中应有之义。近代以来人类公正社会建构的实践充满了曲折和经验教训。人类的实践一再表明，民主制度才是公正社会建构的制度保证。

关键词：国家治理；公平正义；民主制度；政治文明任何一个国家国家治理现代化的实现，都不可能离开国家治理价值体系的支撑，因为国家治理价值体系决定着国家治理体系及其国家治理现代化的总方向、基本原则以及主要目标。人类文明进步的历史就是一部不断追求公平正义的历史。正是对公平正义的不懈追求才推动着人类社会由落后到进步、从不合理到合理的发展。这种进步背后最主要的精神推动力就是近代以来被普遍接受的人本思想。因此，在人类政治实践的历史进程中考察分析人本思想与公正社会建构内在逻辑，就显得具有特殊的理论与现实意义。

一、人本思想是公正社会建构的必然选择文艺复兴是十四世纪中叶到十六世纪在欧洲发生的一场具有深远历史影响的思想解放运动，标志着人类从中世纪迈进了近代。在这场以复兴古代希腊罗马文化为名义的思想解放运动中，新兴市民阶级在古典文化的启迪下，用人本精神作为全新的思想理念反对以神为本的陈腐思想观念，用人文主义为全新文化取代了以天主教神学为主导的封建旧文化，用对主客观世界及其联系的直接体验和深层思考打破了蒙昧主义的对思想的严重桎梏，就像人们所说的那样：“当幻觉的纱幕一经扯碎，当对于自然的恐惧和对于书籍和传说的盲信一经克服时，就有无数的问题摆在他们面前等待解决。当别的民族对自然仍淡然漠视的时候，整个民族却喜好研究自然和考察自然……意大利研究自然科学的人自豪地在《神曲》中探索出对于自然科学感兴趣的暗示和证明。”①近代人本思想是伴随着文艺复兴运动而兴起的，其不可磨灭的历史功绩在于使人从以神为中心过渡到以人为中心，促使人们把生活的重点从来世转移到现世，极大地唤醒了人们积极进取的精神、创造的精神以及科学的精神，从而在精神方面为资本主义制度布克哈特：《意大利文艺复兴时期的文化》，商务印书馆，1979年，第284页。

①··129政治文化与国家治理（第三辑）?

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的确立开辟了道路。人本思想逐渐成为了西方文化精神的内在构成要素，并贯穿于西方社会文化生活之中。人本思想强调要发挥人的聪明才智及创造性潜力，反对消极的无所作为的人生态度，提倡积极的冒险精神，并逐渐摆脱中世纪盛行的禁欲苦行风尚的束缚，积极追寻现世的幸福，追求个性的解放和自由发展，1500年前后的地理大发现，就是这种人本精神的外在表现。

作为文艺复兴时代精神的象征，人本思想是同中世纪的基督教和经院哲学思想完全对立的思想和价值体系，它把人看做一切事物的前提、最终本质和根源，“描写人、歌颂人，把人放在宇宙的中心”①。人本思想是近代西方思想文化进程中的主流意识，它注重人的全面发展之类的观念曾经并会在未来社会的发展中显示其文化的价值力量。人本思想的世俗性人学内涵提升了人的主体地位，并逐渐成为西方社会的共识，推动人的自由权利不断由法治得到确认。人本思想的双重真理中信仰与理性相互协调的观点既保留了基督教的传统文化，同时又伸张了人的理性力量，特别是科学理性意识与工业革命等一起推动着社会的进步。人本思想的诗性智慧不断使人从深层的、整体性的角度来认识人和社会。同时，“人们应当冷静地思考以人为中心的价值基础，并从历史和现实的客观实际出发认识个体自由和社会全面发展之间的关系，应当客观谦逊地看待理性的认识作用和限度等”②。

以人为本思想既是一种价值追求，又是一种现实发展趋向。它把实现人的全面发展作为终极目标，人类的一切活动都要以人的生存、安全、自尊、发展、享受等需要为出发点和归宿点。按照这种理念建立的社会注定是最能满足人的需要的社会，也就是公平合理的社会。从人本思想出发构建的社会完全成为公平正义的化身。在此意义上，公平正义上升为国家的治国方略，体现在权利公平方面，就是社会存在的客观性、无差别性、合理性，社会成员个体存在的客观合理性、均等性、合法性，社会的客观必然被认同、得到承认和尊重。体现在机会公平方面，就是社会和公民均能平等地、普遍地参与开发自然、发展社会并分享由此而带来的成果。体现在过程公平方面，就是社会和公民的全权选择性、参与性和公开性，遵从统一规则，一切公开透明。体现在结果公平方面就是社会、公民生存机会平等，发展机会均等、成果共享。公平正义是社会要求、社会价值，也是社会制度的灵魂所在，它把一种状态转化为常态，把需求变化为要求，由潜在变成显在，由理想变成现实，集中体现在国家机构、司法机构框架构建的科学、合理与公平，国家、公民权利义务的平等与对等。“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”③。

可以说，公平正义社会的建构是为了人和谐地生存与更好地发展，以及满足每一个个体不断增长的物质文化需要，是在实际社会中践行人本精神。正因为如此，公平正义才是以绝大多数社会成员的利益为基本着眼点，体现出人本思想与公平正义内在的、本质的、必然的联系，公正社会的建构是人本思想自然的、逻辑的展开和题中应有之义。

欧金尼奥·加林：《文艺复兴时期的人》，三联书店，2003年，第6页。

①周春生：《人文主义究竟给近代西方文化带来了什么》，《学海》，2011年第3期。

②《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年，第444页。

③··130国家治理视域下人本思想与公正社会建构的内在政治逻辑分析?

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国家治理现代化不仅需要进一步解放思想，而且需要统一思想。“历史启示我们，在一个无法达成价值共识的国家与社会，是无法真正进行有效的国家治理与社会治理的，因而也是无法有效解决国家与社会积存的问题的”①。

二、近代以来公正社会建构的实践曲折思想与行动之间有着某种连带的关系，张东荪先生曾经说过：“人类的可贵之处在于能造成概念，用言语示之。”不仅如此，人们还能“使这些概念对于其他概念以及实际行为有它的指导作用于规范作用”②。人本思想即是这样。自文艺复兴以来，以人为本思想逐渐被人类社会普遍接受，并开始了将理论付诸实践的过程，一种崭新的社会制度出现了。这种以个人主义为制度精神的新制度自诞生以来就极大地促进了生产力发展，连马克思和恩格斯都不禁赞叹到:“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代所创造的全部生产力还要多，还要大。”③资本主义制度把自古以来手工分散个体劳动的农业社会逐步变为社会化大生产的现代工业化社会，变农业文明为工业文明，是人类历史发展的巨大进步，“资本主义不仅使社会生产力发生了变化，而且也使经济、政治、文化、思想、人际关系、国际关系等方面发生了翻天覆地的大变化，具体表现为劳动社会化、国家工业化、生产机械化、经济商品化、流通市场化、政治民主化、管理法治化、人口城市化、大众知识化、思想自由化。”④而且初步实现了那个时代的社会公正，即：他的基本理念依据是以自由、平等等为核心的人权理论，以及倡导阶级调和和社会伙伴的政策思想；他的经济基础是以私有制为基础的市场经济体制，不可逾越私有财产的界限；将民主政治制度作为政治基础，将社会公正的进步与民主相关联；西方国家的社会公平在根本上是一个法治的过程。同时要实现这种社会公正还有一个基本下限，就是不能危及现存秩序，不能突破资本主义根本的制度框架。⑤但经济的繁荣并不能掩盖资本主义日趋严重的社会问题，资本主义经济危机导致的两大病症“经济不公和社会不安”逐步暴露出来，整个资本主义世界到处都在闹着“物价暴跌，生产停顿，失业日众，民生益贫”⑥的病象。资本主义在积累财富的同时，也在积累着贫困、矛盾和危机，英国首相迪斯累利承认当时的英国成了“两个民族的国家”。著名历史学家阿克顿也指出：“对于穷人来说，最好的事情是不要出生，次好的事情是早亡，生活在悲惨、罪与罚之中使他们遭受困难……对于劳苦大众来说，自由不是王莉：《国家治理价值体系建设中的思想政治教育功能研究》，《思想政治教育研究》2018年第5期。

①张东荪：《民主主义与社会主义》，上海观察社发行，1948年，第7页。

②《马克思恩格斯选集》（第1卷）,人民出版社，1995年，第277页。

③高放：《资本主义发展的历史进程、是非功过和内在动力》，《天津市委党校学报》，2001年第3期。

④董建萍：《社会主义与公平正义：社会主义初级阶段中国的社会公正问题》，国家行政学院出版社，2007⑤

年，第127页。

郑林莊：《经济正义与社会安全》，《观察》，第2卷第3期。

⑥··131政治文化与国家治理（第三辑）?

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幸福。”①无产阶级的日益贫困、阶级矛盾的尖锐以及相继迸发的经济危机表明，资本主义社会所构建的公平正义是虚伪的、片面的，因而备受人们的质疑和批判。

马克思作为资本主义发展早期的见证者、体验者和批判者，对资本主义社会进行了辩证的分析，他认为，之所以说资本主义制度是不公正、不合理的，而且必然要被社会主义制度所取代，主要在于资本主义社会的生产关系和生产力之间的矛盾越来越尖锐、越来越激化，资本主义制度已经成了生产力发展的严重障碍。资本主义周期性经济危机表明，“资产阶级的关系已经太狭窄了，再容纳不了它本身所造成的财富了”，因为资本主义社会“一着手克服这种障碍，就使整个资产阶级社会陷入混乱，就使资产阶级所有制的存在受到威胁”②。经济危机是资本主义社会本身无法克服的不治之症，要消除经济危机，就必须消灭它赖以生存的资本主义制度。因此，无产阶级的社会革命将最终推翻资本主义制度，建立生产资料公有的社会制度，从而解放并促进生产力的发展，促进社会全面进步，实现社会的公平正义。

毫无疑问，社会主义的公平正义是对资本主义不公平、不公正的扬弃与超越。1917年列宁领导的俄国十月革命取得了伟大胜利，建立起世界上第一个社会主义国家，开始了马克思主义公平社会建构的实践。实事求是地说，实现公平正义是社会主义的本质要求，社会主义理想自诞生之日起，就将消除人类社会的不平等、不公正现象，实现人的自由全面发展和个性解放作为己任，公平正义“始终是现存经济关系的或者反映其保守方面、或者反映其革命方面的观念化的神圣的表现”③。

中国社会主义的公平正义可谓道路曲折，直到改革开放后，我党逐渐抛弃了过去的阶级斗争思维，开始吸收和借鉴人类共同的政治文明成果，通过总结改革开放以来我国经济社会发展的实践经验，提出了“以人为本，民主公正”治国理念。把实现社会公平正义确定为中国特色社会主义的重大任务，把更好保障社会公平正义列为到2020年实现全面建成小康社会奋斗目标的新要求之一，并鲜明地提出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，促进社会公平正义。”党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”④党的十九大报告进一步提出两个阶段性目标，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家。而推进国家治理体系和治理能力现代化，实现政府治理现代化是前提，基本路径就是“顺应全面深化改革的时代要求，建立多元主体协同的治理结构，实现政府治理体系和治理能力现代化的最终目标”⑤。可见，公平正义是社会主义的灵魂，没有公平正义就没有社会主义，公平正义内在地成为社会主义发展的最大价值诉求。“在社会主义全部历史进程中，以人为本与民主公正不可分割地联系在一安东尼·阿巴拉斯特《:西方自由主义的兴衰》,吉林人民出版社，2004年，第375页。

①《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社，1995年，第278页。

②《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社，1995年，第627页。

③《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，人民出版社，2013年，第4页。

④焦石文：《改革开放以来巾国政府治理方式的变迁》，《理论与改革》，2018年6期。

⑤··132国家治理视域下人本思想与公正社会建构的内在政治逻辑分析?

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起。”①当然，中国的社会主义公平正义道路还很曲折、漫长，还有很多艰苦细致的工作要去做。

三、民主制度是公正社会建构的制度保证良好的政治制度是实现以人为本理念和公平社会建构的制度保障，是保证国家和社会合理存在并有序运行的基本规则。人类公平社会构建的曲折实践表明，要实现以人为本的基本理念，要建构公平正义的和谐社会，没有一套合适的政治制度是不行的。在一种不良的政治制度下，纵有为民请命、舍生忘死、正直无私的政治家和精忠报国、舍生取义的仁人志士，最终也难免沦为独裁统治的奴役对象，而一旦没有良好制度对专制权力的束缚，权力这只野兽就要出笼，独裁、暴政、苛政必然出现，那时社会个人的自由、平等、尊严以及以人为本、公平社会都将化为泡影。唯有经过制度化的转化，人民当家做主、执政为民、廉洁奉公、遵纪守法等美好的愿望才能发生实际意义。

到现在为止，人类经历了许许多多不同的政治制度，还没有哪一种政治制度是完美无缺的。但人类的实践也一再表明，“民主不是最好的、但是缺点最少的”政治制度。

民主并不是一句空洞的口号，作为抑制独裁和暴政的最合适工具，具有一些实实在在的内容和可验证的特征，尤其是在二十世纪以来政治实践中，人们充分认识到民主至少有三大作用是明显的，一是定期举行公共权力机构首脑的选举，其结果可实质性而不是表面上改变政策及其制订者；二是采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举；三是保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利，这三者是相互依存、缺一不可的。

具体分析可知，民主政治下的统治者是否真正遵循人民的意愿，不在于他口头上的信誓旦旦，关键在于在制度上是否能够允许人民通过真正的、定期的、公开的、程序的选举来表达自己的利益诉求。真正的选举必须是内容与形式的统一，是选民意志的真实表达，有竞争者的选举，是不同观点之间的交锋与竞争。一个国家或政府如果出于道德或其他的理由否定或变相否定了相当数量的公民参与选举的权利，尤其是广大社会底层选民的政治参与权利，那就算不上是真正的民主制度。民主不仅要尊重多数，还必须同时保护少数，否则就会导致对熟人的暴政，不管他们打着什么样的旗号，“宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害，也就是说，在像个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面，真正的民主制度设定了不予多数决定的界限，以防止苏格拉底之死这样的悲剧重演”②。

所以民主就是这样一种政治状态，在这种政治状态中个人的权利得到了最充分的保证。在民主政治中，政府把政治体中的全体成员都当做单独的个人，并给这些个人以同样的平等和尊重，或者说民主政治的实质是保证个人自由的实现，使人民群众当家做主或“自我做主”。民主国家都拥有一部规定个人自由权利的基本大法，宪法对于政府和公民具有最大的权威，是保证个人自由和平等的根本保障。个人的自由平等权利只有在这种过程或程序中才能实现，公平正义的社会构建必须以民主制度为保障才是真实可靠包心鉴：《以人为本、民主公正：社会主义核心价值的科学内涵》，《理论学刊》，2011年第1期。

①顾肃：《论权威合法性与公平正义、政治民主的关系》，《中国特色社会主义研究》，2011年第4期。

②··133政治文化与国家治理（第三辑）?

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的。

二十世纪四十年代，中国社会曾经有过政治民主与经济平等的争论，时人将其形象地称之为“一张选票”和“一碗饭”之争，认为英美有政治民主，但没有经济平等，二者究竟哪个更重要呢？许多人认为，经济平等应优先于政治民主，也就是说要先解决人们的吃饭问题，然后再解决选票问题，要先建设一个像苏联那样人人有饭吃的社会。许多有识之士认为，选票与面包同样重要，而且选票的分量远远超过面包，如果没有一张选票，一碗饭是没有保障的，最好的社会是“大家有饭吃，个人选路走”。从今天的事实来看昨天的争论，显然是别有一番滋味的，苏联人民由于没有一张选票，所以他们的饭碗是没有保障的，由不劳动者不得食，变为了不听话者不得食。这从反面更证明了公平正义社会的建构是不能缺乏民主制度保障的。当然，公平正义是一个历史范畴，在不同的历史阶段具有不同的内容和形式，总是受一定时期生产力发展水平和与之相适应的经济基础以及上层建筑发展状况的制约，在不同历史条件下公正的实现方式和实现程度都是不同的，但最终目的是要解放人，实现人的价值，调动人的积极性、主动性和创造性，真正把人本精神贯穿于公平正义社会的构建之中。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央开辟了中国特色社会主义发展的新境界，开创了国家治理的新阶段，形成了特色鲜明、结构完整、科学有效的国家治理新体系，即在坚持和完善中国特色社会主义基本制度的前提下，推进国家治理体系和治理能力现代化。要实现国家治理体系和治理能力的现代化，最关键的是要实现对权力的约束，习近平总书记强调“公正是法治的生命线”①。从中华民族的长远发展来看，法治远比权力靠得住。权力具有非理性和无限扩展的特征，一旦权力不受监督，掌握权力的人就会为所欲为。制度和法治都是不相信人性能够自我约束的，如果没有制度约束就会使好人变坏，如果制度好就会让坏人无法任意横行，而制度不好就有可能导致好人不能做好事。②中共中央文献研究室：《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，中央文献出版社，2015①

年，第117页。

涂小雨：《习近平与中国国家治理现代化的建构》，《天中学刊，》2018年第6期。

②··134合作模式下的城市治理——以社会舆情治理为例袁刚刘葭妮河北大学摘要：政府、社会组织、市民合作下的城市治理成为新时代解决城市问题、满足城市诉求、保证城市高质量发展的主要模式。明确政府、社会组织、市民之间关系的定位，树立以人民为中心的治理观念，建构政府开放吸纳，社会组织协同共治，市民有效参与的合作模式，缓解城市进程中的利益冲突，调和城市发展中的矛盾，形成稳定、和谐、良序的城市环境，共同实现城市善治。

关键词：政府；社会组织；市民；城市治理；合作在我国城镇化快速发展过程中，城市生活领域中出现了一系列亟待解决的问题，城市治理体系的优化和治理能力的提升显得尤为重要。在城市管理工作日益复杂多变的情况下，如何有效开展城市治理，让人民生活得更美好，实现城市善治成为公共管理的重要议题。合作模式的出现使得以社会组织、市场组织和市民为主的社会力量不断凸显，该模式也成为保障多方行为主体都参与到城市治理中的路径选择。合作模式下的城市治理要求统筹好社会主体与政府之间的关系，它们相互配合，协同合作，在城市治理实践中提高共治共管、共建共享水平，科学合理地解决好城市问题，满足城市居民日益增长的美好生活需要。

一、合作模式的理论基础合作治理理论是政府、社会组织（含市场组织）、市民主体通力合作，打造城市共建共治共享治理格局的基础。合作治理理论强调多中心治理，即城市政府不再是城市管理的唯一主体和权力中心，不再以发令者的身份管制社会和公民，各种私人的、社会的机构都可能成为社会权力中心，其与社会组织、市民是一种平等的合作伙伴关系。合作治理强调在合作过程中，政府与其他治理主体以满足社会公共利益为目标，通过对话、谈判、协商乃至妥协达成共识，从而成为各方合作行动的指南。①在此合作指南的指导下，三者相互影响、相互依存、相互配合、互利互惠，共同解决社会问题。合作治理模式打破了管治主体一元化、权力集中化、地位不平等、机制不合作、权责不清晰、治理方式单一的局面，是治理理论的创新发展。②张力：《述评：治理理论在中国适用性的论争》，《理论与改革》，2013年第4期。

①王辉：《合作治理的中国适用性及限度》，《华中科技大学学报(社会科学版)》，2014年第6期。

②··135政治文化与国家治理（第三辑）?

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合作治理模式为城市问题的有效解决提供了可行的路径选择。合作治理是一个以共识为导向的决策过程，有助于达成使更多利益相关者满意的集体决策。①因此，城市治理实质上就是政府、社会组织、市民基于公共利益认同的互动合作过程。在合作治理模式中，每个利益相关者都有权利和机会参与城市治理，对于关系到公共利益的每一项公共事务，都能平等地发表意见进而采取集体行动，有助于克服政府失灵和市场失效等问题。

一方面，政府合理引导和科学配置社会资源，提高城市公共管理的效能；而社会组织在政府的保护、帮扶与制约下成长，对政府行为进行外部监督，防止政府在城市治理中的不作为、乱作为行为的发生。两者通过利益诉求反馈机制和政务信息公开机制等，形成政府与社会之间的良性互动。另一方面，城市治理是一个政府和社会双向沟通的过程。首先，坚持以人民为中心的发展思想，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕，是国家治理乃至城市治理的基本价值遵循，因此城市治理必须对市民的个体利益和公共利益进行考量。其次，人民城市人民建，市民参与城市治理是市民的权利也是其义务。市民认识到参与治理的重要性，并积极行使参与城市治理的权利，主动承担起城市良好发展的责任，是实现城市治理民主化的重要体现。二者通过赋权保障机制和民主参与机制等，形成政府与人民的良性沟通。

总之，政府、社会、市民为主体的城市治理合作模式，是党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局的重要体现②，是基于政府对城市管理单一性的补充发展，是由强制性、刚性手段转变为灵活性、柔性方式的过程。所以，要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民主体合作的形成，以提高城市治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

二、城市治理模式变革的现实背景（一）城市公共需求转变：由数量到质量按照国际著名的城市化发展S型曲线(也称诺瑟姆曲线)来看，目前我国城镇化正处于由上半场向下半场转折的阶段。③在城镇化上半场，主要以量的扩张初步构建起较完整的城镇网络体系为主，对公共产品的公共需求激增，是比较粗放的发展阶段；城镇化的下半场主要以提升城市质量为主，但进程、速度可能比过去要慢些。尽管中国城镇化仍将快速推进，但构建以人为本、以质量发展为目标的新型城镇化是城市化发展的基本方向。

追求数量的城镇化，一方面，以国民生产总值的高低作为评判城市发展的决定性指标，以经济上的优劣来判断城市发展的好坏，衡量政府能力的高低。很长一段时间以赵守飞，谢正富：《合作治理：中国城市社区治理的发展方向》，《河北学刊》，2013年第3期。

①周庆智：《社会治理体制创新与现代化建设》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》，2014年第4②

期。

王鹤、尹来盛、冯邦彦：《从传统城市化到新型城市化——我国城市化道路的未来选》择，《经济体制改③

革》，2013年第1期。

··136合作模式下的城市治理?

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来，不少地方为实现更快的经济增长，不惜以牺牲环境为代价换取所谓的城市发展，造成资源浪费环境恶化，“城市病”问题日益突出，增加了城市治理的成本。另一方面，将城市建设中公共设施和公共服务的拥有和提供的绝对数量作为城市先进性的评判标准，但城市公共服务是否符合民众需求，覆盖是否公平，在现实中对民生发展起到了多大的作用，并不是政府关注的重点，使得城市公共需求与公共服务的提供不能产生有效的连接，供需之间的错位和脱节成为城市进一步发展的阻碍。

因此，人们认识到城市发展质量化要求的重要性。2015年中央城市工作会议提出“在城市公共服务中统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革……要抓住城市有效服务这个重点，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”。树立优质发展的城市治理目标，有效治理“城市病”，要统筹好经济增长与环境保护的关系，追求绿色发展，着力提高城市发展可持续性、宜居性，构建整体性、系统性城市公共服务体系，打造以市民的幸福感、获得感为标准的城市治理评价机制。

（二）城市居民个体化与流动性特征明显个体性、独立性越来越成为城市居民的发展特点。长期以来，城市居民的日常生活和工作一直是在单位内开展的，服从集体或单位的安排是城市居民参与社会生活的行为准则，单位制的建立和运行实际上成为了社会整合的最佳手段。①但是，这一现象随着经济社会的变迁已经被打破，由于自由职业者和个体经营者的增多与兴盛，城市居民不再局限于某一个单位组织中，单位制逐渐消解，城市居民的个体化特性愈发明显，市民个体性的利益诉求也逐渐成为城市发展过程中必须关注的重点。

城市居民的生活状态呈现非固定性、流动性。城市居民为追求基本的生活保障，追求个体性发展，追求自身价值的实现，习惯于到更有潜力的地区发展。居民生活状态呈现非固定性的特点，也使得城市社会的流动性加剧。城市之间的人口流动，乡村居民向城市的涌入，使得城市发展过程中外来人口占城市人口总数的比重逐渐增大，他们的公共诉求也应得到关注。

有效的城市治理作为城市社会的连接机制，能够将城市各个利益主体有序互动起来，使公共目标和个体期望转变为现实。所以，在城市治理中，一方面要重视个体化的合理诉求，关注不同阶层的利益要求，特别是不能忽视城市流入人口的发展期望。另一方面，要重视城市居民的主体功能，吸引其参与城市治理，与政府、社会协同推进城市善治的实现。

（三）社会组织的定位和运行存在偏差首先，政社不分的现象依然存在，社会组织独立性缺失。一方面，社会组织在发展中受到政府严格监管。2013年以前，我国对社会组织采取的是“双重管理”体制，这种体制虽然具有重登记、轻管理的特点，但总体上呈现出严格规制的色彩；2013年以后，对社会组织逐渐转为登记制管理，社会组织的成立条件逐渐宽松，但对社会组织运田毅鹏：《转型期中国城市社会管理之痛——以社会原子化为分析视角》，《探索与争鸣》，2012年第12①

期。

··137政治文化与国家治理（第三辑）?

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行及其活动则仍然存在着各种制度性的约束，①社会组织过于“听命于”政府的状态依然存在。另一方面，从很多社会组织的发起或组建背景来看，不少社会组织与相关政府部门或业务主管单位有着千丝万缕的联系，社会组织从业务上和资源帮扶上难以脱离政府。②社会组织“受制于”政府，难以对政府监督发挥有效作用。

其次，在政府、社会组织、市民的合作模式中，社会组织的中介与链接作用还未充分发挥。一方面，作为党和政府的政策传播媒介，社会组织对决策方案了解不全面，对所联系的群体信息发布不完全，政策施行情况解释说明不客观，市民对政府的政策方案容易形成误解；另一方面，社会组织诉求反馈能力不足，参与城市治理的主体地位还不够明确，在与政府交流中，不能积极代表市民发声，作为政策倡导者的角色发挥不够。

再次，社会组织资源整合能力不足，提供公共服务能力有限，对市民号召力较弱。

市民对社会组织的认可度不高，其宁愿通过社交媒体或者自发组织活动反映问题，也不愿意参与到社会组织倡导的相关集体活动中。因此，社会组织的主体地位大大降低，不能成为市民利益传达的代表，在与政府对话过程中，缺少话语权。

最后，社会组织建设水平不足，社会组织的专职化程度低，缺乏代表性；组织内部结构不明确，机构设置不完善，对内缺乏规范化管理，对组织内部人员管理过于松散，缺乏统一的行为规范，降低了社会组织参与城市治理的能力。

（四）城市政府公信力与权威性的缺失传统社会一直都在倡导政权与民众之间的和谐关系，统治者的善政是实现善治的基础，即所谓政事通达，人心和顺。政府运用国家公权力维系着社会的公平与正义，也依靠强制力来维护社会的秩序。政府制定公共政策是否符合公共价值取向，对公共治理资源的分配是否合理科学，很大程度上直接影响着公民与政府的和谐关系，公民与政府的关系是否健康和谐又直接影响着一个城市政权的合法性基础乃至一个国家的正常发展。③但是，伴随现代城市的迅速发展，政府的管理过程和绩效却存在着明显的问题和不足。

首先，政策制定与实施的随意性，降低了市民对城市管理的认可度。政府是公共决策的主体，政策信息不公开、不透明或公开不及时，城市规划等政策制定过程的不民主和缺乏前瞻性都容易造成决策的不合法、不科学、不合理，这也是为什么一些城市敏感项目一上马便遭到民众反对从而出现大量邻避事件的重要原因。另外，不少地方出于自身利益的考虑，对已经形成的规划或决策任意撤销，甚至对已实施的方案随意暂停执行而不加任何解释，极易导致市民对政府其他合理的政策产生抵触情绪和不认可的心态，从而有碍政策的顺利推行。

其次，政府治理效率的低下，使得城市居民对政府的满意度下降。由于城市问题涉及的领域广泛而复杂，在政府职能设置不合理，权力行使不规范、不透明的情况下，仅马全中：《论政府与社会组织关系从协作到合作的转型》，《理论与改革》，2017年第3期。

①郏磊：《社会组织参与社区治理的现状与对策思考——以上海徐汇区为例》，《延边党校学报》，2012年②

第6期。

李砚忠：《以“合作式治理”提高和谐社会建设中的政府信任》，《科学社会主义》，2007年第2期。

③··138合作模式下的城市治理?

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仅靠政府或者政府某一部门独自解决社会问题“力不从心”，容易加剧社会对政府的不满。同时，在政府部门条块分割，城管执法体制没有理顺的情况下，执法主体各自为政、各行其是，导致有些事情争着管，有些事情无人管，出现了大量“交错区”和“盲区”，造成政府行为的“有力无心”。①最后，政府行为出现偏差后，有关部门不能及时正确应对，不能迅速告知公众后果及造成的损失，忽略公众的知情权。甚至为自身形象和所谓的政绩要求，政府对出现的错误隐瞒不报，将管理行为的失误和问题进行掩盖，做出欺骗公众的行为，不能在社会中形成良好的舆论引导，市民对城市问题的臆测和误解会持续发酵，使得政府的可信度大大降低，政府权威性的缺失成为必然。

三、合作模式在社会舆情治理中的应用（一）社会舆情的概念及特点社会舆情是在一定空间范围内，对某一社会事件的产生、发展、经过、结果的讨论与关注，作为主体的社会公众对社会现象的态度、情绪、意见的表达。首先，从主体上来看，社会舆情参与者非常广泛，不分阶层和社会地位，普通市民都可参与讨论，能够在社会问题和社会事件上随心所欲地发表自己的见解。其次，从社会舆情的形成过程来看，探讨的内容丰富，涉及城市生产生活的各个领域，例如经济增长、政治稳定、生态环境保护、社会服务提供等各方面。而且，社会舆情是一种理性与非理性的融合，社会舆情有时表达一种合理的判断，有时则纯粹为社会情感的主观体现。这种情绪化的表达受到网络传媒技术的影响，传播更加迅速，在短时间内就可能引起社会的广泛关注。最后，从社会舆情的影响来看，在其引导下人们能够发现社会不公和落后的方面，当然也能曝光政府的不当行为。同时，由于社会舆情反映了许多人共同的意见，政府有时不得不考虑舆情所表达的公共诉求，进而影响到政府的决策和施政行为。社会舆情的以上特点显示，城市治理活动需要对其重视和关注，否则将会影响善治的实现。

（二）城市舆情治理过程的现实行为分析首先，明确三大主体相互关系。政府、社会组织、市民之间想实现通力合作，就要认识到自身在城市治理过程中的角色定位。第一，三者之间是平等的关系，在城市治理过程中根据自身不同的社会属性和特点采取不同的参与形式，形成不同的治理力量。

三者之间通过沟通、谈判、协商，选择合理的方案作用于城市规划、建设和完善过程。

第二，社会组织与市民对政府的政策执行过程和执行行为进行监督，对政策方案的落实进行问题总结和意见反馈。第三，社会组织与政府不是对抗关系而是合作伙伴，社会组织也不能成为政府的“行政派出机构”。政府与市民不是从属关系，而是一种互利关系，政府要尊重市民的主体地位与公共利益。最后，市民是存在于社会整体中的一部分，市民因为共同的利益诉求在社会中合作聚集，形成规范、专业的社会自助组织。为满足市民利益，社会组织要成为市民与政府对话的代表，发挥其资源整合能力以及公共服务提供功能，使得市民个人力量在社会组织中能呈现出“1+1>2”的趋势。

董志峰：《从“办证”现象看我国的城市治理》，《甘肃社会科学》，2012年第2期。

①··139政治文化与国家治理（第三辑）?

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其次，舆情治理中政府形象的重塑。树立政府权威，加强全社会对政府权威的认同。一方面，在城市舆情治理中，在与社会、市民合作中，需要认清自身角色，不能凌驾于另外两个主体之上，权力带来的权威与强制性不能成为合作中“一言堂”的工具。

另一方面，政府运用公权力维护治理秩序，政府强制性手段可以有效遏制城市舆论危机蔓延。政府应该运用国家强制力，依法打击煽动市民的不法行为，制裁依靠社会舆情做出错误导向的行为，惩处扭曲事实造成城市秩序混乱的行为，规范市民反映诉求的行为方式，依法处理依靠网络社交媒体大肆宣扬负能量的“网红”，依靠法律的规则性和行政手段的强制性维护城市发展的秩序环境。

加强政务信息的交流与沟通，促进开放政府的形成。在日常管理活动中，政府经常不主动公开政策信息和社会问题的处理结果，无视公众的知情权，使得公众难以真正了解城市问题的处理结果和过程，从而产生信任危机，对政府的下一步行政行为会出现不信任感。因此，政府的透明化和开放化不能成为空谈，政府不能成为事后政府，功夫要做在事前，化被动为主动，及时满足社会公众对相关问题的好奇心。第一，在法律允许的范围内，在不影响决策公正性的情况下，公开政务信息，有利于防止公众对某一问题的极端揣测，有利于打造和谐沟通的城市环境。第二，政府在城市舆情问题上要保持理性，要成为正确价值观的引导者。公共部门的媒体组织具有一定的权威性，市民对其的可信度较高。因此，要保证其信息公布的正确性、有效性，并且对社会事件的解释说明要有一定的前瞻性。加强与媒体、社会公众的互动沟通，及时发出主流声音，主动回应舆情中公众最为重要的关切点，积极引导舆论，争取公众的理解和认同①。政府利用公共媒体部门对外做出权威性的发声，有利于安抚市民的情绪，保证城市公共秩序的稳定。第三，开放的政府，不仅仅是将政策、信息传递出去，更要做到全面接受与系统分析社会公众所表达的利益取向和服务要求。市民是政府行为的受用者，同时也是信息资源的提供者，政府与市民相互合作是一种互利互惠的治理行为。政府以顾客为导向，即以市民为本，以解决需求为目标，通过听证会制度和政务信箱机制等设计为依托，政府广泛听取市民的意见反馈，选择适合的路径方案解决城市治理中的各种问题。舆论诉求的中合理沟通和引导，能够有效解决社会舆论的焦点和核心问题，减少舆论诉求者的抵触情绪，从而有效的对城市舆情进行治理。②再次，社会组织加强自身建设，强化平台作用。建立各种各样的协商性、合作性或者咨询性平台，在城市治理中引入社会力量和社会资本是打破政府一元化管理城市的必然选择。社会组织参与到城市治理中是避免社会事务用行政手段进行管控，能够在政府转变职能情况下由社会组织承担一部分公共职责。第一，政府必须以自身的资源优势扶持社会组织的有效创建，同时要意识到社会组织的非政治性、民间性、自治性特点，社会组织的存在是对政府的一种补充，不能与政府的其他派出机构一样，过度依赖于政府。第二，根据城市发展的阶段性需要，培育不同类型的社会组织，才能更好发挥其政张勤：《网络舆情的生态治理与政府信任重塑》，《中国行政管理》，2014年第4期。

①王炎龙：《大数据背景下城市灾难事件舆情治理研究及路径转向》，《西南民族大学学报(人文社科版)》，②

2017年第12期。

··140合作模式下的城市治理?

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策倡导者的作用。当前，在城市治理中要突出社会组织的中立性与客观性，使得其传达的信息更能得到公众的认可。

突出社会组织链接政府与市民的中介平台作用。一方面，社会组织是监督政府行为的一大外部力量，是独立于权力体制之外的中立的监督主体。同样，也承担了“公共部门窗口”的责任，成为政府对外交流的窗口，协助政府发布信息和相关政策方案。另一方面，社会组织是市民大众公共诉求的接纳平台，是市民利益的集合体，政府通过社会组织能够获得民众的真实意愿和声音，在城市治理中能够成为诉求表达的重要一方。

城市舆情治理中，以社会媒体组织为主的社会组织应起到正确引导的作用。社会媒体组织受众的广泛性，使得其影响力和作用范围更大，在舆情引领上有突出的地位。因此，要以有效的、成体系的法律规范约束其行为，在保证客观、公正的同时发挥媒体组织的正确价值观引导作用。在城市治理中，对社会事务的处理中，媒体组织更应该成为普通市民的代表，提出正确、合理以及有一定代表性的诉求，使得治理的结果更加符合普通市民的期望。同时，媒体人更应该比普通市民更具理性，对事件的真相应该不断探求，不能煽动市民的情绪，破坏城市稳定的秩序。

最后，市民参与治理思想的积极转变。市民参与城市治理中的决策过程，共同承担城市公共管理职责，发挥作为城市主体的积极作用，有利于敦促政府提供有效的公共服务，有利于满足市民的多样化需求，有利于壮大城市治理中的社会力量。市民通过各种方式参与城市建设、管理，能够真正实现城市共治共管、共建共享，市民参与是城市善治实现的现实基础。

当然，在市民参与城市治理过程中也不能忽视其具有主观性、非理性的特点。市民感性地看待出现在身边的社会问题，尤其当部分社会问题涉及自身利益时，发表的见解往往以满足自身利益为出发点，在城市治理活动中的行为选择也难以保障其客观公正性。并且，市民在现实中容易在各种价值观的影响下改变思想观点，甚至产生思维的反向变化，甚至有些时候容易被不良观念所左右，做出破坏城市秩序的行为。

在城市舆情治理中，市民应正确参与、依法参与、合作参与。市民通过正式的媒体或组织了解舆情问题的现实经过，明确舆情问题的解决情况。市民积极与政府沟通，通过合法的途径表达自己的看法，提出自己的合理诉求。并且当好城市管理主人翁，与恶意传播不良思想，恶意破坏城市秩序的行为做斗争，积极配合执法部门打击城市舆情传播中的违法行为，共同保证城市善治的实现。

由上可知，合作治理不仅是公共权力的分散化过程，更是重新构建一种城市基层治理结构。①政府、社会组织、市民主体合作是社会力量与行政力量相结合，是强制性的行政手段与灵活性社会方式的相互配合，是三者之间基于对城市问题共识基础上，为解决城市发展中的冲突与矛盾而形成的有机互动过程。城市治理中的多元主体合作模式有利于形成社会的有效共治，有利于使城市的运行更具科学性、民主性，有利于实现公共利益的需求。政府、社会组织、市民的合作模式也有利于完善城市治理体系，提高杨宏山：《合作治理与城市基层管理创新》，《南京社会科学》，2011年第5期。

①··141政治文化与国家治理（第三辑）?

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城市治理能力。因此，城市治理中要充分发挥政府、社会组织、市民的主体作用，积极构建政府引导，社会组织沟通联系，市民正确参与的合作治理方式，才能更好地解决城市进一步发展所面临的各种问题。

··142贫困地区乡镇政府服务能力建设的三重困境与突破郝炜山西农业大学摘要：乡镇治理是国家治理的基础和重心所在，乡镇政府的服务能力是国家治理能力在基层的直接体现。在实践过程中，发展型政府理念与政权内卷化、压力型体制与不出事逻辑，以及悬浮型政权与共谋行为等困境制约着乡镇政府尤其是贫困地区乡镇政府服务能力乃至治理能力的提升。将引领作用与服务能力相结合，充分利用贫困治理和乡村振兴中的资源、政策和经验应当成为贫困地区乡镇政府服务能力提升的可取路径。

关键词：贫困地区；乡镇政府；服务能力党的十九大报告中明确了实现国家治理现代化的时间表，并提出了乡村振兴战略，对乡镇治理现代化及其经济基础进行战略部署，明确提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。乡镇治理是国家治理的基础和重心之所在。乡镇治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理体系建构在乡镇展开的应然内容，乡镇政府服务能力是国家治理能力在乡镇基层的直接体现，是为乡镇居民所直接感知的国家治理能力。在这样的背景下探讨乡镇治理现代化具有重要理论价值和现实意义。此外，在新的历史条件下，加强乡镇政府服务能力建设是保障和改善民生、加强和创新社会治理的重要内容，是促进经济持续健康发展、维护社会和谐稳定的重要保证。但一些乡镇政府尤其是贫困地区的乡镇政府仍存在服务理念滞后、服务能力不强、服务机制不健全、服务手段落后、服务效能不高等问题。2015年国家发布的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》指明了加强乡镇政府自身建设的具体要求，切实增强乡镇政府的服务能力，为人民群众提供精准有效服务，应当成为新时代乡镇政府职能转变的方向。

对我国乡镇政府的理论认知主要涉及到两个层面的问题，一是将乡镇政府置于我国政治体制改革的宏大叙事背景下进行考察，明确乡镇政府在国家地方政府体系和官僚体系中的职能定位，二是聚焦乡镇政府的治理能力与行为逻辑，分析中央或地方政府与乡镇政府的互动关系，以及乡镇政府与基层群众之间的互动关系。在这种认知模式和描述框架下，贫困地区乡镇政府的职能定位和行为逻辑主要表现为三个维度。

一、发展型政府与政权内卷化（一）发展型政府与政权内卷化发展型政府最初是对“改革开放之后，为调动中央和地方两方面的积极性，以干部人事管理体制的‘下管一级’和财政包干制为标志，中央政府实施了向地方政府的分权，地方政府开始在地区事务治理中扮演重要角色”这一行政体制改革过程中地方政府··143政治文化与国家治理（第三辑）?

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总体特征和行为逻辑的一种概念描述，主要以属地管理和行政发包为主要特征。在这种理念下，改革开放以来地方政府在经济发展方面取得的成就有目共睹，然而在基本公共服务支出与供给方面却并未实现相应的提高。“GDP至上”成为地方政府追求的首要理念，也成为地方干部人事考核的最高指标。最终的结果是地方政府并未真正向服务型政府转变。税制改革以来，尤其是二十一世纪以来，发展型政府的新形态表现为以社会政策创新来促进经济发展。郁建新等学者基于浙江和重庆的案例研究表明，分税改革并未导致地方政府发展经济的冲动力减弱，中央出台的社会政策也并不是导致地方政府社会政策创新的动力。地方政府社会政策创新的动力源泉在于其财政收益的最大化，而不是对中央政府和地方公众的回应。加之中央政府和地方政府之间的分权体制是一种问责有限的体制，即地方政府以人民代表大会和群众监督等为主要内容的横向问责机制，以及以人事权为核心的纵向问责机制无法对地方政府的日常微观行为进行监督，从而构成了地方发展型政府的制度基础。①发展型政府理念下的基层政权必然会出现“内卷化”的趋势。内卷化一词源于美国人类学家吉尔茨的《农业内卷化》一书。根据吉尔茨的定义，“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。②黄宗智在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》一书中，把内卷化这一概念用于中国经济发展与社会变迁的研究，他把通过在有限的土地上投入大量的劳动力来获得总产量增长的方式，即边际效益递减的方式，称为没有发展的增长即“内卷化”。③杜赞奇在《文化、权力与国家——1900-1949年的华北农村》一书中，提出了国家政权内卷化的概念，与吉尔茨的农业内卷化相似，“政权内卷化”描述了一种没有实际发展的增长（即效益并未提高）以及固定方式（如赢利型国家经济）的再生和勉强维持的一种状态。④具体到基层政权的内卷化问题而言，由于发展型政府理念的影响，基层政府“公共服务和社会管理职能逐步衰退，其自利性、赢利性和掠夺性动机逐步增强”，其“内卷化”的突出特征和主要表现是“抓经济”“抓稳定”“抓计划生育”和“抓数字”这四项组织行为。“内卷化”乡镇政权在实存的基层社会中主要体现在：一是社会服务和社会管理功能弱化，行政角色单一化、形式化；二是自利性动机增强，成为了一个游离于乡村社会的准自利组织。⑤（二）发展型政府理念与政权内卷化的负效应发展型政府与政权内卷化并非新时代的产物，但由于长期实践形成的文化浸淫和路径依赖，当前的地方各级政府仍然无法摆脱这种理论和逻辑，乡镇政府也不例外。尤其郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》，2012年第5期。

①CliffordGeertz,AgriculturalInvolution:TheProcessofEcologicalChangeinIndonesia,UniversityofCali‐②

forniaPress,1963:p.70.

黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局，2000年，第238-242页。

③杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1949年的华北农村》，江苏人民出版社，1996年，第183-200页。

④马良灿，《“内卷化”基层政权组织与乡村治理》，《贵州大学学报(社会科学版)》，2010年第2期。

⑤··144贫困地区乡镇政府服务能力建设的三重困境与突破?

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对于贫困地区的乡镇政府，这种困境表现得更加明显。

一方面，相比于发达地区，贫困地区的乡镇政府其经济发展的压力更大，发展型地方主义的现实土壤更为丰沃，经济增长往往是衡量其治理绩效的最高标准，甚至直接影响其合法性。而由于乡镇政府是直接面向群众的基层政权，处于各种社会诉求的最前沿，满足农民公共需求、为农村提供公共物品是其社会治理的一项最基本也是最重要的职能，但这一职能的有效发挥很大程度上依赖于乡镇政府是否有足够的财力，或者是否具备与上级政府讨价还价的能力，或者是否能够动员更多的社会资源，因此往往又加剧了乡镇政府追求发展经济、提高财政收入和争取各种项目的动机。

另一方面，一个内卷化的乡镇政权在自利化倾向的作用下往往对发展经济有着特殊偏好，从而加剧发展型政府和地方保护主义的理念，在除了对一些诸如之前的计划生育和社会稳定这些上级考核的硬性指标之外，包括改善农村基础教育、乡村道路建设、农田水利设施和农村公共卫生等在内的基础公共服务，以及包括社会治安、社会保障、计划生育、疾病预防、突发公共卫生与安全事件应急管理等内容在内的社会管理职能者存在弱化的问题。与之前农业税费时期出现的“乡村利益共同体”不同，这种新的利益共同体不是向下汲取农民的资源，而是向上截留国家投向农村的资源，从而成为了一个横亘在国家与农民之间的“肿瘤”。自利化倾向与基层政权作为公共利益代表的定位相左，也不应当成为任何一级政府的执政理念。

总之，不论是发展型政府理念还是实际运行中的政权内卷化，其最直接的负面效应是使经济发展和社会稳定成为乡镇政府的一种机械追求，不利于乡镇政府由管治型政府向服务型政府的转变。

二、压力型体制与不出事逻辑（一）何谓压力型体制与不出事逻辑压力型体制最早是由荣敬本等人用来描述县乡等基层政府与上级政府之间以任务目标及相应的评价体系而联结起来的行政执行体制的。“所谓压力型体制，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”①按照这一概念，通常压力型体制主要描述的是一种自上而下的任务驱动式目标管理和考核机制，随着社会的多元化变迁，地方政府尤其是县乡基层政府最为直接地感受到来自公众强烈的多元化利益诉求，基层政府不仅要完成上级政府的任务，基层政府工作人员尤其是党政干部要完成上级各种考核，而且要对公众利益诉求有所回应，因此，对于乡镇政府而言，压力型体制意味着一种自上而下的任务考核与自下而上的利益诉求集聚的双重压力体制。

“不出事逻辑”是在基层政权的官僚化趋向和税费改革后基层政权治理能力弱化的背景下基层政府采取的一种权宜性治理策略。贺雪峰等人认为，乡村基础性规范的弱荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998①

年，第28页。

··145政治文化与国家治理（第三辑）?

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化、干群关系的松散化和信访考核的巨大压力是造成不出事逻辑的直接动因。①杨建国则认为，“静态”稳定观、发展型地方主义和压力型体制是造成不出事逻辑的内在机理。②20世纪90年代以来，强调稳定压倒一切的静态稳定观，成为各级地方政府施政的重要目标，是考核地方政府绩效的重要标准，也是考量地方政府领导人政绩的重要尺度。发展型地方主义导致地方政府片面强调经济发展，导致地方政府在社会管理方面表现出“不求有功，但求无过”的消极行动偏好，最终导致社会矛盾积压，群体性事件频发。

当然，与乡镇政府的不出事逻辑相对应的是公众的“闹大”逻辑。闹大逻辑的通俗表达即“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，描述的是当前在公民维权、利益表达和社会抗争等过程中公众所采取的一种策略，是指“围绕解决特定社会矛盾冲突问题而建构起来的公民与政府之间的关系逻辑。公民与政府是其中的两个直接参与者，如何解决相关的社会问题是闹大的核心”③。这种策略与行为具有利益表达过程、公民资源动员与公民设置议程等功能。这种行为逻辑或策略普遍存在于城乡社会，相比于城市社会公众的新媒体等公民动员手段的现代化，乡村社会居民往往通过上访、暴力反抗等所谓的“弱者武器”来实现闹大，从而威胁着乡村社会的稳定，也给乡镇政府的维稳职能造成了挑战。

（二）压力型体制与不出事逻辑的负效应一方面，压力型体制下的治理存在限度和困境。李海青等人认为压力型体制的治理限度表现在五个方面，即一定程度的系统性官民疏离，领导干部的夹缝处境，部门或地方的策略性应对，体制内各级官员压力与动力的失衡，以及民众主体地位某种程度的丧失，因此应当通过合理划分央地基层政府之间的权利关系和推进民众的有序积极参与来对这种限度进行调适。④欧阳静通过对乡镇政府的个案研究发现，“‘上下之间’的处境使乡镇同时面临三种关系：压力体制与科层体制的关系，压力型任务与资源匮乏的关系，以及科层组织程式化与乡村社会非程式化的关系。乡镇必须在这三重关系的变奏中寻求自洽的生存之道，并最终型塑乡镇运作的逻辑与特性。”⑤就贫困地区的乡镇政府而言，压力型体制使他们完全沦为所谓的“任务型乡镇”，背离了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中明确规定乡镇政府履行的七项职能，其实际职能只是完成上级交付的任务，任务型乡镇想要从全能政府转变为有限政府，从以经济发展为主的发展型政府转变为以公共服务为主的服务型政府具有很大的困难，要完成的上级任务与职能转变目标冲突，以及税费改革以来贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》，2010年第6期。

①杨建国：《基层政府的“不出事”逻辑：境遇、机理与治理》，《湖北社会科学》，2018年第8期。

②韩志明：《公民抗争行动与治理体系的碎片化——对于闹大现象的描述与解释》，《人文杂志》，2012年③

第3期。

李海青、赵玉洁：《压力型体制的治理限度及其调适》，《理论视野》，2017年第9期。

④欧阳静：《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权——以桔镇为研究对象》，《社会》，2009年⑤

第5期。

··146贫困地区乡镇政府服务能力建设的三重困境与突破?

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的财政困难可能是其职能转变面临的重大困境。①另一方面，由于农村是上访压力的主要来源地，乡镇政府成为维稳压力的主要承担者之一。不出事逻辑不仅是压力型体制下片面追求经济发展忽视社会管理和服务的结果，而且也是衡量基层政府执政能力的一项基本标准，本身也是其治理绩效的重要内容。对于贫困地区而言，不出事逻辑不仅仅是一种消极化的行为逻辑，而且往往也是一种必须确保完成的硬性任务，乡镇政府具有一定程度的积极性来完成这一任务，从而获得上级政府的认可。

总之，压力型体制与不出事逻辑型塑了贫困地区乡镇政府的行为逻辑，抛开主观分析不谈，乡镇政府的一些做法能够从制度机制和社会结构找到合理的解释，但最重要的原因仍然来自央地基层政府的运行机制，由于此，乡镇政府往往不能或不愿转变为农村公共服务的供给者，造成管治思维下的缺治困境。②三、悬浮型政权与共谋行为（一）何谓悬浮型政权与共谋行为悬浮型政权主要用来描述税费改革后，国家旨在通过转移支付来实现乡镇政府的公共管理和公共服务职能，促使其由汲取型政府向服务型政府转变的过程中，由于乡镇财政的空壳化，“乡镇政府的行为则以四处借贷、向上‘跑钱’为主，不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织”③。税费改革前后是悬浮型政权概念出现的时间节点，造成这一现象的原因是多方面的。乡村两级公共服务能力的相对下降，乡镇政府汲取和渗透能力弱化，基层干部“离农化”导致的基层的链接纽带虚弱化，基层政权的科层化，以及农村空心化和农民原子化、功利化导致的“无政治”农民的增加是造成乡镇政权悬浮化的直接原因。④共谋行为是一种基层政府间的非正式行为，例如打招呼和私下安排等。从贬义的意义上讲，共谋行为的通俗表达是“上有政策，下有对策”，尤指在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时，一些基层政府常常共谋策划，联手应付自上而下的政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。从中性意义上讲，共谋行为在很多情况下是基层政府执行政策时灵活性和适应性的表现，是制度创新的一个重要源泉。因此，“共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督的行为。”⑤薛金礼：《“任务型乡镇”政府职能转变的困境及其出路——基于华北石镇的调研》，《四川理工学院学①

报》（社会科学版），2015年第1期。

夏志强、谭毅：《“治理下乡”：关于我国乡镇治理现代化的思考》，《上海行政学院学报》，2018年第3期。

②周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》，③

2006年第3期。

王敏：《悬浮型政权：成因及破解进路》，《武陵学刊》，2018年第3期。

④周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《开放时代》，2009年第12期。

⑤··147政治文化与国家治理（第三辑）?

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（二）悬浮型政权与共谋行为的负效应一方面，悬浮型政权的实质是基层政府的缺位，对于贫困地区而言，乡镇政府的悬浮化必然加剧村落衰败治理低效，而且也会弱化乡镇政府的治理能力，加剧乡镇政府政治生态的恶化。具体而言，乡镇政府的悬浮化放大了村落社会的衰败，贫困地区的农村出现了空心化、核心价值观缺乏、基本公共服务供给不足等衰败趋势，这种局面的改善依赖于政府的引导和投入，而基层政权的缺位、基层组织的弱化等因素导致农民需求无法得到有效满足，乡村社会秩序恶化。①另一方面，共谋行为蕴含和体现了基层政府的治理困境。周雪光认为，共谋行为体现了三个组织悖论现象，即政策一统性与执行灵活性之间的悖论，激励强度与目标替代的悖论，以及科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。②就第一个悖论而言，政策的一统性越强，它与基层实际情况的差异越大，基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大，因此，基层政府间共谋行为的空间便越大。就第二个悖论而言，由于激励机制与组织目标的不兼容，导致基层政府在执行过程中用基于基层官员和组织利益的目标取代中央政策目标。就第三个悖论而言，组织内部和组织之间通过非正式关系的交往在不讲私情的非人格化官僚体系中长期存在并日趋强化，导致正式制度安排不断出台和非正式关系纽带长期存在的矛盾。这种共谋行为也可以从权威体制下提升治理效率的应对机制进行观察。除上述悖论外，政治教化的礼仪化、运动型治理机制作为对共谋行为的应对措施，③本身也包含着治理的限度，或者本身即是一种治理困境。

此外，对于贫困地区而言，共谋行为会导致乡村治理过程中分利集团的出现。乡镇政府与地方势力、部分农户、精英以及边缘人物等主体结成所谓的“乡村利益共同体”，与税费改革前向下汲取农村资源的乡镇政府不同，这种新的利益共同体向上截留国家投入农村的资源，造成国家资源与农村真实需求之间的障碍。④四、贫困地区乡镇政府的职能重塑上述三种对我国乡镇政府现实处境和行为逻辑的描述既具有粗线条式的宏大叙事特征，又能够体现乡镇政府在实践层面的微观机制，在一定程度上不仅是对贫困地区乡镇政府职能困境的把握，而且可能是当前我国乡镇政府普遍面临的问题。当然，需要澄清的一点是，这些困境描述中出现的各种概念所反映的实践，在推动国家治理现代化和社会发展过程中发挥了重要作用，对其进行动机评判并非良法，而应当重点对其进行过程及后果分析，通过把握其来龙去脉，从而提出应对之法。

显而易见，当前我国对乡镇政府职能的定位是服务型政府，上述种种困境与悖论无疑也是乡镇政府向服务型政府转变过程中出现的困境与悖论。学界多基于此来提出乡镇政府职能重塑的种种良策。

申端锋：《“悬浮型”政权放大村落衰败》，《人民论坛》，2011年第s2期。

①周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《开放时代》，2009年第12期。

②周雪光：《权威体制与有效治理——当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期。

③田孟：《项目体制与乡村治理的“内卷化”》，《地方财政研究》，2015年第6期。

④··148贫困地区乡镇政府服务能力建设的三重困境与突破?

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按照这种思路，乡镇政府面临自身运行和社会认同的双重困境①，乡村权力下沉后乡镇的消极行政和农村公共产品的供给不足等问题②成为乡镇政府服务职能确立或曰服务型乡镇政府构建的现实依据。从现实情况来看，乡镇政府公共服务能力与机制的健全和创新发展缓慢，农民不断增长的需求与乡镇政府公共服务供给能力之间的矛盾日益凸显。③乡镇政府在政策法规执行能力、决策能力、公共需求信息搜集能力和公共服务输出能力等方面都存在问题。④为此有学者提出应当从乡镇服务体系再造、乡镇服务需求链接和乡镇服务生态营造等方面入手来提升乡镇政府公共服务能力。⑤此外，为了具体厘定乡镇政府服务能力的内涵及其评估体系，有的学者将乡镇政府服务能力等同于乡镇政府的治理能力⑥，有的学者按照公共服务类型将乡镇政府服务能力分解为经济性公共服务能力、社会性公共服务能力和维护性公共服务能力⑦，有的学者则将公共服务能力的一般概念应用到乡镇政府一级，将乡镇政府服务能力具体化为乡镇政府的公共服务供给能力，并由此构建了潜在和有效两种公共服务供给能力评估指标体系⑧，还有学者指出了乡镇政府服务能力的特殊性，认为草根性和技术性、学习性和发展性以及多样性和边界性是其基本特征，并在此基础上提出了五种构成要素⑨，等等。这些研究成果固然能够反映出当前我国乡镇政府亟待加强的领域，但并未真正从国家治理和社会治理的层面来对乡镇政府存在的问题进行思考，基于此，本文结合贫困地区的特殊性和治理实践的普遍性来提出两个基本原则。

第一，乡镇政府向服务型政府的转变需要以夯实引领作用为前提。

尽管农村社会治理是一种自治型治理，然而其依然是在党的领导和行政权指导下的自治，乡镇政府要摆脱发展型政府、压力型体制和悬浮型政权的窠臼，并克服政权内卷化、不出事逻辑和共谋行为的负面效应，但这并不意味着统治职能的消亡，也不意味着乡镇政府对乡村社会的无原则无底线迎合。服务型政府需要构建一种乡镇政府与上级政府、乡村社会合作共治的机制，不应当也不可能由乡镇政府作为单一治理主体。此外，乡镇政府依然需要扮演央、地、基层政府组织体系中至关重要的角色，依然需要承担意识形态引领、政策意图下达、国家资源投入，以及整合农民利益诉求、与上级政府沟徐元善、祝天智：《服务型乡镇政府：缘起及其构建》，《中国行政管理》，2009年第12期。金太军、张振①

波：《乡村社区治理路径研究》，北京大学出版社，2016年。

李鑫：《乡村权力下沉治理模式的运行策略及其反思》，《湖北社会科学》，2017年第4期。

②孙倩：《论乡镇政府公共服务机制的创新》，《山东行政学院学报》，2014年第8期。

③韩磊、于高乐、柯尊清、张馨元：《西部地区乡镇政府公共服务能力现状调查研究》，《云南行政学院学④

报》，2011年第5期。

吴理财：《如何强化乡镇政府服务功能》，《中国党政干部论坛》，2017年第4期。

⑤王芳：《新农村建设中乡镇政府服务力不足的成因及对策分析》，《前沿》，2008年第5期。

⑥朱逢春：《乡镇政府公共服务能力:缺失表现与提升路径》，《内蒙古农业大学学报（社会科学版）》，2011⑦

年第4期。

雷玉琼、李岚：《乡镇政府公共服务供给能力评估指标体系建构》，《中国行政管理》，2015年第11期。

⑧靳永翥：《乡（镇）政府公共服务能力：理论基础与要素构建》，《中共贵州省委党校学报》，2013年第6⑨

期。

··149政治文化与国家治理（第三辑）?

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通、争取社会资源等职能。当然，这些职能的健康履行更多地需要改革前文所述的制度路径，在统与放的权力运行机制之间找到正确的动态平衡点，继续依靠作风引导、考核引导和激励引导①等传统机制恐怕很难应对。

第二，贫困地区乡镇政府服务能力的提升应当与乡村振兴相结合。

当前，对于贫困地区而言，贫困治理是头等大事，扶贫开发对于贫困地区的农村而言就是最大的公共服务。一方面，我国在贫困治理领域取得的成就世界瞩目，合作治理逐渐成为我国贫困治理的主流，这里的合作治理可以广义地理解为包含政府和社会合作、地区合作、部门合作、界别合作、城乡合作、内生力量与外来帮扶力量的合作等一系列内容在内的广泛治理体系，也形成了以党的领导和政府主导、多元力量参与为重要特色的贫困治理大格局，以及精准扶贫等贫困治理的有效手段。2018年上半年山西农业大学乡村振兴战略研究中心对太原、晋中、长治、榆社、武乡和运城等县市的一百多个贫困村进行了调研，发现党委领导、政府主导和社会力量参与的贫困治理格局基本形成，贫困治理主体、治理路径呈现出多元化特征，如山西省太原市推出的“三乡工程”极大地彰显了山西省贫困地区治理主体多元化的实践特色。山西省的众多高校本身也通过技术帮扶、教育帮扶、产业帮扶、扶贫评估和政策研究等方式参与到贫困治理当中。

可见，贫困治理与乡村振兴、城乡社区化治理、乡镇政府服务能力建设、深化村民自治实践以及扶贫政策持续供给等一系列问题都存在密切联系，真正将贫困治理纳入社会治理体系当中，是推进我国国家治理体系和治理能力的现代化的题中应有之义。另一方面，十九大报告中提出了乡村振兴战略，贫困地区的贫困治理与乡村振兴高度契合，到2020年脱贫任务完成之后，乡村振兴成为乡镇政府的主体工作，精准扶贫时代积累下来的各种资源、政策和经验应当成为乡村振兴的坚实基础，乡镇政府应当充分顺延并努力拓展治理路径，巩固和提升自身的治理能力，最终促进服务能力的提升。

《2020年乡镇政府服务能力将全面提升——民政部有关负责人就〈关于加强乡镇政府服务能力建设的①

意见〉答记者问》，《中国民政》，2017年第4期。

··150基层治理的现代化：党权的下沉及其机制①——基层治理现代化的转型黄徐强江西师范大学韩志明上海交通大学摘要：改革开放40年来，伴随着经济和社会的快速发展，基层治理涌现出了大量的新问题和新挑战。其中典型的问题包括权力结构的多元化、碎片化导致权威流失，单一封闭的资源输入方式带来资源紧缺，社会的模糊性加剧了信息的短缺等。为了应对这些问题与挑战，中国共产党推动了以党建引领为核心的基层治理创新，党的组织重新嵌入社会网络，激励广大党员融入公共服务体系，应用科学技术优化治理流程，取得了良好的治理绩效。党建引领通过清晰化、权威化、服务化和民主化的机制而实现了更为有效的治理，也推动了基层治理的现代化转型。

关键词：基层治理；现代化；党权下沉；党建引领基础不牢，地动山摇。基层治理的水平如何，既影响国家治理的绩效，也关乎国家治理体系的现代化。对于中国这样疆域辽阔的人口大国而言，基层治理的意义如何强调都不过分。因为超大型国家的治理，往往牵一发而动全身，复杂性程度高，确定性水平低。特别是随着市场化、城市化和工业化的迅猛推进，基层社会的利益关系、构成要素和互动交往也都日新月异，治理的难度日益加大。在这种情况下，能否充分掌握社会情况，就地妥善化解矛盾，保证纠纷不激化不上交，直接关系到社会的和谐稳定，决定着社会的长治久安。

很显然，基层治理也是中国共产党治国理政的重要领域。实际上，深入基层，联系群众，建立组织，动员群众，贯穿在中国共产党革命、建设和改革的全过程，是中国共产党保持进步和发展的重要途径。在革命时期，这表现为把“支部建在连上”和落实围绕土地政策展开的群众路线。依靠深入和发动群众，党组织向社会的末端进行渗透，中国共产党破解了“政权不下乡”的千年制度难题。中华人民共和国成立后，党的权力末梢继续向城乡基层下沉，逐步形成了党政合一与政社合一的单位体制。这套高度集权的体制通过广泛的政治动员，实现了对社会的高度管制，促进了社会主义现代化建设。

改革开放以来，高度集中的计划经济逐渐解体，壁垒森严的单位体制日趋瓦解。伴本文系江西省高校人文社科项目《比较视野下我国协商民主制度化的优势研究》（项目编号：①

ZZ162001）、江西省社科基金项目《西方协商民主的实践、困境与前景研究》（项目编号：16BJ13）和国家社科基金项目《现代国家的治理技术及其运作逻辑研究》(项目编号:15BZZ036)的阶段性成果。

··151政治文化与国家治理（第三辑）?

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随着工业化和城市化的推进，经济和社会发展带来了大量新问题和新现象，大量的农村人口涌入城市，城市演变成高度原子化的陌生人社会，各种社会矛盾纠纷层出不穷，基层治理出现广泛的失灵甚至失败的局面。正是在这种背景下，中国共产党与时俱进，形成了党建引领的治理策略，以组织建设为抓手，优化相关制度和机制，从而提升基层治理的绩效。

一、转型期基层治理面临的多重挑战从1978年至今，整整四十年来，中国的经济体制、阶层结构、生活方式以及价值观念都发生了翻天覆地的变化，基层治理单元也由高度封闭的“单位制”逐步转向网格化的“社区制”。在社会转型的过程中，伴随城乡生产和生活的系统性变化，各种社会矛盾不断涌现。比如外来人口的大量无序涌入，史无前例地加剧了城市社会的治理负担，致使传统的基层管理体制越来越难以满足社会的治理需要。特别是取消农业税后，农村社会也出现了一系列治理难题。严重的有，“悬浮型政府”“基层政权崩溃”以及村民自治制度的行政化内卷化。这些现象都从不同角度揭示出基层治理面临重重挑战。概括地讲，基层治理的挑战至少有：首先，权力结构的多元化碎片化导致治理权威的缺失。审慎地讲，现代化的治理虽然强调多元主体的平等合作、有序协作乃至民主协商，但从未否认公共权威的必要性，更不主张国家的彻底退场。“作为一种追求目标的结构，即使国家不再是一种政策执行的结构，但它依然维持其在治理上的关键角色。”①公共权威，是维持人际交往与集体合作秩序的必备品，更是保证国家和社会治理绩效的必需品。只不过政府、社会组织、公司乃至公民个人协力达成治理目标，是治理实现现代化的基本特征。同理，基层治理也需要党政权威组织协调社会交往，只是协调的方式更多地依靠协商、沟通与合作。

回顾历史可以发现，在单位制鼎盛时期，无论是农村公社，还是城市的单位和街居，都存在较为明确的党政权威。这些权威主要依靠高度集中的行政权力，管制基层静态的熟人社会。除了组织生产活动外，它们还部分地担负群众生老病死和婚丧嫁娶等管理重任。可是伴随着改革开放有条不紊的推进，党政权威开始流失。因为城市化和市场化逐步淘汰了单位制，带来了一个充满流动性的陌生社会。

陌生和流动性集中表现为，“两新组织”“体制外群体”“非国家空间”“封闭社区”和“空心乡村”陆续出现。市场化和工业化推动了体制化的“两新组织”如雨后春笋般涌现，企业家、私企从业者和自由职业者的规模越来越大。这些组织和人员，是“体制外群体”的主要来源。作为“两新组织”的物质存在形态，商圈楼宇和工业园区发展成行政权力难以保持经常性存在的“非国家空间”。住房的商品化改革，导致封闭社区的面积急剧扩大。与改革开放同步发生的还有，农民纷纷涌入城市，空心村越来越多。城乡社区权力结构朝多元化碎片化的方向发展，基层日益缺乏协调矛盾的公共权威也就不足为奇。

JonPierre，GuyPeters《:治理，政治与国家》，孙本初译，智胜文化，2002年，第84页。

①··152基层治理的现代化：党权的下沉及其机制?

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然而，公共权威的缺失并未得到及时回应。相当长一段时间内，许多基层党政机关既未积极整合“体制外群体”，也未将触角延伸至“非国家空间”和封闭社区，更是难以适应“空心乡村”的治理需求。农村党组织普遍出现软弱松散，城市的流动党员司空见惯，隐退身份的社区党员随处可见。接踵而至的是，基层出现了许多党建覆盖和国家渗透的“空白点”乃至“盲点”。基层治理架构的群众凝聚力、公共服务力和政策执行力，一度出现明显下降。不少群众诉求和利益纠纷，在基层得不到有效解决，纷纷被引向上级部门。各级政府被迫提高维稳预算，收效却不甚理想。比如曾经接连不断的群体性事件，并未因此消除在萌芽状态。权力碎化和矛盾纠葛带来的治理挑战，迫切要求基层完善党政组织，革新治理结构。

其次，单一封闭的资源输入方式带来资源紧缺。官僚制度时常失灵是治理兴起的重要背景。造成失灵的原因就有社会资源分散。伴随市场经济体制的确立与完善，社会成员掌握的资源越来越多。例如，营利型经济组织拥有丰富的物质资源，社会组织和个体公民具备人力资源优势。在复杂的现代社会，保证基层治理的绩效，离不开这些群体的合作。“治理的行动，需要与私人行动者的合作以及对私人资源的动员。”①这就不难理解为什么“治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖。”②简而言之，鉴于资源分散和权力依赖，必须改变仅仅依靠行政权力管理社会的封闭结构，开放地引入多元主体的合作治理，从而在推动基层治理现代化时，促成资源共享、优势互补和横向赋权。

我国基层治理的现状却是，一方面仍主要依靠自上而下地输入有限的资源，没有充分动员市场和社会的积极参与。根据中央集权的政治结构，权力和资源都向上集中，越是下级，得到的资源越少。因此，基层治理单元常常处于无权无钱无势的地位。可是，亟待它们处理的公共事务异常繁多。这种财权与事权的高度不匹配，制约了基层的治理能力。许多时候，基层都是心有余而力不足，不仅无力解决源源不断的社会问题，维护社会稳定，也难以提供优质的公共服务，满足与日俱增的群众需求。特别是在老年人服务、特殊群体照顾、公共卫生和环境保护等方面，基层普遍面临人财物短缺的困境。当资源不足时，引导市场和社会参与治理，无疑是基层突破困境的可行着力点。可多数地方仍然“由基层党组织为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的动员和命令来开展活动”③。

另一方面自上输入的资源总是遭遇层层截留，加剧了治理资源的匮乏。党的十八大以来，中央推出了以人民为中心的发展思想，部署了精准扶贫和乡村振兴等战略。受这些惠民思想与战略的影响，各级政府向基层下拨的财政资金逐年递增。如何保证每一笔财政资金精准地惠及民生，演变为棘手的新问题。因为不少基层干部利用手中的职权，常常将资金挪作他用。例如，在事务管理、资金分配以及项目审批与验收等环节，雁过ClarenceStone.UrbanRegimesandtheCapacitytoGovern:APoliticalEconomyApproach,JournalofUrban①

Affairs,(Mar.,1993),Issue1,p.7.

格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》，华夏风译，1999年第1期。

②张超：《执政能力建设视野下的基层治理创新》，《学习时报》，2014年1月20日。

③··153政治文化与国家治理（第三辑）?

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拔毛，截留资金。这意味着资源“无法顺畅地输送到基层社区，治理和服务无法真正惠及群众”①。截留势必会加剧治理资源供给与公共服务生产之间的失衡，治理绩效因此大打折扣。

最后，社会的模糊性加剧了信息的短缺。我们知道，信息是决策的重要依据。治理主体能否全面准确地掌握社会事实，会直接影响决策质量。掌握的社会信息越是清晰全面，越有可能制定科学的公共政策，越有助于生产匹配群众需求的优质公共服务。反之，掌握的社会信息越是片面模糊，越有可能导致决策失误。精准治理任何层级的地理空间，决不能参照模糊不清的事实制定公共政策。就此而言，推进基层治理的现代化，“关键是要打造一个开放、透明和公平的社会机制，搜集和整理更多事实的信息，从各个方面使社会更加清晰化，从而实现高效、精确和透明的治理”②。

可是基层获取精准信息的总体情况，并不乐观。改革开放后，错综复杂的新情况和新问题应接不暇。城市化带来的人口流动，更是前所未有地加剧了治理对象的不确定性。面对变动不居的治理对象，基层治理主体经常无法及时有效地掌握最新最全的资讯。它们很多时候都是两眼一抹黑，基数不清，底数不明。大量社会问题逃逸在职能部门的视野之外，形成了许多难以治理甚至不可治理的情况。一些问题长期拖延，得不到解决，小事拖大，大事拖炸。结果既造成了难以挽回的巨大损失，也损害了党和政府的公信力。

尤其棘手的是，权力结构碎化和治理资源紧张，进一步限定了基层治理主体的信息获取能力。为了降低社会事实的模糊度，显然需要不断创新搜集、整理和传输信息的社会机制。可是多数基层治理主体仍然沿用行政化的管理手段，并未适时革新机制。在权力碎化的情境下，此举不仅难以整合“体制外群体”和空心村，也很难渗透进“非国家空间”和封闭社区。因为这些治理对象越来越讲究自主，提倡自治，抵制行政权力直接介入。

基层普遍面临“上面千条线，下面一根针”的体制性难题，是治理资源紧张的生动体现。基层捉襟见肘的人手，往往无力全面搜集社会信息，甚至无法按时完成上级交待的统计工作。有时为了应付层层加码的任务，被迫大搞形式主义，敷衍了事。更何况分散的社会信息，并不能全都按照统一的标准进行搜集、编码与整理。社会信息的模糊与短缺，在所难免。

二、转型期基层党权下沉的表现形式在转型期，依靠党建引领弘扬党权下沉的优良传统，是回应基层治理挑战的重要抓手。这是因为在传统的管理体制下，基层政府和自治组织都出现了左支右绌的治理困局。行政化的手段，根本满足不了社会治理需要。利用中国共产党的组织规模优势，创新党权下沉形式，从而整合社会资源，改进公共服务，优化基层治理，便成为切实可行的替代方案。基层在创新实践时，摸索出了多种下沉形式。

曹海军：《服务是最好的社区治理》，《人民日报》，2018年1月11日。

①韩志明：《模糊的社会：国家治理的信息基础》，《学海》，2016年第4期。

②··154基层治理的现代化：党权的下沉及其机制?

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首先，党组织重新嵌入基层，全面吸纳社会。嵌入和吸纳的操作策略是，在单位制老旧社区和空心乡村，加强既有基层党组织建设，同时依靠制度创新和组织重构，整合“非国家空间”与封闭社区的流动党员，从而实现党的“神经末梢”重新向社会不留死角的全覆盖。发展民主，提供服务，是策略实施的主要举措。这些接地气的人性化举措，不仅有利于基层党组织克服治理权威的缺失难题，缓解治理资源的短缺，而且有助于推进基层社会的再组织化，破解社会事实模糊的治理挑战。在实践中，基层开展了丰富多彩的党建创新。按空间性质划分，创新在商业区以“支部建在楼上”为主，在生活区以“支部建在网格上”为主。

表1：三类党权下沉形式的典型案例下沉形式典型实践地区上海市浦东新区、杭州市下城区、上海市静安区、上海闵行区、铜陵市铜官山区、焦组织嵌入作市解放区、常德市武陵区、厦门市海沧区上海市黄浦区、南京市秦淮区、南通市崇川区、上海市长宁区、承德市双桥区、嘉兴党员融入市乌镇、浙江省舟山市、金华市浦江区深圳市南山区、广州市天河区、宁波北仑区、哈尔滨市道里区、深圳市罗湖区、无锡技术引入市滨湖区、台州市温岭市、北京市东城区上海是“支部建在楼上”的最早探索者，其经验被广泛学习。这一探索，要追溯至二十世纪末和二十一世纪初。浦东新区潍坊新村街道1999年在嘉兴大厦组建了全国首个商业楼宇党支部，静安区静安寺街道2001年在中华企业大厦成立了党员服务点。上海随后将服务点升格为服务中心，并在全市推广。“服务中心通过建立独立党支部、联合党支部、临时党支部、党小组和派驻党建联络员等五种党建形式，在民间组织中全覆盖地开展党的工作。”①浙江省和杭州市下城区借鉴上海经验，积极探索商业区的党建模式。前者在各类非公“协会”“合作社”“商会”与“基地”全面建立党组织，并将驻区单位负责人和“两新组织”法人吸收进社区党委。后者打造出了“一核多堡”的楼宇党建模式，即在楼宇社区建立党委，在楼宇企业成立党支部。

本质上讲，不管是上海建立的党员服务中心，还是浙江省与杭州市下城区的党建模式，都是党权向社会下沉的生动体现。这些探索其一是发现并整合隐退在“两新组织”和“非国家空间”的流动党员，建立多种形式的党支部。此举的重要目的是，扩展党的组织网络体系，实现党组织向商业空间的嵌入式全覆盖。其二是在公司法人等“体制外群体”中间发展党员，甚至将部分人士吸收进社区党委，继而完成党组织对商业空间的全域化吸纳。

“支部建在网格上”，同样有例可循。常德市武陵区在探索时，逐步形成了“3+N”的治理模式。“3”指社区的工作站、居委会和党总支；“N”表示建立N个网格党支部。

武陵区“把支部建在网格上，成立网格党支部，形成了以‘示范引领、组织协调、凝聚刘春荣：《社区治理与中国政治的边际革新》，上海人民出版社，2018年，第85页。

①··155政治文化与国家治理（第三辑）?

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党员、联系群众’为主要功能的网格化、服务型基层党组织。”①在这套模式中，服务群众的网格党支部是最重要的治理主体。与之相似，厦门市海沧区建立了“五级联动”党建组织体系。“五级”分别是指，楼栋党小组、网格党支部、社区综合党委、街道党工委和区党委。该体系将社区和商业楼宇全部纳入党建引领的范畴，形成了纵横交错的治理创新格局。

比较地看，两地党建引领基层治理创新的重要内容，都是借助党组织向生活区的全面覆盖，推进党权下沉。因为两地创新的共同点，或是在没有党组织的新生空间，依托楼栋社区的分散党员，建立凝聚群众、组织治理的党小组，或是在党组织软弱松散的网格，加强党支部建设，强化其联系和服务群众的战斗堡垒作用，最后都将党小组、党支部纳入社区以上层级的党政制度，完成社会治理体系的组织重构。不难想见，这些创新既突破了党权下沉的空间壁垒，也夯实了党执政的社会基础。

其次，基层党员融入社区公共服务体系。仅仅依靠党建引领创新，并不能保证社会积极参与基层治理，甚至极易陷入行政化的窠臼。促成多元主体的民主共治，还需基层党员以供应社区公共服务的方式融入群众。融入的关键是，党员依托组织嵌入和组织内部的结构优化，在公共空间“亮出身份”，通过察访民情、为群众排忧解难和认领服务项目，提高与群众的互动频次和联系密度。藉此，促进党员发挥服务社会的示范性作用，吸收外部资源参与治理。简而言之，依靠党建引领基层公共服务体系创新，极大地促进了科层制管理向融入式服务的现代治理转型。

类似的实例不胜枚举。南通市崇川区利用信息技术，创新组织建设，引导党员在社区公开身份，联系并服务居民，实现了社区党建与基层公共服务体系创新的深度融合。

建立数字化的党建工作系统，掌握分散在“两新组织”和居住空间的党员信息，是促进融合的首要举措。它据此要求社区和街道机关的党员公布身份，采取群众易于接受的形式服务社区。比如根据书法、健身等爱好成立兴趣小组，与老弱病残等困难家庭结成帮扶对象。

2013年，南京市秦淮区为激励广大党员服务群众，鼓励外部资源进入社区，吸纳了居民党员、驻区单位和企业党组织，打造出网格党支部、社区“大党委”和街道“大工委”三级党建体系。它还积极动员自治力量，成立老人、学童、家政、法务和文体等服务组织。依托党建引领，秦淮区建成了以基层党组织为核心、居民自治组织为主导、多元主体积极参与的公共服务供给体系，“实现了政府治理、社会调节与居民组织的良性互动和功能耦合”②。

承德市双桥区党建引领社区公共服务创新的组织化水平更高。2013年5月，它形成了“五位一体”的党建模式，即“组织规范化、队伍专业化、工作一体化、机制长效人民论坛专题调研组：《网格化党建统领社区治理创新：来自常德市武陵区基层治理创新的调研报①

告》，《人民论坛》，2015年第1期。

民政部基层政权和社区建设司编：《社区治理现代化视野下的创新实践：第一批全国社区治理和服务②

创新实验区成果汇编》，北京：中国社会出版社，2016年，第68页。

··156基层治理的现代化：党权的下沉及其机制?

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化、服务品牌化，全面提升社区党建工作水平”。①其运作流程是，在楼院网格成立党组织，吸纳“两新组织”和驻区单位组建“大党委”；发展专业化的党员服务队伍，引导群众参与自治；党组织和党员服务队伍在线上与线下同步聚合民意，引入市场竞争参与生产公共服务，通过资源下沉保障精细服务落地生根。

考察这些地方的党建引领工作可以发现，党员融入社区公共服务体系创新至少具有以下特色：就党组织建设而言，要求基层党员亮出身份，成立社区网格党支部，并以整合需求与供应服务的方式嵌入社区，融入群众；就加强党群互动而言，吸收社会力量进入社区党委班子，建立“大党委”，鼓励社会资源参与社区公共服务供给；就完善治理结构而言，通过优化纵向到底、横向到边的党组织网络，打通政府、市场、社会与社区的合作壁垒，推动党建与基层治理体系的协同发展。据此有理由说，扩大服务对象，拓展服务领域，增强服务能力，提高服务质量，改进基层治理，离不开基层党员积极融入社区公共服务体系。

最后是，引入科学技术，优化治理流程。技术在此包括自然科学技术和民主操作技术。后者是治理细则、程序遵循、策略手段和具体方法的总和，是制度设计中的微观运行细则。科学引入技术，是党建引领基层治理创新的重要环节。无论是组织嵌入吸纳社会，还是党员融入服务社区，除了要完善党建制度体系外，还需应用科学的技术。技术得当，事半功倍；技术不当，事倍功半。如果没有科学的技术提供操作支撑，不仅顶层意志容易出现执行偏差，而且治理绩效会严重受损。基层在创新治理体系时，因此会采纳多种多样的科学技术。比如利用信息技术，推进社区智慧党建；运用协商民主操作方法，优化社区民主治理。

随着信息技术的普及，智慧党建早已遍地开花。深圳市南山区2013年开始利用互联网技术，整合社区治理和基层党建。由其打造的信息化平台，已经发展成深圳“智慧党建”的示范城区。在该平台的智慧服务板块，南山区建立并经营党员志愿服务超市。

在网上超市，群众提出“微心愿”，党员服务队提供“微服务”，系统自动配对。宁波市北仑区委组织部为了让数据网上跑腿，服务在线传递，委托第三方开发“红领通”APP。在民情直通板块，党员实时认领居民多样化的微心愿。在志愿服务板块，居民随时获取契合个性化需要的服务。

上述案例说明，信息技术助力社区治理的情形至少有：一，党组织在线搜集居民诉求，并转换成数字化的可读信息，破解社会事实模糊的治理难题；二，促进党群在线互动，为居民随时随地表达诉求提供便利；三，将党员回应诉求纳入智慧党建的范畴，加快解决社会矛盾。可见，在智能化业已来临的时代，利用信息技术推动党权以服务群众的方式向虚拟空间延伸，是基层实现治理现代化转型的重要方面。

基层治理的现代化，也离不开与时俱进地创新民主操作技术。深圳市罗湖区2016年全面推广的民生实施治理，是创新操作技术解决服务供给和居民需求有序对接难题的成功案例。其核心特征是，在运作微事实治理时，由驻区单位和“两新组织”法人加盟王泽辉、庞建平：《党建浇开文明花：河北承德市双桥区探索“五化一提”社区党建新途径》，《中国组织①

人事报》，2014年1月15日。

··157政治文化与国家治理（第三辑）?

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的社区“大党委”，利用改造版的罗伯特议事规则（“罗湖十条”），策划多元主体审议惠民项目。类似地，北京市东城区和无锡市滨湖区先后引入“开放空间会议技术”，完善居民协商自治的会议程序。此外，作为科学的协商民主操作方法，协商民意调查技术除了在浙江温岭等地得到广泛运用外，还在上海闵行区被调适性地改造成“复式协商民主决策程序”①。

越来越多的实证研究证明，完善党建引领的基层治理体系，保证制度设计的治理绩效，必须讲究方式方法，科学规划微观操作细节。②为基层配备科学的技术，不仅可以促进党权下沉落到实处，塑造党组织的权威形象，而且能规范政社互动，加强党群交流，提高居民参与治理的效能感和积极性，优化社区治理流程。总而言之，组织嵌入、党员融入和技术引入往往同步发生，相互促进，缺一不可。

三、转型期基层党权下沉的内在机制在权威流失、资源紧张和信息模糊的治理背景下，中国共产党制定了党建引领基层治理创新的应对策略，催生了组织嵌入、党员融入和技术引入等权力下沉形式。毫无疑问，背景既会影响策略实施的形式，也会左右策略遵循的机制。这就决定了党权下沉会针锋相对地恪守清晰化、权威化、服务化和民主化的机制。

首先是清晰化。党建引领基层治理创新，必然要解决社会事实的信息模糊问题，提高决策信息的清晰度。一是因为引领的重要举措是以基层党组织建设为抓手，利用现代的信息和民主操作技术，推动党的权力末梢无缝嵌入社会，促使党员以服务群众的方式全面融入基层；二是由于引领的重要目的是打破传统单位党建各自为政和条块分割的制度壁垒，建立上下联动与纵横叠加的区域化党建组织体系，确保全面加强党的领导落到实处。在开展党建引领工作时，党组织便可以借机搜集、整理和再组织社会事实，深入掌握基层社会的全景式信息。比如详细梳理社会主体的需求及其关系，绘制精准反映基层事实的高清版社会地图。如此一来，纷繁复杂的社会情况相继被发现，被组织化处理。基层社会的模糊性难题随即被一举攻破，社会事实最终具备了可见性和可治理性。

落实清晰化机制的基本操作是，群众在哪，党员就扎根在哪，党的组织就建立在哪，党的工作就延伸到哪，党的服务就跟进到哪。与仅仅凭借党员的单打独斗相比，建设基层服务型党组织，势必更有利于完成操作。在建设时，依靠嵌入基层的党员，搜集群众个性化的需求，发现潜在的社会问题，整合单位老旧社区和空心乡村等既有党建空间的社会事实，拨开封闭社区等新兴社会空间的信息迷雾。尔后，立足多样化的社会事实，理性核算这些精确信息，建立精准的需求清单库，据此精细地向群众提供劳动就业、医疗卫生、法律援助、助残扶老、危房改造和环境绿化等志愿服务。

清晰化还表现为党建引领工作的可视化。在实践中，可视化的操作往往在实体空间和虚拟空间同步进行。在实体空间，具象化的宣讲是党引领社会治理创新的直接展现。

韩福国：《我们如何具体操作协商民主：复式协商民主决策程序手册》，复旦大学出版社，2017年。

①马得勇、张华：《制度创新中的价值与细节：三个基层民主创新案例的实证分析》，《探索》，2018年第1②

期。

··158基层治理的现代化：党权的下沉及其机制?

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如宣传手册、墙体标语、涂鸦漫画、党建走廊以及主题街道，就传播了党治国理政的理念、方针与政策，规范了社会风气建设，指明了群众的日常行为遵循。在虚拟空间，智慧党建一般会以直观形象的方式展开。在其中建立流动党员信息数据库，开设在线服务平台，运行党群交互系统，通常都会生成翔实的数据，提供高清的图像，配备精确的文字。这些工作让社会事实以数字化和图像化的可读形式精准呈现，使智慧党建具有了图文并茂的可见性。

其次是权威化。中国共产党是执政党，党组织具有无可比拟的政治资源、正式权威、规模优势和社会影响。相对于政府、企业、社会组织及群众个人的权威，中国共产党的权威是历史形成的，也是现实需要的，更是不容挑战的。不过必须承认的是，在经济社会转型的过程中，权力资源已经由政府高度集中演变为社会分散掌握。基层权力结构也由党政单一主导重组为多元博弈互动，不同的社会主体或多或少都形成了某些方面的权威。权威的分散化，固然有利于解决某些社会矛盾。但归根结底需要宣传、凝聚和组织群众，整合多元权威，共同服务于国家与社会治理现代化的总目标。

问题是，在资源分散、权力多元和人口流动迅速的复杂情境中，如果仍然采用传统科层化的行政方法整合权威，注定很难奏效。在日渐空心化的农村地区，更是如此。行政化的基层群众自治制度出现内卷化难题，便是铁证。借助党建引领破解基层治理难题，就成为最具可行性的整合方案。因为党建引领基层社会治理创新，具有独一无二的制度优势。它意味着重整以往松散软弱的党建格局，促成党权再度向社会全面渗透。特别是依靠党员以服务融入群众生活的方式，全方位地嵌入“体制外群体”，扫除“非国家空间”和封闭社区等领域覆盖的“空白点”与“盲点”。

由此，可重塑、彰显和强化党的权威，填补基层权威流失的治理漏洞。此举为解决错综复杂的基层社会矛盾，供应了权威性的协调主体，搭建了理性平和的协商平台。尤其是，党建引领说到底主要依靠政治建设引领。它直接关系到基层治理创新的发展方向，意义不言而喻。政治引领内化于心后，多元主体显然会积极地将党的意志主张转化为治理行动，基层党员尤其会自觉地贯彻落实中央的决策部署。因而政治引领在维护和增强权威的同时，还为优化基层治理提供了牢不可破的组织保障和坚强有力的主体支撑。

再次是服务化。基层党建引领，实现组织的网格化全域覆盖，绝不是简单地重走科层制的老路，而是希望藉此向群众提供精致周到的公共服务。基层公共事务的性质，就足以要求党权下沉恪守服务化的机制。许多基层事务会超出群众自治的能力范围是基本常识。限于行政成本等制约因素，又不能将这些事务全部托付给政府。“科层体系能办国家‘大事’，却办不了居民社区里日常的‘小事’。”①从利益关联度看，这些小事会直接影响群众生产生活的质量。与国家大事相比，群众实际上更关心小事。能否及时解决，事关民心向背。于是，把基层党建引领的工作重心转移到为群众服务上来，激励党员发挥服务社区的带头作用，就成为党建引领重建权威的最好方式，成为基层公共服务潘维：《信仰人民：中国共产党与中国政治传统》，中国人民大学出版社，2017年，第7页。

①··159政治文化与国家治理（第三辑）?

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供给侧创新的实现载体。

此外，党权下沉应当遵循服务化的机制，也是基层公共服务具有精细化特征的必然要求。“越是基层，居民对公共产品和公共服务的需求越具有多样性、差异化和丰富性。”①简单地以标准化的方式成规模大批量地生产公共服务，势必很难满足群众个性化的需求，造成服务供应与群众需求不匹配。为群众排忧解难的好心最后办成了坏事。

例如会浪费治理资源，制造党和政府大搞形式主义的负面形象。反之，借助党组织的网格化覆盖，清晰地发现社会需求，党员便能因时因事制宜地向群众提供精准的志愿服务。

至此不难发现，党权通过供应服务有组织地向社会下沉，具有紧迫的现实意义。它能减少政策执行力的耗损，消除群众对行政权力的消极抵制乃至不合作。更为重要的是，党权以服务的方式进场，有助于减少纵向的行政命令与消极支配，扩大横向的多元协作与相互赋权，消解国家权力的强制性面孔。因为在基层治理充满挑战的条件下，保证服务品质，需要党建引领整合高度分化的多元社会，统合分散的治理资源，促进党群的民主互动。服务的话语，最终可以强化党组织为公共利益服务的正面形象，增强党在基层的权威性和公信力。

最后是民主化。党建引领推动基层治理的民主化，是落实群众自治、完善基层民主制度的必然要求。彭真同志对此早就指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”②由此可见，依靠坚强有力的基层党组织，激励群众民主自治，积极引导多元主体参与民主选举和民主协商，保证公共事务治理的有序性和有效性，构成了党建引领推进党权下沉的重要政治发展方向。

此外，在应对转型社会的挑战时，中国共产党为了巩固执政基础，保证决策科学，推进基层治理现代化，同样需要党权下沉遵循民主化的机制。利益多元、资源分化和权利意识的增强，无一不要求中国共产党将民主作为优化基层治理结构的价值追求。原因一目了然，通过党建引领推动制度、组织和技术创新，拓宽民主管理的渠道，扩大民主监督的范围，丰富民主协商的平台，提高民主决策的实效，才能更好地保障公共服务供应的质量，保证顶层政策有序对接底层需求。最终以质量保障巩固党的执政地位，以需求对接凸显政策的科学性。

其实，党权下沉应当恪守民主化的内在机制已经成为全党全社会的共识，并在全国涌现出了多种多样的制度实践形式。③民主实践在展开时，辅以清晰化、权威化和服务化的优化机制，共同演变成了借助党权下沉推进基层治理现代化的原则遵循。

四、结论与讨论：党权支配下的基层治理现代化曹海军、黄徐强：《“微协商”视角下的民主技术创新：基于深圳L区民生微实事治理的分析》，《天府新①

论》，2017年第5期。

《彭真文选（1941-1990）》，人民出版社，1991年，第608页。

②参见：本书编写组：《基层协商民主典型案例选编》，人民出版社，2015年。

③··160基层治理的现代化：党权的下沉及其机制?

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改革开放的四十年，我国经济社会发生了史无前例的变迁，基层涌现出了一系列治理难题。权力结构多元碎化，治理权威流失，治理资源分散短缺，以及社会事实日渐模糊等挑战，都迫切地要求推进基层治理体系的现代化转型。依靠党建引领，推动党权下沉，是中国共产党推进转型的重要举措。在推进的过程中，基层党组织利用党员融入基层、服务社区，创新治理技术，成功吸纳了新生的社会阶层，重新建立起了向社会全面渗透的组织网络体系。综合来看，清晰化、权威化、服务化和民主化，发展成了融入和渗透的内在复合机制。

从政治现代性扩散的角度讲，党建引领基层社会治理的现代化转型，不仅是巩固党执政基础的重要举措，更是建设现代国家的逻辑再现。通过政权建设实现国家权力下沉，借助民主建设确保权力为公共利益服务，是现代国家建设的两个主要阶段。特别是确保公共权力为公益服务，既是现代国家的正当性基础，也是现代国家治理的有效性前提。基层治理在朝现代化转型时，同样要以建立统一的政治权威（国家）为前提。基于此，国家才能精准地统计和编制清晰的社会事实，解决始终困扰传统国家管理的社会事实模糊难题。当国家进行民主建设时，基层为有效治理公共事务，便顺势借助包括法治在内的科学技术，逐步引导治理的民主化，促成多元主体的合作共治和资源共享，实现公共服务生产方式的专业化。换言之，基层治理的现代化，是权威单一、事实清晰、技术科学、主体多元、合作民主、资源共享和服务专业的有机组合。灵活调整这些要素，才能更好地适应治理复杂社会系统的有效性需要。

结合中国的国情看，近代历史赋予中国共产党的政治任务是，在建设现代国家的征程中，推进国家和社会治理的现代化。它生动地表现为，中国共产党在建设政权时，依靠基层组织不断向下渗透、嵌入和扩散，形成对社会的全方位覆盖。基层党组织随后为了适应改革开放带来的经济社会转型，有效回应来自顶层和底层的交叉治理压力，逐步强化对既有治理空间的渗透，并全面进入新生的社会空间。但迫于压力，渗透和进入的方式必须是，专业地采纳科学的技术，促进民主，有效地生产契合群众需求的优质服务，增进民生。藉此，重建领导权威，重获清晰信息，重整治理资源，重组治理架构，推动基层治理的现代化转型。

简而言之，在中国推进基层治理的现代化，既体现了党权下沉的国家意志，又受制于经济社会转型的民主压力。两者的合力，要求创新基层治理体系时，跳出党委政府大包大揽的惯性思维，完善组织制度配置，优化服务供应形式，升级社会治理技术，激发社会组织和公民个人参与民主治理的积极性，有效地打造共建共治共享的社会治理格局。

··161加强党的政治建设历史经验研究①李海新陈桂艳河北师范大学摘要：党的政治建设是党的根本性建设，决定着党的建设方向和效果。中国共产党自成立以来就始终把政治建设作为其自身建设的根本性范畴，在这一奋斗历程中不断为党的政治建设积累丰富的实践经验。十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。在这个新时代，强调以党的政治建设为统领，坚持党中央权威和集中统一领导，严格遵守政治纪律和政治规矩，高度重视“制度治党”，严肃党内政治生活，彰显了中国共产党作为马克思主义政党的纯洁性和先进性，为党带领全国各族人民不断从胜利走向胜利提供重要保障。

关键词：中国共产党；政治建设；历史经验；启示一、中国共产党加强党的政治建设历史述略加强党的政治建设是无产阶级政党属性的集中体现。在中国共产党九十多年的奋斗历程中，党始终把握这一重要优势，不忘初心，砥砺前行。

（一）新民主主义革命时期自1905年同盟会成立以来，在中国的政治舞台上曾经有过大大小小数百个政党，林林总总，旋立旋散。政治方向含混错杂，政治立场晦明不定，政治道路失据，直接导致中国政党政治的失败。在中共一大上，陈独秀提出关于建党的四点意见，即“一曰培植党员；二曰民权主义之指导；三曰纪律；四曰慎重进行征服群众政权问题”②，得到与会者的一致认同。在一大形成的党的第一个纲领中，对党的奋斗目标、组织原则等都做了简明的规定，这充分表明中国共产党自成立始，就把建设一个有着严密组织和严格纪律的，能够实行坚强的政治领导的党作为目标。党是工人阶级的先锋队组织，它以推翻剥削阶级的统治，建立人民当家作主的社会主义制度和最终实现共产主义作为自己的奋斗目标。

新民主主义革命时期中国共产党在侧重思想建党的同时，时刻强调和保持党的工人阶级先锋队性质，以共产主义为最高奋斗目标，坚持党的民主集中制原则。特别是在古田会议上，确立了思想上和政治上建党建军的根本原则，把人民军队置于党的坚强领导之下。在民族斗争、阶级斗争和党内斗争复杂交错的历史进程中，全党对党的政治建设本文是2018年度河北省党建研究立项课题《加强党的政治建设历史经验研究》阶段性成果，课题编①

号：201802。

朱洪：《陈独秀传》，安徽人民出版社，2003年，第177页。

②··162加强党的政治建设历史经验研究?

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的极端重要性的认识愈加清醒和自觉，民主集中制理论、党内政治生活原则、党的优良传统与作风、党员队伍建设的理论和原则，在理论和实践层面为党的政治建设提供了丰富的内容和依归，并形成了《论新阶段》《论共产党员的修养》《论党》等理论著述。

（二）社会主义革命和建设时期从1949年中华人民共和国成立到1978年党的十一届三中全会召开的29年，是中国共产党在马克思列宁主义、毛泽东思想指导下，领导中国人民在取得新民主主义革命胜利的基础上，进行社会主义革命和社会主义建设并取得重大成就的历史时期。在这一历史时期，中国共产党的领导不断加强和巩固，党的组织日益发展壮大。在新的历史条件下，党注重加强自身建设，凝练提出“党的团结和统一是党的生命”的命题，正确处理人民内部矛盾，按照“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”的要求，时刻教育广大党员干部保持党的政治本色，艰苦奋斗，谦虚谨慎，不骄不躁，和广大人民群众保持密切联系。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期党的十一届三中全会的召开，把党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，开始了政治路线上的拨乱反正。党在总结经验教训的基础上，特别注重加强政治建设。党的十三大报告以社会主义初级阶段理论为逻辑起点，形成了党在社会主义初级阶段的基本路线。并以此为引领，高度重视讲政治，在党的十四大时形成了党的思想建设、政治建设、组织建设、作风建设、制度建设在内的“五位一体”的党建布局。在中国特色社会主义事业不断推进中，党的政治建设的精髓融入到党的其他各项基础性建设之中，党在思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和反腐败斗争建设等各个领域，积累了丰富的历史经验，不断提高党的执政能力、保持和发展党的先进性。

（四）中国特色社会主义新时代十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。党的十九大报告提出新时代党的建设总要求，对新时代党的建设任务作出了新部署，强调“以党的政治建设为统领”，“把党的政治建设摆在首位”，充分体现了党的政治建设的极端重要性。2018年6月29日，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时发表的重要讲话，深刻阐述了加强政治建设的重大意义、丰富内涵和具体要求，对于加强党的政治建设，把我们党建设得更加坚强有力，提供了基本遵循和科学指南。

把党的政治建设作为党的根本性建设，强调以党的政治建设为统领，既是对管党治党优良传统的继承和发展，更有着鲜明的针对性和问题意识。党的十八大以来，从坚定政治信仰、增强“四个意识”，到维护党中央权威和集中统一领导；从严明党的政治纪律和政治规矩，到严肃党内政治生活、净化党内政治生态；从以反腐败“防止党在长期执政条件下腐化变质”，到改作风打掉隔开党和人民的“无形之墙”，正是因为把党的政治建设贯穿党的建设全过程，才改变了管党治党宽松软的状况，为十八大以来的历史性成就和变革提供了更加坚强的政治领导。把党的政治建设作为党的根本性建设，为党不断从胜利走向胜利提供重要保证。

··163政治文化与国家治理（第三辑）?

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二、中国共产党加强党的政治建设历史经验在各个不同的历史时期，中国共产党始终把政治建设放在党的建设的重要位置，在实践探索的过程中我党对党的政治建设已有了充分的认识和见解并且积累了丰富的历史经验，对当前加强党的政治建设仍有重大启示和借鉴意义。

（一）“使党员的思想和党内的生活都政治化、科学化”1929年12月，毛泽东在《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》（即《古田会议决议》）中提出，要“教育党员使党员的思想和党内的生活都政治化，科学化”①。坚持正确的政治路线，要对党员进行正确的政治路线教育。首先，要对党员进行充分的马克思列宁主义教育，使党员的思想政治化；其次，要使党员掌握马列主义的正确方法，重视调查研究，避免陷入主观主义和盲动主义；再次，要对其进行正确的批评和教育。只有这样，才能从思想上和行动上自觉地积极地贯彻党的正确的政治路线，抵制错误的政治路线和方针政策，才能保持无产阶级先锋队的坚强领导。

（二）“政治工作是一切经济工作的生命线”1955年毛泽东在《〈中国农村的社会主义高潮〉按语选》一书中提出“政治工作是一切经济工作的生命线。在社会经济制度发生根本变革的时期，尤其是这样”②的重要观点。这一观点主要是指在做经济工作的时候，不要忘记政治，要以政治工作为经济工作做指导。经济是政治的基础，政治为经济服务，政治与经济从来就是分不开的，它们是辩证统一、相辅相成的关系。毛泽东说，政治就是一个屁股的问题，就是我们的屁股坐在哪一边的问题，是坐在绝大多数中国人民这一边，还是坐在少数欺压中国人民的帝国主义与封建势力那一边的问题。若发展经济的目的是为了扩大生产力，提高人民的生活水平，服务于中国绝大多数人民的根本利益，那么政治的屁股就坐在了绝大多数中国人民这一边。在进行经济建设时不能让经济工作的方向走偏了，不能只追求经济发展速度，而忘记了绝大多数中国人民的根本利益这一重要方面。

（三）“没有正确的政治观点，就等于没有灵魂”任何时候都讲政治，开展严肃认真的党内政治生活，是中国共产党区别于其他政党的重要特征。1957年毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾问题》一文中就明确提出：“没有正确的政治观点，就等于没有灵魂”③这一重要观点。现代政党本来就是围绕一定的政治纲领、按照一定的政治路线，为实现一定的政治目标而组织起来的政治组织，讲政治是政党的内在要求。2017年2月13日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届六中全会精神专题研讨班开班式上的讲话中指出：讲政治，是我们党补钙壮骨、强身健体的根本保证，是我们党培养自我革命勇气、增强自我净化能力、提高排毒杀菌政治免疫力的根本途径。旗帜鲜明地讲政治是中国共产党一以贯之的要求，也是马克思主义政党的优良传统。

《毛泽东选集》（第一卷），人民出版社，1991年，第92页。

①《毛泽东文集》（第六卷），人民出版社，1999年，第396页。

②《毛泽东文集》（第六卷），人民出版社，1999年，第226页。

③··164加强党的政治建设历史经验研究?

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（四）营造良好的党内政治局面1957年7月，毛泽东在《一九五七年夏季的形势》一文中提出“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”（通称“六又”政治局面）的观点。这是中共八大路线的继续和发展，是探索社会主义道路的新成果。这一思想要求我们的干部必须严格区分和正确处理两类不同性质的社会矛盾，不能用过去的眼光和方法来看待和解决新问题，不能只讲集中，只讲纪律，只讲统一意志，不讲民主，不讲自由，要让人家敢于说真话，敢于批评我们工作中的错误。只有这样，领导和群众之间，上级和下级之间才能形成一种合理的、可以信任的、可亲的关系，才能调动一切积极因素，较快地建设我国农业、工业、国防和科学技术的现代化。同样，也不应该过分强调民主、自由和个人心情舒畅，忽视集中、纪律和统一意志，想怎么说就怎么说，想怎么做就怎么做，使整个国家处于无政府状态之中，这样，也不符合人民的利益和愿望，不利于社会的稳定。因此，一定要把集中和民主、纪律和自由、统一意志和个人心情舒畅比较完满地结合起来，坚定不移地坚持实事求是和群众路线。

（五）到什么时候都得讲政治在改革开放的进程中，邓小平一再强调各级干部要讲政治，要善于从政治上观察问题和处理问题。1986年8月，邓小平在视察天津时指出：“改革，现代化科学技术，加上我们讲政治，威力就大多了。到什么时候都得讲政治。”①自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致，牢记于心、落实于行。政治，究其核心和实质，在于代表和维护一定人们的根本利益。任何政党都是一定阶级利益的代表，任何政权都是一定阶级为维护自身利益而实行的统治。我们党作为马克思主义政党，讲政治是突出的特点和优势。没有强有力的政治保证，党的团结统一就是一句空话。我们要始终把人民立场作为根本政治立场，把人民利益摆在至高无上的地位，不断把为人民造福事业推向前进。

邓小平的讲话，旗帜鲜明而又深刻地体现了马克思主义的立场、观点和方法，对于我们更好地做好工作，起到了重要的世界观和方法论的指导作用。

（六）中央要有权威二十世纪八十年代，邓小平提出“中央要有权威”这一重要论断，强调“改革要成功，就必须有领导有秩序地进行”②。这是对中国面临的具体问题、实际国情的综合考虑，是改革开放伟大事业得以顺利进行的重要政治保障。如何有领导有秩序地进行？就是要在“中央统一领导下深化改革”，“如果没有中央的权威，就办不到”③。邓小平强调既要坚持改革开放，又要加强中央的权威。他强调改革开放放弃不得，改革开放不能固守成规，不能按照以往的框框按部就班地搞，这一伟大事业需要一些试验、一些尝试，自然可能遇到一些挫折。怎样才能总结经验教训，顺利推进改革开放战略呢？那就必须加强党的领导，只要有了党的坚强领导，我们的社会主义建设和改革开放就好比有《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，第166页。

①《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年，第277页。

②同上书，第278页。

③··165政治文化与国家治理（第三辑）?

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了定海神针，任凭风吹浪打都能岿然不动。加强党的领导，关键是要加强党中央的权威。

（七）坚持正确的政治路线、坚持四项基本原则、坚持正确的政治方向改革开放以后，邓小平多次强调全党要坚持正确的政治路线，坚持四项基本原则，坚持正确的政治方向。党的十三届七中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，提出：“坚持共产党的领导，不断改善党的领导制度、领导作风和领导方法，加强党的政治、思想、理论和组织建设，使党始终成为社会主义事业的领导核心”。这一表述也明确将政治建设放在党的建设的突出位置。

习近平总书记也反复强调：“政治方向是党生存发展第一位的问题，事关党的前途命运和事业兴衰成败。我们所要坚守的政治方向，就是共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想、‘两个一百年’奋斗目标，就是党的基本理论、基本路线、基本方略”①。

这要求我们必须下大力量搞好党的自身建设，提高党员的素质。广大干部特别是领导干部，要努力学习马克思主义，把马克思主义的基本原理与中国的具体实际结合起来，全心全意为人民服务，维护国家和社会的稳定，维护各民族的大团结，继承和发扬党的理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评的优良传统，坚持民主集中制的原则，坚持“从群众中来、到群众中去”的工作方法，保持与人民群众的血肉联系，增强党的凝聚力和战斗力。

三、新时代加强党的政治建设的启示党的十九大报告在深刻总结过去五年来管党治党、全面从严治党经验教训的基础上，明确指出：“实现伟大梦想，起决定性作用的是党的建设新的伟大工程”。“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位”。将党的政治建设作为党的根本性建设摆在首位，统领新时代党的建设。

综观十九大报告全文，有关“政治建设”的内容前前后后总共出现了8次，充分表明加强党的政治建设已成为新时代党的建设的核心内容。

（一）坚持党中央权威和集中统一领导十九大报告明确指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，党是最高政治领导力量。”②习近平明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新气象新作为。”新时代党的建设要坚持“以党的政治建设为统领”，“把党的政治建设摆在首位”，以“保证全党服从中央，坚持中央权威和集中统一领导”③。坚决维护党中央权威是党和国家的命运所系和利益所在，全党必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上、政治上、行动上同以习近平为核心的党中央保持高度一致，正如习近平习近平：《在十九届中央政治局第六次集体学习时的讲话》（2018年6月29日）。

①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义的伟大胜利——在中国共产党第十②

九次全国人民代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。

同上③

··166加强党的政治建设历史经验研究?

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总书记强调：“每一个党的组织、每一个党员干部，无论处在哪个领域、哪个层级、哪个部门和单位，都要服从党中央集中统一领导，确保党中央令行禁止。”①决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。在新时代，坚持以习近平为核心的党中央的集中统一领导是坚持中央权威和集中统一领导的具体体现，只有坚持这一核心，才能完成历史和人民赋予我们的伟大任务。

（二）严格遵守政治纪律和政治规矩我们党自诞生之日起就是靠坚定的革命理想和钢铁般的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。“党的纪律是党赖以建立、生存和发展的最基本的保证。”②在民主革命时期，党所处环境异常险恶，斗争异常艰巨，“党内斗争是党外阶级斗争的反映。”③因此，强化纪律性就成为党能否生存并得以壮大的根本。在社会主义现代化建设和改革开放新时期，一部分党员，特别是个别领导干部自我教育、自我约束的能力锐减，把党的纪律抛在脑后，自认为出政绩、拿项目、增产值就是做下了千秋功业，在名利财色面前倒下。在新的形势下，要不断“通过加强监督和纪律教育，力求对一些干部的问题早发现、早提醒、早制止、早纠正，做到关口前移，未雨绸缪，防患于未然”④，在党的队伍建设上一定要严把入口，畅通出口，不断增强纯洁队伍的能力。我们党在长期执政和改革开放的环境下，增强党的自我净化能力，首先要把纯洁党员和党员干部队伍作为一项重大问题来抓。一是要严格控制党员发展总量，二是要提高并严格控制入党条件，三是要严格履行入党手续，四是要多渠道畅通出口。

党的基本路线是党的生命线，是看齐的基线，必须以实际行动保证党的基本理论、基本路线、基本方略的贯彻落实。严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律，政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律。“打铁还需自身硬”是我们党的庄严承诺，全面从严治党是我们立下的军令状。⑤党的十八大以来，我们党坚持“老虎”“苍蝇”一起打，使不敢腐的震慑作用得到发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。中央纪委副书记吴玉良介绍十八大以来反腐成绩：中央纪委共立案审查中管干部240人，给予纪律处分223人；全国纪检监察机关共立案116.2万件，给予纪律处分119.9万人；全国共处分乡科级及以下党员、干部114.3万人，处分农村党员、干部55.4万人。2014年以来，共追回外逃人员2566名，“百名红通”人员已有37人落网，追赃金额86.4亿元。中央纪委机关谈话函询218人、组织调整21人、立案查处17人，《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届六中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话强①

调：以解决突出问题为突破口和主抓手推动党的十八届六中全会精神落到实处》，《人民日报》，2017年2月14日。

习近平：《在“浙江论坛”学习贯彻党章专题报告会上的讲话》，《干在实处走在前列》中共中央党校出②

版社，2006年，第379页。

中共中央文献编辑委员会编辑：《刘少奇选集》（上卷），人民出版社，1981年，第179页。

③习近平：《关口前移，惩防并举》，《之江新语》，浙江人民出版社，2007年，第69页。

④《习近平在中共第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上讲话强调坚定不移推进党风廉政建⑤

设和反腐败斗争》，《人民日报》，2016年1月14日。

··167政治文化与国家治理（第三辑）?

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全国纪检监察系统共谈话函询5800人次、组织处理2500人、处分7900人，做到了铁面无私。这让我们看到了以习近平为核心的党中央坚定不移全面从严治党、深入推进党风廉政建设和反腐败斗争坚如磐石的决心，领略了什么叫做“不松劲、不停步、再出发”的笃定节奏。十九大为新时代推进全面从严治党作出了新部署，夺取反腐败斗争压倒性胜利的号角已经吹响。从“严明政治纪律和政治规矩”到“锲而不舍落实中央八项规定精神”，从“重点纠正形式主义、官僚主义问题”到“巩固发展反腐败斗争压倒性态势”……要把全面从严治党长期坚持下去，将反腐败斗争进行到底，决不能半途而废，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。尤其在进入新时代后，中国共产党面临的国内外环境不断变化，党所肩负的任务也在不断变化且艰巨化，在这种情况下就“越要维护党的团结统一，确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进”①。总之，我们要加强党的领导，严格遵守政治纪律和政治规矩。正如十九大报告指出的：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”在政治道路上始终同党中央保持高度一致，始终做到政治立场坚定、政治方向正确、政治能力过硬。

（三）高度重视“制度治党”制度问题在加强党的政治建设上更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”②党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视“制度治党”，抓住了管党治党的要害，体现了创新性、规律性、时代性。十八大以来，一大批党规党法连续出台。2014年8月29日，中共中央政治局审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，要求党的建设制度改革必须把握好正确政治方向，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

此后，《中国共产党纪律处分条例》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等一大批党规党法出台，以《党章》为根本遵循的完整的党内法规渐次完善。党的制度建设进入前瞻性、科学化的新阶段。在十八届中央纪委六次全会上，习近平明确强调:“全面从严治党首先要尊崇党章”，并把对“维护党章、执行党的路线方针政策和决议情况的监督检查”视为“确保党的集中统一，保证党中央的政令畅通”的重要前提。③加强新时代党的政治建设，必须以《党章》为统领，实现全党上下遵循党章、贯彻党章的良好局面，这样，才能始终保持党的先进性和纯洁性，强化党的长期执政权威。

（四）严肃党内政治生活严肃党内政治生活是全面从严治党的关键所在，是党的政治建设的基本所在。习近平指出：“营造良好政治生态是一项长期任务，必须作为党的政治建设的基础性、经常习近平《:科学有效防治腐败坚定不移把防腐倡廉建设引向深入》，《人民日报》，2013年1月23日。

①《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年，第333页。

②《习近平在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话强调坚持全面从严治党依规治党创新体制机制③

强化党内监督》，《人民日报》，2016年1月13日。

··168加强党的政治建设历史经验研究?

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性工作，浚其源、涵其林，养正气、固根本，锲而不舍，久久为功。”①习近平强调，我们党在内忧外患中诞生，在磨难挫折中成长，在战胜风险挑战中壮大，“开展严肃认真的党内政治生活，是我们党的优良传统。我们党从成立之日起，就高度重视党内政治生活，在长期实践中逐渐形成了以实事求是、理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评、民主集中制、严明党的纪律等为主要内容的党内政治生活的基本规范”②。为加强新时代党的政治建设，习近平强调：“严肃党内政治生活，是解决党内自身问题的重要途径。”必须引导党员干部维护中央权威，“维护党的团结统一”③。为此，要严格执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，为加强全面从严治党提供坚实基础。

为保持党的先进性和纯洁性，习近平强调要形成纯净化的党内政治生活氛围。他倡导建立“积极向上、干事创业、风清气正”的良好政治生活环境，以应对各种风险和隐患，“扎扎实实把党和国家各项工作落到实处”④。要做到眼睛亮、见事早、行动快。

民心是最大的政治。习近平总书记强调：“加强党的政治建设，要紧扣民心这个最大的政治，把赢得民心民意、汇集民智民力作为重要着力点。要站稳人民立场，贯彻党的群众路线，同人民想在一起、干在一起，坚决反对‘四风’特别是形式主义、官僚主义，始终保持党同人民群众的血肉联系。”习近平：把政治建设作为党的根本性建设，《人民日报》，2018年6月29日。

①《习近平在中共中央政治局第三十三次集体学习时强调》，《人民日报》，2016年6月28日。

②中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社，2014年，第352页。

③《习近平在中共中央政治局第二十六次集体学习时强调时时铭记事事坚持处处上心以严和实的精神④

做好各项工作》，《人民日报》，2015年9月13日。

··169道德与法：国家治理的政治文化基础李洪川河北民族师范学院摘要：政治文化深刻影响国家治理理念和治理方式。自阿尔蒙德和维巴开辟政治文化这一新的研究领域，政治文化成为研究者分析和评价政治行为的重要视角。中西传统政治文化的主要差异可归因于道德与法在国家治理中的地位和作用不同，因此，有必要将这种差异纳入到国家治理和政治文化的研究范畴之中。

关键词：国家治理；政治文化；道德；法在人类漫长的历史发展过程中，中国和西方形成了两套显著不同的文明体系，亨廷顿将之区分为东方儒家文明和西方基督教文明。文明体系内部因生产方式、生活习俗、伦理价值、宗教信仰等不同，孕育了两种不同类型的政治思想体系或政治文化。中西传统政治文化的重要差异表现在伦理政治文化和法治政治文化，并对各自国家治理进程产生深远影响。

一、国家治理与政治文化在中国，国家治理是晚近几年才被提出来的，用以表征同国家统治相区别的政治行为。作为政治行为，国家治理具有政治统治、政治管理和政治参与等内容，具有实践性、历史性、阶级性、交互性等属性。二十世纪八九十年代以后，西方发达国家兴起方兴未艾的地方治理变革运动，这一运动以其思维创新、制度设计和实践行动，旨在建立一套与传统公共行政截然不同的社会治理模式。①国家治理是伴随治理理念的兴起尤其是此次地方治理变革运动的发展而建构起来的一种理念，现已成为政治学及其他学科的重要研究热点，成为当代有关政府和行政改革的前沿课题。

从治理的角度来看，国家治理强调的是治理主体的多元化、治理方式的多样化和治理网络结构的分散化。从发展的角度来看，国家治理是政治发展的某种阶段。国家治理是一种过程，它既不是指特定状态，也不是指特定结果，而是政治发展过程中，执政者基于对历史与现实、成本与效益、体系与能力的再认识，能动地由统治方式向治理方式的现代化转型。

当前，学者对国家治理所涉及的治理主体、治理方式、治理评估标准等正在逐渐达成共识，其中，最重要的共识乃是国家治理需要特定的政治文化作为支撑和涵养。阿尔蒙德将之定义：“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。

刘其君：《西方发达国家地方治理的发展及其政治文化背景》，《湖北社会科学》，2008年第10期。

①··170道德与法：国家治理的政治文化基础?

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这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成的。人们在过去的经历中形成的态度类型对未来的政治行为有着重要的强制作用。”①狭义上来讲，政治文化包括政治认知、政治情感和政治评价，涵指人们对政治体系、过程和政策所形成的心理结构和心理倾向。从现象学来看，国家治理与政治文化是属于两个不同层面的景象。国家治理是政治参与者的一系列政治行为，而政治文化涵盖政治行为参与者或活动者的心理层面。马克思认为，人本质上是自由自觉的活动，其活动是一种有意识的活动。现代行为哲学强调人的行为主体性，认为行为是在意识指导下的、主动自觉的行为。而人的意识是由意向和认知两大因素构成的，是此两大因素相互作用的结果。

这就表明，行为与心理有着极为密切的联系，行为建立在心理基础之上。由此而得出结论：个体行为要受到心理因素的制约和导向。群体作为集合的个体，个体基于共同的生活情境、群体认同感或群体的压力，在知觉、判断、信仰以及言行上，表现出与群体中多数人一致的行为倾向。②因此，就政治层面而言，群体的政治行为显然要受到该民族历史沉淀成的政治心理结构的影响。

从政治文化在国家治理的作用和方式来看，政治文化在国家治理过程中扮演了重要角色，政治文化塑造着国家的治理模式，不同政治文化意义构建不同，国家治理模式也由此产生重要的差异。③这突出表现在传统政治文化与现代政治文化对国家治理的不同进路以及中西传统政治文化对所属国家、地区治理进程、结构和变迁的影响。

伦理政治文化和法治政治文化孰优孰劣，必须放在特定的历史环境中比较。尽管国家治理需要道德的润滑作用，然而现代国家治理需要的是以法治为核心的现代政治文化。原因很明确，如果不是中西两种文明模式在清末产生激烈碰撞和冲突，中国可能仍然沿着原有的治理模式继续循环往复，你方唱罢我登场，我们很有可能还挣扎在“封建”文化的“泥潭”之中。④政治文化作为上层建筑的领域，其内容既有相对独立性，也具有不断演变发展的特征，正如现代政治文化是伴随着现代化进程而形成的符合现代政治生活的一套政治态度、信仰和感情。现代化进程肇始于西方，因此现代政治文化的话语体系是由西方政治文化模式建构和引领。就现代政治文化对政治行为尤其是国家治理的作用而言，学者对现代政治文化寄予很高的评价和赞赏，并把建构现代政治文化作为国家治理的重要因素。而国家治理与现代政治文化的关系表现在：现代政治文化中理性化的政治意识、政治态度、政治情感、政治价值对国家政治结构、制度、行为、过程有着积极的影响；国家治理过程中的经济发展、公共权力运作行为、制度规范模式、文化整合战略对政治文加布里埃尔．A．阿尔蒙德、小G．宾厄姆·鲍威尔《:比较政治学——体系、过程和政策》，曹沛霖、郑①

世平等译，东方出版社，2007年，第26页。

王洪春、徐膑武《:社会心态：从个体到全体的形成路径》，《中共天津市委党校学报》，2014年第2期。

②张善若、景怀斌：《国家治理的政治文化基础“:德命”隐喻的视野》，《中国行政管理》，2018年第3期总第③

393期。

任剑涛：《中西政治思想比较的正当性问题》，《中山大学学报(社会科学版)》，2004年第6期。

④··171政治文化与国家治理（第三辑）?

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化现代化起助推作用。①即政治文化同国家治理存在相互关系，不同类型的政治文化对国家治理结构和治理过程产生不同的影响。

根据阿尔蒙德对政治文化的分类，现代政治文化等同于参与型政治文化或公民型政治文化。在这种政治文化中，公民对政治系统“输入—输出”的参与都表现出明显的偏好和倾向。现代化的国家治理需要以公民政治文化为支撑的认知能力、情感态度和价值取向。在国家的治理进程中，其公民文化的普及程度和成熟程度越高，则越有利于形成良性互动的国家治理格局，越有利于国家治理能力的挖掘和释放。②正如前言，现代政治文化肇始于西方传统政治文化。中西传统政治文化的差异表现在多个方面，其中最重要的一个差别表现在西方传统政治文化具有浓厚的法治意识，这种法治意识成为现代政治文化的核心。当前，中国国家治理研究必须以中国的历史与现状为基础，同时也需要借鉴西方政治文化中的优秀内容，培育以法治为核心的现代政治文化。这是因为，培育现代政治文化对推进国家治理能力现代化具有重大价值。现代政治文化能够通过理性启蒙、法治熏陶、民主包容等途径树立现代公民角色，提高社会和民众的国家认同，从而降低国家治理成本。③尽管国家治理是现代政治发展产物，但传统中西政治文化蕴涵着丰富的治国理政思想，并继续影响着当代人们思维方式和行为方式。现在是过去的未来，既然中西传统政治文化重要差异表现在道德与法的各个方面，因此有必要对中西传统政治文化的道德与法治的内容进行重新梳理和比较。通过分析中西传统政治文化道德和法治的差异、其形成原因以及对政治现代化进程的影响，一方面将有助于我们挖掘其背后的学术价值，另一方面也有益于中国实现政治现代化途径的探索。

二、道德与法中西传统政治文化表现如此不同，以至于深刻影响各自政治进程。法治是西方传统政治文化中最主要的影响因子，而中国传统政治思想则突出伦理和道德在治国理政中的首位性，因此，有必要探究中西传统政治文化重要差异背后的形成原因，即道德与法在中西传统政治文化的地位和作用为何不同。费孝通指出，传统农村社会是呈现差序格局的结构，事实上，不但传统农村社会如此，传统中国政治生态也呈现出差序格局的结构。所谓“政者，正也”，孔子以降，主流政治思想家强调个人尤其是官僚阶层的道德修养，个人通过遵循“修身、齐家、治国、平天下”的行为模式，参与到政治体系中去。儒家思想试图通过个人修身养性，践行“修身齐家治国平天下”的理想，即通过个人的感召和教化作用，推己及人，亲亲尊尊，由里及外，由近及远，最终达到德治的社会模式。

从先秦儒学到宋明理学，以“道德”为核心的勉励、劝诫、命令等成为儒家思想体丁志刚、董洪乐：《现代政治文化与民族国家治理》，《新疆社会科学》，2012年第1期。

①方盛举：《论国家治理能力现代化的推动力》，《晋阳学刊》，2015年第2期。

②任勇、周飞：《国家治理现代化与政治文化重塑》，《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2015年第1③

期。

··172道德与法：国家治理的政治文化基础?

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系中最重要的话语体系。不但个人要修身，作为政治生活的核心即君主，更是集圣、王、君于一身。对君主而言，“为政之本者，仁也”“先王之道，仁政也”，仁是传统儒家的最高道德范畴①。对道德和伦理的重视，成为统治者极力渲染和选拔人才的政治话语和衡量标准。然而，对道德的极致发挥和运用，很容易导致东方专制和极权政治模式的产生。

道德作为处理个人与他人的行为规范，其目标是实现整体的幸福和善，其本质在于集体主义，而集体主义则是导致极权主义的源头之一。“就东亚文化来说，儒学是一种确证集体主义的道德哲学与政治哲学”。②这种利他主义的集体主义的道德准则，要求自我牺牲和无私利他，认为只有对于集体和他人利益的追求才具真有正道德价值。集体利益便绝对地、无条件地高于且大于个人利益，而个人利益则应该绝对地、无条件地服从集体或社会利益；因而在任何条件下——不论集体与个人是否发生利益冲突——个人都应该压抑、放弃乃至牺牲自我利益，以便更大地增进、保全集体利益③。

传统主流中国政治思想，为了引领士人走向一种模糊的集体主义，或者说利他主义的集体主义，思想家对利己主义闭口不谈甚至是鄙视，认为小人才有利己行为，追求个人利益被认为是不道德的。正如孔子所言：“君子喻于义，小人喻于利”。以孔孟为代表的儒家学者极力主张君子应“正其义不谋其利，明其道不计其功”，极力排除个人主义或利己主义对个人和政治生活的影响，宋明程朱理学更是提出“存理灭欲”的口号。

中国传统政治学说属于伦理政治观。这种政治学说强调道德在政治生活的绝对地位，赋予政治生活以伦理意义，最终强化家国同构的政治结构。以伦理规范政治，必然导致极权主义的出现。首先，原来属于私人、家庭的伦理道德如仁、义、孝等话语体系被引入政治生活，成为政治生活的准则，如汉儒以后推行的三纲五常等，父权制的家庭管理方法则延伸为君主专制。其次，道德的完满状态毕竟只有少数圣人才能达到，圣人的行为规范和言语教导成为后人并行不悖的行为准则，“故其始也，各推其德之长人，功之及人者奉之，因而尤有所推以为天子”。④于是，君主往往借助圣人的外衣和面纱，使自己的统治具有无可指摘的道德合理性。再次，道德作为行为规范，建立在价值理性之上，与建立在形式理性的形式法是排斥的。“它追求的不是形式法学上最精确的、对于机会的可预计以及法和诉讼程序中合理的系统的最佳鲜明性，而是在内容上最符合那些‘权威’的、实际的、功利主义的和伦理的要求的明显特征”。⑤在被认为是极权主义的鼻祖—柏拉图看来，利己主义与利他主义相互排斥，为构筑自己的理想政治模式，即“铸造出一个幸福国家的模型”（这种政治模式以集体主义为特征），柏拉图极力排斥个人主义、利己主义，试图把个人全心奉献给国家作为公民的最高道德。但是个人与集体的裂痕自苏格拉底时代就已经显现，作为个人利益自觉的个刘泽华、葛荃：《中国古代政治思想史》，南开大学出版社，2001年，第429页。

①王海明：《集体主义之我见》，《上海师范大学学报(哲学社会科学版）》，2004年第5期。

②同上。

③萧公权：《中国政治思想史》，辽宁教育出版社，1998年，第579页。

④马克斯·韦伯：《经济与社会》(下册)，林荣远译，商务印书馆，1997年，第139页。

⑤··173政治文化与国家治理（第三辑）?

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人主义开始萌芽。

尽管伯里克利在阵亡将士墓前的讲话中，高度赞扬雅典的政治制度，但此后雅典的民主政治在实际运行中出现不可弥补的裂痕。历史进程促使个人觉醒，个人利益与群体利益出现分歧，最终导致个人与城邦关系的松动。在群体利益与个人利益关系之间，智者们选择了后者，认为人是万物的尺度，追求个人的利益是明智且无可厚非的。苏格拉底痛斥智者，并对雅典城邦政治种种弊端进行抨击。他注意到那些所谓的政治家只关心个人利益，忽视城邦整体利益。与智者们不同，苏格拉底欲重新弥补个人与城邦的裂痕。但同智者一样，苏格拉底对雅典民主的传统与习俗予以拒绝，认为只有理性所发现的智慧才是真正的知识，“知识即美德……美德和真正的幸福是同一的”①，重构城邦公民道德与德性才是治理城邦的真正方法。在这里，智者们和苏格拉底的关注点虽不同，但结果却是共同试图把个人从城邦的依附关系中解脱出来的一种伟大尝试。

柏拉图沿着苏格拉底的理性之路走向极端，可能是他出于苏格拉底之死而对平民的愤恨，柏拉图把理性囿于极少数的掌握理性智慧的哲学家手中，以至于在后来的柏拉图被认为是某种极权主义的肇始者。后来亚里士多德对这种极端理性作了某种调和，但随着希腊城邦世界的衰落，个人与城邦高度契合的集体主义或整体主义已不复存在。

处于城邦晚期的亚里士多德，在德性与法律之间选择了后者，他认为法治优于人治，认为法是“最优良的统治者”②，这里的法尤指良法。这种观点深刻影响着后来西方政治思想家中关于法治的思考。罗马共和国特有的法制观念，已经慢慢开始催生出市民法，这对个人利益的确认无疑是突破性的。在罗马帝国后期，基督教平等观念进一步强化个人的存在感。奥古斯丁以后的神学家，更是把国家和政治生活贬低为撒旦的领域。基督教关注个人的来世，认为个人的现世是罪恶的，世俗生活是不值得追求的，这种观念导致个人对世俗国家的进一步远离。日耳曼人摧毁了罗马帝国，日耳曼人权利与义务的习俗、基督教平等的观念与罗马帝国法制的传统共同塑造了中世纪的政治基础。

尤其是日耳曼人领主与附庸间权利与义务的习俗，无疑对后来个人权利观念产生深远影响。

然而，直到现代民族国家黎明的来临，现代意义上的个人主义仍然没有出现。真正把个人抛向原野的，肇始于霍布斯。在其社会契约论中，以及以后诸多社会契约论者的笔下，个人先于国家而存在。个人优先性的观念，产生两种不同的进路。一是洛克式的古典自由主义者，既然个人优先于国家，政府成立的权力边界则在于保护个人的先天自由，如财产、生命、自由等。二是卢梭式的积极自由主义者，强调政府或国家对个人发展的积极作用，强调社会应该为个人自由创造条件，在此看来是国家干预主义的先端。

两种对自由主义的不同理解，共同塑造此后各国资产阶级革命的形态。

集体主义的极端走向极权主义，个人主义或利己主义则意味极权主义的相反面——平等，而法理思维源于个人主义的发展。因此，与中国伦理政治文化不同，西方传统社会形成法理政治文化。“极权主义是相对于个人主义的出现和发展的，与一切集体主义弗兰克·梯利：《西方哲学史》，贾辰阳、解本远译，光明日报出版社，2014年，第62页。

①亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1983年，第171页。

②··174道德与法：国家治理的政治文化基础?

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形式相对的个人主义，是文艺复兴之后得到发展，并作为西方文明的基础。”①个人主义的基本特征就是把人当做目的，在一定范围内尊重和承认他的看法、偏好和利益，可以用房龙的宽容原则来概括。

个体为了自身利益免于侵犯，希望或需要对自身以外的行为主体进行限制。这就要求对政府活动范围的限制，同时也强调了政府对个人权力的限制。而集体主义必定与法治相背离，原因在于基于道德的至上性和神圣性，君主不能约束自己的行动，不能用事先一般性的形式规则约束自己以防专断，必须经常地决定某些临时性的事务，并在做出这些决定时，将不同的人们的需要区分做出轻重，必须凭借自己的偏好对个人和各个集团的利害逐个予以比较权衡。在哈耶克看来，政府任何所谓的道义分配都会对法治产生威胁，“政府成了一个道德机构，他把对一切问题的观点全都强加于社会成员，而不管这种观点是道德的还是不道德的……法律面前形式的平等和政府有意识致力于使各种人在物质上或者实质上达到平等是不相容的，而且任何旨在实现公平分配的社会理想，都会导致对法治的破坏”②。

以上是个人主义与集体主义对政治生活作用的区别。此外，就其发生范围来看，道德作为私人伦理，其实施范围要比法律更为宽泛。尽管道德或伦理的目的与立法目的相同，都是为了实现善和正义。但是，“（伦理）无不应当以自己的行为争取他本人及同类的幸福，而立法者有时不应当试图指导共同体内若干成员的行为……每项有望有益于整个共同体的事，每个人应当做，但并非每项这样的事立法者都强迫他这样去做。每项有害于整个共同体的事，每个人都避免去做，但并非每项这样的事立法者都应当强迫他不做。”③也就是说，相对于法治，道德所涉及的范围几乎是人的所有行为，不存在可以区分的界限。立法则止步于一定的范围，因为法律作为被动惩罚的体系，无论法律编纂者如何努力，法律都会留有空白与遗漏，并且涉及的成本显然要高于道德所付出的成本。因此，就法律与道德所涵盖的外延而言，近代法学家的主张是，法律是最低限度的道德。

专制与民主的区别在于法治，而法治的含义是指政府在一切行动中都受到事前规定规则的约束，这种规则使得个人能够十分肯定预见到当局在某一情况会使用他的强制权力，并依此来计划自己的事务安排，以避免与国家暴力发生冲突。法治与政府的行为是否具有合法性并没有必然关系，专制君主在法律规定上有权按他的方式行动。在一个道德的社会，法治是不存在的，君主或政府的行为可能是合法的，这是因为，法律通过赋予政府以不受约束和限制的权力，最终实现政府专断统治的合法化。

三、法与国家治理习近平总书记指出：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一F·A·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等译，中国社会科学出版社，1997年，第9页。

①同上书，第31-32页。

②边沁：《道德与立法原理导论》，时殷宏译，商务印书馆，2000年，第351页。

③··175政治文化与国家治理（第三辑）?

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整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。①从法治角度来看，法治化是国家治理的重要发展目标，现代国家治理的重要特征就是法治。所谓法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力②。一方面，现代化的国家治理体系要求治理结构、制度规则和治理行为制度化、规范化、民主化，这就需要工具理性——法律作为保障。另一方面，治理能力的现代化要求国家治理者在治理框架下，善于运用法治思维和法律制度治理国家，善于把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的能力。

传统中国社会虽然也有法律存在和运行，但是法律直接建立在道德原则上面，并且为了道德的缘故而施行③。也就是说，传统社会法律的基础是道德，法律是作为道德的手段，并且是为道德的执行和实施而存在。传统政治文化中的道德并不能催生现代法的产生。原因在于，法律作为工具理性，内在逻辑和适用范围具有普适性、普遍性的要求，但道德作为康德所理解的自由意志，统治者更愿意以符合实际需要的灵活的手段解决社会政治问题，而不受普遍性的规则的约束。因此，传统中国政治社会，道德与法具有内在的矛盾。中国传统社会的理性是中庸理性，这种理性追求“最优化”;但由于它没能提供普遍性的原则来规范日常生活、经济活动和社会管理，因此它缺乏效率。要提高我国的经济管理效率必须引入西方的形式理性，社会治理上必须要完善法制④。

政治文化塑造国家治理模式。当代国家治理必然要求与其相适应的现代政治文化的发育，而现代政治文化以法治思维为主要特点。如何构建以法治为核心的现代政治文化则成为国家治理研究的重要课题。能否构建现代政治文化体系，进而推进法治建设，关系着国家治理体系和治理能力的现代化能否实现。

四、国家治理研究的经验启示法律与政治的关系尤为密切，不证自明。“法律之于政治，犹如骨骼之于身体”⑤。

不幸的是，出自学科专业的限制和漠视，这种联系在当代国内学术研究中并没有得到缜密而系统的阐述。在西方，早期的政治哲学家大多亦是有着深厚的法律知识背景。柏拉图就曾以《法律篇》论述城邦的政治生态。阿奎那、边沁、孟德斯鸠、布丹、格劳秀斯、韦伯、黑格尔等，同时也是所处时代伟大的法哲学家。然而，在中国，近四十年政习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》，2014年1月1日。

①俞可平：《中国的治理改革（1978-2018）》，《武汉大学（哲学社会科学版）》，2018年第3期。

②龙文懋、崔永东：《对道德与法律关系的法哲学思考—美英现代法哲学家论道德与法律关系评析》，《哲③

学动态》，2003年第9期。

陆自荣：《从理性的角度探析道德和法的关系》，《社会学研究》，2002年第6期。

④罗伯特·古丁、汉斯—迪特尔·克林格曼：《政治科学新手册》，钟开斌，王洛忠、任丙强等译，三联书店，⑤

2006年，第282页。

··176道德与法：国家治理的政治文化基础?

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治科学与法学的发展情况表明，二者都在极力避免彼学科对本领域边界的侵蚀。政治科学更乐于借用社会学的统计方法，一方面是出于对法学的敌视，另一方面是出于对社会学所取得成就的崇拜。政治学与社会学过分亲昵，以至于让人很难分清彼此的界限。

就政治学与法学的研究工作而言，政治科学研究如果离开法律层面的理解，其结论很难站得住脚。法律研究如果没有政治视野，其结论则有可能如空中楼阁。目前法政治学只在极少数的大学或者研究机构得到发展。政治与行政是以宪法为核心公法的推行，如果对中国当代以宪法为核心的法律体系发展史有更为详细的研究，则更有助于了解中国政治体制同政治行为的张力。可以说，谁能够在法律层面拓展政治哲学的思考，或者从政治角度延伸法律研究，谁就能在政治哲学的领域留下不可否认的功绩。

··177中国国家海洋事业发展的行动指南——习近平新时代中国海洋事业统筹发展战略思想论析林建华邹冠男辽宁师范大学摘要：习近平总书记在把握世界海洋发展规律的基础上，探索和总结出了中国海洋事业发展的六大统筹思想，即：向海图强与民族复兴的统筹；陆地与海洋的统筹；海洋资源开发与海洋生态保护的统筹；海洋经济与海洋科技的统筹；海洋维权与海洋合作的统筹；海军建设与海军转型的统筹。六大统筹思想是一个有机的整体，具有鲜明的时代性、科学性、前瞻性、可行性，为新时代中国海洋事业的发展指明了方向。

关键词：海洋强国；海洋世纪；海上力量；民族复兴近代以来，人类在对海洋探索与认识中发现，海洋不再是分割陆地的天堑，而是将大陆和世界连为一体的媒介。海洋的属性也随之由“自然的存在”转变为了“政治的存在”，由此引发了海洋与民族国家兴盛与衰落的密切联系，海洋的重要性也得到了前所未有的重视。习近平总书记在把握世界海洋发展规律的基础上，探索和总结出了中国海洋事业发展的六大统筹思想，为新时代中国海洋事业的发展指明了方向。

一、向海图强与民族复兴的统筹海洋是生命之源、风雨之乡，也是资源的宝库、人类的第二生存空间，事关社会进步、民族生存发展和国家兴衰，是治国安邦的关键所在。历史是真理的诠释者，近500年的历史表明，一个不拥有海洋也不能走向海洋的国家，是没有出路的国家。中华民族要实现伟大复兴的梦想就必须要坚定不移地走向海洋，实现向海图强与民族复兴的统筹，这就需要认清海洋与民族和国家盛衰的内在规律，坚定不移地走好“向海之路”。

海洋覆盖着地球约71%的面积，蕴藏着地球至少65%以上的自然资源，一直以来都是人类活动的重要空间。特别是从全球大航海时代以来，海洋在全球性大国竞争中扮演着重要角色。葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、美国能够成为世界强国，与其海洋战略密不可分。“海兴则国强民富，海衰则国弱民穷”成为临海国家发展兴衰的一条铁律。

英国的战略家富勒曾经形象地说到：1588年西班牙舰队的失败就好像一个耳语一样，把帝国的秘密送进了英国人的耳朵，那就是在一个商业的时代，赢得海洋要比赢得陆地更为有利。

习近平总书记在把握海洋与国家和民族盛衰规律的基础上深刻地指出：“海洋事业··178中国国家海洋事业发展的行动指南?

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关系民族生存发展状态，关系国家兴衰安危。”①不同国家面对海洋的不同选择，尤其是东西方国家对历史机遇的不同把握，导致了不同的国家命运。欧洲国家抓住了历史机遇完成了国家崛起，而东方国家尤其是创造了郑和下西洋这一历史奇迹的中国，却与近代世界权势变革的历史机遇擦肩而过。错失历史机遇的中国从此走上了逆历史潮流而动的闭关锁国之路，因此，其后几个世纪的衰落与屈辱也是意料之中的。在深刻反思中国近代以来错失走向海洋、有海无防、任人宰割惨痛历史教训的基础上，习总书记明确指出：“纵观世界经济发展的历史，一个明显的轨迹，就是由内陆走向海洋，由海洋走向世界，走向强盛。”②2017年4月19日至21日在广西考察时，他进一步提出了“向海之路是一个国家发展的重要途径”③。向海之路就是开放之路，发展之路，富强之路，振兴之路。“走好向海之路”是对中国特色海洋发展道路的有益探索，是构成中华民族伟大复兴海洋强国梦的重要因素。

世界上只有海洋是相连的，要想成为全球大国，必须首先是海洋强国，只有通过发展海洋事业，建设海洋强国，才能实现中华民族的伟大复兴。2013年3月23日，他在莫斯科国际关系学院演讲时指出：“实现中华民族伟大复兴，是近代以来中国人民最伟大的梦想，我们称之为‘中国梦’，基本内涵是实现国家富强、民族振兴、人民幸福。④习总书记再次重申说：“在新的历史时期，中国梦的本质是国家富强、民族振兴、人民幸福。”⑤习近平总书记把中华民族伟大复兴的这一亘古维新的事业以形象而诗意的“中国梦”表现出来，这就把海洋事业发展、海洋强国建设和中华民族复兴的伟大事业紧紧联系在一起，把海洋强国之梦融入到了民族复兴的中国梦之中，也就是把中国人民的海洋梦作为了中国梦的重要组成部分，体现了亿万中国人民的百年祈盼。

其次是要把握海洋世纪的发展机遇，建设中国特色海洋强国。中国是海洋大国，拥有广泛的海洋利益，但还不是海洋强国。中国只有实现由海洋大国向海洋强国迈进的目标，才能切实维护国家海洋主权安全和海洋权益，习近平总书记指出：“我国是一个海洋大国，海域面积十分辽阔。一定要向海洋进军，加快建设海洋强国。”海洋世纪的到来，为中国海洋强国战略的实现提供了难得的历史机遇。正如习近平总书记所说的那样：“经过多年发展，我国海洋事业总体上进入了历史上最好的发展时期，这为我们加快建设海洋强国打下了坚实的基础。”⑥经过近70年的发展，中国海洋事业不断发展王宏：《海洋强国建设助推实现中国梦》，《人民日报》，2017年11月20日。

①习近平：《干在实处走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，中共中央党校出版社，2014年第②

216页刘华新：牢记嘱托，《谱写丝路新篇章——习近平总书记考察广西在当地引起热烈反响》，《人民日报》，③

2017年4月23日。

习近平：《顺应时代前进潮流，促进世界和平发展——在莫斯科国际关系学院的演讲》，《人民日报》，④

2013年年3月24日。

《习近平接受拉美三国媒体联合书面采访》，《人民日报》，2013年6月1日。

⑤《习近平在中共中央政治局第八次集体学习时强调进一步关心海洋认识海洋经略海洋推动海洋强国⑥

建设不断取得新成就》，《人民日报》，2013年8月1日。

··179政治文化与国家治理（第三辑）?

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壮大，实现了从向海图存到向海开放，从开发海洋到向海图强的转变，己经具备建设海洋强国的基础条件。可以说，建设中国特色海洋强国是使中华民族屹立于世界民族之林的重要战略举措，是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是实现中国梦的必由之路。

二、陆地与海洋的统筹中国是一个陆海兼备的大国，既要面向亚欧大陆腹地，又要积极面向太平洋和印度洋，从地缘上说，中国既有广阔的内陆腹地，也有漫长的海岸线，中国具有的总体实力和地缘特点，决定了实现民族伟大复兴的中国将是一个陆海复合型强国，需要在对外战略中追求和实现陆地与海洋之间的平衡。正因为如此，习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上作报告时强调要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。陆海统筹就需要克服传统重陆轻海观念，实现陆海并重。

人类社会活动都是在一定的地理环境中进行的，地理环境是人类赖以生存的自然条件，影响与制约着人类社会发展的进程，从民族国家盛衰的历史演进中可以发现，地理因素是影响国家战略和对外政策的最基本和最持久的因素，长期以来，中国在历史发展进程中形成了根深蒂固的重陆轻海观念。就地缘政治而言，中国是一个有辽阔海疆的陆海复合国家。在冷兵器时代的古代中国，海洋的阻隔作用远远大于交通作用，统治者认为国防的重心在陆而不在海，直到明清时期演变为闭关锁国的“海禁”政策。因此，古代中国对海洋的认识，一直未能超越舟楫之便、渔盐之利的范围，“历代君民”漠视海洋，认为“皆舍海而注意于陆”是合理的。

问题的关键在于，当世界已经进入地理大发现的时代，中国没有跟上时代发展的步伐，依然沉湎在自我封闭的“天朝上国”之中。即便是在当今的海洋世纪，重陆轻海的观念依然挥之不去，因此必须树立坚定的陆海并举、海陆并重的观念，要明确“中国作为一个陆地大国、海洋大国，拥有广泛的海洋战略利益。”①海洋与陆地之间的联系是密不可分的，陆地与海洋“合则胜，分则败”是一条非常适合于一切濒海国家盛衰的箴言。地理环境同样制约与影响着中国海洋战略的实现程度。无论从地理位置还是领土构成上看，中国“大陆”与“海洋”的性格都非常鲜明，作为陆海兼备型国家，中国有960万平方公里陆地国土，还有300万平方公里海洋国土，海洋与陆地共同构成了中华民族赖以生存与发展的基本条件，海洋与大陆两种地缘特性平衡是中国实现后续崛起和实现地缘战略目标的关键所在。习总书记对此有着清醒的认识与判断，在党的十九大报告中提出的陆海统筹战略，就是对中国海洋发展战略的深化与拓展。这就需要始终把海洋和陆地看作是一个彼此联系、相互促进、互相支援的有机整体，陆海资源互补、海陆发展并举、陆海安全并重，从而实现陆海协同一致、全面可持续的发展。如果人为地割裂了陆海之间的内在联系，顾此失彼，单项突进，必将破坏陆海地缘战略的平衡，“因为这样的忽视将使我们对变化的过程视而不见，使我们失去处理变化的能力”。②同上。

①苏珊·汉森：《改变世界的十大地理思想》，商务印书馆，2009年，第14页。

②··180中国国家海洋事业发展的行动指南?

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克服陆海之间的战略摇摆，坚定以陆向海的发展方向。陆海复合型国家由于地理环境存在先天两面性，既有向陆海两个方向扩张的需要和诱惑，也有来自海陆两个方面的战略压力，更为严重的是易于受到陷入两线作战的危险，遭受安全方面的双重易受伤害性。因为任何一个国家的资源和财力都是有限的，同时向海陆两个方向发展是国家难以承受的。这种两难的战略抉择往往造成了陆海复合型国家“海洋战略”缺乏发展的方向性和长期稳定性，特别是在由陆向海转型的敏感脆弱时期，一旦在海洋方向的发展遭遇重大挫折，海洋发展信心会受到极大的打击，向海谋求发展的动力将会严重缺失，其结果往往是放弃向海发展，重新全面收缩回陆地。近代法国的海权争夺战便是如此。法国的国土是六边形的，三面临海，三面向陆。法国从路易十三时代开始建设海军，在路易十四时代曾盛极一时，在十七世纪以后法国参与过长达百余年的争夺海洋霸权的战争，但却从来没有成为海上霸权国家，其中一个关键之处在于没有树立与时代发展相适应的国家海洋战略。近代中国轰轰烈烈的海防海军建设在甲午战败之后戛然而止就是明显的例证。

但也要看到，陆海兼顾并不意味着在陆海两个方面平均分配力量和使用资源，同等地认识与对待陆海所具有的战略价值，而是要根据不同时期的不同机遇、国家实力与发展要求，方向明确，有所侧重，尤其是要坚决克服陆海复合型国家在陆海发展方面的战略摇摆性。中国民主革命先行者孙中山早在二十世纪初就曾清晰地预见到“自世界大势变迁，国力之盛衰强弱，常在海而不在陆，其海上权力优胜者，其国力常占优胜”的陆海发展规律。①在中国目前地缘政治呈现出“陆缓海紧”的态势下应该选择更加积极主动的发展战略，集中精力加快向海洋方向发展，以便能够实现国家进一步发展的战略转型，就像习总书记所强调的那样：“要着眼于中国特色社会主义事业发展全局，统筹好国内国际两个大局，坚持陆海统筹，……扎实推进海洋强国建设。”②三、海洋资源开发与海洋生态保护的统筹海洋是我国资源、能源宝库，是我国经济发展的重要物质保证。尊重海洋自然规律，实现人海和谐共存，海洋开发与海洋保护统筹是必然的要求。

海洋是世界上唯一尚未充分开发和利用的资源聚集地，也是保证可持续发展的重要资源和财富，构成了人类生命支持系统的重要组成部分，要积极合理地开发利用海洋新资源。当前人类正在以新的姿态向海洋的深度与广度进军。各沿海国家都在实施新的海洋战略，国际上新一轮海洋竞争正在激烈地展开。我国是一个海洋大国，所辖海域是我们巨大的资源宝库。据有关专家预测，中国近海的石油和天然气资源储量分别占中国石油资源总量和天然气总储量的23%和29%。中国海疆内可开发的海洋能源总量约有4.41亿千瓦，可以提供60%的水产品，70%以上的原盐，每年可为几亿人的沿海城镇提供丰富的工业用水和生活用水。在我国经济社会发展面临资源短缺压力的情况下，要积极开《孙中山全集》（第2卷），中华书局，1982年，第564页。

①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次②

全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。

··181政治文化与国家治理（第三辑）?

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发、利用和保护“蓝色国土”上的资源。习近平总书记强调要顺应建设海洋强国的需要，“不断提高海洋开发能力，使海洋经济成为新的增长点”。

要提高海洋资源开发利用的能力，既要着力推动海洋经济向质量效益型转变，又要切实遵循海洋自然再生能力的科学规律，科学合理地对海洋资源进行开发与利用。习近平在十八届中央政治局第八次集体学习时强调，“要提高海洋资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效益型转变……着力推动海洋开发方式向循环利用型转变”①。习总书记一贯重视海洋资源的开发利用，早在福建工作时就根据福建经济发展的实际提出“要以建设海洋经济强省为目标，突出抓好海洋综合开发和海洋综合管理两个重点”②。为福建发展海洋经济指明了方向。2007年在上海任职时，习近平更是高屋建瓴地指出，“海洋是上海拓展城市空间的重要依托。我们必须按照国家战略，充分开发和利用海洋资源，把握机遇，从上海自身实际出发，采取行之有效的举措，努力争创海洋经济发展的新优势”③。可以说，科学合理地开发利用海洋资源，发展壮大海洋经济是人类文明进步的重要标志，也是实现海洋环境可持续发展的必然要求。

人类不是海洋环境变化的旁观者。海洋资源的开发利用须臾离不开对海洋生态的保护。近年来，随着我国海洋经济的不断发展，我国的海洋生态环境污染呈现出日渐恶化的趋势，极大地阻碍了美丽海洋的建设，给海洋生态文明建设带来巨大的挑战，给生态文明建设带来极大的负面效应。习近平总书记非常重视对海洋生态环境的建设与保护，强调海洋资源的开发，不能以破坏生态环境为代价，海洋事业发展要在“增绿”和“护蓝”上下功夫。“要下决心采取措施，全力遏制海洋生态环境不断恶化趋势，让我国海洋生态环境有一个明显改观，让人民群众吃上绿色、安全、放心的海产品，享受到碧海蓝天、洁净沙滩。”④因此，必须要坚持海洋开发与海洋保护两条腿走路，坚持海洋资源开发与海洋环境保护并重，坚持海洋污染防治和海洋生态修复并举，实现绿色可持续发展。2000年11月，习近平总书记在福建三都澳考察时，望着蔚蓝的海水叮嘱当地的干部：“沿海养殖都存在港湾海水富营养化问题，你们要把养殖向15米等深线下发展，同时加强生活垃圾、废水的管理，避免污染。”习近平指出要进一步抓好生态文明建设，体现了习近平总书记对海洋生态环境的保护和可持续发展的关注。一个良好的生态环境是最公平的公共产品，“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不能以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长”⑤。

四、海洋经济与海洋科技的统筹《习近平在中共中央政治局第八次集体学习时强调进一步关心海洋认识海洋经略海洋推动海洋强国①

建设不断取得新成就》，《人民日报》，2013年8月1日。

《福建大念“山海经”：计划九年建成海洋经济强省》，《人民日报(海外版）》，2002年4月13日。

②习近平：《上海要争创海洋经济发展新优势》，《解放日报》，2007年8月1日。

③《习近平在中共中央政治局第八次集体学习时强调进一步关心海洋认识海洋经略海洋推动海洋强国④

建设不断取得新成就》，《人民日报》，2013年8月1日。

习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第209页。

⑤··182中国国家海洋事业发展的行动指南?

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大力发展海洋经济是新常态下建设海洋强国的核心内容，而海洋经济增长突出表现在质量和效益方面的提升，这都离不开先进海洋科学技术的支持与引领。要实现海洋战略性新兴产业集聚集约发展，打造海洋经济发展新亮点，海洋经济与海洋科技的统筹必不可少。

发达的海洋经济是建设海洋强国的重要支撑，也是国家核心竞争力的集中表现。海洋经济涵盖面很广，包括海洋生物资源开发利用、海水利用、海洋船舶工业、海洋油气、矿产资源开发、海洋交通运输、海洋旅游等20多个门类。40年来的改革开放使我国形成了高度依赖海洋的开放型经济形态和“大进大出，两头在海”的经济格局，尤其是近10年来，中国的海洋经济保持高速增长，海洋渔业产量、海运货物吞吐量、造船工业订单量多年位居世界首位，海洋油气产量超过5000万吨油当量，船舶出口覆盖169个国家和地区。2016年，海洋生产总值占国内生产总值的9.5%，保持高于同期国内生产总值增速的发展态势，全国涉海就业人员达3624万。沿海11省(市、区)以13%的国土面积，承载着全国41%以上的人口，创造了60%以上的国内生产总值。习近平总书记对中国海洋经济发展给予了充分肯定，认为“海洋经济发展前途无量”。习近平同志曾多次指出发展海洋经济是一项功在当代、利在千秋的大事业，要持之以恒地给予重视与关注。他在给《海洋：浙江的未来—加快海洋经济发展战略研究》的序言中写到:“我长期在福建工作，对海的印象很深刻，也很有感情。发展海洋经济，是我长期致力和探索的一件事。”①我国的海洋事业和海洋经济虽然有了长足的进步，但是与世界发达国家相比仍存在一定的差距，主要表现为：海洋资源平均值低于世界平均水平；重要海洋资源优势不足；开发不足与过度开发并存；开发利用方式还比较粗放；生态保护压力巨大；管理能力建设相对滞后。可以预见的是在本世纪内全球海洋经济的总量要与陆地经济相当，我国发展海洋经济的潜力还很大，建设海洋强国任重道远。面对压力与挑战，习近平总书记指出，21世纪人类进入了大规模开发利用海洋的时期，“要更加重视发展实体经济，把新一代信息技术、高端装备制造、绿色低碳、生物医药、数字经济、新材料、海洋经济等战略性新兴产业发展作为重中之重，构筑产业体系新支柱。”海洋科技是海洋经济发展的有力支撑和巨大的内在推动力。以科技为先导，发展海洋科学技术，着力推动海洋科技向创新引领型转变。海洋高新技术是建设海洋强国的重要支撑，要依靠科技进步和创新，努力突破制约海洋经济发展和海洋生态保护的科技瓶颈。习近平2018年6月12日在青岛海洋科学与技术试点国家实验室考察时强调，“发展海洋经济、海洋科研是推动我们强国战略很重要的一个方面，一定要抓好。”随着海洋资源的开发从浅海走向深海，从近海走向国际海域，开发的深度和广度不断扩展，海洋工程装备与技术已成为海洋资源开发、保障我国的资源和能源安全必不可少的工具和手段。没有必要的海洋科技装备就如同“用人群抵挡大炮，用左轮枪防守街垒”一样没有可能。为此，中国工程院于2011年开启了“中国海洋工程与科技发展战略研究”重大潘家玮，毛光烈，夏阿国：《海洋：浙江的未来——加快海洋经济发展战略研究》，浙江科学技术出版社，①

2003年。

··183政治文化与国家治理（第三辑）?

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项目，提出了2030年海洋工程技术强国建设基本目标的四大战略任务，即加快发展深远海及大洋的观测与探测的设施装备与技术，提高“知海”能力；加快发展海洋及极地资源开发工程装备与技术，提高“用海”能力；统筹协调陆海经济与生态文明建设，提高“护海”能力；以全球视野积极规划海洋事业发展，提高“管海”能力。①在推进海洋科技发展中，习总书记特别强调了南海的作用和地位，他说：“南海是开展深海研发和试验的最佳天然场所，一定要把这个优势资源利用好，加强创新协作，加快打造深海研发基地，加快发展深海科技事业，推动我国海洋科技全面发展。”总之，海洋经济与海洋科技是一体两翼、密不可分的统一整体。海洋经济是海洋科技发展的基础和保障，为海洋科技发展提供了坚实的物质基础和资金支持；海洋科技是海洋经济发展的推进剂和倍增器，海洋经济的发展离不开海洋科技的发展，二者相互依赖，互为条件，共同发展。

五、海洋维权与海洋合作的统筹随着时代发展，世界各国国家利益在全球化进程中呈现出分化发展的趋势。一方面是主权利益向外拓展延伸，从陆地到海洋，从地球到太空；另一方面则是各国受共同利益驱动，特别是跨国、跨地区的反恐、救灾等非传统安全利益横向连接，相互交融交叉。中国海洋事业发展要适应新的发展态势，努力做好海洋维权与海洋合作的统筹。

海洋是中国维护与拓展战略利益的重要方向，是必争必保的战略空间。随着中国的崛起，中国的国家利益将会以中国为中心，由近及远，逐步向全世界辐射，中国将会更加重视对海洋国土、海洋权益、海洋资源、海上贸易通道的保护，因此，中国适度地发展有限的海外利益是完全必要的，也是维护中国国家利益的应有之义。但中华民族的伟大复兴不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实行的，必然面临着诸多风险与挑战。近年来，中国面临着复杂、严峻的海上安全形势，海洋权益面临着前所未有的挑战，面临着海洋权益斗争复杂而尖锐的严峻形势，既有旧忧，又有新患，既有资源忧，又有国土患。面对这些威胁和挑战，习近平多次重申了维护领土主权和海洋权益、维护国家统一的决心，坚定地指出：“我们必须充分认清我国海上安全面临的严峻挑战，增强忧患意识和使命感责任感，有针对性地做好维护海洋权益军事斗争准备。”2016年7月海牙国际仲裁法庭对南海仲裁案做出“最终裁决”的当天，习近平在北京会见欧洲理事会主席和欧盟委员会主席时即表明，中国在南海的领土主权和海洋权益在任何情况下不受所谓菲律宾南海仲裁案裁决的影响。中国不接受任何基于该仲裁案裁决的主张和行动。中国人民是爱好和平的，也是要坚决走和平发展道路的，“但决不能放弃我们的正当权益，决不能牺牲国家核心利益。任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果”。②维护国家海洋利益从来都是要用实力说话的。2013年4月8日，习近平总书记在视察海南时强调，“要搞好三沙市政权建设、“中国海洋工程与科技发展战略研究”项目组：《以工程与科技创新推进海洋强国建设》，《光明日报》，①

2015年6月12日。

习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年第249页。

②··184中国国家海洋事业发展的行动指南?

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基础设施建设、生态环境保护、民生工作，履行好中央赋予的南海维权、维稳、保护、开发的重要使命”。①做好维护国家海洋权益的前哨阵地，坚决守好祖国南大门。

中国在维护自身海洋安全和利益的同时，也要成为维护世界和平与发展的重要力量。习近平指出走和平发展道路，是党和人民根据时代发展潮流和我国根本利益作出的战略抉择，中国始终是维护世界和平的坚定力量，因此，加强国际海洋合作，走合作共赢道路便是中国海洋发展的必然选择。习近平表示:“中国人民愿意同各国人民在实现各自美好梦想的过程中相互支持、相互帮助，中国愿意同各国共同发展、共同繁荣。”②这就需要树立国际海洋合作义利观，建立海洋安全合作机制，与有海洋争端的国家建立双边海洋安全交流体系。中国作为正在崛起的世界大国要树立世界眼光，“更好把国内发展与对外开放统一起来，把中国发展与世界发展联系起来，把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，不断扩大同各国的互利合作，以更加积极的姿态参与国际事务，共同应对全球性挑战，努力为全球发展做出贡献”③。与亚洲其他国家存在的海洋争端要坚持以对话协商的方式进行解决，“对中国和一些东南亚国家在领土主权和海洋权益方面存在的分歧和争议，双方要始终坚持以和平方式，通过平等对话和友好协商妥善处理，维护双方关系和地区稳定大局”。总之，中国要坚持原则性和灵活性的统一，坚持维护国家主权、安全、发展利益相统一，统筹维稳和维权两个大局。安全与发展从来不是一对矛盾，而是相辅相成的有机统一。没有安全和稳定，一切无从谈起。当前我国正处在由大向强、由量变到质变的历史性飞跃的关键阶段，时刻面临着各种风险考验和重大挑战，只有维护好国家安全这块基石，才能为实现中华民族伟大复兴中国梦提供坚强可靠的保障。

六、海军建设与海军转型的统筹世纪之交中国海军建设重点是从强调近海防御的海防型海军开始向重视远海防御的远洋海军转变，实现海军建设与海军转型的统筹就成为了新时代人民海军发展的关键所在。

十五世纪末地理大发现至今陆续出现了葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、日本、美国等海洋强国，这些海洋强国在强盛时期，其海上国家利益的保护和海洋权益的拓展都是以国家强大的海军力量为后盾。世界大国兴衰的历史表明，成为世界性强国，必须取得海权，为了确保海权，必须建设强大的远洋海军。随着我国综合国力的增强以及国家战略和海洋发展战略的变化，海军建设成为国防建设的重点。站在新的历史起点上，习总书记为海军建设指明了发展方向：“建设强大的现代化海军是建设世界一流军队的重要标志，是建设海洋强国的战略支撑，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。”同时，他深切地勉励广大海军全体指战员要站在历史和时代的高度，“担起建设强大的《习近平总书记考察海南纪实：美丽篇章藉春风》，《海南日报》，2013年4月13日。

①《习近平：共创中韩合作未来同襄亚洲振兴繁荣——在韩国国立首尔大学的演讲》，《人民日报(海外②

版)》，2014年7月5日。

中共中央文献研究室：《习近平总书记主要计划文章选编》，中央文献出版社，2016年，第26页。

③··185政治文化与国家治理（第三辑）?

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现代化海军历史重任。”①随着中国海外利益不断拓展，建设强大的现代化海军对于中华民族伟大复兴中国梦的实现比以往任何时候都更具现实意义。为此，习近平主席着重指出了海军建设的重要性与迫切性，他在2018年4月12日出席南海海域海上阅兵时指出：“在新时代的征程上，在实现中华民族伟大复兴的奋斗中，建设强大的人民海军的任务从来没有像今天这样紧迫。要深入贯彻新时代党的强军思想，……坚定不移加快海军现代化进程……努力把人民海军全面建成世界一流海军。”面对新的机遇与挑战，习近平总书记提出了海军转型建设的总目标——“加快实现治军方式‘三个根本性转变’”，即从单纯依靠行政命令的做法向依法行政的根本性转变，从单纯靠习惯和经验开展工作的方式向依靠法规和制度开展工作的根本性转变，从突击式、运动式抓工作的方式向按条令条例办事的根本性转变。②对于海军来说，坚持依法治军，加快实现治军方式“三个根本性转变”具有更加重要的现实意义。

海军建设和转型的两大立足点——“听党指挥”与“能打胜仗”。坚持党对军队绝对领导是建军之本、强军之魂，也是我军党的建设命脉所系。坚持听党指挥是海军建设的首要问题，是保证人民海军性质的根本。习近平指出，“要坚持从思想上政治上建强海军。要增强‘四个意识’，坚决维护党中央权威，毫不动摇坚持党对军队绝对领导”，“确保人民海军忠于党、舰行万里不迷航”。③坚决听党指挥是强军之魂，必须毫不动摇坚持党对军队绝对领导，任何时候任何情况下都坚决听党话、跟党走。多次赴海外执行任务，屡获殊荣的“海口号”驱逐舰支队的广大官兵更是深切地感受到“不论时代怎么变，军魂不能变，不论航行到哪里，党旗不能丢”④。

军队打不赢，一切等于零。加强我军党的建设，说到底也是把党的政治优势和组织优势转化为制胜优势。习主席多次强调“军队党的建设必须紧紧围绕能打仗、打胜仗来展开，成为部队战斗力的增强剂和功放器”“要强化战斗队思想，把战斗力标准贯彻到军队党的建设各个方面”“聚焦能打仗、打胜仗，健全完善党委工作和领导干部考核评价体系”⑤。按照习主席的指示，人民海军的转型建设一要“强化作战需求牵引”，二要“坚持实战实训、联战联训”，三要“把战斗力标准贯穿海军转型建设全过程和各方面”。

习主席多次强调，“要用好改革有利条件，贯彻海军转型建设要求，加快把精锐作战力量搞上去”⑥。并为海军建设转型指明了具体的实践路径——“统筹机械化和信息化建《本报评论员：担起建设强大的现代化海军历史重任》，《解放军报》，2017年5月25日。

①赵东斌，张永强，张山新等：《〈中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定〉要点释义》，②

《解放军报》，2015年4月22日。

《习近平在视察海军机关时强调：努力建设一支强大的现代化海军为实现中国梦强军梦提供坚强力量③

支撑》，《人民日报》，2017年5月25日。

章文、王晓樱：《万里海疆铸军魂》，《光明日报》，2018年7月27日。

④《在党的旗帜下奋进强军新时代——以习近平同志为核心的党中央领导和推进人民军队党的建设述⑤

评》，《人民日报》，2018年8月17日。

莫小亮、张刚等：《坚决贯彻转型建设要求锻造精兵劲旅》，《解放军报》，2018年6月17日。

⑥··186中国国家海洋事业发展的行动指南?

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设”；‘统筹近海和远海力量建设”；“统筹水面和水下、空中等力量建设”；“统筹作战力量和保障力量建设”。①可以说，从近海走向远海，从绿水走向深蓝，是人民海军发展历程中一以贯之的主题。建设一支强大的人民海军，寄托着中华民族向海图强的世代夙愿，是实现中华民族伟大复兴的重要保障。

总之，习近平海洋事业发展六大统筹思想是一个有机的整体，既有海洋发展规律的总结，又有立足中国国情的深入思考，还有中国各地海洋事业发展的实践检验，具有鲜明的时代性、科学性、前瞻性、可行性，是新时代中国海洋事业发展的强大思想武器。

李唐、侯融：《建设一支强大的现代化海军——党的十八大以来海军部队改革建设发展纪事》，《紫光①

阁》，2017年第8期。

··187以人民为中心：意识形态工作的生命力之源——以《晋绥日报》的土改宣传为例①姚志军河北师范大学摘要：解放战争时期，《晋绥日报》作为中共中央晋绥分局的机关报，以含血带泪的笔墨，记录了轰轰烈烈的土地改革运动。一方面，在早期报道中，该报坚持正确导向，积极宣传贯彻土地改革方针政策、推动土改和整党工作深入发展、报道翻身农民崭新精神风貌，努力为人民鼓与呼；另一方面，在后期宣传中，该报逐步偏离正确的土改方针政策、脱离晋绥边区阶级关系和土地状况的实际、偏离正确的群众路线，从而偏离了正确导向，滑向错误的泥潭。《晋绥日报》在土改宣传中正反两方面的经验和教训既表明以人民为中心是宣传思想和意识形态工作的生命力之源，也同时启示我们：新时代坚持以人民为中心，增强意识形态工作的生命力，必须坚持正确的政治方向、坚持实事求是的思想路线、坚持正确贯彻党的群众路线。

关键词：以人民为中心；土地改革；晋绥日报《晋绥日报》是抗战时期和解放战争时期中共中央晋绥分局的机关报，是中国共产党领导下的众多革命根据地报纸中的重要成员。在中国共产党的新闻宣传史上，《晋绥日报》之所以能够脱颖而出，写下浓墨重彩的一页，原因有二：其一，毛泽东率领中共中央东渡黄河向华北转移，途经晋绥，于1947年4月2日在晋绥分局所在地山西兴县蔡家崖，亲切接见《晋绥日报》社及新华社晋绥总分社编辑人员，发表了著名的谈话。其二，1947年，《晋绥日报》率先在解放区开展反“客里空”运动，新华社先后发表社论和编辑部文章予以高度肯定，在解放区新闻界产生强烈反响，并成为中国共产党党报史上的重要篇章。《晋绥日报》在晋西北黄土高原上一个极为贫困的山村里，坚持办报达10年之久。笔者近来研读史料，发现它之所以能够载入史册，还有一个重要原因，那就是《晋绥日报》以含血带泪的笔墨，记录了轰轰烈烈的土地改革运动，有经验的积淀、教训的苦果，同时也揭示出一个重要的真谛：“以人民为中心”是新闻宣传和意识形态工作的生命力之源。

一、遵循正确导向，为人民鼓与呼本文为教育部人文社会科学重点研究基地重大项目阶段成果，项目编号：16JJD770050。本文部分案①

例参考甘惜分：《四十年前功与过——对〈晋绥日报〉土地改革宣传的反思》一文，载《甘惜分文集》（第二卷），人民日报出版社2012年，第505-541页。

··188以人民为中心：意识形态工作的生命力之源?

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“以人民为中心”是新闻宣传和意识形态工作的正确导向。只有遵循正确的工作导向，报纸、广播等新闻媒体才能实现党性与人民性的有机统一，践行党的宗旨，走好群众路线，增强新闻宣传和意识形态工作的吸引力、凝聚力、生命力和战斗力。这是《晋绥日报》在1947年前后土改宣传的真实写照，也是用巨大代价换来的经验和教训。从抗日战争结束到解放战争时期，中国共产党的土地政策先后做过两次重大调整。1946年5月4日，中共中央发布《中共中央关于土地问题的指示》（即《五四指示》），标志着土地政策从实行减租减息到实现耕者有其田的重要转变。1947年7月17日至9月13日，中共中央工委在西柏坡召开全国土地会议，结合解放战争爆发后新的形势发展变化，总结土地改革经验，制定新的土地政策，并经中共中央批准颁布实施《中国土地法大纲》，明确规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”①。伴随着晋绥地区土地改革一步步向前发展，《晋绥日报》始终以满腔热血，以极高的热忱站在土地改革第一线，代表贫苦农民向地主阶级和封建剥削的土地制度猛烈开火。报纸每天发表大量的新闻报道，以及社论、短评和编者按语，绝大部分内容反映的是农民群众向地主讨还土地的斗争盛况，以及热情洋溢的鼓动和支持。

（一）宣传贯彻土地改革方针政策宣传贯彻党的路线方针政策，团结带领人民群众为党和人民的事业艰苦奋斗，既是中国共产党的优良传统，也是报纸、广播等新闻媒体的职责和使命。随着土地改革在晋绥革命根据地的广泛开展，《晋绥日报》关于土改的宣传也日渐高涨。尤其是早期的宣传报道，以解读宣传中国共产党土改方针政策、积极动员发动农民群众投身土地改革为己任，以鲜明、尖锐、泼辣的文风，开创性的报道风格进行宣传，深受读者的肯定和喜爱。1947年4月5日，《晋绥日报》刊发《坚持平均的公平合理的分配土地》的社论，深入阐释土改政策，提出反对“地主路线”和“富农路线”，真正实现“耕者有其田”的主张，并对平均计算和分配土地的办法进行具体指导。②1947年5月1日，《晋绥日报》刊发《坚决联合中农，防止错订成分，反对地主假冒中农》的社论，指出“彻底消灭封建，坚决联合中农，拥护贫雇农利益，满足贫雇农要求，这就是土地改革明确的阶级路线”。社论充分肯定解放区中农作为基本群众，是支持自卫战争人力、物力的主要来源，土地改革必须坚决吸收中农参加，并以坚定的口吻指出“中农的土地，原则上不动”③。社论把团结中农问题提到了路线的高度，认为侵犯中农利益是“左”的倾向。

要大力宣传“贫雇农是骨头，中农是肉”“天下农民是一家”的思想。这些鲜明的社论观点，较为准确地把握和宣传了党的土改政策，对引导农民群众熟悉、掌握和运用好土改政策，对推动土地改革深入发展起到了积极作用。

（二）推动土改和整党工作深入发展密切党与人民群众的联系，教育引导人民群众认识自身利益，团结起来，自己解放自己，是报纸、广播等新闻媒体所肩负的又一项重要任务。土地改革是中国共产党领导《中国土地法大纲》，《晋绥日报》，1947年10月13日。

①《社论：坚持平均的公平合理的分配土地》，《晋绥日报》，1947年4月5日。

②《社论：决联合中农，防止错定（订）成分，反对地主假冒中农》，《晋绥日报》，1947年5月1日。

③··189政治文化与国家治理（第三辑）?

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的一场深刻的社会变革，有着复杂的社会历史背景和错综复杂的实际情况。《晋绥日报》始终积极站在农民群众一边，以党的土改政策为武器，切实维护农民群众的利益，为人民群众鼓与呼，指导和推动了土改与整党工作深入开展。鉴于抗日战争时期党的队伍迅速发展壮大，出现组织不纯和作风不纯的现状，甚至一些地主富农出身的党员干部，顽固地站在党和人民对立面，抗拒和阻碍土地改革的现象，中国共产党结合土改开展了整党工作，组织农民群众对党员干部进行审查。在这场激烈的阶级斗争中，《晋绥日报》走在了激流浪涛的最前列，不仅每天发表农民群众审查党员和干部的报道，还用短评和编者按语的形式加以评论，引导斗争的深入开展。交城县米家庄有一个“抗联主任”，在日寇占领时期曾担任过伪职，解放后旧习不改，披着共产党干部的外衣，欺压群众，贪污钱财，奸淫妇女，在土改中被农民群众认定为“恶霸”。然而，少数被他迷惑的干部却坚持错误观点，仍把他的问题作为一般的干部问题处理。《晋绥日报》为此连续发表了几篇新闻报道和短评，坚决主张把干部和隐藏在干部队伍中的坏分子区别开来，支持贫苦农民的正义行动。最终这个恶霸被清除出党员干部队伍。这件事在解放区引起了普遍的反响，农民说：“报纸又把咱们心里的话说出来了。”①发动群众审查党和政府的干部，进行严格的批评和自我批评，直至进行组织处理，这只有在共产党领导的革命根据地才有可能。在土改和整党工作中，《晋绥日报》站在党和人民立场上，对干部进行的批评与自我批评，声势浩大，深刻影响和支持了晋绥区土改和整党的进程。

（三）报道翻身农民崭新精神风貌土地改革不仅使亿万农民群众挣脱封建锁链，翻身做了主人，也使解放区农村发生了翻天覆地的变化。忠实记录和报道翻身农民和农村崭新的精神风貌，同样是报纸、广播等新闻媒体义不容辞的光荣职责。1947年12月17日，《晋绥日报》刊登了一个作者的农村印象，写到他回到土改后的村庄，他的一个贫农朋友“穿的新夹袄，新棉裤，头上戴一顶新军帽，个子也显得高了许多。身上挂了一条红带，上写新畦贫雇农大会，依靠自己，解放自己，就像忽然变了一个样子了”。这位作者得出结论：“斗争地主阶级给我们解决了土地和政治权利问题，给了我们无限的信心和力量，以及我们去进行我们祖先就期待的在自己的土地上的劳动。”②这些简短的记述和观点，充分表达了《晋绥日报》全力支持农民的翻身运动的鲜明立场，给获得土地和争得政治权利的翻身农民以高度的礼赞。为督促报纸忠实反映现实，杜绝虚假报道，在土地改革的汹涌浪潮中，1947年6月25日，《晋绥日报》以《不真实新闻与“客里空”之揭露》为题，刊发读者来信等编辑部材料，揭露报纸刊发的一些不实报道，随后又连续发表过多次揭露材料。③把报纸自身作为人民群众的审查对象，请人民群众监督批评，开创了媒体自我批评的先例，不仅反映了报纸与人民之间的血肉联系，也提升了报纸的自信。这一活动引起党中央关注，1947年9月1日，新华社刊发社论《学习晋绥日报的自我批评》和编辑部文《交城米家庄任逆达云经群众公审后镇压》，《晋绥日报》，1947年10月21日。

①卢晨征：《卢晨征同志的来信》，《晋绥日报》，1947年12月17日。

②《不真实新闻与“客里空”之揭露》，《晋绥日报》，1947年6月25日。

③··190以人民为中心：意识形态工作的生命力之源?

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章，给予了充分肯定，从而带动各解放区报纸相继开展了自我批评运动。①二、偏离正确导向，滑向错误泥潭封建剥削的土地制度在中国延续几千年，根深蒂固。中国共产党领导的这场土地改革运动，既是一场激烈的阶级交锋，一场深刻的社会变革，也是一场艰巨繁重的历史大考。由于顶层设计中部分政策制度暂时性缺失，部分中央和地方领导人的认知局限、经验匮乏和指导失误，以及全党尤其是《晋绥日报》编辑人员马克思主义理论准备不足，在风云激荡的土改风浪中，《晋绥日报》既一时挺立潮头，激扬文字，立下卓著功绩，也一度迷失方向，偏离以人民为中心的正确工作导向，种下灾难的苦果，给党和人民的事业造成巨大损失。我们既要学习借鉴《晋绥日报》的成功经验，也要客观地总结梳理它的惨痛教训，对做好新时代的新闻宣传和意识形态工作，弥足珍贵。

（一）偏离正确的土改方针政策政策和策略是党的生命。报纸、广播等新闻媒体只有全面深入学习领会、正确精准传播党的路线方针政策，才能起到团结稳定鼓劲的作用，才能推动党和人民事业健康发展。在土地改革宣传工作中，《晋绥日报》在后期逐渐偏离、曲解党的正确的土改方针政策，犯下了严重的“左”的错误，教训深刻。1947年9月24日，《晋绥日报》发表《晋绥边区农会临时委员会告农民书》，虽然原原本本地传达了《中国土地法大纲》（尚未正式颁布）的基本精神，却脱离地方实际，曲解党的土改政策，片面提出了“群众要怎样办就怎样办”②的错误口号。晋绥土改由此逐渐偏离了正确的轨道。1947年10月27日，《晋绥日报》发表对兴县高家村（即《晋绥日报》所在地）土改工作团的批评稿，指责批评工作团团长“怕脱离中农”“为某些能说会道的中农所陶醉”，因此“不给贫雇农撑腰”“不走贫雇农路线”“没有贫雇农的思想感情”。③这篇批评稿在对待中农问题上来了一个急转弯，加速奉行了错误的“贫雇农路线”，并且把它与“中农路线”相对立，非此即彼、非彼即此，在1947年9月以后的报纸版面上频频出现。中国共产党制定的正确的土改总路线是“依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产”，党从来是把中农作为重要的革命力量依靠的。④因此，《晋绥日报》孤立地提出“贫雇农路线”，不仅是对党的农村政策的严重歪曲，也把晋绥土改逐渐引向了歧路。

（二）脱离晋绥边区阶级关系和土地状况的实际实事求是是党的思想路线，讲究不唯书、不唯上，只唯实、唯真。报纸、广播等新闻媒体只有深入基层、深入实际，开展调查研究，努力掌握基层真实情况和第一手资料，据此进行宣传报道才具有指导意义，否则就会贻害无穷。《晋绥日报》在后期的土地改革宣传中，调门越唱越高，矛盾日趋激化，斗争愈加激烈，却严重脱离了晋绥边区《学习晋绥日报的自我批评》，《晋绥日报》，1947年9月1日。

①《晋绥边区农会临时委员会告农民书》，《晋绥日报》，1947年9月24日。

②《兴县高家村工作团不相信贫雇农抛弃贫雇农》，《晋绥日报》，1947年10月27日。

③《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社，1991年，第1314页。

④··191政治文化与国家治理（第三辑）?

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阶级关系调整变化和土地状况的实际，使“左”的倾向不断泛滥，造成土改的灾难性后果，教训令人震惊和警醒。据1948年4月中共中央晋绥分局调查研究室的《农村土地及阶级变化材料——根据老区九县二十个村调查》显示，晋绥地区老区1939年中农人口占34％，占有土地27.7％；贫农人口占35.4％，占有土地11％；雇农人口占5.5％，占有土地0.5％。而到了1945年，中农人口已上升为64.5％，占有土地70％；贫农人口已下降至24.3％，占有土地12.4％；雇农人口仅有0.5％，占有土地0.2％。该材料还显示，1939年地主人口占7.8％，占有土地37.7％。到1945年，地主人口只占2.4％，仅占有土地5.5％。在同一时期内富农人口从13.5％下降为6.6％，占有土地从22.8％下降为11.4％①（上述数据统计截止到1945年，1946年中共中央《五四指示》下发后，解放区大规模开展土改运动，阶级关系和土地状况变化尚未统计在内）。这些调查数据充分表明，经过抗日战争时期减租减息和各项政策实施，晋绥地区的农村阶级关系和土地状况已发生深刻变化。一方面贫雇农、地主富农的人口和土地占比显著缩小，另一方面中农人口和土地占比显著增加。大批贫雇农已获得土地，上升为中农；同时，随着地主富农经济的不断削弱，地主富农的经济状况也已下降为中农，甚至有的地主已下降为贫农。

中农这一阶级中，除一部分老中农外，大批新中农刚从贫农上升而来，其阶级地位和思想立场同贫农并没有多少区别。然而，《晋绥日报》在土改宣传中完全不顾革命根据地阶级关系和土地状况的这一显著变化，眼睛只盯住那占人口不到1/5的贫农，片面强调“贫雇农路线”“贫雇农打江山坐江山”，这就严重脱离了我们党依靠的基本群众——人口和土地都占农村最大多数的中农和新中农，歪曲违反了党的正确的土改政策。

（三）偏离了正确的群众路线群众路线是中国共产党克敌制胜的法宝，是党的重要的领导方法和工作方法。报纸、广播等新闻媒体，只有树立正确的群众观点，正确执行群众路线，采取正确的方式方法，才能践行党的宗旨，全心全意为人民服务。在土地改革后期的宣传中，《晋绥日报》片面理解群众路线，时时处处以审判官自居，貌似在代表人民群众说话，行的却是官僚主义作派和衙门作风，严重违背了正确的群众路线。土改工作团是中共中央晋绥分局和各级党委派到各地发动群众、掌握政策而组织起来的临时组织，是土改中最可信赖的组织和领导力量。但是，因为奉行“贫雇农路线”，当被鼓动起来的贫雇农“要怎么办就怎么办”，与党的土改政策发生冲突，因而受到工作团制约和限制的时候，官司打到了报纸编辑部，来信来稿堆积如山。《晋绥日报》公开支持为所欲为的贫雇农群众，不断刊发批评工作团的稿件，“纠正”工作团的思想和行为，甚至怀疑工作团里混进了地主阶级的狗腿子和阶级异己分子，提倡把工作团交由贫雇农去审查。如《晋绥日报》抓住平鲁县工作团总结工作经验，主动检讨缺点等事件大做文章，②上纲上线，对党派出的工作团不是采取保护、爱护的态度，而是采取打击、抛弃的态度，并经常以“你们这些老爷们”等口吻发出质疑，这显然是颠倒黑白，向贫雇农群众发出极为错误的信号，把土地改革导入了歧途。

山西省档案馆馆藏档案，档案编号A21—3—14—1[B]。

①赵新民：《怕“团结”不住中农兜“好干部”圈子平鲁群运抛弃贫雇农》，《晋绥日报》，1947年12月9日。

②··192以人民为中心：意识形态工作的生命力之源?

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三、以人民为中心，增强意识形态工作的生命力总结梳理《晋绥日报》土改宣传的功过得失和经验教训，离不开毛泽东《对晋绥日报编辑人员的谈话》以及新时代习近平总书记两次全国宣传思想工作会议讲话的重要指导。①毛泽东“谈话”从全党和全局高度，较为系统地阐述了党报性质任务和功能作用，办报的方针原则和策略方法，报纸风格和新闻工作者的作风。习近平总书记重要讲话，则着眼新的时代，以一系列新思想、新观点、新要求，进一步明确了新时代宣传思想工作的方向目标、重点任务和基本遵循。时光荏苒，时代变迁，三篇光辉文献却贯穿着一个穿越时空、一脉相承的共同主题——坚持以人民为中心的正确工作导向，是新闻宣传和意识形态工作的生命力之源。重温谈话和重要讲话，对照《晋绥日报》土改宣传实践，不难得出以下几点启示：（一）坚持正确的政治方向毛泽东在“谈话”中深刻指出，“马克思列宁主义的基本原则，就是要使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗。报纸的作用和力量，就在它能使党的纲领路线，方针政策，工作任务和工作方法，最迅速最广泛地同群众见面”②。毛泽东从政治高度，对报纸、广播等新闻媒体的职责职能，宣传什么、向谁宣传、达到怎样的效果作出深刻阐述。习近平总书记重要讲话也强调指出，“宣传思想工作一定要把围绕中心、服务大局作为基本职责”“坚持党性，核心就是坚持正确政治方向，站稳政治立场”③“要把握正确舆论导向，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力，巩固壮大主流思想舆论”④。《晋绥日报》的经验和教训表明，报纸、广播等新闻媒体，坚持正确的政治方向，正确宣传党的路线方针政策，就能够营造风清气正的新闻舆论环境，推动党和人民事业健康发展，而一旦偏离正确的政治方向，曲解甚至宣传错误的路线方针政策，就会给党和人民事业造成巨大损失。当前做好新闻宣传和意识形态工作，必须坚持正确政治方向，站稳政治立场，坚定宣传党的理论和路线方针政策，坚定宣传中央重大工作部署，坚定宣传中央关于形势的重大分析判断，坚决同党中央保持高度一致，坚决维护中央权威。

（二）坚持实事求是的思想路线毛泽东在“谈话”中谆谆告诫，“报纸工作人员为了教育群众，首先要向群众学习”“报社的同志应当轮流出去参加一个时期的群众工作，参加一个时期的土地改革工作，2018年4月2日，是纪念毛泽东发表《对晋绥日报编辑人员的谈话》70周年；2018年8月19日，则是纪①

念习近平总书记在全国宣传思想工作会议上发表《把宣传思想工作做得更好》重要讲话5周年。2018年8月21日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上再次发表重要讲话。这些鸿篇巨著，都是指导中国共产党宣传思想和意识形态工作纲领性的光辉文献。

《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社，1991年，第1318页。

②《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第153、155页。

③《举旗帜聚民心育新人兴文化展形象更好完成新形势下宣传思想工作使命任务》，《光明日报》，2018年④

8月23日。

··193政治文化与国家治理（第三辑）?

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这是很必要的”“报社的同志也要经常向下边反映上来的材料学习，慢慢地使自己的实际知识丰富起来，使自己成为有经验的人。这样，你们的工作才能够做好，你们才能担负起教育群众的任务”。①新闻宣传工作中如何才能做到实事求是？毛泽东给出的答案就是深入实际开展调查研究，详细地占有第一手资料，不断丰富知识和经验。习近平总书记也强调指出：新闻宣传和意识形态工作一定要“胸怀大局、把握大势、着眼大事，找准工作切入点和着力点，做到因势而谋、应势而动、顺势而为”。②《晋绥日报》的经验和教训表明，报纸、广播等新闻媒体，只有坚持实事求是，深入开展调查研究，才能教育引导群众，对党和人民事业发挥引领和指导作用，而一旦背离实事求是，就会造成“内乱”、造成党和人民事业的停滞甚至倒退。当前做好新闻宣传和意识形态工作，就必须做到习近平总书记对宣传思想干部所要求的，“要不断掌握新知识、熟悉新领域、开拓新视野，增强本领能力，加强调查研究，不断增强脚力、眼力、脑力、笔力”，努力做到“政治过硬、本领高强、求实创新、能打胜仗”③。

（三）坚持正确贯彻群众路线毛泽东在“谈话”中强调，“办报和办别的事一样，都要认真地办，才能办好，才能有生气。我们的报纸也要靠大家来办，靠全体人民群众来办，靠全党来办，而不能只靠少数人关起门来办。我们的报上天天讲群众路线，可是报社自己的工作却往往没有实行群众路线”④。这是对报社和报纸编辑人员的思想作风提出严格要求。习近平总书记重要讲话也围绕坚持新闻宣传和意识形态工作的“人民性”反复强调，“坚持人民性，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，坚持以民为本、以人为本”⑤“我们必须把人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标，既解决实际问题又解决思想问题，更好强信心、聚民心、暖人心、筑同心”“要引导广大文化文艺工作者深入生活、扎根人民，把提高质量作为文艺作品的生命线，用心用情用功抒写伟大时代”⑥。《晋绥日报》的经验和教训表明，树立正确的群众观点，正确贯彻群众路线，才能切实维护人民群众利益，同人民群众一道共同推进党和人民事业发展进步，一旦偏离正确的群众路线，甚至口惠而实不至，表里不一，就会给人民群众、给党和人民的事业带来灾难。当前做好新闻宣传和意识形态工作，必须把服务群众同教育引导群众结合起来，把满足需求同提高素养结合起来，多宣传报道人民群众的伟大奋斗和火热生活，多宣传报道人民群众中涌现出来的先进典型和感人事迹，丰富人民精神世界，增强人民精神力量，满足人民精神需求。

《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社，1991年，第1320页。

①《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第153页。

②《举旗帜聚民心育新人兴文化展形象更好完成新形势下宣传思想工作使命任务》，《光明日报》，2018年③

8月23日。

《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社，1991年，第1319页。

④《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第154页。

⑤《举旗帜聚民心育新人兴文化展形象更好完成新形势下宣传思想工作使命任务》，《光明日报》，2018年⑥

8月23日。

··194论党内政治生态的日常化建构尹思迪辽宁师范大学摘要：党的十八大以来，我们党高度重视党内政治生态建设，因为一个国家治理的好坏在于领导者，中国共产党作为中国人民的领导者和国家的建设者，自身的建设和完善至关重要，这关系到一个国家的发展，民族的未来，人民的福祉。

关键字：政治生态；从严治党；国家治理十八大以来，我们党高度重视营造良好的党内政治生态，严肃党内政治生活。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上讲到：“严肃党内政治生活是全面从严治党的根本性基础工作，是全党的重大任务。”“严肃党内政治生活是全面从严治党的基础。党要管党，首先要从党内政治生活管起；从严治党，首先要从党内政治生活严起。”党内政治生活给党员党性锻炼和教育管理党员提供了平台，党内政治生活的好坏，决定着一个党是什么样的党，党员是什么样的党员。党内政治生活是否严肃认真严重影响一个党强不强、有没有战斗力，党员干部强不强、威信高不高。所以要有一个好的党内政治生态，就必须要从严治党。全体党员、各级党组织、党员干部都要按照党内政治生活的准则和党的各项规定办事是从严治党的根本。并让这样政治生活日常化，而不是表面化。常识的价值规范是人们的日常生活的最坚实的根基，也就是人的存在方式的最深厚的根基。①一、生存发展中的“顺适”与“自主”“顺适”即顺从，适应。党员、干部要顺从党内政治生活准则和党的各项规定办事，不能依照自己的意愿、个人的利益办事。严明党的纪律是党生存发展的根本，也就是说领导干部要按照规则、制度用权，决不能任性、自主地用权，要“把权力关进制度的笼子”。要保证党永葆生机，必须坚持从严治党，把从严治党融为党的日常化建设中，融入到日常生活中，不要成为一种口号。中国共产党要谨记权力的来源，敬畏手中的权力，这是党生存发展的基础。

权力是用来为人民谋利益的，而不是用来搞特权或是牟取非法利益。所以，领导干部要正确对待权力、行使权力，必须深思如何能做到严以用权、为人民用权的问题。习近平总书记强调：“各级领导干部都要树立和发扬好的作风，既严以修身、严以用权、严以律己，又谋事要实、创业要实、做人要实。”孙正聿：《哲学通论》，复旦大学出版社，2005年，第46页。

①··195政治文化与国家治理（第三辑）?

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不难看出，严以用权是党内政治生态日常化建设中坚守的重要原则。严以用权是要敬畏权力、慎用权力、为公用权、依法用权、履责用权、务实用权、刚直用权、阳光用权、廉洁用权、公正用权。敬畏权力，权力是人民赋予的，要坚持用权为民，心存敬畏，权力是神圣的，党的领导干部必须清楚这一点。党员干部对手中的权力时刻保持着畏惧之心，保持心有所畏、言有所戒、行有所止的约束，要有战战兢兢、如履薄冰的谨慎，这样才能对得起人民赋予的权力。慎用权力，谨慎使用手中的权力，负责任地行使权力，慎言、慎行、慎独、慎微、慎初、慎终。党员干部要多调查研究、向人民学习、向专家学习、向历史学习，把问题想明白，谨慎行事。为公用权，想得到人民的称赞和尊重，只有用权为公，如若不然就会受到人民的诟病。党的宗旨是全心全意为人民服务，所以广大党员干部要守住公与私的界限，绝不能搞权钱交易、权力寻租这一套，一定要用权为公。依法用权，用权一定要依法。使权力在法律的范围内活动，让法律在安全线内运行。履责用权，有多大的权力就要承担多大的责任，尽多大的责任才会有多大的作为，权力和责任是紧紧相连的。每个党员干部要把履职尽责作为日常工作的要求，高标准要求自己，扎扎实实干好自己职责范围内的事。党员干部要做到面对急难险重的任务不慌、不乱，豁得出去、顶得上去，出现问题敢担责，出现难题敢负责，日常工作要尽责，这才是党员干部应具备的素质。务实用权，是由于目前一些干部懒政怠政，为官不为，使权力处于休眠状态。如果出现这种情况，就要让他们腾出地方，让一些想干事、能干事、敢干事的党员干部来干。刚直用权，要用权不媚俗、不逢迎，面对歪风邪气，敢较真，敢碰硬；面对重大原则问题，敢坚定立场、旗帜鲜明，党内需要这样的党员、干部来刚直用权。阳光用权，是使权力在阳光下运行。权力透明，让党员干部在聚光灯下工作，推进权力运行公开化、规范化，让权力在人民看得见的地方运行。要落实党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开的制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，权力透明才能避免权力滥用，才能落实严以用权。廉洁用权，共产党员要一身正气，领导干部更要两袖清风，要管得住自己，也要管得住身边人，廉洁使用手中的权力。公正用权，权力使用的根本标准——公平正义。权力的行使要代表人民的利益，党员干部要代表国家行使权力，一定要做到公正、公平、公开、正义，不能凭自己的好恶有失公允。党员手中有权力更不能任性，任性使用权力肯定是破坏公平公正的。

在党内政治生态建设中要严格要求党员干部区分公私界限，从思想和行为上杜绝以权谋私，在行使权力时严格按法办事、严守规则和制度，做到严以用权，把权力关进制度的笼子里。各级党员干部要接受人民的监督，听取群众的意见和建议，对不符合人民利益的事情及时改进。党内各级要做到严以用权，因为我们党和国家制定的规则、制度，是保证和代表人民利益的，要做到权为民所用，利为民所谋，所以党内各级领导不能忘了规矩，乱了章法，任性用权。中国共产党要加强党和改进党的建设，从严治党，为共产党生存发展打下坚实基础。

二、作风建设中的“台上”与“台下”··196论党内政治生态的日常化建构?

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历史和现实都表明，执政党要想更好地执政，必须有良好的作风作为保证。执政党作风建设中要做到“台上”“台下”一个样。所谓“台上”与“台下”，就是“明规则”与“潜规则”。无规矩不成方圆，规则在执政党建设中非常重要，“把权力关进制度的笼子里”①。习近平总书记在中央纪委六次全会上说，要立“明规矩”，破“潜规则”。规则是执政党治国理政的基本依据和重要手段，规则的确立和推行是执政党执政能力和执政智慧的重要体现。

党的作风建设，要从党员抓起。作风包括工作作风、领导作风、生活作风。一名合格的党员无论是在工作上，还是生活上，都要明确规则，按规则行事。成文的规则，是为了防止“潜规则”的衍生，因为如果规则不成文，就有沦为“潜规则”的风险。“潜规则”，是上不了台面、私下通行的不成文的规则，主要涉及利益输送、权力寻租、暗箱操作等违纪违法的行为。现实生活中，“潜规则”具有很强的功利性、隐蔽性和传染性，它无影无踪，却常常畅行无阻。“潜规则”之所以有市场，既有历史根源，又有现实原因，还有制度因素。历史上，我国是农业社会，属于小农经济，人与人之间的关系主要靠亲情、友情、乡情维系，就是所谓的熟人社会，为人处世习惯于掺杂大量人情因素，有时“情”重于“法”，所以历史上“潜规则”盛行。在现实社会中，一些党员有从众心理，认为不按“潜规则”办事，就会被认为不识时务、不解人情，就会遭到排斥，于是随波逐流，甚至趋之若鹜、甘之如饴。从制度上看，有些法规、制度本身存在漏洞，有些法规、制度适用性差，缺乏可操作性。更有一些部门为了保护本部门利益，将“权力部门化、利益个人化”，千方百计想要保住自己的小天地、小格局。在此背景下，“潜规则”就有了生存和发展的空间。

因此，规则只有尽可能明确，才能做到凡党政事项，有法可依，有规可循，从而减少空白和模糊地带。如果没有成文的规矩，或者有而不细，或不具可操作性，就会有各种各样的“潜规则”滋生出来，来填补空缺。破除“潜规则”，是为了立“明规则”，也唯有立“明规则”，才能破“潜规则”，才能加强和改进党的作风建设。

立“明规则”，首先要让规则明确和公开，让规则摆在台面上。党章、党的纪律、国家法律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，必须遵守，必须明确。不能随意变来变去，一个领导一个“规则”，一个领导一个搞法，这是坚决抵制的。但在明确了规则之后要公开，国法公开，党的规则也要公开，供党员和社会监督。公开的目的是让大家评判，规则定得是否合理。党应遵循“公开是常态，不公开是例外”的原则，把党的规则摆在明面，公开评判、监督。第二，要订立和树立规则。凡是需要规则约束的环节，就要订立成文的规则，并变成刚性的纪律，必须遵守。如有成文的纪律但具体条文不够细致的，要像新修订的纪律处分条例那样，“不厌其细”，不断地进行细化完善。

在确定了规则之后就要严格执行，树立规则的尊严，做到标准严格，程序严格，规则怎么规定就怎么执行，不搞“情有可原”“下不为例”，不因人而异、不因事有别，执行规则不得变通、不搞特殊，让规则成为“带电的高压线”，让规则成为党员干部行使手中《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第388页。

①··197政治文化与国家治理（第三辑）?

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权力刚性的纪律，不得有悖。

在作风建设中，各级党员干部应该做到，上级领导在与不在一个样，不搞“面子工程”；台上讲与台下干一个样，不搞“口功工程”；说的和做的一个样，不搞“虚假工程”；人前和人后一个样，不搞“伪装工程”。做到“台下”与“台上”一个样，做到“内化于心，外化于行，知行合一，言行一致”。

三、权力行使中的“自律”与“律人”近年来一些官员毁在了座驾上，栽在了名烟名表上，查处的腐败官员中毁在“枕边人”“身边人”情况屡见不鲜。权力是人民的信任，是组织的重托，是为民服务的利器，不是领导干部的特权，不能因为手中的权力为自己、自家人、身边人谋特权。领导干部不仅要管理好自身，同时也要管理好身边人。权力行使中的“自律”和“律人”尤为重要。

古人云，“修身、齐家、治国、平天下”，其中指明了自律的重要性。“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”权力的行使需要自律，领导干部要增强自律意识，“常修为官之德，常怀律己之心，常思贪欲之害，不为名所累，不为利所缚，堂堂正正做人，清清白白做官，严以律己，率先垂范，永葆人民公仆的本色”。自律是党员应具备的修养，更是一种精神境界，共产党员要勇于战胜自己。

人生有两大难题：一是认识自己，二是改造自己。在社会生活中，每个人的一生都会遇到很多诱惑，手中有权的人更甚，而在诱惑面前有何种选择全靠自己。自律者见肴不馋，见物不沾，见钱不贪，见色不迷。相反，不自律者因诱忘义，由惑丧志。习近平总书记强调“作风问题绝对不是小事，如果不坚持纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量”。所以有权的人更应该注意，在权力行使中要做到自律。古人云“吾日三省吾身”，我们党必须常思贪欲之害、常怀律己之心、常修为政之德，在权力的行使中严于律己，要经常反省自己的日常言行，常思自己的作为是否符合党的要求，是否符合领导干部的标准，是否符合人民群众的利益，一旦发现有偏离、有缺失，立即加以改正。党员干部要善鉴人过以自警，要经常警示和告诫自己不要做违背政治原则、道德规范和纪律要求的事情，要用别人的教训来警示自己，要有“如临深渊、如履薄冰”的危机感，时刻警醒自己。

权力行使中不仅要做到“自律”，更要做好“律人”。西塞罗说过“朋友是另一个自我”。党员干部要严格自律，以良好的个人修养言传身教，管好家里人，影响身边人，注意“枕边人”“身边人”的行为。“近朱者赤，近墨者黑”“交友不慎”是近年来落马官员忏悔书中常出现的词。习近平总书记告诫领导干部说：“对于领导干部而言，人情之中有原则，交往当中有政治。身为领导干部，一定要严格交友原则，慎交友，交好友，哪些人该交，哪些人不该交，应该心中有杆秤。”“君子之交淡如水”，领导干部要时刻提高警惕，做到廉洁修身、廉洁齐家，要净化自己的“朋友圈”，不搞结党营私、拉帮结派、团团伙伙，厘清亲情与权力的边界，不仅严于律己，更要严于律人。

··198论党内政治生态的日常化建构?

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对于领导干部来说，树立正确的交友观不只是个人的私事，更是政治生活中的一个重要原则。因为领导干部是公众人物，他的社交圈子、朋友圈子都受到关注，所以更要慎交友、交好友。朋友对人的一生非常重要，曾国藩的家训中特别强调，“一生之成败，皆关乎朋友之贤否，不可不慎也。”党员干部交友更要谨慎，要远离四种朋友：一是能花钱的朋友。“大款”“贪官”，人们往往把这两个词连在一起，贪官喜欢跟大款交朋友，其目的只有一个，希望从大款那捞到更多的好处。而大款也愿意和贪官成为朋友，因为他能借贪官之手打通各种关节，给自己带来更大的利润。这是完全建立在互相利用基础上的权钱交易。党员干部要做到律己，不要为一时贪欲毁了一生。二是想当官的朋友。

领导干部也是人，也有自己的社交圈，他们也有亲戚、朋友、同事、同学，但领导干部在行使权力过程中不能因私人的关系维护其不正当利益。党员干部时刻警惕自己，不要让自己在社会交往中结交利益团体，来破坏公共权力的正确运行。所谓成也圈子，败也圈子。三是“爱上你”的朋友。人人都向往美好的爱情，也有追求爱情的权力，党员干部也一样，但要在合法合理合情的范围内去追求。英雄难过美人关，古有冲冠一怒为红颜，今有巨款一贪为红颜。四是能量大的朋友。能量大的朋友人人都喜欢结交，但对于党员干部来说，结交这样的朋友未必是好事。现实中有很多例子，都警醒党员干部要谨慎交友。

马克思说过，“人生离不开友谊，但要得到真正的友谊才是不容易；友谊总需要忠诚去播种，用热情去灌溉，用原则去培养，用谅解去护理”。所以领导干部要谨慎交友，在权力行使中不仅要严于律己，更要做到严于律人，为党内政治生态构建提供适宜的生长土壤。

四、思想信念中的“坚定”与“松懈”“革命理想高于天。”习近平总书记在“七一”重要讲话中指出：“中国共产党之所以叫共产党，就是因为从成立之日起我们党就把共产主义确立为远大理想。”共产党人要坚定理想信念，习近平总书记强调：“理想信念是共产党人的精神之‘钙’，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’”。所以共产党人要坚定理想信念，不能有一丝松懈。

习近平总书记告诉我们“对马克思主义信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂，是共产党人经受任何考验的精神支柱。”要加强党员理想信念建设，认真开展“两学一做”学习教育，“学党章党规、学系列讲话、做合格党员”，使广大党员和干部补足“精神之钙”，坚定理想信念，提高党性觉悟，增强“四个意识”，严守政治纪律和政治规矩，自觉筑起拒腐防变的思想防线。党要坚持高标准和守底线相结合，注重规范惩戒、严明纪律底线，要引导人向善向上，坚守共产党人的道德追求。

理想指引人生方向，信念决定事业成败。理想是一个政党所追求的，认为是最好、最高、最有意义、最有价值的远景与目标，信念是一个政党对其理想的相信与坚守、奋··199政治文化与国家治理（第三辑）?

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斗与努力、付出与牺牲、意志与情怀。①中国共产党从诞生起就把马克思主义写旗帜上，把实现共产主义确立为最高理想。党在95年的历史进程中，共产党人为了理想、信仰，不惜流血牺牲，尽管他们知道，自己追求的理想不一定会在自己手里实现，但他们坚信，一代又一代人为之努力，一代又一代人为之作出牺牲，崇高的理想就一定能实现。所以，“革命理想高于天”，坚定理想信念，坚守共产党人的精神追求，是每一个共产党人安身立命之根本，是党内政治生态建设的精神支柱。

理想信念是思想和行为的“总开关”。习近平总书记指出“有了坚定的理想信念，站位就高了，眼界就宽了，心胸就开阔了，就能坚持正确的政治方向，在胜利和顺境时不骄不躁，在困难和逆境时不消沉不动摇，经受住各种风险和困难的考验，自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀，永葆共产党员的本色”。革命战争时期，正是因为共产党人对崇高理想信念坚贞不渝、矢志不移，才能生死面前不畏惧，赴汤蹈火、视死如归。他们不为名、不为利，为的就是一个理想，靠的就是一种信仰。今天环境变了，面对的形势任务不一样了，但不管怎么变化，理想信念不能变，和平建设时期关键要坚定三个自信：一要坚定道路自信。中国特色社会主义道路是适合中国国情的唯一正确道路，已经被实践反复证明了。改革开放以来的辉煌成就，中国科学发展的实践，是中国共产党人坚定道路自信的最强有力的现实支撑。二要坚定理论自信。中国特色社会主义理论体系，是马克思主义中国化的成果，并在实践中迸发出巨大能量和勃勃生机，展示了无可置疑的科学性。三要坚定制度自信。中国特色社会主义制度是人类制度文明发展的伟大成果，是当代中国发展进步的根本制度保障，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势。

理想信念从来都是具体的、现实的。坚定理想信念，要从我做起，从现在做起，把理想信念内化于心、外化于行。有的党员志向高远，但不愿付出努力去实现崇高的理想，不愿踏踏实实地做好本职工作，不能把个人理想融入党的最高理想和全国人民的共同理想之中。“千里之行，始于足下”“百尺之台，起于垒土”。如果党员干部只在口头上讲“为共产主义而奋斗”，行动中却自私自利，本职工作却做得一塌糊涂，那么，再远大、再崇高的理想也只能归之于想入非非的空谈妄想。所以，作为一名党员、领导干部，要坚定理想信念，对党忠诚，个人干净，敢于担当，尽自己所能，履行好自己的职能职责，任何时候、任何事情，不能有一丝松懈。

坚定的理想信念是共产党员的力量源泉，是党内政治生态建设的思想根基。

辛鸣：《革命理想高于天》，《光明日报》，2016年7月15日。

①··200习近平政治伦理思想初探①张若甲河北师范大学摘要：习近平政治伦理思想形成了自己的体系，建构了缜密的格局，阐发了深刻的意蕴，指明了管党治党治国理政的路径，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是长期指导中国特色社会主义建设，实现中华民族伟大复兴的中国梦的强大思想武器。

关键词：习近平；政治伦理思想；廉政建设研究何谓政治伦理？政治伦理是政治学中的一个概念。当然，关于政治伦理含义的界定厘清、研究视阈的框定分析等问题，学界可谓众说纷纭、各有千秋。河北师范大学陶艳华教授认为，在分析政治与伦理的联系与区别的基础上，政治伦理的含义可以从广狭两义理解。广义的政治伦理就是一般意义上政治与伦理的相互关系，狭义上的政治伦理，就是对政治关系、政治行为等政治现象所进行的伦理道德的考量和追问。政治伦理属于上层建筑，是一定历史、社会、文化条件下的产物，是一定阶级的政治关系在道德领域中的必然反映。政治伦理的基本范畴是具体的，在不同的社会形态中其内涵不同，即使在同一社会的不同时期或同一阶级内部的不同集团中，其内涵也有差异。政治伦理在政治实践中起着十分重要的作用，是衡量一个国家一个政党的政治成熟度的重要标志。

中国共产党从建党伊始就很重视党的建设，政治伦理也自然蕴含在党的建设之中。

譬如以全心全意为人民服务作为中国共产党的宗旨，是中国共产党区别于其他一切政党的最显著的标志。毛泽东同志的这一重要论述，将政治伦理的重要性体现得淋漓尽致，是党的历史上最重要的思想标识。中华人民共和国成立后，毛泽东又多次强调共产党员的政治修养与政治觉悟。改革开放以来，邓小平同志在论述精神文明建设时也多次提到中国共产党人的这一显著特色。江泽民胡锦涛同志亦非常重视党的政治伦理建设，三个代表重要思想和八荣八耻的社会主义荣辱观即是其明证。进入新时代以来，作为党的领导核心的习近平总书记在继承前人的基础上，多次阐发了有关政治伦理方面的丰富内容，在党内外产生了极大的影响，形成了习近平政治理论思想的基本框架，构成了一个完整的理论体系。

一、习近平政治伦理思想体系的基本框架习近平政治伦理思想体系的基本框架以政治伦理的理想目标、政治伦理的内在要本文为冀教育厅人文社会科学研究重大课题攻关项目《习近平政治伦理思想与廉政建设研究》研究成①

果，课题编号：ZD201823··201政治文化与国家治理（第三辑）?

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求、政治伦理的外在规范、政治伦理的超越标准、政治伦理的奖惩机制等部分构成，形成了一个完整的体系。

（一）领导人民摆脱被压迫和被奴役的命运，领导人民创造幸福美好的生活，一直以来都是中国共产党人不懈追求的政治伦理的理想目标从毛泽东同志所提出的“全心全意为人民服务”到邓小平同志提出的“三个有利于”衡量标准，再到“三个代表”重要思想和“以人为本”的科学发展观，充分体现了中国共产党人一切以人民利益为根本的执政宗旨。2012年习近平总书记在十八届中央政治局常委同中外记者见面会上的讲话中明确提出人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。这就意味着人民的利益高于一切，维护和促进人民的利益是中国共产党人所遵循的最高政治伦理原则。我们必须清醒地认识到，共产党员是最重要的政治身份，《中国共产党章程》要求共产党员在任何条件下都要将维护人民利益作为行动的根本指导，一旦人民利益与个人利益发生矛盾，就必须毫不犹豫地放弃、牺牲个人利益。习近平总书记所做的党的十九大报告指出：人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。不忘初心，牢记使命。中国共产党人要形成为人民服务的道德意识。共产党员要以积极的姿态参与社会事务、参与公共生活，自觉树立为人民服务的精神。《中国共产党章程》明确要求广大党员要坚持“立党为公、执政为民”。特别是对于党的干部而言，在制定公共政策和行政程序过程中，要广泛听取人民群众的意见和建议，以促进人民的福祉为出发点。从政治学角度来看，政治认同是政治合法性的重要来源。人民支持不支持、答应不答应、拥护不拥护、高兴不高兴是评价一切方针、政策政治正当性的基础。只有将人民的意愿广泛实现在政治行动之中，我们才能获得最大程度的认同，这也是我们党保持旺盛生命力的法宝和源泉。

（二）坚持清正廉洁，建设一个高效廉洁的政治生态，一直以来都是中国共产党人始终坚守的政治伦理的内在要求从早期的革命根据地政权建设到中华人民共和国后全国性人民政权的建设，无不体现着这一基本要求。十八大以来通过的《中国共产党廉洁自律准则》，坚持依规治党与以德治党相结合，紧扣廉洁自律这一政治伦理主题，重申党的理想信念、优良传统，强调从严治党重在以德治党。此前，习近平总书记对于廉洁问题已经进行了系统的阐述，在党的十九大报告中又明确指出要“深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明”。这一要求，全面阐述了廉洁政治的深刻内涵，也是当代中国政治生态建设的根本要求。清正是共产党员的人格本色。我国千百年来都秉承着清正的优秀政治文化传统。

中国传统儒家的人格理想中凸显了内圣外王的道德逻辑，“修身、齐家”是“治国、平天下”的道德前提。清正也是现代政治中行使公共权力必备的道德品质。党员干部都是公共权力的行使者，而人民是公共权力的所有者。我国宪法明文规定中华人民共和国的一切权力属于人民。因此，公共权力的行使只有一个目的：维护人民的根本利益。清廉是共产党员的道德操守。清廉不仅是对政府部门和各级党组织提出的伦理规范，更是所··202习近平政治伦理思想初探?

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有公共部门主体都要恪守的道德操守。政府清廉意味着我们的制度设计、安排都要以人民利益为考量，在公共权力运行中节约公共资源、降低行政成本，营造廉洁的风尚。只有自觉抵制权钱交易、权色交易、权名交易，严守私人与公共的界限，才能杜绝腐败、保持清廉。清明是共产党员的道德原则。深化政治民主、巩固和强化人民主体地位、扩大政治参与是我国政治文明的发展方向。公共权力要有更强的开放性和包容性，政治的运行要公开、透明、置于阳光下。这就要求广大党员公职人员要严以用权，在权力行使过程中为人民群众参与、监督提供畅通的渠道，防止一切形式的暗箱操作。

（三）坚持党的各级组织和各个层面的政权组织民主与集中的统一，以制度安排权力的合理有效使用，一直以来都是中国共产党人高度重视的政治伦理的外在规范任何权力都需要被监督与约束，绝对权力必将带来绝对腐败。习近平总书记对此有着深刻的洞见，他高屋建瓴地指出要把权力关进制度的笼子里。强化党内监督要全面贯彻落实民主集中制。民主集中制的根本在于实现基于民主基础上的集中、实现集中指导下的民主。民主集中是保持党的利益与人民利益融合统一的重要机制，全国人民代表大会和各级人民代表大会都由人民选举产生，对人民负责。党和国家关于国计民生的重大决策都依据人民的意志作出决定，以人民充分发表意见和建议为前提达成广泛共识。同时，民主集中制深入考虑了共识的有效性。就政治生活而言，对于不同观念的综合既要关照各群体利益的差异性，又要谋求普遍利益的达成。我们的协商民主只有在持有相近价值理念的政治语境中才有取得一致的可能。强化党内监督也要求党员能以开阔的胸襟开展批评与自我批评，在反思中保持政治权力运行的正确航向。习近平总书记指出：“要用好批评和自我批评这个武器，让批评和自我批评成为每个党员、干部的必修课。”批评与自我批评作为党的三大优良作风之一表明了中国共产党人的政治态度。站在政治学的角度，任何权力主体的理性都是有限的，如果缺乏对个体理性的修正机制，则存在将个体理性的局限转化为负面社会后果的危险。党员干部要主动接受批评、进行反思，时时敲响权力的警钟。党内监督既是共产党人的政治权利，也是不可推卸的政治伦理责任。所谓“君子和而不同，小人同而不和”。所有共产党员都是社会主义事业的建设者，相互之间形成了互爱互助的同志关系。党员间的互爱互助不是利益的互利互惠，而是人格的共同完善。所以，党员不能仅独善其身，而应从党、国家和人民的利益出发及时发现、指出、纠正其他同志暴露的问题，在互相监督与勉励中维护良好的党的政治伦理规范。

（四）坚持高标准、严要求，反对将共产党员混同于一般群众，一直以来都是中国共产党人高举不渝的政治伦理的超越标准中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，在政治伦理上需要以高于普通社会成员的道德标准要求自己。共产党员要以党纪作为自己的道德底线。党纪严于国法并不意味着党纪高于国法，只是因为两者的对象存在差异，所以内容范畴有所区别。比较而言，党纪设置了更高的道德门槛，一些在国法中被允许的行为仍要受到党纪的约束和限制。党纪与国法的区分凸显了共产党员身份的特殊性。作为党的一员，坚持党的政治理想、维护党的政治原则、遵循党的政治规矩是每一位党员肩负的道德义··203政治文化与国家治理（第三辑）?

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务。唯有恪守党纪底线，方可取信于民，为接受人民权力委托提供有力的合法性依据。

党的十八大以来，习近平总书记反复告诫：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”党员要在党章的指导下追求更高层次道德。党员的先锋模范作用不但要体现在政治领域，还要体现在文化和道德领域，成为道德的楷模。国法规定了普通社会成员的基本规范，属于低位道德的范畴。党纪则呈现出高位道德的价值取向。共产党员作为先进文化的代表，应该以党章为价值坐标，追求崇高的道德生活，引导社会形成健康的道德风尚。党员要实现党纪的伦理内化。道德自律是从服从外界规范到道德自觉的过程。道德的最高境界在于随心所欲而不逾矩。如果党员的道德追求仅限于外界强制，一旦外力减弱，或者欲望膨胀，就可能突破党纪底线，滑入贪腐和堕落的深渊。坚守党纪红线，就必须将个人理想和追求与党的理想、追求高度统一，将党纪内化为自身的道德情感和道德意志，从而走向道德的自由王国。

（五）权利和义务的平衡，权力和责任的一致，一直以来都是中国共产党人精心规划的政治伦理的奖惩机制如何实现权力与责任的平衡是维持健康政治秩序、保证政治决策科学的重大问题。

中国共产党人直面这一课题，充分展现了政治伦理责任担当。问责机制长期以来都是我党建设的主要工作，党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央发布的《中国共产党问责条例》具有里程碑的意义，系统阐明了政治问责的理论依据、工作原则、实施程序和内容范围，完善了党的政治伦理的奖惩机制。一是反映了共产党人的责任意识。

健全问责机制的主旨在于落实主体责任、通过问责促使党员干部认清权责边界，划定主体权限，一方面防止权力滥用、越界行权，另一方面惩戒为政不为、失职渎职。健全问责机制有助于党员干部在履行岗位职责时综合考虑相关因素，主动防范潜在的危险和可能导致的不良后果。二是显扬了共产党人的法治精神。健全责任机制的实质在于将权力与责任纳入制度的范畴，让对任何权力运作结果的追责都有章可循、有法可依。问责机制的完善内涵对主体行政程序的制约，对党员遵守政治规矩、恪守程序正义发挥着至关重要的鞭策作用。激励党员形成规则意识、程序意识也是法治精神的应有之义。三是展现了共产党人的政治勇气。面对问责的压力，中国共产党人不能选择回避和退缩，更不能在问责的压力面前丧失勇气。恰恰相反，共产党人应该坚持社会主义政治理念，在任何情况下都能够以勇气追寻政治道德，实现向上向善的价值。只有这样，才能真正促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。健全问责机制的目的不是让党员墨守成规，而是敦促我们凭借公共理性和政治智慧致力于促进国家富强和人民幸福。

二、习近平政治伦理思想体系的历史渊源任何思想都不是凭空出现的，政治伦理有着悠久的历史。自从人类社会出现政治现象后，政治便与伦理有着极为密切的关系。政治中的伦理准则、政治中的伦理观念始终是政治实践的基本内容。在古代社会，人们通常认为，某种政治制度和政治行为必须以··204习近平政治伦理思想初探?

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某种伦理为基础，政治也多以伦理道德为根据，社会习惯和社会习俗即为政治规范，伦理观念也是政治观念，个人认同的是非标准和社会认同的权利义务在很大程度上是相吻合的。在古希腊，政治与伦理的结合产生了正义观念的伦理政治观，它把寻求善视为政治的最终目标。柏拉图的《理想国》，亚里士多德的《政治学》均对政治伦理做了系统的阐释。在古代中国，政治思想一直没有脱离伦理道德的影响，政治服从于伦理，政治规范道德化。中国传统的伦理政治观是以仁为核心的，《论语》《孟子》等成为中国最早论述政治伦理的著作。近代西方，格劳修斯的《战争与和平法》、斯宾诺莎的《伦理学》、霍布斯的《利维坦》、洛克的《政府论》等也都对政治伦理做了系统阐述。

政治伦理就是政治领域或政治生活中的伦理道德问题，即调整人们之间政治关系和政治行为的伦理规范的总和。在任何时代、任何社会，都需要政治伦理作为规范“政治人”行为和处理政治关系的调控手段。中国共产党人在长期的革命建设和改革实践中，形成了具有中国特色的政治伦理。中国共产党的政治伦理就是指我党在政治领域或政治生活中的伦理道德问题，即调整党员之间、党员干部之间、党群之间政治关系和政治行为的规范总和。在当代中国，中国共产党政治伦理的本质要求，仍然是为人民服务，也就是立党为公、执政为民。新时代习近平政治伦理思想的产生，有其哲学理论基础、传统文化基础与特定的实践基础和历史渊源。实事求是是习近平政治伦理思想产生的哲学理论基础。同时政治伦理思想的创立离不开对中华民族优秀伦理道德的继承和弘扬，民族传统文化是习近平政治伦理思想形成的历史文化基础。习近平政治伦理思想的形成与发展有着特定的实践基础和历史渊源：中国共产党早期的政治伦理思想产生和形成于二十世纪前期和中期，包含于毛泽东思想之中，当时时代的主要特点是战争与革命，是在武装夺取政权和巩固政权的实践中逐步形成和发展起来的；改革开放时期的政治伦理思想产生和形成于二十世纪八九十年代，包含于邓小平理论之中，是在和平与发展成为时代主题的历史条件下，在改革开放和现代化建设的实践中逐步形成和发展起来的；进入二十一世纪的政治伦理思想产生和形成于世纪之交，包含于“三个代表”重要思想之中，是在建立和健全社会主义市场经济体制，确保经济和社会全面进步的进程中建立和发展起来的。总之，以党的领导核心为代表的政治伦理思想是特定历史条件下的产物，新时代习近平政治伦理思想就是遵循这样的历史脉络，既继承前人又发展丰富，既整合既有理论又直面现实问题，逐步发展形成起来的。

三、习近平政治伦理思想体系的时代背景习近平总书记所作的党的十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。中国特色社会主义进入新时代，意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景；意味着科学社会主义在二十一世纪的中国焕发出强大生机活力，在世界上高高举起了中国特色社会主义伟大旗帜；意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择，为解决人类问题贡献··205政治文化与国家治理（第三辑）?

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了中国智慧和中国方案。这个新时代，是承前启后、继往开来、在新的历史条件下继续夺取中国特色社会主义伟大胜利的时代，是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代，是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代，是全体中华儿女勠力同心、奋力实现中华民族伟大复兴中国梦的时代，是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民的美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步成为新时代的必然要求，习近平政治伦理思想就是在这样的时代背景下应运而生的。

四、习近平政治伦理思想体系的丰富内蕴亨廷顿曾经断言：“身处正在实现现代化之中的当今世界，谁能掌握政治，谁就能掌握未来。”政治文明是人类文明的重要组成部分，而政治伦理则是现代社会政治文明的价值内核和行动基准。“政治伦理是社会政治生活中调节、调整人们的政治行为及政治关系的道德规范和准则。”我国正处于全面建设中国特色社会主义的关键时期，如何加快政治文明建设步伐是我们面临的关键性问题，因此，习近平政治伦理思想的产生和形成对于实现国家治理体系和治理能力现代化，促进中国政治文明的发展具有重大的理论和实践意义。

政治就是正义的治理，这是一个最高的伦理的概念，正义也成为当代政治哲学的主题。从这个意义上来说，中国社会生活离不开政治，经济生活离不开政治，公共生活的各个领域都离不开政治，每个人都离不开政治。在政治的诸领域之中，都可以发现道德的逻辑，任何政治行为都含有道德意义。因为当我们开展政治生活，无论以何种方式，都逃脱不了一个终极价值关怀的问题。在社会文化多元趋势下，政治中的伦理问题更加凸显，政治伦理难题不断出现。就目前而言，中国正处于社会转型期，我们的政治制度、伦理规范都在不断调整、完善之中。习近平政治伦理思想较为全面地回答了现实中的这些问题，对于政治伦理五大领域中的关系和主体客体都作出了阐释和发挥。

（一）有关政治与道德的关系习近平政治伦理思想充分认识到两者的区别及相互制约、相互渗透、相互促进的关系，尤其是涉及道德在政治生活中的地位和作用、解决道德要求和道德标准适应政治的界限问题上，从修身齐家到治国平天下，习近平多次论述家风与政风的关系，强调良好的家风，尤其是干部的好的家庭伦理规范，对于政治行为政治风气的积极影响。

（二）有关政治管理与道德的关系习近平政治伦理思想主要阐释政治管理的制度建立、运行和政策制定、实施过程中··206习近平政治伦理思想初探?

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的伦理问题，以正确把握政治管理与民众赞同的价值观、利益观和民众为之付出的代价之间所蕴涵的伦理关系。政治权力是政治的核心，其基本特征在于双刃性。权力能够给社会带来秩序、安全和正义，也可能产生权力的滥用和腐败。“把权力关进制度的笼子”是习近平的重要论断，明确权力的来源即“国家的一切权力属于人民”，权力运行的价值目标是“人民对美好生活的向往”，权力监督的伦理支撑是“让广大干部群众在公开中监督”等。

（三）有关政府道德方面习近平政治伦理思想主要阐述了政府政治过程的道德规范，如公正、廉洁、公开、守信、公利等，尤其是强调“把国家和民族命运前途掌握在人民手中”是政治制度的伦理基础。政治制度是特定政治生活中人们普遍遵守的规范，政治制度的伦理基础是政治制度合理存在的前提。习近平关于这方面的论述主要有：中华人民共和国的国体的道义根基是“反映中国人民的意愿”，政体（人民代表大会制度）的合理基础是“把国家和民族前途命运掌握在人民手中”，中国的基本政治制度安排（中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度）的伦理意义是“充分调动人民的积极性”，以及人民民主的真谛是“有事好商量，众人的事情由众人商量”等。

（四）有关从政者道德方面，即狭义的政治道德习近平政治伦理思想主要阐发了从事政治的人在运用公共权力或执行公务过程中必须具备的道德规范。这是一种特殊的职业道德，包括严守纪律、坚定忠诚、公正廉洁、克己奉公、求实创新等。习近平明确指出了“堂堂正正做人，老老实实干事、清清白白为官”的官德要求，体现着对政治主体的伦理规范。政治行为主体是政治行为的发起者和政治实践的承担者，主要包括政党、政府、公务员、公民。习近平关于政治主体特别是干部群体的伦理道德要求的论述很多，如中国共产党的执政伦理原则为“消除贫困、改善民生、实现共同富裕”，中国政府的行政伦理指针是“为政清廉，秉公用权”，公务员的自律修养为“踏踏实实修好公德、私德”，对于公民的道德准则要求是“爱国、敬业、诚信、友善”。同时，习近平高度重视理想信念在官德修为中的作用。他指出，“理想信念不坚定，精神上就会缺钙，就会得软骨病”，政治理想信念要深入人心，需要伦理支撑。政治理想信念是政治主体选择政治行为的依据和指导。合乎伦理的政治理想信念，是人类社会实现合理化生存的精神动力和价值支持。譬如共产主义理想信念的合理性即“党性和人民性从来都是一致的”，中国梦的理想正当性即“中国梦是每个中国人的梦”等。

（五）有关国际政治伦理方面习近平政治伦理思想主要论述了国际政治中的伦理规范及其运用，即把人类普遍遵循的价值标准，如义务、权利、信仰、习惯、态度、法规、民族性格等，运用于国际政治中，它包括:国际关系准则、国际人权原则、国家利益、外交政策行为等道德标准以及武力的道德限制，核伦理、平等公正的世界秩序等。习近平提出了“人类命运共同体”这一概念，表达了对于国际政治的伦理诉求。国际政治是人类政治生活的重要组成部分，也是国内政治的环境和延展。国际政治涉及整个世界和全人类的利益，其伦理诉··207政治文化与国家治理（第三辑）?

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求具有普遍和永恒的意义。具体内容包含目标即“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”，手段即“相互尊重、平等协商，坚决摒弃冷战思维和强权政治，走对话而不对抗、结伴而不结盟的国与国交往新路。坚持以对话解决争端，以协商化解分歧，要同舟共济，促进贸易和投资自由化便利化，要尊重世界文明多样性，坚持环境友好”，具体的实施路径即坚持走和平发展道路，与发展中国家建立可靠朋友和真诚伙伴的关系，坚持亲、诚、惠、容与睦邻、安邻、富邻的周边外交政策，坚持平等互利、合作共赢的大国外交政策，坚持理性、协调、并进的核安全观，坚守联合国常任理事国的责任担当等。

五、习近平政治伦理思想体系的鲜明特色习近平指出，坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。问题是创新的起点，也是创新的动力源。只有聆听时代的声音，回应时代的呼唤，认真研究解决重大而紧迫的问题，才能真正把握住历史脉络、找到发展规律、推动理论创新。习近平政治伦理思想坚持以马克思主义为指导，研究我国发展和我们党执政面临的重大理论和实践问题，主要是党的建设和政治建设，提出了解决问题的正确思路和有效办法，这是这个理论最鲜明的特色。

（一）党的建设问题在坚持党的领导的前提下，如何确保党的先进性和纯洁性。中国共产党作为中华人民共和国合法执政党，在中华民族复兴中为适应时代发展和社会伦理道德，应遵循哪些诉求？按照政治学的定义，政党作为一种政治组织，是特定阶级、阶层或集团利益的代表，拥有严明的组织纪律，具有鲜明的政治主张和政治目标，可以说政党是一个阶级性、功能性很强的组织类型。政党总是代表着特定群体的利益，发出群体性的利益诉求，并且致力于实现利益目标。作为执政党，党的群体代表性和执政的公共性之间必然具有内在冲突。战胜这一冲突是党所担负的重要伦理责任。政党在某种意义上可以被视为产生集体行为的组织。而执政党的公共性在于其必须突破集体的限制而服务于所有社会成员。这意味着执政党不仅是公共生活的领导者，也是公共产品和服务的提供者。但是政党的公益性在现代社会遭到了巨大挑战。公共产品和服务要求处在政党中的每位个体都作出贡献。但在一个大的集体中，任何个体的贡献又是微不足道的。集体中的成员知道公共产品（公共善）的提供并不完全取决于个体选择，但这种物品（善）却会由所有社会成员分享。美国学者奥尔森据此认为公共利益并不会自动地导致公益性的集体行为。在他看来，“公益性行为毋宁是个人追逐自我利益的副产品”，但是执政党的角色恰恰要求党员不能只追求个人利益。如果执政党成员唯个人利益是图，就必定会滑向政治腐败。这正是西方政党所面临的一大症候，也是我国政党建设必须正视和警惕的问题。

中国共产党对于此问题有着深刻的洞见，从毛泽东“为人民服务”原则的提出到习近平对于“治国理政”的系统阐述，我党都致力于通过党风廉政建设、党员自我修养促使党员把人民利益置于优先地位，把个体利益与政党利益、人民利益有机结合。习近平指出：实现党的十九大确定的各项目标任务，实现“两个一百年”目标，实现中华民族伟··208习近平政治伦理思想初探?

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大复兴的中国梦，必须把我们党建设好。党的十九大对全面提高党的建设科学化水平提出了明确要求，突出强调坚持党要管党、从严治党，不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党风廉政建设和反腐败斗争，是党的建设的重大任务。

从政党的角度看，我们党已经完成了从革命党向执政党的转型，党代表着全国人民的根本利益，并且将维护和促进人民利益作为最高的政治目标。从党员个人的角度而言，则面临新的挑战。政治与经济的融合是新社会环境下的重要特征。市场经济的发达一方面创造了巨额财富，另一方面则表现出经济政治化的冲动，即经济主体旨在通过掌握更多的公共权力而实现利益增长。在这种冲动面前，如何通过有效的制度安排和机制选择保持党员先进性、纯洁性，是我们党承担的政治伦理使命。另外，政党认同是公民政治认同的重要组成部分。对于政党的认同，能够帮助公民降低对于政治行为的质疑，增强政治自信。现代政治表现出强烈的认同政治特征，任何政治组织、政治领袖和政治行为，获得的认同度越高，就越具有政治合法性。公民的政治身份认同是建立政治认同的核心要素。美国学者卡姆研究发现，政党认同既可以影响人们参与政治生活的行为路径，又可以消除人们的政治疑虑。他指出，在美国政党政治中，那些分属某一党派的公民更加信任该党提名的候选人，倾向于确信他们所作出的政治承诺。中国共产党处于政治生活的核心地位，是引导社会建设、国家发展的中坚力量。提升政党认同对于巩固党的领导地位至关重要。这就需要提炼并且让人们广泛接受党的价值理念。习近平反复强调“四个意识”即政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识就是此意。

（二）政治建设中的廉政建设问题权力制衡问题是到目前为止政治学、公共管理学都没有能够完美解决的问题。孟德斯鸠说：“一条万古不易的政治经验是，握有权力的人容易滥用权力，直到遇到某种外在限制为止。”因此，要想防止掌权者滥用权力，必须以权力制约权力，对权力的行使进行一定的监督。权力制衡有两种模式，一是横向制衡，也就是行政权、立法权以及司法权分开。“我国人民代表大会之下的人大常委会与一府两院之间的分权制衡制度是具有中国特色的横向分权制衡制度，是可以在个别省或地区进行试验的权力制衡结构模式。”另一种则是纵向制衡。腐败的实质是公共权力的私有化，行政人员通过权力寻租等手段利用公共权力谋求私利。根治腐败就必须对公共权力的行使加以限制。我国实行“议行合一”的原则，不照搬西方的三权分立，中国要实现权力制衡就要使政府等行政机关的权力和代议制的立法机关的权力相统一，行政机关必须由立法机关选举产生，并向立法机关负责，同时保证检察院、法院作为司法机关的独立性，依照法律来审判各类案件。“把权力关进制度的笼子”是习近平反复强调的重要思想，“要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。扬汤止沸，不如釜底抽薪。要从源头上有效防治腐败，加强对典型案例的剖析，从中找出规律性的东西，深化腐败问题多发领··209政治文化与国家治理（第三辑）?

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域和环节的改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。

（三）文化建设中的意识形态话语权问题在全球化的浪潮中，如何坚持意识形态是所有国家共同面对的问题。在全球化浪潮中，各种文化相互交织、碰撞、影响，意识形态的交锋不可避免。在任何国家中，作为政治合法性论据的官方意识形态只有一种。意识形态表达着国家的意志，与国家利益密切相关。意识形态在现代政治语境中，面临着三大困难。第一个困难源自文化多元主义。多元文化的共存是现代社会的文化事实。在某种意义上，我们的确需要以包容的心态接受文化的多样性。但是，这种多样性在诉诸文化包容的同时，也产生了道德相对主义等错误的观念。更为重要的是，多元文化产生了对于权威文化话语的威胁。在多元文化的熏陶下，持有不同观念的人们试图在文化交往中获得更多的话语权，于是出现了文化大众化的倾向。那么，在文化大众化的倾向中如何巩固、强化意识形态的权威，如何在多元背景中维护意识形态的主导地位，是根本性的政治伦理问题。意识形态话语权所遇到的第二个困难在于西方文化的侵扰。国际间意识形态的对话较以往任何时候都更为频繁和尖锐。如果说在传统社会中，意识形态的交往主要通过国家组织的形式出现（比如互派使团），那么网络时代的来临则让这种交往变得日常化。在我们身处的时代，任何人都可以成为意识形态的传播者和交往对象。意识形态的交往已经成为全球化所产生的必然结果。同时，西方国家从未放弃对我国意识形态的渗透和输出。毫无疑问，西方文化在国际层面的强势是一个客观事实。加之他们在经济贸易领域的优势地位，商品全球化的流动为其意识形态传播提供了有力的载体。要抵御外部文化对于国家意识形态的威胁，根本路径在于坚持社会主义政治道路，立足民族文化。正是在这一背景下，习近平总书记凝练提出了社会主义核心价值观。只有构建坚强的价值内核，我们才能拥有与其他国家进行对话的根基与实力，建立、培育、践行好社会主义核心价值观成为我们必须肩负的历史任务。意识形态话语权在全球化背景下遇到的第三个困难来自民族特殊性与全球化整合性之间的矛盾。全球化一方面带来了文化的多元，另一方面又表现出强烈的统合性趋势。全球化进程内含着趋同的力量。意识形态建立在国家特有的历史、信仰、语言等特性中。而这些特性在全球化过程中受到了严峻挑战。“全球化为人们提供了国际视野，也让很多原本属于民族和国内的问题上升为国际话题。随着人员和资源的国际化流动，国民身份逐渐被国际身份所淡化。国际合作的深化更加速了这一进程”。

如何积极应对全球化的统合性力量，保持自己国家、民族的特性，提升国家认同和民族意识，从而捍卫国家的意识形态基础，是政治伦理的又一难题。习近平提出了“人类命运共同体”这一概念，以应对日益全球化的环境，倡导共同“建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”，也得到了世界各国的普遍欢迎。

习近平指出，意识形态决定文化前进方向和发展道路，对一个政党、一个国家、一个民族的生存和发展至关重要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视意识形态工作，反复强调意识形态工作是党的一项极端重要的工作，关乎旗帜、关乎··210习近平政治伦理思想初探?

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道路、关乎国家政治安全，一刻也不能放松和削弱意识形态工作。习近平总书记就意识形态领域的方向性、根本性、全局性重大问题作出一系列重要论述和重大部署，指导和推动意识形态工作开创了崭新局面。主旋律更加响亮，正能量更加强劲，文化自信得到彰显，马克思主义在意识形态领域的指导地位更加鲜明，全党全社会思想上的团结统一更加巩固。在充分看到意识形态工作取得重大成就的同时，也要清醒认识到意识形态领域问题的长期性、复杂性，认识到意识形态领域依然并不平静，各种较量和斗争依然尖锐复杂。特别要认识到，在当前复杂的国际国内形势下，意识形态工作的社会环境和现实条件发生了深刻变化，马克思主义一元化指导思想面临多样化社会思潮的挑战日益凸显，社会主义核心价值观面临市场逐利性的挑战日益凸显，传统的宣传管理方式面临迅猛发展的新媒体的挑战日益凸显，我国在走近世界舞台中央过程中面临各种敌对势力的遏制和渗透的挑战日益凸显。在这样的情况下，只有牢牢掌握意识形态工作领导权，才能更好巩固和发展主流意识形态，不断增强意识形态领域主导权和话语权，坚定干部群众的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，增强党、国家和民族的凝聚力和向心力，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强思想保证和强大精神力量。习近平政治伦理思想的提出和发展正是践行这一理念的生动体现。

综上所述，习近平政治伦理思想是习近平新时代中国特色社会主义思想理论的重要组成部分，是有关党建反腐倡廉思想的深化和升华，在建设中国特色社会主义和实现中华民族伟大复兴的中国梦的进程中，必将成为我们长期的指导思想和强大的理论武器。

··211大历史观视域下的新时代中国特色社会主义文化自信张志永河北师范大学摘要：中华民族文化是世界历史上唯一绵延不绝、从未中断的文化，近代以来，在西方列强的侵略下，许多人逐渐失去了文化自信，乃至一度产生了中国文化向何处去的问题。中国共产党成立后，探索出了一条适合中国国情的革命和建设道路，发展了新民主主义文化和社会主义文化，并取得了巨大的成就；尤其是党的十八以来，以习近平为核心的党中央坚定文化自信，继承传统优秀文化，弘扬时代精神，大力发展社会主义先进文化，彻底解决了近代以来中国文化向何处去的问题，丰富和完善了中国特色社会主义，推动了中华民族伟大复兴。

关键词：大历史观；新时代；中国特色社会主义；文化自信自从党的十八以来，我国理论界、学术界掀起了关于文化自信的研究热潮，出版了成千上万部论著，在文化自信的概念、特点、原因、作用和如何实现文化自信等方面均取得了丰硕的成果；然而，许多学者大都是从概念或政策阐释等角度研究该课题，未能从中国数千年文明史维度进行探讨，难以明了其历史价值，故本文以中国大历史观的视角研究文化自信①，以求抛砖引玉。

一、解决了近代以来“中国文化向何处去”的问题中国是世界四大文明古国之一，早在5000多年前就进入了农耕社会，逐渐形成了高度发达的农业文明，故中国长期是东方乃至世界上最先进的国家。大致说来，以王畿外围，按500里为一区划，由近及远向四周扩展开来，逐次分为侯服、甸服、绥服、要服、荒服，文化发达程度也逐次递减，形成了传统的夷夏观、华夷之辨，后来，海外有学者将其归纳为自我中心的“天下型模观”。②华夏文明对韩国、日本、越南等周边国家和地区产生了巨大而深远的影响，这些国家过去都接受了中华思想，与中国合称为中华世界；鉴于儒家文化是中华世界的主流文化，故这些地区又称儒家文化圈；并因这些利用归纳法将现有的史料高度压缩，先构成一个简明而前后连贯的纲领，和西欧与美国史有了互相比①

较的幅度与层次，然后去做进一步的研究。即不拘泥于细枝末节，从宏观视野去看待历史，并将其放到世界历史中去对比研究，从中观察中国历史的兴衰荣辱。参见黄仁宇：《中国大历史》，生活·读书·新知三联书店，2007年。

殷海光：《中国文化的展望》，上海三联书店，2002年，第3、4页。

②··212大历史观视域下的新时代中国特色社会主义文化自信?

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地区均使用汉字又称为汉字文化圈。因此，长期以来，国人充分肯定了自身文化价值，抱有对自身文化生命力的坚定信念。

然而，溯自鸦片战争以后，在西方军事、经济和政治侵略之下，西方工业文明和文化也以前所未有之势涌入中国，李鸿章悲叹道：“合地球东西南朔九万里之遥，胥聚于中国，此三千余年一大变局也。”中国被迫走向世界，融入近代资本主义经济体系和世界政治体系，中华民族遇到前所未有的民族危机和文化挑战。许多人从傲慢自大转变为文化失落，逐渐认识到自身的不足，开始由浅入深地向西方学习，正如梁启超指出的，第一期，是先从器物上感觉不足；第二期，是从制度上感觉不足；第三期，是从文化根本上感觉不足。由于文化往往是政治、经济和社会等变革的舆论准备和思想先导，它制约着国家的社会政治、经济发展方向，乃至影响着国家的前途和民族的命运，因此，这些危机和挑战反映到文化层面上，就产生了中国文化向何处去的时代问题，这也引出了文化自信课题。

此后，许多仁人志士围绕着中国文化向何处去的问题，从不同角度进行了回答，乃至论战迭起。诸如，魏源羞羞答答地提出了“师夷长技以制夷”，张之洞提出“中体西用”说，国粹学派高呼“保存国学”等，以致五四运动前后出现了东、西方文化论战的高潮，先后参与者数百人，延续十余年，出版了近千篇论著，形成了激进主义派、自由主义西化派和东方文化派三大流派，东方文化派以捍卫中国传统文化为己任，提出“用中国文化拯救西方”，如梁启超强调“中国人对于世界文明之大责任”“是拿西洋的文明来扩充我的文明，又拿我的文明去补助西洋的文明，叫他化合起来成一种新文明”①。

自由主义西化派则走向另一个极端，逐渐丧失文化自信力，主张全盘西化，认为中国文化不适合现代世界，导致积贫积弱，“提倡全盘的和彻底的西化，使中国能够整个的西化”②。激进主义派则发起了一场新的启蒙运动，主张学习西方的民主和科学，反对专制和愚昧，改造中国人的国民性，创造新文化；不过，他们并不赞同盲目照搬西方文化，特别是第一次世界大战悲惨景象，更使许多人怀疑西方的文明，如李大钊说：“此次战争，使欧洲文明之权威大生疑念，欧人自己亦对于其文明之真价，不得不加以反省。”③毛泽东更直接说出，东方思想固不切于实际，“西方思想亦未必尽是，几多之部分，亦应与东方思想同时改造也”④。孙中山等人也主张学习西方，但反对“奉欧美为至上”，主张“吸收我们文明的精华，而决不成为它的糟粕的牺牲品”，“推陈出新”⑤。

俄国十月革命后，随着马克思主义迅速传入到中国，一部分先进知识分子对中国文化向何处去的问题进行了新的探讨，“先进的战士们举起的已经是大书‘社会主义文化’《饮冰室合集·文集》，中华书局，1989年，第35、36页。

①陈序经：《对于一般怀疑西化论者的一个浅说》，《独立评论》第79号。

②《李大钊文集》（上卷），人民出版社，1984年，第565页。

③中共中央文献研究室、中共湖南省委《毛泽东早期文稿》编辑组编：《毛泽东早期文稿》，湖南人民出版④

社，2008年，第86页。

《孙中山全集》（第1卷），中华书局，1981年，第444、273、9页。

⑤··213政治文化与国家治理（第三辑）?

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字样的战旗”①。不过，他们并没有因此而放弃中国民族文化，而是主张马克思主义的基本原理一定要与中国的实际相联系。如1919年8月，李大钊指出：“一个社会主义者，为使他的主义在世界上发生一些影响，必须要研究怎么可以把他的理想尽量应用于环绕着他的实境。所以现代的社会主义，包含着许多把它的精神变作实际的形式适合于现在需要的企图。”这表明，在把社会主义适用于中国时，应当按照中国政治、经济、文化乃至风俗习惯进行改造，“务求其适合者行之”②，而不能照抄照搬马克思主义，显然，李大钊最早提出了马克思主义中国化的问题。

中国共产党成立后，成为了全国人民反帝反封革命的领导核心，肩负起领导人民实现中华民族伟大复兴的历史重任，自然也就担负起了建设新文化的历史使命。此后，中国共产党人陆续提出了推陈出新和学习世界先进文化的主张。如1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会上，提出马克思主义中国化的命题，并指出：“我们这个民族有数千年的历史，有它的特点，有它的许多珍贵品。”“从孔夫子到孙中山，我们应当给以总结，继承这一份珍贵的遗产。这对于指导当前的伟大的运动，是有重要的帮助的”③。

1940年，毛泽东又明确地提出，中国共产党人要建设“民族的科学的大众的文化，就是人民大众反帝反封建的文化，就是新民主主义的文化，就是中华民族的新文化”④。

后来，毛泽东又具体指出建设新文化的方法，“我们信奉马克思主义是正确的思想方法，这并不意味着我们忽视中国文化遗产和非马克思主义的外国思想的价值”⑤。也就是以马克思主义为指导，继承中国优秀传统文化，学习世界先进文化，建设中华民族的新文化，这就在根本上解决了近代以来中国文化向何处去的历史课题。

不过，当时我党的主要任务是进行军事、政治和经济斗争，文化建设尚未占据主导地位。毛泽东指出：“革命文化，对于人民大众，是革命的有力武器。革命文化，在革命前，是革命的思想准备；在革命中，是革命总战线中的一条必要和重要的战线”⑥。

显然，这只是强调文化的政治功能和革命作用，尚不是文化建设的全部内容。

二、丰富和完善了中国特色社会主义1917年俄国十月革命后，建立了世界上第一个社会主义国家，此后，世界上先后出现了十多个社会主义国家，但是，很多人弄不清楚“什么是社会主义，怎样建设社会主义”这个根本问题，乃至国际共产主义运动出现了巨大挫折。同期，在中国共产党的正确领导下，中国社会主义建设焕发了勃勃生机，逐渐走上了中国特色社会主义康庄大道。其中，就包括社会主义文化建设，不过，囿于不同历史时期国内外形势、党的工作重心不同等原因，我国文化建设的侧重点也有所区别，大致来说，经历了革命精神、科陈崧：《五四前后东西方文化问题论战文选》（增订本），中国社会科学出版社，1989年，第5页。

①《李大钊文集》（下卷），人民出版社，1984年，第34、35页。

②《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社，1991年，第533、534页。

③同上书，第708、709页。

④《毛泽东文集》（第3卷），人民出版社，1991年，第191页。

⑤《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社，1991年，第708页。

⑥··214大历史观视域下的新时代中国特色社会主义文化自信?

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学技术和社会主义先进文化建设三个历史时期。

1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立，从此，中华民族解除了近代以来的民族生存危机，中国人民站起来了。尤其是1956年社会主义改造完成后，随着社会主义基本政治制度和基本经济制度的确立，中国进入了全面建设社会主义的历史阶段，文化建设也是其中重要组成部分之一。

早在1949年7月新中国成立前夕，毛泽东就指出：“在革命胜利以后，我们的任务主要地就是发展生产和发展文化教育”①。1957年他在全国宣传工作会议上再次强调经济建设和文化建设协调发展，“我们一定会建设一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的社会主义国家”②。这实际上就是后来“四个现代化”建设的雏形。后来，他又提出了科学文化的建设方针，“一切民族、一切国家的长处都要学，政治、经济、科学、技术、文学、艺术的一切真正好的东西都要学。但是，必须有分析有批判地学，不能盲目地学，不能一切照抄，机械搬用”③，“古为今用，洋为中用”④。不过，那时冷战正在激烈进行，革命和战争是时代主题，在遭受西方敌对势力重重封锁情况下，只有加速经济建设才能巩固社会主义国家，故文化建设旨在服务于经济建设。我党把革命当成推动社会主义建设的主要动力，发出了“抓革命促生产”的号召，各行各业都涌现出了一大批英雄模范人物，形成了许多革命精神，诸如抗美援朝精神、兵团精神、北大荒精神、大庆精神、红旗渠精神、“两弹一星”精神、焦裕禄精神、雷锋精神等，这些革命精神激励着全国人民忘我地投入到社会主义建设中来。

1978年12月，党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实行改革开放，自此开启了改革开放与现代化建设新时期。不久，我党制定了物质文明与精神文明一起抓的战略方针，“我们要在建设高度物质文明的同时，提高全民族的教育科学文化水平和健康水平，树立崇高的革命理想和革命道德风尚，发展高尚的丰富多彩的文化生活，建设高度的社会主义精神文明”⑤。这也概括出了社会主义精神文明的具体内容。1987年党的十三大又把文化与经济、政治并列为“三位一体”，作为社会主义现代化国家的战略目标。此后，我党继续探索社会主义文化建设的历史课题，1997年9月，党的十五大首次提出了党在社会主义初级阶段的文化纲领，即建设有中国特色社会主义的文化，就是以马克思主义为指导，以培育有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化，这就为中国特色社会主义文化建设指明了方向。进入二十一世纪以来，党的十六届六中全会提出了建设社会主义和谐社会的重大战略任务，其中，建设和谐文化是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。

为了加快经济建设，我党特别重视文化建设尤其是科学技术的重要作用。1988年9《毛泽东文艺论集》，中央文献出版社，2002年，第129、130页。

①《毛泽东文集》（第8卷），人民出版社，1999年，第162页。

②《毛泽东文集》（第7卷），人民出版社，1999年，第41页。

③《毛泽东文艺论集》，中央文献出版社，2002年，第227页。

④《叶剑英选集》，人民出版社，1996年，第540页。

⑤··215政治文化与国家治理（第三辑）?

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月，邓小平提出了“科学技术是第一生产力”的论断，更加推动了全国人民向科学进军的文化建设热潮。随着社会主义市场经济的发展和现代化的不断推进，我国迅速地摆脱了贫穷落后的面貌，总体上进入小康社会，中国人民开始追求更高的精神文化生活。然而，许多地方把“以经济建设为中心”扭曲为“GDP至上”，有意无意地忽视了文化建设；同期，西方文化汹涌而入，良莠杂陈，在市场经济大潮和五花八门的西方文化的双重冲击下，许多人的信仰、价值观等出现了危机，甚至丧失了文化自信力，否定中国文化，鼓吹全盘西化，宣称中国“再做300年殖民地”的谬论。也有些人为了寻求安身立命之根本，开始转向传统文化，自二十世纪九十年代以来，全国许多地方逐渐兴起了“国学热”，诵读四书五经等场景再现，令人恍惚有时光倒流之感。此时，中国文化向何处去的问题再现。

2012年10月，以党的十八大召开为标志，中国特色社会主义建设进入新时代，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。以习近平为核心的党中央正确地解决了“坚持和发展什么样的中国特色社会主义，怎样坚持和发展中国特色社会主义”的重要问题，制定了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总体布局，创造性地提出了“四个全面”战略布局，力争至2050年把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。

现代化的内容包罗丰富、层次多样，“现代化不只是经济发展，也是政治发展，同时又是文化发展和精神发展”①。这更加凸显了新时代文化建设在社会主义现代化强国建设中的重要作用和地位。2011年党的十七届六中全会首次提出，“培养高度的文化自觉和文化自信，努力建设社会主义文化强国”，尤其是党的十八召开后，习近平总书记多次强调“文化自信”，把文化自信提到与道路、理论和制度自信并列的高度。他郑重指出，必须发展中国特色社会主义文化，“就是以马克思主义为指导，坚守中华文化立场，立足当代中国现实，结合当今时代条件，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化，推动社会主义精神文明和物质文明协调发展。

要坚持为人民服务、为社会主义服务，坚持百花齐放、百家争鸣，坚持创造性转化、创新性发展，不断铸就中华文化新辉煌”②。具体而言，就是要坚持不忘本来、吸收外来、面向未来，在继承中转化，在学习中超越，也就是继承中华优秀传统文化，弘扬革命文化，并汲取和借鉴世界有益的文化，发展和完善社会主义先进文化。

总之，当代中国经历了从站起来到富起来再到强起来的历史转变，与此相适应，中国特色社会主义文化建设也呈现不断丰富和完善的发展历程，如果说站起来靠革命精神，富起来靠科学技术的话，那么要强起来，就必须靠文化自信，积极建设社会主义先进文化。贫穷不是社会主义，物欲横流更不是中国特色社会主义，只有富强、民主、文明、和谐、美丽的美好生活才是真正的社会主义。

三、推动了中华民族伟大复兴罗荣渠：《现代化新论——世界与中国的现代化进程》增订本，商务印书馆，2009年，第16页。

①《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2017年，第33页。

②··216大历史观视域下的新时代中国特色社会主义文化自信?

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2012年，党的十八大明确指出，“文化是民族的血脉，是人民的精神家园”。我国是一个拥有56个民族的多民族国家，国土广袤，各民族呈现“大杂居、小聚居”居住状态，相互交往、团结合作、互相尊重、共同繁荣，具有极强的凝聚力、向心力，故统称为“中华民族”。中国数千年来保持统一和完整，历史绵延不断，其中，文化无疑发挥着极为重要的作用。有人指出，“中国人爱自己的民族是因为它创造了自己的文化；中国人爱自己的文化是因为我们只有生活在自己文化所孕育出来的价值系统和行为模式中才觉得自由自在。而我们爱我们的国家则是由于国家为民族文化的存在和延续提供了最基本的保证”①。

中华文化上溯殷周时期，下至现代，源远流长，博大精深，其主体为汉族文化，集中体现为经、史、子、集等传统文献和科举制度等。在长期的历史发展过程中，中华文化求同存异、兼收并蓄，除了融合中国各民族优秀文化外，还善于汲取异域优秀文明，不断地创新和发展。如，自两汉时期，我国开始吸取南亚佛教文化精华，并进行创新和转化，乃至形成了儒释道三教合一。“吾民族吸收之力，能使印度文化变为中国文化，传播发扬，且盛于其发源之地，是亦不可谓非我民族之精神也。”②近代以来，在率先实现现代化的资本——帝国主义入侵下，中国陷于积贫积弱的半殖民地半封建社会。为了实现中华民族伟大复兴，许多仁人志士依然坚信中国文化的生命力和优越性，努力探讨文化复兴问题。他们一方面主张积极学习西方国家优秀文明成果，另一方面，坚持中国的文化独立性，特别要防止文化上的“全盘西化”倾向。如二十世纪初，中国民主革命的先行者孙中山先生认识到文化自信与民族复兴的密切相关，再三地强调继承传统文化及修身、大同等思想，指出，“把中国固有知识一贯的道理先恢复起来，然后我们民族的精神和民族的地位才都可以恢复”③。这个主张得到了广泛的赞成，贺麟也认为，“民族复兴本质上应该是民族文化的复兴”④。

中国共产党成立后，开启了中国革命的新局面。“中国共产党从成立之日起，既是中国先进文化的积极引领者和践行者，又是中华优秀传统文化的忠实传承者和弘扬者。”⑤如毛泽东早年曾经接受了较为系统的传统文化训练，从言谈举止、衣食住行到礼仪道德、价值观念，无不受中华传统文化的影响；他更是深爱中华民族的文化，终生学习和研究传统文化知识，明确主张：“为学之道，先博而后约，先中而后西，先普通而后专门”⑥。中国共产党人坚持把马克思列宁主义作为自己的理论指南，领导全国人民进行了反帝反封建革命，不过，囿于种种原因，年轻的中国共产党一度陷入教条主义的窠臼，多次出现了“左”、右倾错误，甚至使中国革命陷入失败的危机。后来，以毛泽余英时：《民族主义》，台湾时报出版公司，1982年，第562页。

①柳诒徵：《中国文化史》（上卷），东方出版中心，1988年，第345页。

②《孙中山全集》（第9卷），中华书局，1986年，第249、250页。

③贺麟：《儒家思想的新开展》，《思想与时代》，1941年第1期。

④《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2017年，第36页。

⑤中共中央文献研究室、中共湖南省委《毛泽东早期文稿》编辑组编：《毛泽东早期文稿》，湖南人民出版⑥

社，2008年，第6页。

··217政治文化与国家治理（第三辑）?

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东为主要代表的中国共产党人，把马克思列宁主义的基本原理同中国革命的具体实践结合起来，创立了毛泽东思想。其中，中国传统文化就是毛泽东思想的主要思想渊源之一。在毛泽东思想的指引下，中国革命取得了胜利并确立了社会主义制度。

中华人民共和国后，中国共产党人极为缺乏社会主义革命和社会主义建设的经验，不得不师法苏联，虽然取得了很大成就，但也走过了一些弯路。直到改革开放后，中国以前所未有的自信，“主动融入现代资本主义生产体系和全球政治经济秩序，以国家现代化为目标的文明运动”①。邓小平指出，“我们要在建设高度物质文明的同时，提高全民族的科学文化水平，发展高尚的丰富多彩的文化生活，建设高度的社会主义精神文明”②。中国积极地吸收世界物质生产和精神生产的各种优秀成果，建立了与世界空前广泛而密切的联系，使中国经济得到了飞速增长，2010年我国GDP超越日本，成为世界第二大经济体。同期，以邓小平为代表的中国共产党人，在新的历史条件下继承和发展了毛泽东思想，把马克思列宁主义的基本原理同当代中国实践和时代特征相结合，形成了建设有中国特色社会主义理论，即邓小平理论，它引导着我国社会主义现代化事业不断前进。

然而，二十世纪八十年代末九十年代初，苏东事变后，社会主义与资本主义两大阵营冷战的国际体系宣告结束。“在后冷战的世界中，人民之间最重要的区别不是意识形态的、政治的或经济的，而是文化的区别。人民和民族正试图回答人类可能面对的最基本的问题：我们是谁？……人们用祖先、宗教、语言、历史、价值、习俗和体制来界定自己。他们认同部落、种族集团、宗教社团、民族，以及在最广泛的层次上认同文明。”以文明为基础的世界秩序正在出现，“文明的冲突取代了超级大国的竞争”③。这个论断虽然不尽全对，但也道出了文化在国际政治和世界发展中的重要性。

党的十八大以来，以习近平为代表的中国共产党人，紧密结合新的时代条件和实践要求，以全新的视野深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，进行艰辛理论探索，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。其中，习近平特别重视中华民族文化建设问题，指出：“中华民族有着深厚文化传统，形成了富有特色的思想体系，体现了中国人几千年来积累的知识智慧和理性思辨。这是我国的独特优势。”并提出继承和发扬中华民族文化，“在5000多年文明发展中孕育的中华优秀传统文化，在党和人民伟大斗争中孕育的革命文化和社会主义先进文化，积淀着中华民族最深层的精神追求，代表着中华民族独特的精神标识”。

习近平高度评价文化在中国特色社会主义建设中的重要作用，认为：“要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，说到底是要坚定文化自信。文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量。”他明确把文化自信与中华民族伟大复兴紧密地结合起来，指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。历史和现实都表明，一个抛弃了或者背叛了自己历史文化的民族，不仅不可能发展起来，而且很可能上演一幕幕历史悲姜义华：《以文明的尺度回溯改革开放四十年》，《文化纵横》，2017年12月号。

①《邓小平文选》（第2卷），人民出版社，1994年，第208页。

②塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突》，新华出版社，1998年，第6、7页。

③··218大历史观视域下的新时代中国特色社会主义文化自信?

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剧。文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信，是更基本、更深沉、更持久的力量。坚定文化自信，是事关国运兴衰、事关文化安全、事关民族精神独立性的大问题。”中华民族复兴不仅是国家富强和人民富裕，还要对人类文明和进步作出自己的贡献。习近平指出，“提高国家文化软实力，要努力展示中华文化独特魅力”，“把跨越时空、超越国度、富有永恒魅力、具有当代价值的文化精神弘扬起来，把继承传统优秀文化又弘扬时代精神、立足本国又面向世界的当代中国文化创新成果传播出去”。他还指出，“要以理服人，以文服人，以德服人，提高对外文化交流水平，完善人文交流机制，创新人文交流方式，综合运用大众传播、群体传播、人际传播等多种方式展示中华文化魅力”，“要围绕我国和世界发展面临着重大问题，着力提出能够体现中国立场、中国智慧、中国价值的理念、主张、方案”，让世界知道“为人类文明作贡献的中国”①。例如，为了在世界上弘扬中华民族文化，我国陆续在许多国家创办了孔子学院，截至2015年12月1日，中国已在134个国家和地区建立了500所孔子学院、1000个中小学孔子课堂，学员总数达190万人。从而，有效地推动了中华文化走向世界，不仅增进世界人民对中国语言和文化的了解，而且促进了世界多元文化发展，为构建人类命运共同体贡献力量。

四、简短的结论习近平指出，“文化兴国运兴，文化强国运强”。近代以来，虽然中国在世界上一度落伍了，但是，中国文化是世界上所有文化中唯一连续发展延续下来的文化，这充分证明了中国文化具有顽强的生命力和极大的包容性，我们决不能简单地套用西方道路、模式来规划中国的发展方向，我们必须坚定地走适合中国国情的道路。今天，我们要进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，都离不开文化所激发的精神力量。因此，我们必须保持文化自信，使历史悠久的中华文明通过向现代工业文明、现代政治文明、现代精神文明、现代社会文明、现代生态文明的全面转型，走出绵延一个多世纪的屈辱与困顿，开辟一条符合中国国情、中国实际而又具有鲜明独创性的转型路径，创造出民族的科学的和大众的社会主义先进文化，保障中华民族真正实现伟大复兴，同时，为世界文明作出重大贡献，提供中国智慧、中国方案、中国道路。

《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社，2017年，第340页。

①··219关于地方政府新型特色智库建设路径分析常钰河北师范大学摘要：加强地方新型特色智库建设不仅是对中央精神的贯彻和执行，而且也有利于地方民主政治建设、减少决策失误以及推动区域协同发展。目前我国地方智库建设存在过度依赖体制内智库，智库结构构成、制度困境、管理误区、智库发展资源不平衡、成果推广困难等问题。在适应国家改革发展的战略要求的基础上，走出自己的特色建设之路，发挥地方优势，即如何提高决策供给质量，自觉扩大咨询需求；发展民间智库，优化主体结构；完善制度建设，改革管理模式，完善支撑资源等，以确保地方智库长远发展，是亟待思考和解决的问题。

关键词：新型特色智库；地方政府；建设智库，又被称为智囊团、人才库、思想库，从其构成元素看，可将其理解为思想、战略、人才的汇合。智库为国家的建设提供源源不断的动力，高水平的智库体现了当地社会的实力和竞争力，也是地方政府能够快速、科学发展的强大支撑。智库一般可分为官方智库、准官方智库、高校智库、民间智库等几大类。①不同的国家智库特点不同，例如我国的智库并不像西方以竞争参与型为主，而是注重公共决策，更加强调公共利益，服务于政，服务于民。随着全球化的发展，地区开放度日益增高，各地区联系日益紧密，社会不同主体制定决策的复杂性增加，这就决定了我们不能再仅仅依靠学习西方国家的经验和想当然来制定政策，而应该结合地方政府的行政经验，完善地方智库人才队伍，走既现实又有特色的治理之路。

一、地方新型特色智库建设的历史依据与现实意义“地方新型智库是指在省级以下行政区设立的，以立足地区经济社会发展，为党委政府提供决策咨询服务的各类型智库，其主要形态为地方社会科学院、政府发展研究中心及党校、行政学院、高校、科研院所和企业的智库机构及社会智库。”正如国家级智库一样，地方新型智库是为地方经济社会发展提供决策参考的重要部门，也是地方政府决策的重要建议参考来源。如今的发展理念不断转变，传统上仅仅依靠自然资源的发展模式已经被摒弃，治理模式和治理思想也需要随之更新，千年以来的农业大国要迈向经济和文化科技强国。地方的发展日益依赖知识、人才、科技、信息的竞争，这些软实力的增强将给地方发展带来更多机遇。尤其是地方企业的转型升级以及地方公共事务和公崔翔：《民间智库的价值取向与政策效应》，《重庆社会科学》，2013年第2期。

①··220关于地方政府新型特色智库建设路径分析?

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共管理的日益复杂化，使得对地方智库提供专业政策咨询的需求不断增加。地方智库即地方政府的智囊团，以专业知识和人才队伍服务于政府决策，以便公共决策更加民主、科学。随着地方政府公务分工的日益细化，决策的开放性、参与度、民主性越来越高，对智库建设的要求也发生了相应改变，这就决定了智库的每一个策略都必须有充分的现实基础，合理规划，职责分工明确，规整大方向，不走偏路。

（一）地方新型特色智库建设的历史依据我国历史底蕴深厚，智囊思想由来已久，自商末周初姜太公始，就有谋士参军机、治国安邦的先例，后有管仲、诸葛亮等杰出历史人物，辅佐王政，以助安家治国平天下。但是伴随历史的变迁，传统的智囊思想并没有形成像西方一样的智库产物。从我国地方政府的权力体制演变来看，体制之内的精英有着绝对的权力和资源，地方特性较强，由此衍生的是一种单向的决策系统，决策输出大于输入，并且决策者们想当然地塑造人民的诉求，人民的民主性也受到了弱化。如此一来，人民的利益诉求难以充分表达，更缺少了回应的环节，虽然在一定时期内能够做到“集中力量办大事”，使地方政府能够较快地做出出色的政绩，但是并不能长期执行，是带有阶段性的决策模式，否则将容易激化社会方方面面的矛盾。在十一届三中全会以后，随着国家层面开始大范围地探讨行政决策机制转型的问题①，地方政府也跟随进行了一些探索和转变。例如，我国最开始成立的智库可能是20世纪80年代由政治精英学者组成的“中国农村发展问题研究组”，随后，随着改革的不断推进，“中国经济体制改革研究所”的作用越加明显，成为认可度颇高的智库。进入20世纪90年代后，随着社会经济活动的复杂交叉化和科研分工的精细化，各大社科研究院各高校下属研究机构等精英团体开始参与到决策过程之中。②由此可见，从历史发展的角度来看，地方政府有必要建设好地方特色智库，这是对历史经验的总结，智库建设对于地方政府行政决策模式的转变和当地民主的进步有着不可替代的作用，同时也是人民群众的一道公平、民主、正义保障线，能够明显地促进地方社会的稳定。

（二）地方新型特色智库建设的现实作用首先，加强地方智库建设是对中央精神和政策的贯彻与执行。近年来，党中央出台了多个政策性文件来促进智库体系的完善，在多次发布的文件中都共同指出要建立健全地方政府决策机制和程序，发挥地方思想库作用和加强中国特色新型智库建设，建立健全地方政府决策咨询制度。③党的十九大报告再次提出：“加快构建中国特色哲学社会科学，加强中国特色社会新型智库建设。”这为地方智库发展提供了良好的机遇，我们应当多多听取不同领域专家学者意见并使之规范化、程序化，这对我们提高党的执政能力以及进一步提升国家治理能力都具有重要的意义。所以智库建设不仅仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，而且更是具有全局性、现实性的举措。地方政府加强智库建设不仅是对中央精神的认可与贯彻执行，而且通过地方智库良性发展可以更王鹏：《我国行政决策体制的两种模式分析》，《江西行政学院学报》，2004年第2期。

①李国旗：《法学视角下我国行政决策模式之转型》，《中共天津市委党校学报》，2012年第4期。

②张瑶：《加强中国特色新型智库建设》，《党政论坛》，2014年第4期。

③··221政治文化与国家治理（第三辑）?

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好地为地方政府出谋划策，从而促进地方经济社会的快速发展。

其次，加强地方智库建设是推进地方政府民主政治建设的必经之路。《中共中央关于加强中国特色新型智库建设的意见》指出：中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。地方政府要想提高民主政治建设的水平，就必须要加强地方智库建设，通过智库建设反向促进政府的民主，并且还能使决策更加科学化。只有每一个地方政府将自己区域内的民主政治建设好，小政府带动大国家的发展，国家社会的总体民主才能进步。目前地方政府决策面临着更加复杂的环境和更加繁重的任务，科学民主决策越来越需要智库机构提供智力支持。地方特色新型智库的使命和价值就在于为地方党委和政府决策提供实用的研究报告和决策建议，提升党和政府决策的科学化、民主化水平。①不仅如此，加强智库建设除了能促进政府政治民主化的进程，推进协商民主外，对于公民而言，加强智库建设，还有利于扩大公民有序政治参与。地方民主政治的本质实际上是通过不断扩大本地公民合法的途径，使之能够有序地进行政治参与、表达诉求，而从某种方式来说可以恰好通过加强地方特色新型智库建设，促进智库参与公共决策，在党和政府的各种公共决策中表达他们的想法诉求来完成，使民众与决策者之间沟通的渠道更和谐通顺，同时，也能减少不必要的社会矛盾，提高地方政府的决策效率。

第三，加强地方智库建设可以解决地方政府有效知识需求供应不足，减少决策失误。据研究报告，早在几年前，我国每年因为决策失误所造成的损失至少有几千亿，决策失误率高达30％，给经济带来了极大的损失，尤其是加重了地方政府财政的负担，西方发达国家却低至只有5％左右，这是一个极其惊人的数据。我国决策失误的重要原因之一是决策者智囊团的有效专业知识不足和政策不能很好地应用推广，与实际情况脱轨。在企业管理上，现代西方管理理论认为，一个企业资产超过1000万美元，如果它没有智囊团的话，其生命周期不会超过5年，此时，只要有一个重大的决策失误，就会葬送这个企业。②不论国家和地方，每一个决策都关系着民生大计，如果重大公共决策都有相应智库的充分参与，企业的发展也有民间智库为其出谋划策，必将大大提高决策的质量，促进地方政府各部门的专业化和地方社会其他领域如政治、文化、生态、科技、文明等各方面均衡和科学发展，也会有更多的企业走向世界。

最后，加强地方智库建设可以为地区联动和区域共同发展作出贡献。智库建设不仅能为地方政府决策科学化、民主化做出贡献，还能为促进区域发展提供强大的智力支撑。例如在我国大力推进的京津冀一体化进程中，京津冀智库发展有五大贯彻理念：第一，以创新发展激发智库产业区活力；第二，以协调发展优化智库产业区结构；第三，以绿色发展引领智库产业区方向；第四，以开放发展拓展智库产业区资源；第五，以共享发展促进京津冀区域公平。③智库产业的发展，可以极大地带动区域协同发展战略的有效实施，对城市化、产业化、企业创新有很大的智慧参考，当将区域协同带动发展龚飞宇：《试论加强地方政府执行力建设》，《魅力中国》，2015年第5期。

①龚飞宇：《试论加强地方政府执行力建设》，《魅力中国》，2015年第5期。

②于今：《京津冀智库产业区发展路径研究》，《理论与现代化》，2017年第1期。

③··222关于地方政府新型特色智库建设路径分析?

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工作做好以后，又会促进区域中每个城市共享发展成果，给地方带来直接收益。

二、当前地方智库建设中存在的问题（一）政府体制内的问题从地方政府自身而言，传统经验决策模式使得地方政府缺少对政策咨询的自觉性并过度依赖体制内智库。首先，局部政府部门本身政策研讨效率不高再加上为民服务的意识不够，一些领导受多年以来政治模式的禁锢，并不理解政策分析的难度和复杂性，也不能正确地认识到政策咨询的重要意义，依赖于经验的简单决策，依旧是很多地方政府部门的惯例。忽视了政策应该是从群众中来到群众中去。因此，很难形成对高质量政策咨询的自觉需要，进而导致咨询需求匮乏。其次，部分政府部门即使有咨询需求，也更倾向于在体制内寻求满足，对非体制内智库的信任度远不如前者，从而不利于智库的均衡发展。甚至会导致原本优秀的体制内的智库不断被尊崇，以至于忘记初心。最后，部分体制内智库自身定位模糊，咨询质量偏低，甚至风气不正，也是导致咨询需求萎靡的原因之一。智库的关键在于提供富有说服力的政策建议，然而，部分智库没有将政策分析的重心定位在知识产品，提供的决策建议质量低，不科学，脱离实际，反而有损智库的专业价值，造成了不良影响，降低了部门对智库的决策咨询需要。

（二）智库结构构成的问题我国目前的智库分类主要是官方智库、准官方智库和民间智库，其中官方智库占有很大的比例优势，高达91%。相反，民间智库所占比例偏低。官方智库的优势在于与政府联系紧密，政府对其提供策略的采纳度和信任度也较高，分析结果具有直达决策层的渠道优势。然而，官方智库也存在着诸多不足。首先，就研究立场而言，官方智库容易陷入体制属性影响政策独立性的窘境。官方智库由于内在于政府体系，领导意志、权力约束、部门和地区利益都可能会左右其研究立场，这会伤害其研究的公正性和科学性，甚至损害人民的利益。其次，官方智库在管理上呈现属地化、部门化、专断化，彼此缺乏必要协同与整合机制，难以形成聚合效应，水平低而且反复建设，无效工作多。最后，由于没有合适的竞争对比，官方智库往往处于唯一性的至高地位，这就使其缺乏改进方法、更新知识、完善分析工具的积极性。

（三）智库建设的制度困境首先，我国智库建设当前恰恰处于制度体系亟待完善时期，尽管相关促进智库建设的政策不少，但是却缺乏有效的落实方案，制度建设较为落后，步伐较缓。其次，目前没有一部行业规范对智库的组织方式、准入门槛、人员聘用、运转制度、行业资质、财务监督等方面做出权威规定。智库监管尚处于法律法规的盲区，这为智库发展埋藏了隐患。最后，政策供给和竞争上存在不公平现象。在一些项目申报中，民间智库参与竞争的可能性被排除在外，参与渠道受到了很大程度上的阻碍。不仅如此，在项目进行的各个环节中，会出现地方政府全程主导，地方政府的权威性过高，这事实上限制了智库研究的自主性，也容易诱发腐败现象，给智库的发展造成不利的影响。

（四）智库建设的管理误区··223政治文化与国家治理（第三辑）?

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当前地方政府的智库团队建设，很大程度上是地方政府“一言堂”，官本位色彩浓厚，与新型智库发展的要求相违背，他们不以服务研究决策为中心，而是任意领导，腐败落后。在领导的任命上，难免会出现空降领导的现象，领导专业知识匮乏、年龄高、学识低；从组织结构来看，缺乏专业组织管理的人才，在项目协作过程中，缺乏必要的整合机制与制度化协调手段，过程环节不顺畅，节节受阻；从激励机制来看，目前大多数智库的薪酬水平并不具备行业竞争力。智库内部没能建立起多样性、差异化的激励机制，容易诱发职业倦怠感，甚至会产生智库内财富过于集中的现象，并且对人才的考核也缺乏相应的标准，没有压力感，再加上人才供给缺乏，这样就容易导致效率和质量大大降低。

（五）不同智库发展资源的不平衡新型智库的长期发展要有资金、人才与信息的帮持，首先，资金供给不均衡。一些为国家层面服务的官方性、权威性智库资金拨款丰厚，但是地方政府却认识不足，对当地高校、研究机构的资金投入都在政府支出结构中占比偏低，不仅制约了当地高等教育的发展，也制约了其决策的科学性。在美国，早在十年前著名的兰德公司资金投入就有2亿多美元，而我国除了少数智库外大多都面临着资金困境，那些资金丰厚的智库却也有腐败现象发生，浪费了资源。其次，在信息获取上存在不平衡。在国家层面，往往会提供给其扶持智库一些内部数据，但地方智库的信息获取却存在很大程度上的渠道障碍。在地方政府层面，尽管地方政府一再强调政务信息公开，但是却仍使得智库项目的研究数据受到了阻碍，智库又需要通过某种途径内部调取数据，这样环节又变得繁琐，并且增添了不少矛盾。

(六)智库建设的成果推广困境目前我国智库数量不少，但是都缺乏相应的品牌宣传和研究成果的推广，大多数都服务于地方政府内部，公开转化为社会成果的较少，甚至一些地方政府故意将为自己服务的智库官方化、神秘化，并且宣传方式单一，大多数通过当地或者国家官方权威刊物刊登，并没有真正走向群众。而这恰恰忽视了地方智库的核心竞争力中最重要的一点就是智库的成果影响力，品牌效应是评价智库的一大重要参考因素。科研决策成果不是只为机关服务，真正目的是作用于群众，如何把智慧成果转化为生产力，为地方政府发展助力，才能真正发挥智库决策的作用。以往地方政府不把决策公开于众，内部吸收的工作方式已经跟不上时代的节奏，终究会被人民淘汰。智库研究的成果应该作为成品推广，走向市场，走向群众，接受社会的检验。

三、地方新型特色智库建设路径（一）经验建设之路第一，提高地方政府的整体性认识。一些地方政府领导对智库人才的作用认识不足，认为政府内部制定的决策就足以合理科学，这是地方政府一个狭隘的误区。地方政府的发展和国家的节奏脱轨，跟不上国家先进的思想战略，地方政府认为自己地方的政策才是适合的，最佳的，这是应该摒弃的。地方政府应该借鉴学习国家的政策经验，加··224关于地方政府新型特色智库建设路径分析?

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强智库人才的培养，保证后备人才的供给，根据地方的经济实力、人才状况，协调各方，建设好有地方特色的、有效可行的智库。

第二，制度的完善是智库发展的保障。民主制度是智库建设的保障，只有政治民主了才能更高效地打通智库参与的渠道。国家层面积极推进我国社会主义民主政治的建设工程，完善基本政治制度，地方政府也应该真正发挥其作用。民主政治制度是智库建设的重要保障线。改革开放以来，我们积极推进社会主义民主政治建设，将智库建设落实到具体环节上，例如为实现科学民主化建立的决策咨询制度和群众参与制度，为智库信息来源开路的信息公开制度，这都是地方政府提供的微观保障。

第三，高素质的人才队伍建设。人才的培养是智库建设的关键，人才队伍的水平很大程度上决定了智库影响力，没有人才，就没有好的决策成果，更谈不上地方城市经济的良好发展。党和政府十分重视人才对智库建设的推动作用，加强培养和引进有研究能力的各领域精英人才，不断扩大研究人员的选择范围，作为地方政府，可以多提供基层岗位，例如通过公开招聘高材生，聘请客座教授、研究顾问和借调等方式引入部委、高校等的高级研究人才。

第四，独立性团队的建设。有的地方城市开放度较高，走在思想的前列，能够主动学习西方智库建设的先进经验，引进优质思想，在坚持党的领导的前提下，提出中立性的决策建议。以独立性和专业性开拓属于自己的生存空间。重视民间智库的决策建议，形成官方、准官方、民间智库共同发展、相互协作、共同为党和政府献计献策的活跃局面。保持智库团队的独立性，就要从机制体制上加以规制，体现一定程度上市场化的色彩，不再仅仅是吃“皇粮”，没有科研的危机和动力。

第五，围绕中心、服务大局是智库建设的根本。围绕党和政府中心工作是地方智库得以存在和发展的根本，也是我国地方智库建设必须把握的“中国特色”。地方政府发展智库建设要根据实际情况，在不脱离国家中心政策的前提下，兼顾大多数人的利益，不能走极端，这是我国地方智库建设必须遵循的目标要求。地方智库的建设可以自主化，地方化，特色化，但不能离开中心，不能囿于地方偏见，要有大局意识，但这并不代表脱离地方，而是要立足区域，聚焦区域发展热点问题，如雾霾治理、房市政策、城镇化推进等，坚持科学的创新的精神，放眼全球，谋全局，争取走在国际前沿。

（二）特色建设之路中国智库的新，是不同于其他国家的新，是结合地方情况的新。只有使地方政府明确了智库的使命，才能明确从哪个着力点建设好特色的智库体系。通过“谋”与“断”的分离，提高决策科学化水平，建设“新型智库”，首先要从下放权力入手，推动机构精简，促进政府职能转变，从“生产者”向“消费者”转变。其次通过参与协商民主体系，促进民主政治建设。政策制定和执行的过程实质上是一个民主协商的过程。协商民主是我国政治的一大特色，为了保证决策科学民主，保持政令畅通、执行高效，在政策环节必须协调和兼顾不同利益，随时对设计缺欠进行调整。中共十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》将建设“中国特色新型智库”的文字表述纳入到“推进协商民主广泛多层制度化发展”总体框架下，也正是出于这样一种政治设计的··225政治文化与国家治理（第三辑）?

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需要。具体而言，地方新型智库的建设要走以下特色之路：第一，结合地方特点，提高决策供给质量，自觉扩大咨询需求。目前智库研究重数量、轻质量，重形式传播、轻内容创新等问题依然存在，在地方智库的许多研究内容中，产生了脱离地方实际的情况，盲目跟风，没有通过结合地方的历史文化特色而提出建议，智库参与决策的制度化安排也尚不完善，必须从智库研究的“供给侧”着手，以“问题”为导向，开展地方特色文化资源研究，例如相关省市可利用“一带一路”，通过积极引进人才、完善智库内外制度等方式提升智库研究质量，提高创新政策研究能力，给地方政府、市场主体、社会组织等提供更客观更科学的决策备选方案，以满足更多的社会需求。

同时，地方政府智库的建设也应该从需求侧出发，完善决策咨询制度，扩大政府对决策咨询的需求，从决策过度倚重精英决策和体制内智库的单一渠道转为决策主体多元化，让更多的非政府组织和非体制内智库有机会为政府提供政策备选方案和决策建议。

第二，发展民间智库，优化主体结构。民间智库的建设不能被忽视，是弥补官方、半官方智库的有效途径，对于地方政府而言，建设地方民间智库是一举多得的事情，可以通过和地方高校展开合作等方式，为政府决策提供多角度支撑。民间智库的建设有利于促进地方就业问题的解决，同时可以最大限度地发挥地方专业性人才的作用，使智库的谋策直接服务于地方企业发展，为地方经济建设起到极大的带动作用。此外，民间智库的发展可以改善现有不平衡的主体分布结构，有利于推动智库之间的良性竞争。从现状出发，推动民间智库发展，可以考虑采取从准官方智库向民间智库逐步过渡的策略，而不能强行过渡，一定要尊重规律。政府可以着手发展一批“官帮民办”的准官方智库，在适当时候使其完全与体制脱钩，转变为纯粹民间智库，但仍旧在合理合法的制度管辖内而不是肆意妄为；在法律制度上明确智库的非营利组织地位，降低注册限制，给予免税地位；建立专项扶持民间智库的基金，在起步阶段给予民间智库以必要扶持。

第三，完善制度建设，推动智库发展。制度建设是地方政府智库队伍高效发展的重要依靠力，是未来智库建设的重点。地方政府可以出台相应的规章制度，而且其效率往往比国家出台更加快速，更符合实情，通过建立健全智库课题招标与委托制度、调研制度、成果评价与应用等机制，完善行政管理体系，聘用专业人才进行管理，提高创新能动性和人员稳定性，尤其针对不同类型的智库，应当秉持因地制宜的方针，妥善处理好“类”与点的关系，发挥“点”的特色。首先，建立健全公共政策决策询问制度，以法律法规的方法，对智库参与决策的资质等各方面条件予以明确，从而确保政策咨询能够全程参与、发挥实效。其次，政府连同行业协会制定行业规范条例，将对智库的治理纳入法治化、制度化轨道。再次，改革政府依靠权力对智库的压制。尽量压缩既定式的项目分配方式，通过项目招标、政府采购等市场化自由运作方式，鼓励智库之间良性竞争。①将地方智库的研究紧紧围绕地方经济社会发展、当地企业发展等热点与前沿问题展开，既不乏时效性，又很好地体现了实用性。

第四，改革管理模式，提升发展能力。首先，由于智库生产、运营、发展的独特性张瑶：《加强中国特色新型智库建设》，《党政论坛》，2014年第4期。

①··226关于地方政府新型特色智库建设路径分析?

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质，其领导者应该由兼备研究能力与管理能力的优秀人才充任，尤其是专业业务能力和品行考核。其次，在组织形式上，既要注重日常管理又要注重专业管理，整合内部人员，协同攻关，调动人员积极性。再次，实行具有差异化的、多层次的激励机制，具体说，可以提高智库人员的薪资待遇，从而吸引人才。智库应做到建立一种多样化、差异化的激励方式，建立包括物质上和精神上等在内的奖励体系。最后，实施以促进人才流动为核心的人事管理改革。通过外聘、内部共建等方式，推进人才交流，提高研究人员的业务自主与积极性。通过智库管理模式的改革，对地方智库发展的学术影响力、政务服务力都能够有一个全面的提升。

第五，完善资金和人才支撑，确保智库长远发展。地方政府要想建设好属于自己的新型特色智库就免不了改善其外部环境条件。首先，努力扩展智库资金运营渠道来源的多样化，解决智库发展的资金不足问题，如果单靠政府的资金扶持和政策投入，不仅达不到地方政府发展建设的需要，还给政府带来压力负担，而且存在着资金利用率不高、贪污腐败、工作积极性差等问题。从已有的经验来看，开拓资金投入的多元渠道是智库长期发展的必由之路。这些智库的资金来源既包括政府的补贴，也包括企业和基金会的资助，此外还有个人的公益捐赠等。资源支撑稳固了才能确保智库队伍有充分的实力制定出更好的建议决策。其次，是人才队伍的资源供给。人才作为智库建设的关键，是稀缺资源，部分地方发展较快的城市人才资源充足、集聚效应强，这为智库建设提供了有力保障，而大部分城市人才资源匮乏，使得城市的发展也缺乏了相应的动力支撑所以，应该加强人才引进分流体系建设，保证地方人才的相对均衡流动，促进地方智库建设。

最后，是信息资源的支撑，信息是制胜的关键点，信息资源的掌握程度决定着一个智库机构的生命力，也决定着地方政府智库的研究效果。地方政府应配合智库拓宽信息渠道，打开信息获取的窗户。

四、结论近年来，我国智库发展很快，在出思想、出成果、出人才方面取得很大成绩，为推动改革开放和社会主义现代化建设作出了重要贡献。但与美国比较，特别是随着我国的形势发展，智库建设跟不上、不适应的问题越来越突出。现代意义上的智库是决策科学化、民主化、制度化需要的产物，作为一种决策咨询机构，是以集体智慧服务于决策的社会组织。它是专家治国思想的滥觞，是大国争锋之利器，是国家“软实力”竞争的新焦点、新高地。大国崛起，必需大战略，必需思想引领，必需智库支撑。一个现代化大国的成长，必需一大批具有独立性、专业性、国际性和公信力、影响力的强大智库作为智力支持。要实现中华民族伟大复兴的中国梦就必须建设中国特色智库。中国智库发展还有许多不尽如人意之处。如官办智库大而不强，高校智库曲高和寡，民营智库弱而无力。许多智库有名无实，独立性缺失、公信力不足、影响力不大，国际地位不高，国际话语权不强。在以创新力与软实力为核心的全球竞争时代，智库建设乏力已越来越成为中国由大变强的短板和弱项。党的十九大引领着中国特色社会主义进入新的时代，我们相信中国特色新型智库建设一定会开创新的局面。

··227改革开放以来政府机构改革发展和应对举措单赛娅河北师范大学摘要：改革开放以来，政府机构改革作为行政体制改革的重要组成部分，已经经历了8次机构改革，这期间取得过显著成就，同时也积累了丰富实战经验，当然也存在诸多不足之处，这也使得我国进入新时代之后新一轮政府机构改革更能稳中求进。

关键词：改革开放;政府机构改革;成就;不足;举措我们知道，社会发展是一个过程，同样，政府机构改革也不是一蹴而就的，而是永不停歇的。政府机构改革作为行政体制改革的重要组成部分，自改革开放以来，分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行了八次改革调整。更重要的是，在中国进入新时代之后，改革也更加向纵深发展了。因此，在改革开放40周年之际，回顾我国40年来政府机构改革历程，总结经验，正视不足之处，能够更好地把握改革规律，推动我国新一轮政府改革创新前进。

一、我国政府机构改革的历程回顾1982年第一次的政府机构改革，其主题为精简机构、精简人员，主要措施为撤并机构、裁减人员，而这也与当时中央政府庞大的政府体系和人员紧密相连，当时国务院就有超过100多个机构，人员5万多，在机构臃肿、人员冗杂和效率低下的情况下，当务之急便是精简机构，把部门减少，从而裁减人员。此次政府机构改革初见成效，国务院部门从100个精简到61个，人员编制从5万多裁减为3万多，一定程度上解决了干部副职过多、人员老化的问题，实现了精兵简政，也增强了当时计划经济集中统一指挥的力量，为经济转型奠定了重要基础。

1988年进行的第二次政府机构改革，首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，而其提出原因是在当时高度集中的计划经济体制未发生根本性改变的情况下，改革也未触及政府职能，很快又出现了机构膨胀、部门职责不清晰、运转不畅和效率低下的问题，因此便开始向转变政府职能入手。这次改革的主要思路是政府对经济的管理要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。改革的主要内容是：“合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。”1993年第三次政府机构改革是在党的十四大提出要确立社会主义市场经济体制的背景下展开的，围绕“适应社会主义市场经济发展的要求”的目标，按照政企分开和精··228改革开放以来政府机构改革发展和应对举措?

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简、统一、效能的原则，围绕理顺国务院各部门之间的关系，围绕重构政府与市场、与企业、与社会的关系以及中央与地方的关系全面展开，着力于转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。此次政府机构改革只是初步将政府机构放置于社会主义市场经济体制的生存环境中，其如何适应就放到了1998年的第四次政府机构改革之中来进行。

1998年第四次的政府机构改革是在随着社会主义市场经济体制建立，传统的政府管理方式与当时新的市场机制、新的人民生活矛盾开始出现并日益尖锐的背景下进行的，设计了总体目标，提出“按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系”，解决机构适应社会主义市场经济体制环境的问题，着力于优化政府职能结构，打造政府的公共服务职能：一是调整政府与市场的关系，把市场能够做的事情都交给市场；二是调整政府与企业、社会的关系，实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，大力发展社会中介组织，由他们提供公共服务。这次改革使得政府机构在我国社会主义市场经济大环境下更加游刃有余地履行职能、服务社会。

2003年第五次政府机构改革是对当时政府管理的一个新挑战，在面对日益复杂的国际环境和经济全球化的推进下，政府机构的设置和运行必须与时代相适应。提高政府效能，重点对国有资产管理、宏观调控、金融监管、流通管理和市场监管等重点领域的相关职能和机构进行优化整合，进一步转变政府职能，集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，并以实行职能有机统一的大部门体制（又称大部制，即在政府部门设置中，将职能相同或相近的部门整合至一个部门统一管理，避免政府职能的交叉、重复，增强部门之间的协调合作，提高政府行政效率，降低政府行政成本）。

此次改革实际上也是对大部制改革的一种探索。

2008年第六次的政府机构改革是对大部门体制的初步探索和试行，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，以建设服务型政府为战略方向，以加快转变政府职能、减少和规范行政审批、优化政府组织结构为主要内容。通过工业和信息化、交通运输管理体制的整合，实现社会管理与公共服务的无缝对接，突出民生的改善，彰显以“大部门体制”为核心的整合式改革思路，是我国政府机构改革从幼稚走向成熟的重要表现。

2013年第七次的政府机构改革则是对大部门体制的稳步推进，此次改革贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，一方面，通过转变政府机构职能与理顺部门职责关系，推动大部门制改革进程，借以实现政企分离；另一方面，通过卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构的整合，以及对政府与市场、与社会、与企业的关系以及中央和地方关系做出重要的制度机制设计，完善行政一体化治理体系，实质上是指向构建一种新的政府治理模式。

2018年第八次政府机构改革是在中国特色社会主义进入新时代的背景下展开的，为适应统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局和实现国家治理现代化的需要，从注重政府的改革转向党政军群的改革，或是说从局部的改革转向全面系统的··229政治文化与国家治理（第三辑）?

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改革，以推进国家治理体系和治理能力现代化作为机构改革的根本导向。着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制的弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府职能（经济监管、市场调节、社会管理、公共服务和生态环境保护），结合新时代发展要求，推进政府机构职能的调整优化，更好地促进大部制发展，使大部制改革更加成熟完善，推动政府机构改革向整体性、结构性和系统性发展。

二、40年来政府机构改革取得的成就和经验（一）政府机构改革取得的成就纵观我国政府机构改革历程，每次改革都是针对当时的主要问题，且不停地取得突破与收获，改革力度与深度也不断加深，为发展改革创造了条件。历经40年的努力，政府机构改革取得了以下成就：第一，政府职能实现了从依赖于计划经济到适应于社会主义市场经济的转变。在政府与市场关系上，市场在资源配置中的决定性作用明显增强，政企分开、政资分开基本实现，政府对微观经济的直接干预大幅减少，对宏观经济主要通过发展规划、财政、金融等间接手段调节，简政放权、放管结合、优化服务全面推进。在政府与社会的关系上，政社分开稳步推进，政府的社会管理、公共服务和生态环境保护职能越来越受重视，不该政府管的事项逐步向社会主体转移，各类社会组织蓬勃发展，作用得到发挥，协同治理局面正在形成。

第二，建立起适应市场经济体制的政府机构体系。建立和完善中国特色社会主义市场经济体制，是中国40年改革开放的主线。政府机构改革也始终围绕这一主线，并主要表现在以下三方面：一是机构体系转型。以往根据计划经济而设立的专业经济部门基本撤并，并按照社会主义市场经济的要求，建立了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理部门、公共服务部门和生态环境部门为主而组成的政府机构体系。二是组织结构优化，以往分设过细、职能相近的机构大多采取综合设置，政府管理需要的专项职能部门分别设立，初步形成以政府大部为骨架、专项职能部门和相关机构相辅相成的政府架构。三是机构更加精干，国务院机构由100个减少到65个（包括十六个部管局），部门内设机构、地方机构以及人员编制也有较大幅度精简，其间虽有“精简——膨胀”的回潮，但反复幅度小于精简幅度。40年来市场经济体制改革不断推动政府机构改革，同时，政府机构改革也反过来促进和保障市场经济体制改革。

第三，实现了从单一的精简机构到厘清权责关系并推动政府职能转变。政府机构改革是一项复杂的系统性工程，涉及职能转变、机构设置、人员编制管理等诸多方面，机构的裁合设立、人员的增加减少都只是改革的外部层面，政府职能的转变才是改革的核心要义与目的。前四次政府机构改革经历了从1982年第一次针对国务院只进行精简机构、裁减人员，到1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，重点是同经济体制改革关系密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合管理部门内的专业机构，继而第三次改革将重点放在政府职能转变上，促进政企分开、政社分开，把属··230改革开放以来政府机构改革发展和应对举措?

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于企业的经营自主权还给企业；将配置资源的基础性职能转移给市场；将经济活动中社会服务性和相当一部分监督性职能转交给市场中介组织，到第四次1998年政府职能转变有了重大进展，主要表现为撤销了几乎所有的工业方面的专业性经济部门，进一步打破了政企不分。进入21世纪的政府机构改革，转变政府职能集中于加强和改善宏观调控，并转向以改善民生为重点，加强与整合社会管理和公共服务部门，注重政府的社会管理和公共服务职能，抓住社会经济发展阶段的突出问题，完善宏观调控体系，出台严格市场监管措施，国务院分批次、大力度取消和调整行政审批项目，也体现出政府逐渐从“管理型”向“服务型”转变。

第四，推动政府机构改革向制度化、规范化发展，大大提升了政府治理能力。政府机构改革作为行政体制改革的重要组成部分，其实质在于对政府的管理体制、管理方式与运行机制做出综合性的改革，并且，随着我国法治政府建设的不断推进，我国的政府机构改革也不断朝着制度化、规范化方向发展。40年来中国历次政府机构大规模的改革，着力于转变政府职能，理顺权责关系，调整管理方式，实现治理转型，已经建立起较为完善的中国特色社会主义行政管理体制，推进政府治理能力的持续提高，从而有效地提升中国在世界上的国际竞争力。

（二）政府机构改革的经验第一，坚持党对政府机构改革的领导。政府机构作为行政体制改革的重要组成部分，必须发挥党的总揽全局、协调各方的作用，以党的政治优势引领和推进改革，使之贯穿改革的各方面和全过程。改革开放以来，我国的历次政府机构改革都是在党的领导下进行的，都是由党中央做出决策部署，明确改革方向和重大举措，使改革集中体现时代要求、人民期待和党的意志，为改革顺利推进并取得成效提供了根本保证。

第二，政府机构改革要适应经济体制改革发展的需要。根据上层建筑要适应经济基础的要求，政府机构改革发展要与经济体制改革发展的目标和任务相适应。中国自改革开放以来，确立的社会主义市场经济体制是政府机构改革发展的驱动力，经历了从改革适应经济转型的需要，不断推进政府职能和机构转型，到改革适应完善社会主义市场经济体制的需要，优化政府组织架构，再到改革适应新时代发展的要求，积极构建现代政府治理体系。当然，政府机构改革也并非完全被动，二者是相辅相成的，政府机构改革转变了政府职能，提高了政府治理能力和管理水平，才能更好地推动经济发展。

第三，政府机构改革要始终围绕政府职能转变。事实证明，仅单纯地从精简机构、裁减人员上来进行政府机构改革是无法有效地解决问题的，把改革的目标聚焦于转变政府职能上，强调加强和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护职能，进行全方位调整，再造政府与市场、企业、社会等诸方面的关系，提高效能，才能更好地发挥政府作用。

第四，政府机构改革要采取自上而下渐进式策略展开。中国的改革开放是一个漫长的过程，要有足够的智慧和耐心以避免激进、冒进给整个国家带来不必要的政治风险，且中国政府机构改革不仅包括中央层面的机构精简整合，还包括地方各级政府机构的重组与合并，必须采取自上而下循序渐进、逐步深入的策略，以保持国家和社会的稳定。

··231政治文化与国家治理（第三辑）?

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40年来的政府机构改革从实行精简撤并到理顺关系、转变职能、提高行政效率，从建立适应社会主义市场经济体制的机构设置到探索实行职能有机统一的大部门体制，都是由中国共产党和中央人民政府大约每隔五年进行一次顶层设计、统筹安排，制定出总体方案，然后按照方案自上而下逐步推进改革，呈现出渐进发展态势，才得以保证机构改革顺利进行。

第五，政府机构改革要依法推进。中国历次政府机构改革都要通过相关的建议、决定、方案的制定和实施的过程，完全体现了依法决策、依法推进。每一次政府机构改革，一般的程序是由中国共产党中央委员会召开全会出台一个五年期的机构改革建议并做出决定，再交由国务院提出具体的改革实施方案，经由全国人民代表大会审查批准，必须严格按照这样的方案执行。将政府机构改革法治化，有力地显示了国家意志和法律行为。

第六，政府机构改革结合中国国情并借鉴国外有益经验。一个国家的政府机构设置和变革，主要是由本国的政治制度、经济发展水平、历史文化传统等因素决定的，同时也受到国外变革趋势和经验的影响。因此，中国在政府机构改革中始终坚持从本国国情出发，根据中国的国情和面临的问题，作出符合中国实际的制度安排，同时中国的改革开放向世界打开了大门，也注重借鉴国外政府机构设置的有益经验和变革趋势，从中国国情出发做出合理选择。

第七，政府机构改革要充分发挥中央和地方的积极性。我国是一个大国，幅员辽阔，各级和各地情况差别很大，不同层级政府的机构设置有共性的一面，也有个性的一面，因而在政府机构改革中要始终注重发挥中央和地方两个积极性，一方面由中央做出统筹规划和全面部署，明确改革的原则，保证各级和各地改革的协同推进、对应衔接，另一方面充分考虑地方的差异性，尊重地方首创精神，鼓励地方结合实际积极探索创新，使地方机构改革更加贴近实际，对具有普遍意义的做法经验在全国推广。

三、政府机构改革存在的不足之处（一）法律制度建设滞后于政府机构改革进程在政府机构改革中，法律是机构改革的制度保障。1954年，我国颁布了《国务院组织法》，在之后的30年里未对《国务院组织法》进行修改，直到1982年宪法修订，《国务院组织法》才进行修改，在之后只进行了三次修改，分别为1986年、1995年和2015年，使得机构改革的法律制度建设相对滞后于政府机构改革的行政制度，政府只是简单运用强硬的行政手段进行机构改革和职能划分，从而忽略了法律对政府机构改革的重要性，在一定程度上也放慢了政府机构改革的进程。

（二）党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题明显在改革开放以来，我国的机构改革往往局限于为政府机构改革，一般为政府机构部门之间，部门内部以及职责之间的改革，忽略了党和政府机构之间的联系。在我国党政机构之间存在着重叠、职责交叉、权责脱节等问题，造成决策和执行混乱进行，在一定程度上影响了党的领导作用，同时还影响政府的执行力，阻碍办理行政事务的效率，还··232改革开放以来政府机构改革发展和应对举措?

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会滋生政治腐败现象，这也是党为什么在十八大以来加强反腐倡廉力度。

（三）政府机构之间整合和协调难问题政府机构要进行整合改革，其中固化的部门利益和职能分配是一大阻力，且长期以来的部门化的政府机制如何转变为统一协调、高效有序的系统性政府机制也是一大难题，这都导致改革困难重重，很难一步到位。

（四）事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在我国现在有110多万个事业单位，从业人员3000多万，过去事业单位承担行政职能，成为“二政府”，造成行政职责边界模糊、行政职能体外循环，降低行政效能，增加了政府成本。

（五）一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题突出，政府职能转变还不到位这主要表现在“有些该管的事缺了政府机构的管理或没能管好、管得不到位；有些需要政府机构放权而没有下放或放到位，出现职能错位、越位、缺位”等现象。在一些政府部门中，职责缺位还比较明显，有些工作无人负责；或者未明确规定此工作由哪个部门、哪个单位负责，或者职责规定得太笼统，导致无人负责，这些自然影响政府提高效能。政府机构本来应该是精干、高效地提供公共服务的机构，但是，由于一些领域改革滞后，让政府职能的转变滞后，政府还在承担过多的本来不应该承担的职能。

（六）一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理长期以来，从中央到地方的各级机构中，上面设什么机构，下面也跟着设什么机构。但目前一些地方和部门，为了承接上级机构的指令并贯彻实施，对口设置机构，搞起“上下一般粗”，上级有的下级也有，没有突出各自职能重点；有些适合地方管理的事务，中央政府部门管得过多过细，地方缺乏自主权。

四、进入新时代政府机构改革应对举措（一）法律制度建设与政府机构改革齐头并进政府机构改革的法律制度建设要与机构改革的行政体制相结合，甚至要优先于机构改革，为政府机构改革提供一个系统化、程序化的法律框架，为机构改革提供强有力的法制保障，从而规范政府机构改革的行为，防止机构对权力的滥用，使政府机构改革的过程呈现出规范性、科学性和实用性。

（二）理顺党和政府、中央与地方、上级与下级之间的关系政府机构改革，要注重两方面的改革：一是理顺党和政府交叉的职能，将执政和行政区分清楚，在加强党的执政能力和领导地位的同时，也要提高政府的执行能力；二是理顺中央与地方，上级与下级之间的权力关系。加强中央的领导作用，给予地方更多的自主权，进行权力下放，使地方能够因地制宜地进行机构改革，使改革的结果更能够与当地情况相适应。

（三）建立健全各项监督制度改革过程中，政府机构内部容易出现整合和协调难问题，甚至阻碍机构改革的进··233政治文化与国家治理（第三辑）?

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行，因此要建立健全各项监督制度以加强机构改革的监管力度。从内部上，机构部门应该建立相应的绩效制度和权力制衡机制，实行具体的奖赏制度，推动机构内部的改革积极性。从外部上，建立中央巡视监察小组以及调动人民的积极性，来监督机构改革的进程。同时，也要配合媒体舆论监督。加强内部与外部的监督，使人民监督权力，使政府机构改革能够更加深入进行。

（四）加快事业单位分类改革事业单位改革是为了促进公益事业更好更快发展，解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，也是深化政府机构改革的重要内容。针对事业单位改革相对滞后、定位不准、职能不清等问题，按照分类推进的改革思路，加快政事分开，将主要承担行政职能的事业单位转为行政机构，相关人员转为行政编制，今后也不再设立承担行政职能的事业单位；实行事企分开，将主要从事经营活动的事业单位转为企业，不再实行事业编制管理；推进管办分离，理顺公益类事业单位与主管部门之间的关系。按照党中央部署，在2020年底前要基本完成事业单位改革。

（五）更加突出转变政府职能转变政府职能是深化政府机构改革的根本目的。李克强总理强调，在新一轮政府机构改革中要突出深刻转变政府职能，提升政府效能。面对新时代发展提出的新要求，必须把转变职能放在更加突出的位置，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。以政府机构改革为契机推进职能转变；把政府机构改革与“放管服”改革结合起来；加快推进政社分开。

（六）统筹优化地方政府机构设置根据地方政府职能特点来优化机构设置及职能配置，省市县涉及国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应，明确同中央政府对口的组织机构，确保行政体系上下贯通、执行有力。赋予省级及以下政府机构更多自主权，增强地方治理能力，把那些直接面向基层、量大面广、更加适合地方管理的事务下放给地方，除中央有明确要求外，地方可结合本地实际，因地制宜设置政府机构，并把相关机构并入同上级政府机构对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序、编制等。

··234浅析国家治理的传统文化内涵霍妍羽河北师范大学摘要：文化是民族得以传承，国家得以持续发展的内在因素，中华民族五千年文化源远流长，蕴含着丰富的国家治理思想智慧结晶，在历史的长河中历久弥新。现阶段我国发展站在新的历史方位，在推动建设国家治理体系和治理能力现代化的进程中通过审视传统政治文化，并进行理论溯源，探寻中国传统政治文化中的治国理政思想，从而更好更全面地解读中国，更深刻地理解我国现状及未来发展态势，对于推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要现实启迪作用。

关键词：国家治理；现代化；传统文化；治理思想国家治理以其覆盖面广、综合性强等特征直接反映出一个政党治理能力的高下，也是保证国家运转良好，实现社会稳定与人民福祉的直接途径。国家治理理论多见于近现代西方话语体系，多基于西方政治实践的发展，体现其价值观与政治体制建构。在全球化进程日益深入的背景下，全球治理体系和国家秩序变革加速推进，一个国家的治理思想不可避免地受到国际上其他国家政治实践的影响同时也应当与全球化进程相契合，但其最本质与深远的影响还是其本国历史发展进程的衍化与变革。在世界浩荡浪潮下继续彰显大国本色，就不可一味地顺着西方的话语体系，这就要求我们既要有从世界看中国的“国际格局”，也要有从中国看世界的“中国视野”，在中国几千年的历史中溯源，从传统政治文化中找到治国理政模式的理论原点。本文从国家治理现代化的视角下找到其传统治理思想的理论基础，通过分析帝王治国理政统治术与思想家的治国思想，找到我国国家治理的合法性基础与推进治理体系与治理能力现代化的理论源头。

一、国家治理概述国家治理是实现国家运转的宏大框架，包括治理体系的顶层制度设计与治理能力的实践能力。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。党的十八届三中全会上习近平总书记提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”，其中包括政治、经济、文化、社会、生态文明的治理，既包括搭建治理制度的顶层设计，同时也要切实提升党和国家治理能力的现代化。其中，国家治理体系是指在中国共产党领导下的管理国家的各种制度体系，包括政治、经济、文化、社会、生态文明以及党的建设的各种政策方针、法律法规、规章制度以及各领域各方面的体制机制从而构建形成的全方位的顶层设计和制度体系。国家治理能力则是指在国家制度的框架之下进行的管理社会各方面事务的综合能力，包括内政外交、治党治军等。国家治理体系和治理能力是相··235政治文化与国家治理（第三辑）?

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辅相成的有机整体，良好的国家治理体系有助于治理能力的提升，治理能力又以其即时性、具体性的特征充分发挥出治理体系的优越性，它们的共同作用相辅相成，密不可分。

二、国家治理体系与治理能力治理是指统治和管理的方式和过程。西方话语体系中的治理的定义为“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程”（1995年全球治理委员会）。其强调对传统治理和管理方式的创新和超越，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。主张公共和私人等社会多治理主体对社会公共事务的合作治理，具有积极的进步意义，但由于缺乏科学的理论指导和自身的阶级局限性，没有也不可能明确人民在国家治理中的主体地位和作用。①由于发展道路的不同，我国的国家治理体系是必须建立在马克思列宁主义及其中国化的理论成果的基础之上的，根本上是在党的领导下人民对国家的治理，党在治理中发挥领导作用，人民在国家治理中发挥主体作用。习近平总书记指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等”，譬如通过健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治；贯彻新发展理念，建设现代化经济体系；加快生态文明体制改革，建设美丽中国等顶层设计理论建构。

国家治理能力则是指运用国家各项制度管理社会各方面事务的能力，包括良治善政、经济发展、社会稳定、外交国防等。国家治理能力现代化是指既包括治理主体即人的现代化也包括治理客体的现代化。习近平总书记在全国组织工作会议上提出了新时代党的组织路线，从提高党的建设质量，增强党的力量着手，引领政治、价值、政策、制度、能力等方面的国家治理。

三、中国古代传统治国思想习近平总书记在主持学习时发表讲话，强调中国的今天是从中国的昨天和前天发展而来的，要治理好今天的中国，就需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结。

中华五千年历史源远流长，蕴含着诸多博大精深的治国思想，其中重要的思想理论在历史进程的洗礼中不断历练成熟，逐渐成为历朝历代治理国家的重要理论支撑。诸如崇尚“仁、义、礼”的儒家治国思想，尊崇“天道合一、无为而治”的道家治国思想，“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”的法家治国思想等等，这些治国思想或成为某君主的统治术，或被某一朝代推崇而权压百家。传统治国理政思想的传承与渗透作用在我国长期的发展进程中打下深刻的烙印，其中许多治理思想仍沿用至今，体现在我国的治国理政体系建设上与治理能力发展趋势中，通过在传统治国思想中找到当今治国理政的理刘志昌：《中国国家治理体系和治理能力的特点和优势》，《当代世界》，2017年第12期。

①··236浅析国家治理的传统文化内涵?

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论基础与实践合法性，对于加速推进国家治理体系现代化与治理能力现代化具有现实意义。

（一）“仁治”思想与以人为本人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本性力量。十九大报告指出“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党和群众路线贯彻到治国理政全部活动中”。可以说，“以人为本”是我国推进国家治理现代化的总要求，坚持以人民为中心的根本宗旨也可以从传统政治思想中找到理论源头。“皇祖有训，民可近，不可下，民惟邦本，本固邦宁”（《书·五子之歌》）；“民以君为心，君以民为本”（《礼记·缁衣》）；“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”（《荀子·哀公》）；以及孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”的“民贵君轻”思想无不将百姓作为执政之基。唐太宗李世民总结出“为君之道，必须先存百姓”（《贞观政要·君道》）的治国之道。由此可见，古代思想家们和历朝历代的统治者已经意识到治国理政中百姓的重要性，将“仁政爱民”作为“王道”的基础。儒家的“圣王”政治尤为典型，成为一定历史时期的主流观念，“仁政爱民”作为“圣”的表征，用“礼治”实践路径，主要内容则包括道德教化，礼乐文化，富民惠民，官清吏正。

在庆祝中国人民政协成立六十五周年大会上，习近平总书记在发表重要讲话中强调“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。一个政党，一个政权，其前途命运最终取决于人心向背”。由此可见，推动国家治理体系和治理能力现代化进程中，要切实做到“以人为本”为前提基础与最高要求，将为人民谋幸福作为治理成效的判断标准。2014年10月8日，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上也讲话指出，“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。让群众满意是我们党做好一切工作的价值取向和根本标准，群众意见是一把最好的尺子。同时以史为鉴，在坚持以人为本的根本宗旨时我们须借古通今吸取经验教训，历朝历代不乏“挂羊头卖狗肉”的做法，表现为现今中央的许多政策到了地方实施效果往往大打折扣，甚至在一些地方变成一纸空文，失去应有的作用，影响政府公信力和政府形象，导致逐渐失去民心。现如今在治理问题上出现的政府公信力问题，譬如一些地方政府朝令夕改，不仅缺乏连续性、稳定性，甚至反过来影响政府公信力，造成民众对于政府怨声载道，失去信任；一些地方政府不遵守办事公开原则，政府信息的公开性和透明度被忽视，造成民众和政府的疏离和隔阂；某些地方政府的绩效评估价值取向以及评估过程结果的真实性无法使人信服；一些政府机关工作人员没有践行为人民服务的宗旨，职业道德欠缺甚至损害人民群众合法权利，用公权谋私利，甚至存在部门利益经济化等现象。这些政府不作为与乱作为的行为不仅损害政府声誉与形象，降低了民众的信任与支持，政府的公信力也会受到严重挑战。而提高政府公信力，则是一个系统工程，是政府应该坚持的长期任务，以避免陷入所谓的“塔西佗陷阱”。

（二）“为政以德”与以德治国早期的封建王朝因其政权兴替变更与伦理形态形成，逐渐形成了一种以“德命”“天命”为隐喻的政治传统文化，将国家的兴亡归因于统治者是否做到了指向“天命”··237政治文化与国家治理（第三辑）?

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的德政行为，作为区分“仁君”与“暴君”的标准。中国政治发展至今，“天命”指向已经没落于历史的尘埃，取而代之的是“以人为本”的德政治理，但这种德政被赋予诸多既定的内涵，包括“家国一体的命运共同体思想、心理契约性质的合法性观念、社会治理中的公共利益原则、合法性与有效性的双重治理目标等，构成了解释中国国家治理的基本框架”①。个人认为，“天命”隐喻下的德政蕴含着我国国家传统治理思想指向的追求合法性与有效性的双重治理目标的特征。其中，治理合法性在民众维度的体现即是“政得其民”。为政以德就是要政得其民，获得执政基础与支持也就是合法性，即“得天下有道：得其民，斯得天下矣。得其民有道：得其心，斯得民矣”，《孟子·离娄上》中提出得民心者“得天下”的道理，接着论述失民心的严重后果，即“桀纣之失天下者，失其民也；失其民者，失其心也”，可谓“水能载舟，亦能覆舟”。在王朝更迭的历史周期中更加强化了这种“天命”观下的德政思想，周初统治者在反思殷商政权衰亡的下场后便提出“明德慎罚”的治国之道，同样唐代名相魏征所言“怨不在大，可畏惟人。载舟覆舟，所宜深慎”（《谏太宗十思疏》）。可以肯定的是，古代诸多思想家和历朝历代君主已然意识到取信于民，政得民心的治理之要。

习近平总书记在《多读书，修政德》中提及“我们国家历来讲究读书修生、从政以德。传统文化中，读书、修身、立德，不仅是立身之本，更是执政之基。按照今天的说法，就是要不断加强党员领导干部的思想道德修养和党性修养，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，自觉做到为政以德、为政以廉、为政以民”。可以说，为政以德是治理国家的要求与保障。对于一个国家来说，秩序良好的法律制度框架是保障，维护的是社会的底线，但单凭法治的强制力无法建设一个文明国家，德治发挥着重要作用。从国家来说，要想做到以德治国，需强化为政者的立德修养，做到“子帅以正，孰敢不正”；从社会个人出发，在法律约束之外还需要道德规范，倘若人人都以法律底线作为社会准则，那么整个社会风气败坏，人人营私钻利，创造和谐稳定的社会将无从谈起。2014年习近平总书记在北京大学师生座谈会上的讲话中指出，对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。核心价值观，其实就是一种德，既是个人的德，也是一种大德，就是国家的德、社会的德。因此，在推进国家治理现代化的进程中，大力弘扬社会主义核心价值观，强化德治的重要内化作用，不仅使执政者，还要使每位公民做到内化于心，外化于行。政府服务于民而非施压于民，建设服务型政府，牢固树立为人民服务的理念，强化政府公共服务职能，探索多中心治理模式；企业以诚信为基，营造风清气正的社会主义市场环境；公民积极践行社会主义核心价值观，从小事做起，弘扬正气，“不矜细行，终累大德”，弘扬中华传统美德，更好地构建社会主义和谐社会。

（三）“一断于法”与依法治国作为战国法家代表人物的商鞅首先提出“法治”的主张，而韩非则进一步提出以法治为中心，法、术、势相结合的政治思想体系，强调法是整个社会的行为准则和规范，张善若、景怀斌：《国家治理的政治文化基础“:德命”隐喻的视野》，《中国行政管理》，2018年第3期。

①··238浅析国家治理的传统文化内涵?

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统治者通过公布政策、法令、制度来达到统治目的，即“法不阿贵，刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”。法家主张不论上下、亲疏、贵贱、尊卑的“一断于法”，即全国上下陟罚臧否依法而定，不宜异同。正如《商君书·赏刑》中所记载：“刑无等级，自卿、相、将军，以至大夫、庶人，有不从王令、犯国禁、乱上制者，罪死不赦。”从这里可以看出“一断于法”的三大特点：一则要求法律面前人人平等，当然君主不包括于此，可以凌驾于法律之上；二则废除了西周以来的“礼不下庶人，刑不上大夫”的贵族特有的赦免和赎刑特权，为了避免皇权的削弱，以国家法治来加强君主集权；三则是强调了“法”的严苛和执法的严格。法家这种公法律之于天下，使天下臣民无不知法者，以使执法不犯，犯者严惩，从而增进国家的安定和统治秩序的稳定。这种“苛政严法”也被历朝历代借鉴吸收，在维护国家统一，巩固君主专制统治，维护社会稳定方面起到了一定的积极作用。但法家的这种法治思想将法的运用工具化，将其仅作为君主治国的统治工具，虽然利于执政者统治，成为某一时期盛世形成的内在支持与必要要求，但却不利于维护百姓利益，忽略了百姓的能动性，缺乏人性化，容易落入严刑重罚的法律恐怖主义之中。

古代的“法治”与现代的法治思想有着本质的区别，古代社会的法律根本上是为维护专制主义统治而生，是君主权御天下的统治术，权与法的关系实质上是权大于法，法自君出，而这一点则是我们在今天的法治建设中应当极力避免并致力于克服的，所以就是要将权力关进制度的笼子里。并且传统法治思想的理论逻辑起点是为了维护君主的统治，而现代法治建设的出发点是“以人为本”，落脚点则在于“执政为民”。但这并不意味着我们否定传统法治思想在一定历史背景之下起的积极作用及其合理性，它对于当今的法治建设亦具有启发作用，譬如其所提倡的“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”“刑无等级”这些旨在建立公正平等法律环境的思想，反之为营造公正、平等、自由的社会环境提供制度保障。十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，规划了今后一个时期推进全面依法治国的总施工图。依法治国以其鲜明的时代特征和发展的必然趋势，第一次镌刻在党的中央全会的历史坐标上。

“依法治国”也从最初的单一概念，在发展中逐步丰富完善，成为内容详实、结构严谨、涉及广泛、深入人心的基本方略，是现代社会政治文明发展的必然规律，是缓解社会矛盾，稳定社会秩序的根本出路，反映出我国发展建设的必然要求，是治国理政的基本方式。

（四）“礼法合治”与德法兼备《尚书·康诰》中首次提出了“明德慎罚”的思想。中国古代儒家有关于德教与刑政相辅相成的主张，春秋时孔子提出：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”（《论语·为政》），荀子继承发展了儒家关于德政的思想，提出礼法并施的观点，即“礼下庶人”“刑上大夫”，强调国家治理既要用礼来教化百姓，同时以法约束道德败坏之人，提倡“礼法合治，德主刑辅”。儒家早已提出治理国家必须把善政与法令结合起来，孔子极力推崇礼治，呼吁“克己复礼”，主张“以德治国”，··239政治文化与国家治理（第三辑）?

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他认为道德教化是治理国家的主要手段，刑罚作为在道德教化难以发挥作用情况下辅助的手段，不得已而用之。孟子也提出“徒善不足以为政，徒法不能以自行”的思想，荀子主张礼法结合并施，“隆礼重法”，强调“法之大分也，类之纲纪”。后来董仲舒继承这一思想，提出“德主刑辅”的治世主张，王充主张“德法并重”，唐太宗主张“礼法合一，依礼制法”，以“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”。不难看出，在当时“礼法合治”所倡导的治理思想即是将法律刑罚与道德教化结合，在一定时期表现为德主刑辅，法的强制力量与礼的内化力量相互促进，互为补充。可以看出，不管是基于人性善与恶提出的以德治国或依法治国，如果如法家一般过于迷信法律的力量，则会陷入法律万能主义或法律恐怖主义的泥潭，而儒家的“德治”过于依赖道德而忽视法律的力量也难以行之有效，用现代的眼光审视都过于片面，而只有理解和接纳人性的多面性才能进行全面有效的治理。以史为鉴，故当今的治国方略应极力避免二者的偏激，德法并举，从而实现社会的和谐稳定。

十九大报告指出推进全面依法治国的基本国策基本原则之一是“坚持依法治国和以德治国相结合”。习近平在中央政治局第十八次集体学习时强调“礼法合治，德主刑辅”，正是要汲取前辈和古代治理智慧的精髓，让法治与德治并举为社会主义法治注入中国特色。但儒家倡导的“德主刑辅”和当今的礼法合治并不等同，儒家倡导以“克己复礼”为重，这种“德治”虽然兼顾法治的约束，但道德教化无疑在其中居于主导，这也是当时“天命”观支配下的德政行为，企图在周礼的框架下寻找君王统治的合法性，也就是无论是孔子的“德治”、孟子的“仁政”，还是荀子的礼法结合的“礼治”，都带有某种“人治”的色彩。当然当今的法治和德治思想已经被赋予新的时代内涵，法治中保护人权的基本内容，德治也注入了社会主义核心价值体系的主流道德。应当发现的是在坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家的进程中强调坚持德治，这与我国在千年前形成的传统德治思想文化背景密不可分。由此看出，德法兼备的治国方略是既顺应时代潮流又继承历史传统的情况下的民治选择。现代的法治思想与弘扬社会主义核心价值观的德治是相辅相成密不可分的整体，以德治国是建设社会主义法治国家不可或缺的部分，习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中说：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”法治主要为了抑恶，是底线，是外在强制；德治在于扬善，是理想，是内化于心。德法并举双管齐下，刚柔并进，建设稳定和谐社会，提高全民族法治素养和道德素质，是建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的必然要求。法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化。当然德与法的交织及其力量权衡只是我国传统政治思想一角的写照，但通过在其不断发展的历史进程中进行溯源，仍为我国坚持依法治国与以德治国相结合的治理思想提供了一定的思想基础与历史启示。

四、结语习近平总书记在关于如何学习本国历史文化的问题上，强调“我们推进国家治理体系和治理能力现代化……但不是照搬其他国家的政治理念和制度模式，而是要从我国的··240浅析国家治理的传统文化内涵?

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现实条件出发来创造性前进”。在全球化浪潮与现代化进程不断深入的今天，我们更加要重视回顾历史，反思传统文化，加强历史与当今的联系，当今的国家治理思想以及未来的发展趋势不是无源之水、无本之木，要在浩瀚的古代传统治国理政思想的汪洋中溯源，夯实理论基础，加强文化自信，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供理论基础与有益借鉴。

··241日本“人口老龄化”应对举措及启示李宗育河北师范大学摘要：在十九大报告中，习近平主席指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”我国正处于人口老龄化加速发展期，人口老龄化形势会更加严峻，将呈现老龄化、高龄化、空巢化加速发展的新特征。而日本从二十世纪七十年代就进入了老龄化社会，是目前世界上老龄化程度和高龄化程度最严重的国家。经过长期的探索研究，日本逐渐形成了较为成熟的养老体系。借鉴日本的经验，可以对我国应对人口老龄化的快速发展有所帮助，并对未来可能出现的一些问题未雨绸缪。本文从日本的老龄化社会现状入手，介绍了日本应对人口老龄化的部分措施，希冀对我国的老龄事业和产业发展献出微薄之力。

关键字：人口老龄化；日本；养老；医养结合；养老金一、引言随着医疗水平和生活水平的不断提高，当今的人类已经远比历史上任何一个时期都更长寿。人口预期寿命的延长被誉为二十世纪最伟大的成就之一。而如今，身处长寿的二十一世纪，人们在庆幸之余，又有了新的担忧。中国是世界上人口老龄化速度最快的国家之一，同时也是世界上拥有65岁及以上老年人口最多的国家。我们是否有足够的人力、物力和信心来应对不断扩大的人口老龄化问题？

老龄化是社会经济发展影响人口发展的必然产物，客观上反映了人类健康水平和文明程度的提高，综合反映了社会的进步和富裕程度。南京师范大学教授黄润龙认为，分阶段来看，2020至2025年，人口老龄化将为我国提供有利的人口条件，利大于弊。而后，由于人口老龄化速度加快，程度加深，其不利影响将是主要的。综合来看，如果应对及时，措施得当，人口老龄化对经济发展的消极影响将会是可控的。为此，对他国的经验教训的借鉴必不可少。

日本作为亚洲国家中率先进入发达国家行列的国家之一，其人口老龄化现象很早就已经产生，并且直到今日仍在不断加深。严重的人口老龄化，对其人口结构、社会意识、经济发展等都产生了无法逆转的影响。为了应对人口老龄化给经济带来的挑战，日本进行了积极的尝试和探索。相似的传统文化和率先腾飞的经济，使得日本在应对人口老龄化方面的经验教训，对人口老龄化进入“快车道”的中国而言，是不可多得的重要参考范本。

二、“人生百年时代”的日本··242日本“人口老龄化”应对举措及启示?

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作为世界上人口老龄化形势最严峻的国家，日本社会各界都充斥着对少子化和老龄化、高龄化的担忧。值广雄川早在二十个世纪就曾预测，日本将因人口老龄化和劳动力高龄化而使经济增长趋于下降。据日本《朝日新闻》发布的民调显示，高达95%的民众对未来感到不安。日媒将当今日本的超高龄社会称之为“人生百年时代”。日本人口老龄化率从二十世纪六十年代就开始逐渐升高，到1990年达到了12.0%。随后日本的人口老龄化推进速度迅速加快，到2015年已达到了26.7%，成为了世界上老龄化水平最高的国家。在未来，日本的人口老龄化程度还将继续提高。根据厚生劳动省的预测，到2025年，日本65岁以上老年人口将增加至3658万，人口老龄化比例将超过三分之一；到2055年，65岁以上老年人口数量预计为3626万，人口老龄化比例接近40%。

同时，日本也是世界上最长寿的国家之一。日本日生基础研究所主任研究员土堤内昭雄在题为《人生百年时代的生活方式》的文章中称：“（目前日本）男性的平均预期寿命为80.98岁，女性为87.14岁。在不久的将来‘人生百年时代’将会到来。在1963年初，百岁老人受表彰的人数只有153人，到2007年9月，这一数字为67,824人，女性约占总数的90％。我们的国家正在迅速走向‘人生百年时代’”。在如今的日本，“长寿”一词的含义由福利转变为了负担。“高龄化”成为日本人口老龄化的突出特征之一。

预计到2025年，日本的高龄人口将达到2179万，日本的经济将面临更大的挑战。国际货币基金组织(IMF)警告称，由于日本人口迅速老龄化，该国经济可能会在未来40年内萎缩超过25%。

人口老龄化对日本经济的影响在劳动力市场领域体现得最为直观。在年轻劳动力人口数量逐渐萎缩的同时，需要供养的老年人口仍在继续扩大。据日本总务省的统计和预测，1990年时每一位65岁以上老人由5.1个20岁至64岁的劳动人口供养，2010年减少到2.6人，2025年将减少到1.8人，2060年将减少到1.2个劳动力供养一位老人。山折哲雄在题为《死亡的重新定义及放松管制迫在眉睫》的文章中称：“一个谁都没有经历过的超高龄化社会正在接近脚下。进入‘人生百年时代’的钟声已经敲响……雪上加霜的是，遗传因子的改变或许可延长寿命直至120岁。”并且，随着日本进入“低欲望社会”，日本的“少子化”现象变得愈发严重。“老龄化”带来的社会供养负担加重与“少子化”带来的年轻劳动力人口危机，一同给日本经济的未来蒙上了一层不断增厚的阴霾。

三、日本应对人口老龄化的措施及其影响为了降低人口老龄化对经济产生的不良影响，日本在法律法规、社会保障、老年人就业、房地产、养老金、老年人护理、医疗卫生、老年人健康以及企业参与等方面都出台了多种相关政策。其应对人口老龄化的政策不仅已经形成了较为完整的体系，还注重根据实际情况对政策体系进行更新。随着养老费用在国家预算中的比例不断增大，日本不得不精打细算，以期组成更加经济高效的养老体系。从中央政府到地方政府都对养老事业的发展有相关的规划，并逐渐臻于完善。

（一）以战略规划和法律支撑养老政策··243政治文化与国家治理（第三辑）?

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为了应对人口老龄化，日本早在1986年就制定颁布了《长寿社会对策大纲》，之后日本又推出了多项战略对养老事业进行规划，主要包括1989年颁布的“黄金计划（《老年人保健福祉推进十年战略》）”、1994年颁布的“新黄金计划（《新老年人保健福祉推进十年战略》）”、1995年颁布的《高龄社会对策大纲》等。

与此同时，在法律层面上，日本已经有了一套较为完整的法律体系来保障老年人合法权益。从二十世纪六十年代至今，日本已出台十余部关于养老事业的法律。其中，1963年7月颁布的《老人福利法》、1982年8月颁布的《老人保健法》和早在1959年4月就已经颁布实施并经过多次修订的《国民年金法》是日本老年人福利法律体系的三大支柱。除此之外，2000年出台的《护理保险法》也是构成日本老年人社会保障和社会福利的基础之一。这些法律的出台，从经济、医疗保健、社会福利和生活护理等方面对老年人的权益提供了全方位、多层次、强有力的制度保障。

健康是缓解老龄化不利影响的积极因素。土堤内昭雄认为：“为了生存于长寿时代，提高国民的健康意识是必要的。”根据《健康增进法》，日本从2000年开始实行“21世纪国民健康促进运动（健康日本21）”，并于2013年进行了整体修订，为促进老年人身体健康列出了一个基本方向。

这些与应对人口老龄化相关的战略规划和法律法规，经过几十年的实践，积累了大量的有益经验，在多次修订之后，已经形成了较为成熟的体系。然而，其中仍然存在着许多至今无法解决的困难问题，譬如其中最早颁布实施的《国民年金法》。随着日本经济发展状况的变化以及人口老龄化程度的不断加深，《国民年金法》几经修改，仍然无法达成共识。对此，日本政府也尝试了对于养老金等老年人福利问题的其他解决方案。

（二）积重难返的养老金问题第二次世界大战之后，日本经过长期发展，逐渐确立起了一套较为成熟的养老保障制度。最初，日本在1961年确立了年金制度。日本年金制度的确立正处于日本经济高速发展时期，人口处于年轻阶段，且缴费时间长（需缴纳40年才能支取年金），因而日本年金制度在当时并未出现问题，并且由于确保了劳动者退休后的生活，年金制度很大程度上促进了日本经济的高速发展与繁荣。然而随着日本泡沫经济的破裂，年金制度的问题开始浮现。之后日本又经历了“老龄化”与“少子化”的双重冲击，其年金制度的问题愈发显得纷繁复杂，且积重难返。

当今的日本养老保障制度分为三个层次：第一层是所有国民都必须加入的国民年金制度。第二层是企业雇员和公务员依身份不同加入的厚生年金和共济年金，与收入相挂钩。第三层是不同类型的企业年金和商业养老保险，企业和个人可以自由选择加入。三种养老保障共同组成了覆盖各种职业及身份的日本养老保障制度。

随着经济发展，国际会计准则在日本逐步采用，促使新型的可携带的个人账户型养老金计划在日本开始出现。2001年10月，日本国会通过了《缴费确定型年金法案》（又称日本版401(K)计划），并于2002年4月正式生效实施，开启了日本企业年金从传统的DB型（确定给付型）计划到DC型（确定缴费型）计划的转变。根据日本厚生劳动省的数据显示，DC型计划收到了一定的成效。然而，与美国的401(K)计划相比，日本的DC··244日本“人口老龄化”应对举措及启示?

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型年金存在诸多问题。例如缴费限额过低，降低了对参与者的吸引力；对参保对象范围的严格限制，也在很大程度上限制了其发展。

而随着日本人口老龄化的不断发展，企业雇员中老年人的比例越来越大，对企业的财务造成了较大的负担。部分企业开始倾向于在养老金福利方面选择一次性的退休福利，甚至不发放养老金福利，愿意选择持续提供养老金福利的公司反而减少——这种情况在中小企业中体现得尤为突出。特别是低收入人群，常常只能选择一次性退休福利，甚至无法得到企业的养老金福利。要如何保障老年人的养老福利，是日本当今需要解决的新问题。

在公共年金方面，日本是典型的现收现付制。日本年金积立金累计约有142万亿日元，是世界上最大的养老储备基金之一。然而，在2002年和2003年出版的日本学者的研究报告中披露，几十年的养老金储备资产大部分变成了呆坏账。其主要原因在于年金积立金通过“财投计划”，以贷款的形式借给了财政投融资的对象机构，而这些机构大多处于资不抵债的境地。根据测算，截至2000年末，呆坏账占“财投计划”总资产的比重高达75%约为78万亿日元。粗略估算，公共年金的投资损失在20万亿日元。究其原因，主要在于管理和投资体制上的弊端。一是缺乏必要的监督机制，投资很容易被用于政治目的；二是被投资的财投机构的资产负债表极其不透明，不利于有效的监督和管理；三是地方政府的投资冲动很大，产生“预算软约束”问题，最终坏账只能由中央政府来解决。

（三）反向住房贷款抵押这是人口老龄化背景下日本尝试解决老年人养老金问题，保障老年人生活水平的另一种方式。在经济学家的一项调查中显示，日本民众的购房花销在每年的可支配收入中所占比例在所有发达国家中位居第一。日本住房资产的数量会随着年龄的增长而显著增长，这意味着与年轻时相比，日本人老年后拥有更高值的房产。根据2005年日本全国家庭收入和消费调查，超过80%的60岁老年人拥有房产，且住房在其总资产中所占比例高于60%，这为反向住房贷款在日本的施行提供了基础。

日本自1981年实行“以房养老”的反向住房抵押贷款措施试点至今，在社会老龄化比例日益趋高的现状下，极大地减轻了政府财政负担。从最初由政府带头进行试点，到如今两种由政府作为主要参与方之一的反向抵押贷款基本模式，都使民众得以更加放心地将房产进行抵押选择以房养老。因为日本较为传统的民风，以房养老政策容易取得民众信任，也为这一政策的实行和发展打下了坚实基础。而由民营机构作为主要参与方之一的反向抵押贷款基本模式在信托反向抵押框架等运行模式上不断进行新的尝试，为“以房养老”在日本的持续发展注入新的生命力。

（四）鼓励老年人再就业据《朝日新闻》调查显示：日本国民2016年预期健康寿命，男性为72.14岁，女性为74.79岁。为了解决严重的“老龄化”和“少子化”带来的劳动力紧缺问题，日本政府出台了一系列政策鼓励老年人再就业。1971年，日本国会通过的《高年龄者雇佣安定法》，要求企业在“导入继续雇佣制度”“提高退休年龄”和“废除退休限定”之中进··245政治文化与国家治理（第三辑）?

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行选择，并作为企业的一种义务。2013年，日本制定了《继续雇佣制度》，规定企业有义务保证老年人就业，废除对招聘年龄的限制。日本还在每一个城市都建立了“老年人才中心”，旨在为老年人提供临时、短期的就业机会。据《金融时报》报道，随着日本老龄化问题日趋严重，日本首相誓言改革社保体系，延后退休年龄，允许人们推迟到70岁后才领取退休金。日本政府正计划在2020年向国会提交《高年龄者雇佣安定法》修正案，将实际退休年龄提高到70岁。支持者认为，把人们留在劳动力队伍中将促进经济发展，并将为日本捉襟见肘的社保体系节省资金。安倍表示，希望利用接下来的一年时间，打造不论到多大年纪、只要有意愿就能参加工作的“终身不退休”“终身活跃”的社会。日本地方政府也为鼓励老年人再就业做出了许多努力。据日本共同社报道，日本神奈川县大和市宣称，要打造“不称70多岁为老人的城市”，大和市市长大木哲强调：“希望通过释放出积极的信号来延长市民的健康寿命，提高终身工作意识，无论多大年纪都能活力满满地活跃于社会”。

也有反对者认为：由于年金制度无以为继，日本政府制定的延期支付养老金和延迟退休政策事实上就是把包袱甩给了企业。日本经济界认为，企业很可能被迫选择减少其他员工的工资或者减少录用年轻人。随着扩大对退休人员的雇佣，有30%的企业开始研究削减非正式员工。另外，在部分行业中，老年人就业还存在较大风险，例如高龄司机。根据日本警察厅统计，截至2014年度末，日本约有8000万人拥有驾照，其中65岁以上老年人约1600万人。日本全国的交通事故致死人数一直在下降，不过65岁以上老年人的比率则在提高。在媒体的报道下，部分日本民众对老年人就业的风险表示担忧。

（五）养老院产业的发展当今日本的人口老龄化，对于养老院产业而言，是可遇不可求的“银发机遇”。日本的政府和企业在建设养老设施时，十分注意专业化细节，如住宅居室设计、家居用品设计、餐饮配备、看护和服务人员培训等。由于每一个专业问题都涉及更为深入的细分领域，养老院的主办方往往将这些细节外包给专门企业。因而带动了一大批“老人用品专卖”“老年餐饮专营”“养老服务人员培训”等行业企业的发展，催生出一条“养老院经济”产业链。

作为服务业的一种，养老机构中最为重要的就是人才的招收以及培训，人工成本也是养老机构所有成本之中最大的一部分。目前，日本的养老机构面临着招工难、留人难的问题。来自“日本介护福祉士养成设施协会”的统计资料显示，2017年介护士相关专业的入学人数比例仅占定员人数的45%，说明劳动强度大，工资薪酬水平低的介护士工作对年轻人缺乏吸引力。而根据学者对日本介护士需求的预测，到2025年介护人才的缺口约在38万人以上，如此大的反差将如何弥补？

一方面，日本国会通过了入国管理法修正案。按照修正案的规定，外国留学生只要在日本政府指定的大专院校学习两年以上毕业后即可取得介护福祉士资格，允许长期留在日本工作。据日本媒体报道，目前介护专科学校的在校学生中外国留学生的比例较前增加了十倍。同时为了在岗位上留住护理员，日本政府对介护人员的薪水报酬水平进行了调整。据朝日新闻报道，安倍政府为实现介护人员离职零的目标，时隔6年调整介护··246日本“人口老龄化”应对举措及启示?

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报酬，增幅0.5%左右。此次上调后，政府支出将增长135亿日元。

另一方面，日本积极推动在护理行业对机器人的应用。据日本经济产业部估计，2015年至2025年间，日本护理机器人市场将扩大20倍。同时，日本政府正投入政府预算的三分之一用于开发护理机器人。但由于机器人研究还处于初级阶段，其实际应用还存在许多限制。即便如此，许多人仍负担不起。日本官员正在针对是否对机器人租赁进行公共保险补偿问题，或者只对事故情况下的机器人租赁进行补偿问题展开讨论。

（六）多种养老方式并存近年来，日本力推小规模多功能社区养老服务模式，老人在家养老，小规模多功能服务站提供面向所有老年群体的日常护理、上门服务等各种服务。这种模式既有助于老年人维系原来的社会交往圈子，又有助于发挥社区提供所有服务的功能。为应对老年人的医疗需求问题，一方面，日本积极鼓励医疗机构办理介护机构，参与介护；另一方面，鼓励养老院与周边医院合作。

日本还大力发展老年公租房，以实现老有所居。对于房地产企业建设的专供老年人使用的集合住宅，政府征用后，租给老年人居住并给予一定的房租补贴。地方住宅供给公社出资建设老年人住宅，专供60岁以上的老年家庭使用，并以押金方式提供使用权。

四、日本应对人口老龄化措施对我国的启示日本的人口老龄化问题产生早，程度深，并仍在继续发展。可以预见，当我国人口老龄化发展到一定程度时，也会面临和日本相似的问题。借鉴日本的经验教训，可以为我国应对人口老龄化问题提供解决方案的参照，也可以为未来可能发生的问题未雨绸缪。

（一）为应对人口老龄化提供顶层设计和立法支持我国是世界上人口老龄化趋势严峻的国家之一，2035年基本实现社会主义现代化目标之际，老年人口规模将达4.18亿，占总人口比重的29%。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及“十三五”规划纲要都对应对人口老龄化、加快建设社会养老服务体系、发展养老服务产业等提出明确要求。党的十九大报告明确指出：构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。党的十九大对老龄事业发展的规划，为推动老年事业立法工作提供了顶层设计，也为新时代中国特色养老事业指明了方向。

（二）要加强养老金投资运营的监督管理日本养老金呆坏账泛滥，难以维系的深刻教训，应当时刻警醒我们，要加强对养老金投资运营的监督管理。在人口老龄化迅速发展的背景下，拖延养老保障体系的建设和改革只会使困难不断积累，最终积重难返，养老保障化为“空头支票”。从长远来看，我国应当尽早推动缴费确定型（DC型）企业年金的发展。但从我国社保制度正处于转轨时期的特定国情来看，很多年龄大的职工面临着积累时间短的问题，常规的DC计划显然无法满足这部分人群对企业年金的需求，只能为他们建立DB计划。为此，应当以市场原则为导向，允许DC计划和DB计划的共存和竞争，鼓励实行各种混合型计划，增··247政治文化与国家治理（第三辑）?

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强制度的适应性，以满足多样化的养老需求。

（三）要推动“医养结合”型养老模式的发展党的十九大提出，必须从体制政策诸方面着手，积极推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。目前我国医养分离现象比较严重，老年人医养服务供给严重不足。且存在供给质量低，供给成本高的矛盾。应当加强专业的护理人员培养，为院校培养护理人才提供政策支撑；提高护理工作者的薪酬待遇，吸引更多年轻人投身于养老事业中；表彰护理工作者中的优秀典型，提高护理行业的社会认同。另外还要整合现存医养结合资源，加强医养结合跨部门协同能力；坚持“以人为本”，以老年人群的需求为重，加强老年人权益的实现，增进老年群体的获得感。

（四）要推动“以房养老”的发展和创新目前发达国家中，采用“以房养老”模式已经比较普遍，从日本的经验可以看出，“以房养老”可以较大地缓解国家在老年人口养老保障方面的财政压力。另外在我国，许多老年人都持有升值中的房产。在我国家庭结构趋向于小型的“核心家庭”的背景下，“养儿防老”的传统观念受到冲击，许多老人不必再为后代住房问题而保留房产。

“以房养老”模式经过本土化的改造创新后，可以作为我国保障老年人生活质量的途径之一。

（五）为有效利用老年劳动力提供政策支撑随着我国人口老龄化的深入发展，国家已经出台了延迟退休的相关计划和政策。人社部部长尹蔚民表示，我国将实施“渐进式延迟退休”。另外，由于我国人民生活水平和医疗卫生水平的提高，我国人口预期健康寿命不断延长。许多老年人具有再就业的能力和意愿。应当对还有再就业意愿的退休老人进行再就业培训和其他帮助措施，鼓励和激发更多老年人的再就业意愿，充分发挥老年人的建设性作用。

（六）鼓励企业和社会资本参与养老院等养老产业建设现下我国养老院的发展呈现不平衡的态势，公有制形式与私有制形式难以有效结合。应当立足人民对美好生活的向往，兼顾公益性与营利性，放宽养老设施相关审批事项，重新确立更符合当下现状的养老设施评估体系，在政府政策保障养老院公益性的同时，合理引导并鼓励企业和社会资本参与到我国的养老产业体系建设中去。

··248优化党内政治生态的三维分析张赫河北师范大学摘要：优化党内政治生态是党的建设伟大工程的重要内涵之一，本文从理论依据、现实吁求、实现路径三个维度对此进行分析，认为马克思主义关于普遍联系的观点、人与环境辩证关系的论断是优化政治生态的思想指导，系统论是优化党内政治生态的学理依据；巩固党的执政地位、建设中国特色社会主义、实现人民美好愿景是优化党内政治生态的现实吁求；严抓党风建设、加强监督问责和强化理想信念是优化政治生态的实现路径。

关键词：党内政治生态；执政环境；优化生态，原本是指“一切生命的生存状态，以及它们之间和它与环境之间环环相扣的关系”①，可引申为环境。政治，不仅包含有诸多要素，而且始终“处于自然的、生物的、社会的和心理的环境包围中”，并“作为一个有机整体又成为环境的一个组成部分”②，因此，政治与其相关的环境息息相关，并成为该环境的一个组成部分，即政治生态环境。从政治系统内部组织来看，它与其他所有社会系统都具有一个关键性特征，即它具有对于自身在其中起作用的环境作出反应的特殊适应能力。政治系统可以“调节自己的行为，改变自己的内部结构，甚至重新确立自己的基本目标”以适应并改变当前环境，从而日趋完善，并实现科学发展。由此，政治生态是人们运用系统的、联系的、非线性的观点来解释政治现象，并对一个国家或地区政治生活现状和政治发展环境作出整体描述，旨在揭示政治实践与环境之间的关联及其相互影响。在政治生态大环境中，根据不同的政治主体分为不同的具体的政治生态，其中，党内政治生态是“党员干部的理想信念、工作作风、职业操守以及党内法纪水准、廉洁程度、治理效能在政党政治生活中的集中反映”，是“党内政治生活环境、干部从政环境、组织运行环境及其未来治理走向的生态联动发展环境”③的有机结合体。

由此，可从系统性、联系性和非线性三方面出发对党内政治生态具体进行考察。党内政治生态的系统性，即将组成党内政治生态各因素视作一个系统，从系统的整体性出发，选用最优的方法、程序和手段，达到预期的有效的目的。党内政治生态的联系性，即将党内政治生活环境、干部从政环境、组织运行环境及其未来发展走向联系起来，联动发展且相互影响。党内政治生态的非线性，即其并非线性系统，其变化发展不只决定张雪萍：《生态学原理》，科学出版社，2011年，第5页。

①戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1989年，第20页。

②牛君、李正聚：《试析政治生态治理与重构的路径》，《中共中央党校学报》，2015年第4期。

③··249政治文化与国家治理（第三辑）?

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于自身的结构和组成要素，而是和多种外部变量的交互影响。因此，党内政治生态具有鲜明可塑性，对于一个成熟的政党来说，可根据所处环境、目标期待，建设体现自身意志的政治生态环境，从而在更高层面为自身发展创设更有利的环境。

一、优化党内政治生态的理论依据（一）马克思主义普遍联系的观点和人与环境关系的论断是优化党内政治生态的思想指导马克思主义认为，“物质世界是一个普遍联系的统一整体，任何事物都并非孤立存在的，均处于相互联系之中，任何事物都是统一的联系之网上的一个成分或环节”①，这要求我们应注意分析和把握事物存在和发展的各种条件。具体到党内政治生态来说，研究党内政治生态，不能孤立地、片面地分析问题，要将党员自身的理想信念和综合素质与党内的规矩纪律、治理效能结合起来，将党内政治生活环境、干部从政环境、组织运行环境及其未来治理走向结合起来，从整体出发全面、综合地把握党内政治生态的影响因素及优化路径。根据马克思主义普遍联系的观点，在运用整体性的方法分析问题的同时，将个别事物从普遍联系中抽取出来，单独地、分别地加以特殊地研究，是必要且可行的。与形而上学不同，这里所论述的将个别事物单独研究并非只见局部，不见整体，而是强调重视个别事物与周围事物的相互关系与联系。研究党内政治生态，既要将其看成一个由党员自身的理想素质能力与党内治理的程度效能水平相互联系的统一整体，还需对党内政治生活环境、干部从政环境、组织运行环境及其未来发展走向等方面分别加以研究，以明确其与党内政治生态整体环境的联系。

根据马克思主义普遍联系的观点，人作为环境主体，与环境之间相互联系，相互影响。一方面，环境对主体人起决定性影响作用，“人本身是自然界的产物，是在他们的环境中并且和这个环境一起发展起来的”②，“如果他要进行选择，他也总是必须在他的生活范围里面，在绝不由他的独立性所造成的一定的事物中间去进行选择的”③；另一方面，人作为社会存在物，可以能动地选择、利用和创造社会历史环境，“环境是由人来改变的，环境的改变和人的活动的一致，只能被看作是并合理地理解为变革的实践”④。人与环境的相互制约、相互影响的辩证关系，说明人们既受环境的支配和影响，又可以在实践中改变环境，支配环境，实现与环境的和谐相处、共赢互生。

马克思主义关于普遍联系的观点和人与环境关系的论断，为马克思主义政党优化党内政治生态提供了思想指导。政党作为“政治活动的客观存在物”，其政治生态环境引导着政党参与者个体对政治现象的认知、情感与评价，进而影响并制约作为政治活动主体的政党参与者的行为；反过来，政治活动主体的行为将直接影响其政党乃至整个政治活动过程。中国共产党以马克思主义为指导，在政治实践中，利用多种手段与方法，发肖前等主编：《辩证唯物主义原理》，人民出版社，1981年，第135页。

①恩格斯：《反社林论》，人民出版社，1971年，第32页。

②《马克思恩格斯选集》（第三卷），人民出版社，1972年，第355、356页。

③《马克思恩格斯选集》（第一卷），人民出版社，1972年，第55页。

④··250优化党内政治生态的三维分析?

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挥主观能动性，对党内政治生态进行治理与净化，使党的建设上一个新台阶。

（二）系统论是优化党内政治生态的学理支撑所谓系统，即“由相互作用和相互依赖的若干部分（或要素）组成的具有确定功能的有机整体”①。这说明事物总是存在于某种系统之中，每一系统内部各因素之间存在着相互联系，和其以外的系统间也是相互联系、相互制约的，绝对孤立、完全封闭的系统是不存在的。每一个党员对于其所处的党内政治生态环境来说，都是一个独立的自我控制的系统，但每一个党员的存在依赖于同自身以外的系统相互交流、相互影响，如果将党员的个体系统孤立开来，那么党内政治生态系统也就不复存在了。因此，优化党内政治生态必须从系统方法出发，着重把握党内政治生态系统这一整体与组成党内政治生态系统的诸多要素之间、党内政治生态系统与其外在环境间的相互联系、相互作用、相互制约的关系。

在将党内政治生态看做一个整体的系统基础之上，还需明确其作为一个整体系统的综合性特征与最佳化手段。具体到研究党内政治生态的实践来说，即必须从其组成要素、结构功能、相互联系方式、历史发展等方面进行综合的系统的考察，擅于把握组成该系统的诸多要素之间相互联系的方式、结构与功能，在动态中协调整体与部分间的关系和其所产生的合力作用，进而使部分的功能和目标服从系统总体的最佳目标，以达到“总体大于各孤立部分的总和”②。

二、优化党内政治生态的现实吁求党内政治生态作为党内政治活动的大环境，对中国共产党政治活动的开展及进行发挥着潜移默化的影响乃至规制、模铸作用。为此，要加强党内政治生态建设，不断优化党内政治生态环境。习总书记强调，“形成风清气正的党内政治生态，是旗帜鲜明讲政治、坚决维护党中央权威和集中统一领导的政治要求，是持之以恒正风肃纪、推动全面从严治党向纵深发展的迫切需要，是锻造优良党风政风、确保改革发展目标顺利实现的重要保障”③，深刻论述了优化党内政治生态的必要性和迫切性。

（一）优化党内政治生态是巩固党的执政地位之需改革开放以来，伴随着社会主义市场经济的发展，我国社会呈现出社会结构复杂化、利益主体多元化、思想观念多样化等特点。在此背景下，党的历史方位和历史使命发生了全方位、根本性的变化，党的执政面临着一个开放、复杂、多元的社会大环境。

相对于我国社会环境的变化，党的领导方式、组织结构、运行机制、工作方式等并未完全同步转型，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在许多亟待解决的问题，一些党员干部中存在“贪污腐败、脱离群众、官僚主义”等问题，导致党内政治生态环境逐渐被污染，严重败坏社会风气，对巩固党的执政地位提出考验。中国共产党作为一个成熟的马魏宏森：《系统科学方法论导论》，人民出版社，1983年，第72页。

①苏沃洛夫：《唯物主义辩证法》，中国人民大学出版社，1985年，第144页。

②《习近平李克强栗战书赵乐际分别参加全国人大会议一些代表团审议》，《人民日报》，2018年3月11③

日。

··251政治文化与国家治理（第三辑）?

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克思主义政党，在坚持“党要管党、从严治党”的马克思主义政党的宝贵经验的同时，更要把优良的党内政治生态作为巩固其执政地位的重要战略资源。解决一切问题“关键在党”，所有的政治实践活动必须紧扣“党的建设”这一核心，党内政治生态建设同样要紧紧围绕巩固党的执政地位这一宗旨，习总书记对党内政治生态建设和巩固党的执政地位之间的关系有过论述“我们一定要深刻认识到，严肃党内政治生活、净化党内政治生态，是党的建设中带有根本性、基础性的问题”①，深刻地说明优化党内政治生态是巩固党的执政地位之需。

（二）优化党内政治生态是建设中国特色社会主义之要中国特色社会主义，是“科学社会主义理论逻辑和中国社会发展历史逻辑的统一，是植根于中国大地、反映中国人民意愿、适应中国和时代发展进步要求的科学社会主义”②，“坚持和发展中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践主题，是当代中国发展进步的根本方向”。建设具有中国特色的社会主义需要我们党进行艰苦卓绝的努力和不懈的奋斗，政治领域也内含其中，在中国特色社会主义的伟大实践中，优化党内政治生态环境位于首要地位。

一方面，优化党内政治生态有利于营造一个风清气正的党内政治生态环境，从而保障中国特色社会主义伟大实践顺利进行。习总书记曾论述：“严肃党内政治生活、净化党内政治生态是伟大斗争、伟大工程的题中应有之义，是我们党坚持党的性质和宗旨的重要法宝，是我们党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要途径”③。

另一方面，优化党内政治生态可充分发挥政治作为上层建筑对于经济、文化等领域的重要作用，进而推动各项建设事业不断前行，促进伟大复兴的中国梦的实现。习总书记特别强调：“全面从严治党永远在路上，不能有任何喘口气、歇歇脚的念头。我们将继续清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒，大力营造风清气正的党内政治生态，以全党的强大正能量在全社会凝聚起推动中国发展进步的磅礴力量。”④优化党内政治生态是建设中国特色社会主义强国的前提与基础。

（三）优化党内政治生态是实现人民美好愿景之策十九大以来，我国社会主义初级阶段进入了一个新时代，我国社会的主要矛盾，由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民群众对美好生活的向往就是我当为之奋斗的目标，党要承担起这一重任，首先要把自己建设好。这就凸显出优化党内政治生态的紧迫感和必要性。

优化党内政治生态有利于解决一些党员干部甚至包括一些高级领导干部所出现的中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社，2016年，第37页。

①中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社，2018年，第18页。

②《习近平在中共中央政治局第三十三次集体学习时强调严肃党内政治生活净化党内政治生态为全面③

从严治党打下重要政治基础》，《人民日报》，2016年6月29日。

《习近平在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时强调新时代要有新气象更要有新作为中国④

人民生活一定会一年更比一年好》，《人民日报》，2017年10月26日。

··252优化党内政治生态的三维分析?

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“精神懈怠、脱离群众、追求形式、弄虚作假、不务求实、铺张浪费、奢靡享乐、腐化堕落”等问题①，警示干部要具有清醒的政治头脑和公道正派的工作作风，构建“干部清正”这一价值维度，进而增加人民群众对党员干部的满意感和信任度，以实现人民群众的美好政治生活愿景。优化党内政治生态可促使政府做到权为民所用，政令顺应民心，行为以民为本，构建“政府清廉”这一价值维度，进而提高政府民意支持度与合法性根基，客观上促进人民群众美好政治生活的实现。优化党内政治生态有助于我们党进一步明确全心全意为人民服务这一根本宗旨，完善“紧紧依靠人民，始终保持同人民群众的血肉联系，一刻也不脱离群众”的基本准则，构建“政治清明”这一价值维度，进而奠定中国共产党执政的正当性依据，为人民群众美好愿景的实现提供根本保障。

优化党内政治生态分别从人的价值、政治权力的价值和执政党的价值三个层面所构建的“干部清正、政府清廉、政治清明”的价值维度高度概括了人民群众所向往的美好政治生活，是解决新时代下我国社会的主要矛盾和实现人民群众美好愿景在政治领域的不二之选。

三、优化党内政治生态的路径探索党内政治生态是党内政治生活环境、干部从政环境、组织运行环境及其未来治理走向的生态联动发展环境的有机结合体。优化党内政治生态，要分别从严肃党内政治生活环境、治理干部从政环境和组织运行环境与坚定党内政治生态未来治理走向三方面入手。

（一）严抓党风建设，严肃党内政治生活环境党内政治生态环境是党风、政风的综合体现，党风无疑居于主导地位。党风建设往往与党风政治生态成正向关系，党风建设严格，党内政治生态会风清气正，“有什么样的党内政治生活，就有什么样的党员、干部作风”②。

第一，严抓党风建设，全体党员干部要在明确“党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”③的基础上，严格按党章规定的党员领导干部的基本条件，提高自身素质和能力，检查和弥补自身不足。针对党内盛行的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”现象，按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求“对准焦距、找准穴位、抓住要害”④在党内进行大排查、大扫除，下大气力整治，进而严肃党内政治生活环境，净化党内政治生态。第二，通过剔除党员队伍中的腐败毒瘤与生活作风中的污浊之气，净化党内政治生态环境，同时，还需制定相应规章制度来严抓党风建设。在中央政治局会议上关于改进工作作风、密切联系群众的讲话中，习总书记诚恳地指出：“定规矩，就要落实一些已经有明确规范的事情，就要约束一些不合规范的事情，唐贤秋：《论廉洁政治生态的价值维度与构建理路》，《中国特色社会主义研究》，2015年第5期。

①习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》，2014年10月8日。

②《认真学习党章，严格遵守党章》，《人民日报》，2012年11月20日。

③中央文献研究室：《在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话》，中央文献出版社，2014年，第④

314页。

··253政治文化与国家治理（第三辑）?

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就要规范一些没有规范的事情……我们不舒服一点、不自在一点，老百姓的舒适度就好一点、满意度就高一点，对我们感觉就好一点。”①通过制定“八项规定”“三严三实”等作风建设新要求，为党风建设提供明确方向，使得党风建设有章可依、有规可循，促进党风建设制度化、透明化，以严格的党风严肃党内政治生活环境，充分发挥党风对党内政治生态的正向作用，带动党内政治生态环境的优化。第三，严抓党风建设，还要优先针对各级领导干部，树立榜样，发挥榜样的作用。各级领导干部的政治觉悟、责任担当、干净廉洁对党风起重要影响且具有极大的示范引领作用，领导干部为政清廉、勇于担当，党风会压倒歪风，党内政治生态相应地会“山清水秀”。反之，领导干部不以身作则，甚至有贪污腐化现象，必然会导致党内政治生态污浊不堪。因此，各级领导干部要带头遵守党规党纪，认真落实习总书记对党员领导干部提出的“坚守正道、弘扬正气”“襟怀坦白、光明磊落”“坚持原则、恪守规矩”“严肃纲纪、嫉恶如仇”和“艰苦奋斗、清正廉洁”五点要求，要求别人做到的，自己首先做到；要求别人不做的，自己坚决不做，带头“清清白白做人、干干净净做事、堂堂正正为官”②。充分发挥作为领导干部的示范作用，以自身行为引导全体党员严抓党风建设，严肃党内政治生活环境，最终实现“风清气正”的党内政治生态环境。通过“破”“定”“立”相结合严抓党风建设，严肃党内政治生活，为优化党内政治生态环境构建坚实、完备的作风建设框架。

（二）加强监督问责，治理干部从政环境与组织运行环境权力是政治的伴生物，随着政治的不断发展，权力渗透到人们生活的各个角落，且权力的运行具有双刃剑效应。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”③，这意味着有权力的地方就可能出现腐败，不受制约的权力必然会产生腐败，进而破坏党内政治生态。因此，要加强对干部从政环境和组织运行环境的治理，对权力进行制约和监督，进而优化党内政治生态。在明确对权力进行制约和监督的总体思路下，重点加强对权力运行全过程的监督，即对权力的授予、行使和运行结果等环节重点监督，真正做到把权力关进制度的笼子里。

在对权力的授予监督中，主要体现在干部从政环境中，也就是对各级官员的选拔任用上，尤其要把重点放在“关键少数”上，习近平总书记指出：“各级领导班子一把手是‘关键少数’中的‘关键少数’。一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。”④坚决纠正干部从政环境中存在的选人用人上的不正之风，严肃查处跑官要官卖官等消极腐败行为，通过纠正不正风气、打击腐败行为来治理干部从政环境。在对权力的行使监督中，主要体现在组织运行环境中，也就是在容易滋生腐败的领域和环节，继续进行全面深化改革，深化行政审批制度、财政管理体制等《习近平在中央政治局会议上关于改进工作作风、密切联系群众的讲话》，《人民日报》，2012年12月4①

日。

《习近平会见全国优秀县委书记:郡县治，天下安》，《人民日报》，2015年7月1日。

②孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆，1985年，第66页。

③习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》，2016年5月3日。

④··254优化党内政治生态的三维分析?

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领域的改革，推行权力清单制度和责任清单制度，做到公开透明。明确发挥巡视这一“从严治党、维护党纪的重要手段”的重要作用，减少权力寻租的空间，进而防范权力行为的非正常干预，进一步全面深化改革以治理组织运行环境。在权力的运行监督中，主要体现在提高权力运行的透明度和公开度上，将党内监督同国家权力机关监督、司法监督、监察监督、群众监督、舆论监督等结合起来，落实党委的主体责任和纪委的监督责任，“严格执行责任制，分解责任要明确，检查考核要严格，责任追究要到位，让责任制落到实处”①。按照“有权必有责、权责要对等”的原则，既查处案件本身的问题，又倒查追究相关领导及责任人的责任。加强对权力授予、行使和运行结果等环节重点监督，对干部从政环境和组织运行环境中存在的问题进行治理，为营造“山清水秀”的党内政治生态环境提供坚实制度保障。

（三）强化理想信念，坚定党内政治生态未来治理走向党内政治生态未来治理走向是优化党内政治生态的价值取向，明确其未来治理具体走向，可以为优化党内政治生态找准方向与侧重点，进一步提高党内政治生态治理的针对性与有效性，达到事半功倍的效果。实现人民群众美好生活愿望是优化党内政治生态的未来治理走向，在明确其未来治理走向的基础上，应进一步强化作为共产党人的“精神之钙”的理想信念对党内政治生态未来治理走向的重要导向作用，把强化理想信念作为优化党内政治生态的重点工作。

强化理想信念，一方面，要强化人民利益至上的价值理念，自觉把人民利益的实现作为优化党内政治生态的目标导向。脱离这一点，优化党内政治生态便无从谈起。优化党内政治生态是为了更好地履行中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨，中国共产党作为执政党，只能代表人民来执政，代表人民治理好国家。由此，全体党员干部一定要坚定“立党为公，执政为民”的价值理念和“全心全意为人民服务”的根本宗旨，坚持“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护”②这一标准，做到问政于民、问需于民、问计于民，踏踏实实为人民办实事、做好事，人民利益所需便是党内政治生态优化的指针和目标。另一方面，党员干部群体要强化“忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁”③的信念。党内政治生态环境受到污染，很大程度上是因为理想信念出现了问题，全体党员必须坚决防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义，坚决反对搞两面派、做两面人，树立科学的世界观、人生观和价值观，进一步坚定自身理想信念和政治信仰，从思想深处夯实优化党内政治生态是实现人民美好生活愿景的根本手段，从实现人民美好生活愿景的原则高度优化党内政治生态。

习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》，《人民日报》，2013年1月22日。

①《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社，1991年，第1004页。

②习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社，2017年，第③

62页。

··255温特无政府文化对新时代的意义——从人类命运共同体的视角谈起张子祥河北师范大学摘要：温特的无政府文化观为我们描述了三种不同的无政府文化体系，即霍布斯无政府文化、洛克无政府文化、康德无政府文化。而当今国际社会的发展趋向也证明了温特无政府文化的强大生命力。人类命运共同体理念一定程度上把温特的无政府文化上升到了全人类发展的层面，从全人类发展的角度看今后的国际社会需要一种包含全新价值观、发展观、秩序观、安全观的新理念，而人类命运共同体诠释了这种全新的国际秩序，与康德无政府文化的设想有很多相通之处。

关键词：无政府文化；霍布斯文化；洛克文化；康德文化；人类命运共同体一、温特无政府文化观温特按照国家之间互动性质的不同，认为可能存在多种无政府文化状态。温特归纳了三种不同的国际体系无政府文化，即霍布斯无政府文化、洛克无政府文化、康德无政府文化。虽然霍布斯文化、洛克文化、康德文化都是在国际无政府状态下的文化形态，但是它们的内涵毫无相同之处，所以，不存在一个单一的无政府逻辑。至于哪一种无政府文化占据主导地位我们就要看国家是如何通过实践活动进行文化的建构，这就是温特著名的论断：“无政府状态是国家造就的。”二、当今世界对三种无政府文化的剖析（一）当今世界与霍布斯文化的联系相互敌对国家行为体的互动实践造就了霍布斯文化。霍布斯无政府文化虽然表现出来的是野蛮的自然状态，即使在历史进程中霍布斯无政府文化长期存在，但是在和平与发展成为时代主题的今天，霍布斯无政府状态依然会频繁出现，局部战争与冲突频繁。

例如，2001年美国发动的阿富汗战争和2003年美国发动的伊拉克战争，我们撇开战争的起因、性质不提，两次战争对双方造成了很大的人员伤亡和经济损失。霍布斯文化的频繁出现也反映了当今国际社会无政府状态下的世界仍然缺乏一定的稳定性。霸权主义和强权政治是国际无政府状态下的特定产物，但它们并不是理想的国际秩序模式，霸权主义和强权政治进一步加大了霍布斯文化出现的可能性。但是当今的国际社会并非无序，而是在一步步朝着有序的方向前进与发展。

··256温特无政府文化对新时代的意义?

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（二）当今世界与洛克文化的联系洛克无政府文化国家之间是相互竞争关系。倡导保持国际社会的现状，国家之间对军事实力的重视程度不会像霍布斯文化中那样显得很重要。各国主权得到普遍认可和尊重。在非战争状态下，各国尤其注重今后的发展，在由竞争对手身份建构起来的洛克文化体系中，“生存和允许生存”使得各国之间趋于维持国际现状，避免了大范围的战争与冲突。相互竞争的国家行为体之间的互动实践造就了洛克无政府文化。

温特也认为当今国际社会为洛克无政府文化体系。他对无政府状态的发展保持谨慎和乐观，他认为国际社会将会朝着更加友好的康德无政府文化发展。

在和平与发展成为时代主题的今天，洛克无政府文化体系显然占据着主导地位，各国之间以竞争对手的身份存在，综合国力的竞争越来越激烈，各国主权普遍得到国际社会的认可和承认。虽然有局部冲突和战争，但总体上趋于洛克无政府文化体系。

（三）康德无政府文化体系亚历山大·温特也提出国际社会将会向着更加友好的康德无政府文化发展。在经济全球化、政治一体化进程不断加深的今天，各国之间经济、文化、政治交流日益频繁，求和平，谋发展，促合作，已经成为了不可逆转的时代潮流。全球化的不断加深同样也推动国际社会无政府状态朝着有序的方向前进。康德无政府文化体系中表现出来的正是在推动国际体系无政府状态不断减轻，推进国际社会不断和平向前发展。国家之间的合作应抛开私利，以全人类的共同利益为出发点和落脚点。为此，习近平主席首次提出“人类命运共同体”概念，积极推广人类命运共同体概念，中国也积极参与全球治理。

人类命运共同体是为世界和平与发展提出的中国方案，被赋予全新的实践基础和时代特色的人类命运共同体理论，同样也标志着人类对于自身总体的认识和实践的过程提升到了一个新的层面，展现了中国作为一个负责任大国的历史担当和时代使命。

三、康德无政府体系视角下人类命运共同体（一）康德无政府文化与人类命运共同体共同价值的联系人类命运共同体中包含了全新的共同价值观，这种价值观超越了意识形态差别。人类发展的共同要求可以超越意识形态的差异。同样它也是对二战以来的两极格局、霸权主义和一超多强格局的超越。淡化意识形态的差别，以全人类的共同发展需求为出发点，避免各主权国家在错误知觉中走入安全困境，保证世界的和平与稳定。康德无政府文化体系中将超越意识形态表述为国家间的相互认同，康德无政府文化中的“世界大同”是人类未来发展的集体认同趋势，国家之间相互认同是朋友的身份，国家间本着互助和非暴力的原则文明往来。康德无政府文化中所说的国家间相互认同和深深根植于中国优秀传统文化中的人类命运共同体思想不谋而合，打造人类命运共同体，就是要促进全世界各种文明包容互鉴、平等交流，体现人类文明的共同价值。康德无政府文化体现人类共同价值的思想在构建人类命运共同体思想中有了长足的发展。

（二）康德无政府文化与人类命运共同体共同利益的联系人类命运共同体中包含了全新的全球发展观，这种发展观超出了国家之间的竞争关··257政治文化与国家治理（第三辑）?

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系。在全球化进程加速发展的今天，不仅为世界各国经济带来了长足的发展，综合国力显著增强。而且，伴随着经济的发展，许多全球问题，例如，生态、能源、卫生、粮食、反恐等以及局部地区冲突，使全人类面临着发展困境。人类命运共同体中的共同利益观念描绘了一幅人类未来发展的蓝图。各国在保证自身经济发展的同时促进他国发展，各国的发展要以全人类的共同利益为出发点，在面临全人类共同的发展困境时，各个国家应该加强合作，共担风险和利益，携起手来共同维护全人类的共同发展利益。

康德无政府文化中描述的是多元安全共同体和集体安全的观念。集体安全和安全共同体也不单单是为了有效遏制战争冲突威胁，而是在面对全人类发展困境，如核安全、能源安全、粮食安全、生态安全等一系列与人类命运相关的国际问题时，各国之间以大局为重，互助互利，共同应对全球问题。使得人类在“命运共同体”的建构之下，相互合作发展，维护全人类共同利益。

（三）康德无政府文化与人类命运共同体共同规则的联系人类命运共同体中包含了全新的共同规则观念，这种规则观念体现的全球秩序观超越了结盟思维。人类命运共同体的提出旨在重新建构新的国际秩序观，推进国际社会无政府状态的有序性不断增强，为全人类谋发展。人类命运共同体的共同规则反思和总结了第二次世界大战结束以来两极格局带来的核恐怖和战争威胁，同样也是总结了中华人民共和国成立以来中国外交提出的和平共处五项原则、结伴而不结盟理论等一系列外交经验。致力于打造新型国际合作伙伴关系，维护世界的和平发展与稳定，各国之间应平等尊重，求同存异，重建和谐的世界秩序。

康德无政府文化体系中对于集体安全和安全共同体的认知同人类命运共同体的共同规则观念，是对“均势”和“霸权”体系的超越。世界在当今的经济政治国际秩序中，各国经济政治发展不平衡，局部地区冲突战争不断，加剧世界动荡。人类命运共同体应运而生，旨在用共同规则促进国际关系民主化，重建平等互利，和谐共赢的国际新秩序。

（四）康德无政府文化与人类命运共同体共同愿景的联系人类命运共同体中的共同愿景涵盖了一种全新的安全观，这种全新的安全观有助于我们成功跨过“修昔底德陷阱”。人类命运共同体所体现出来的正是我们国家对跨越“修昔底德陷阱”的民族自信和历史担当。人类命运共同体作为跨越“修昔底德陷阱”的中国方案，也是中国对重建国际新秩序观的集中阐释，更是中国对全人类未来更好发展的美好愿景。中国曾经饱受战乱和侵略，更加珍惜和平的发展环境。求和平、谋发展、促合作已经不单单是中国人民的诉求，更是世界人民的共同愿景。

康德无政府文化中描绘了一幅永久和平画卷，同样也设想了规范有序，相互友好的国际新秩序。可见康德无政府文化体系中的价值观、发展观、秩序观、安全观，在习近平主席的人类命运共同体构想中得到了集中阐释。这也说明了人类命运共同体思想在继承和发展中华优秀传统文化的同时，更注重吸收西方优秀的文明成果，淡化意识形态的差别，借鉴不同文明的成果，体现了共产党人兼济天下的胸怀。

四、康德无政府文化与人类命运共同体对新时代国际秩序观的发展··258温特无政府文化对新时代的意义?

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康德无政府文化对人类命运共同体构想有很大的思想启迪作用。人类命运共同体思想吸收和借鉴了康德无政府文化中的思想成果。康德无政府文化体系和人类命运共同体理论都描述了未来人类发展的美好蓝图，都对未来国际社会秩序的建构提出了初步设想。

人类命运共同体思想在吸收和借鉴康德无政府文化的基础上，又总结了历史上的“均势”和“霸权主义”的经验与教训，对于未来国际秩序的建构有着非常积极的意义，人类命运共同体所提出包容互鉴、平等尊重、合作共赢理念不仅是对不合理的国际政治经济旧秩序的冲击，同时也包含了对重塑国际秩序的设想。建设和谐的国际秩序有利于解决当前世界各国经济政治发展不平衡的问题，有利于世界各国共同应对当前发展困境，有利于不同文明之间相互合作交流，最大限度遏制局部地区战争冲突，齐心协力推动全球化进程朝着普惠、均衡的方向发展，使全世界人民共享经济发展成果。在当前国际社会转型的重要时期，“人类命运共同体”的提出对重塑新型国际秩序观有着重要的导向作用，具有划时代的意义。

综上所述，人类命运共同体思想和温特无政府文化主义相得益彰，双方都旨在减轻当今国际社会的混乱无序的状态，积极引导国际秩序重塑。而人类命运共同体理念正是一种包含了全新的共同价值观、全球发展观、全球秩序观、全球安全观的新理念，人类命运共同体理念和温特无政府文化都为今后世界发展规划了蓝图，而温特无政府文化观为人类命运共同体思想提供了良好的理论基础。人类命运共同体思想从某种程度上继承和发展了温特的无政府文化观，从人类发展的角度诠释了温特无政府文化观的强大生命力，也说明了人类命运共同体思想是在充分吸收和借鉴人类文明思想成果的基础上才提出的成熟理论。

··259中国特色城市治理方式初探——以石家庄市实践探索为参照诸葛林峰河北师范大学摘要：进入新时代，我国社会经济持续发展，城市化进程稳步推进，城市治理面临着新的机遇和问题。本文以河北省会石家庄市的城市治理实践为参照，从公共空间建设、新技术运用、参与式治理、党建引领等方面探索具有中国特色的城市治理新方式，以期裨益于我国社会治理实践。

关键词：城市治理；中国特色；石家庄城市治理是将治理运用于城市公共事务管理的过程。①随着我国城市化水平的提高，城市发展也遭遇了一些新的难题。城市建设、发展、管理等方面存在的问题日益凸显，这些问题阻滞了我国城市化的进程，对城市系统的良性健康发展产生了负面影响。现阶段，我国正处于改革发展的关键时期，创新社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，城市治理又是社会治理尤为关键的一环。因此，创新城市治理理论，探寻具有中国特色的城市治理方式迫在眉睫。

一、建设足够并具包容性的公共空间：创设城市治理的客观条件中国特色社会主义进入了新时代，这对未来城市治理的方式提出了新的要求。城市是陌生人之间交往的社会体系，陌生人社会交往的和谐有序，需要城市的开放性和包容性。这就需要城市治理不仅注重经济价值，还应凸显社会价值，考虑文化价值、情感价值、实用价值等，满足人们生活的多种需要。为此，城市建设首先要着眼于足够的空间供给。从长远来看，城市规划中需要增加公共空间的供给和应用。因此，建设足够并具包容性的公共空间是提升城市治理效果的客观条件。

时代在发展，旧的传统随之被解构，新的问题纷至沓来。随着城市人口不断增加，石家庄市人口已达到1078万，相应的公共空间建设与管理也在同步进行。根据相关规定，石家庄市内公园、广场禁止甩鞭子、抽陀螺等既产生噪音又威胁游客人身安全的活动；广场舞等使用音响器材做伴奏的活动，时间限制在7:00至11:00和15:00至21:00之间，且声音不得高于60分贝。这种约束规范的方法有一定合理性，但是也让部分市民的娱乐和健身活动受到影响。

袁政：《城市治理理论及其在中国的实践》，《学术研究》，2007年第7期。

①··260中国特色城市治理方式初探?

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用于活动的城市公共空间较少，无法满足市民对生活空间、文娱活动的要求。市民对公共场所的使用频率高、需求多样、场地功能复杂、包容性不强等问题，也令城市公共空间的建设变得异常困难。要解决这些问题，最重要的是提供足够具有包容性的公共空间。广场舞一类的活动的确可能对他人生活造成干扰，但在石家庄的裕西公园，这一矛盾已经成功化解。裕西公园占地400余亩，公园面积较大，能容纳十几个广场舞团体。这些跳舞的小团体，小的只有十几人，大的有几十人。由于有足够大的活动空间，公共空间的包容性得到提升，不仅能充分满足附近居民的娱乐需求，也将对其他居民的不良影响降到最低。居民之间关系和谐、融洽，彼此能做到相互理解、尊重。裕西公园成为具有包容性公共空间的典范。目前，石家庄市共有城市公园41个，公园面积1112公顷，城市园林绿地面积8773.33公顷。绿地率40.62%，绿化覆盖率44.71%，人均公园绿地面积15.2平方米。

近年来，石家庄绿化水平不断提高，公共空间面积持续增长，公共空间的包容性也相应提高。在公共空间建设方面成绩斐然，满足了市民的日常娱乐、健身的需求，提高了市民的幸福感；同时，石家庄注重城市公共空间多元化、人性化建设，为特殊群体提供充足场地，做到满足活动能力较低的老年、幼儿的使用需求。在城市公共空间进行建设和维护过程中，通过开展公益活动、招募城市志愿者等形式进行城市公共空间的后期建设和维护，形成市民自主使用、自发维护的良好氛围。在提高市民的凝聚力，增强责任感和归属感的同时也提升了公共空间的质量，实现了城市治理的协调发展。

二、运用新技术支撑：开拓城市治理的智慧新境当前城市化的快速推进，给城市发展带来一系列的影响：公共服务不均等、社会问题频发、交通拥挤堵塞、环境污染严重等。将城市打造为智慧城市，是解决这些问题的良方。智慧城市就是运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能响应。其实质是利用先进的信息技术，实现城市智慧式管理和运行，进而为市民创造更美好的生活，提升城市生活的快捷性、舒适度与开放性，促进城市的和谐、可持续成长。

石家庄是首批国家“智慧城市”试点之一。石家庄“智慧城市”的创建，是以云计算、物联网等新一代信息技术为依托，以解决城市发展过程中遇到的难点、热点问题为突破口，将生态、低碳、集约、智慧等先进理念融合到城市发展的过程中，最终增强市民的幸福感和促进城市可持续发展。石家庄市政府致力于充分整合服务渠道和信息资源，创新服务模式，加强政府的服务能力，实现全程全时全方位的服务，促进智慧应用全民共享。运用多项新技术，加强数据分析、互联感知、人工智能技术在政府公共服务与公共决策领域的广泛应用，为政府辅助决策、统计分析、业务管理等提供大数据支撑，提升政府宏观调控的预见性、科学性和有效性。

目前，石家庄计划建设“一云一网一图一库”系统，提升城市信息基础设施智能化水平，实现跨部门、跨区域、跨层级、跨系统的数据交换与共享，利用大数据，全面支··261政治文化与国家治理（第三辑）?

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撑智慧城市发展。“一云”即石家庄智慧城市云中心，“一网”即全市一套基础网络体系，“一图”即智慧城市时空信息云平台，“一库”即智慧城市基础数据库。（见表1）表1：石家庄提升城市信息基础设施水平的计划与目标名称“一云”“一网”“一图”“一库”建设统一的石根据智慧城市在“数字石家庄地理空间框架”基依据整合共建原则，在家庄智慧城市建设需求和信础上，整合大比例尺矢量数据、高石家庄智慧城市云中心云中心，提供基息化建设原则，分辨率影像数据、地名地址数据、实现基础数据的统筹管础设施、信息安以石家庄智慧三维数据、地理国情数据、历史数理和及时更新。建立人全、数据共享交城市云中心为据、远景规划数据、物联网节点数口基础信息库、法人单计划与换、大数据分析关键节点，实现据等有关信息，构建时空信息云平位信息资源库、宏观经目标挖掘、软件支部门专网与政台，满足城市运行、管理、服务对地济数据库，实现数据资撑、应用业务和务外网的互联理信息的智能化需求，为智慧城市源的有效整合和互联互运行维护保障互通。建设提供及时有效的基础时空信通，为政府和行业应用等服务。息服务，以及更加科学、更加精确提供统一的基础数据。

的基础和保障。

网络信息技术在不断进步发展，信息技术可以说是智慧城市的重要组成部分。“一云一网一图一库”依托信息技术，收集并合理化运用大数据，能实现统一高效的社会服务，令智慧城市的建设和发展更符合人们的需求，优化市民生活的方方面面。

在“互联网+”以及“京津冀协同发展”等战略布局下，石家庄市由智慧产业有限公司牵头，正在打造石家庄市智慧城市IDC大数据中心。大数据中心规划占地面积4万平方米，1万台机架，计算能力达到250万核，能够有效支撑石家庄智慧城市业务的快速发展，极大促进了石家庄市智慧城市的建设，从而为解决城市建设发展问题提供全新的视野和技术支撑，让智慧城市的发展更加高效。从长远看，智慧城市的打造或可成为城市治理的优选方案。

三、运用参与式治理：增强城市治理的政策认同参与式治理是政府、社会组织和公民共同参与到社会公共决策、公共事务实践中的一种治理方式。我国城市治理中的公民参与，是指我国公民在城市发展和管理中，以一定的方式，通过一定的途径，直接或间接影响政府治理过程，以使其有利于自身利益、特定团体利益或社会公共利益实现的一种政治活动。城市治理现代化离不开市民的积极参与，通过各种方式鼓励城市共建共享共治已成为城市管理者的共识。合理运用参与式治理有利于社会主义民主政治的发展，促进社会主义协商民主全面展开。有效保障城市治理中公民参与的制度机制，可以推动和谐城市的构建和我国民主政治建设，促进共建共治共享的社会治理格局的打造。

当前我国政府治理模式正处于向服务型、适应性、弹性化、多元化转变的探索时期。如何将有效的公民参与纳入到城市治理中来，在政府公共决策中融入积极、有序、有效的公民参与已势在必行。公民参与程度是检验城市治理发展水平的重要标志之一。

··262中国特色城市治理方式初探?

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政府应该在保证公民利益的前提下，充分听取他们对城市治理的意见，通过与社会各利益主体、组织交流和协商，力求在城市改造和治理上达成共识，实现双赢甚或多赢，实现城市治理效益的最大化。

习总书记明确要求：“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。”石家庄市政府进行了积极有效的探索实践，建立了较为完善的政民热线管理制度，丰富了民主形式，拓宽了民主渠道。其政府信箱、意见征集、网上调查各系统，统一部署在市政府网站群平台，由市电子政务中心负责日常运行和技术维护管理，为市政府门户网站和各区、各部门子网站开展各项应用提供支持与保障。加强互动应用的组织与领导，积极开展与市民的网上交互沟通应用，利用市政府门户网站互动交流系统开设互动交流栏目，开展应用。设置了公民参与城市治理的渠道：政府信箱、网上调查、意见征集、热线电话（市民服务热线12345、环保热线12369、城管热线12319、消费维权12315、人社热线12333、公积金热线12329）。

石家庄市政府积极鼓励市民参与，反映问题并建言献策，公民向政府提供来自基层的意见，政府也可以更贴近民意地开展城市治理活动。公民的有序参与减少了政府治理中民意与决策的冲突，强化了公共政策的政策认同，提高了政策执行的有效性，从而维护了整个社会系统的良性运转。

提高公众参与度的根本在于政府对公众意见的积极反馈。2017年以来，石家庄市政府网站积极做好“政府信箱”处理答复工作，运用参与式治理增强城市治理的政策认同。（参见表2、表3）表2：2017-2018年石家庄市政府网站“政府信箱”答复处理率石家庄市政府网站“政府信箱”自开通以来，答复处理率稳居在百分之九十五以上，体现了市政府各部门对这项工作的重视，对民意的关注。面对市民的问题、意见，··263政治文化与国家治理（第三辑）?

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政府各部门的超高答复率反映出政府职能转变的进程持续推动，市民利益诉求得到了相应的回应。在解决市民困惑的同时也为城市治理体系进一步发展完善提供了持续不断的动力。

表3：2017-2018年石家庄市政府网站“政府信箱”市民有效留言数近年来，“政府信箱”市民有效留言数总体呈递减趋势。这侧面反映出石家庄市民对于政府工作满意度在逐步提高，城市治理中存在的困扰市民的问题在逐渐减少。由此可见参与式治理对于城市发展中存在的问题的解决具有鲜明作用。“政府信箱”广泛听取人民群众对政府工作的意见和建议，认真解决人民群众反映的困难和问题，发挥了联系群众、服务群众的桥梁和纽带作用。

石家庄政府网直连着石家庄纪检监察网举报系统，切实强化了网络监督功能。其实，无论是体制内监督还是体制外的监督，评判这种监督是否有效的关键在于它能否落在实处。该系统受理举报的范围包括：针对党组织、党员和监察对象违反党纪政纪问题的检举、控告；依法应由纪检监察机关受理的党组织、党员和监察对象不服党纪政纪处分和其他处理的申诉；对反腐倡廉建设和纪检监察工作的意见和建议。网站通报曝光违法乱纪的相关官员，反馈巡视巡查报告，对维护良好的政治生态起到了切实有效的作用。依托互联网为载体的参与式治理既为公民的建言献策提供了便利的渠道，也为政府权力上了一道民意的锁链，一定程度上可以防止权力的滥用和缺失，促进政府的行为更民主、更合理。同时，政府网站也不定期发布意见征集主题来征集市民的意见，在特定版块公示网友的提问和相关部门的回复，既提高了办事效率，更好地解决了市民的困惑，也提高了政府的公信力，提升了城市治理中市民的参与意识、参与能力，实现了“有事好商量，众人的事情由众人商量”，增强了市民对公共政策的认同，维护了人民在日常政治生活中广泛持续深入参与的权利，治理绩效得到切实提高。

石家庄市对推动参与式治理发展所作的贡献拓展了当前中国城市治理走向现代化的··264中国特色城市治理方式初探?

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途径，为众多大中城市提供了可靠选择，为解决城市公民政治参与度低等方面存在的问题贡献了石家庄智慧和石家庄方案。推动了城市治理体系和治理能力逐步走向现代化。

四、坚持党建引领：提升城市治理的品位和内涵中国共产党是社会主义建设事业的核心，要坚持党领导一切的正确观念，全面加强党的领导和党的建设，牢记政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。坚持以城市党建为引领，带动各领域党建工作全面发展，突出了党组织在城市治理中的核心地位，充分发挥基层党组织战斗堡垒的作用。石家庄市在城市治理中，始终把党建摆在重要地位，切实提高党组织在改革发展和城市治理实践中的引领作用，形成了具有城市特色的党建格局，为城市发展保驾护航，凝心聚力，为党和国家事业发展夯下坚实基础。

我国是社会主义国家，城市治理的最终目的是满足人民群众对美好生活的需要，这与党的建设目标是一致的。在城市治理中，坚持党的领导，用党建引领促进城市治理是必须坚持的原则，也是城市治理的方向保证。石家庄市积极推动城市基层党组织建设，充分发挥基层党组织在城市建设中的引领作用。据统计，石家庄目前有街道党工委52个，社区党组织465个，党员人数众多。党支部和党员遍布城市治理的各领域和各层面，加强党支部建设，发挥党员在城市治理中的模范带头作用，做到支部思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致，为城市治理良性健康发展提供保证和必要条件。

2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上指出：“要探索加强新兴业态和互联网党建工作，扩大党在新兴领域的号召力和凝聚力。要加强支部标准化、规范化建设。”城市党建工作要不断强化自身的政治功能，牢记全心全意为人民服务的宗旨，认真听取人民群众的意见，在做好党建的同时给广大群众送去关怀与温暖。基层党组织及其成员在城市治理中发挥先锋模范作用，坚决维护人民群众的根本利益，激发城市发展活力，关注并解决群众最关心最现实的利益问题，做好城市党建的各项工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。石家庄市委对新时代城市基层党建工作高度重视，用标准化的理念、统筹的方法，着眼于推进城市治理的各项任务和目标，解决突出问题，注重整合协调。在石家庄党建网站，党员学习等平台，结合使用智慧党建云平台，开展党员教育和党员学习，拓宽了党员学习途径；建立可行的党员学习教育机制，实现党的理论教育制度化与常态化，大大提高了党员政治修养与理论水平，提升了城市党员素质，树立了党员在群众中积极好学的形象；着重提升党组织和党员运用先进技术手段收集民意、服务民生的素质和能力，使党组织更好地为群众服务，把群众更加紧密地团结起来，扩大党的政治影响力。这些举措切实提高了党员思想觉悟、坚定了理想信念，提高了广大党员思想理论水平，提升了党组织影响力，巩固了党的执政基础，提供了值得借鉴的宝贵经验。

文化是一个国家、一个民族的灵魂，合适的文化载体能够加强文化认同。寻得恰当的党建文化载体能促进红色文化深入人民群众的内心，构筑人民群众对党的文化认同的根基。石家庄市建成了党建主题公园，公园在设计上以“党建文化”为主题，涵盖了党的大政方针、党史知识、廉政文化、先进模范事迹等内容。以群众喜闻乐见的形式和润··265政治文化与国家治理（第三辑）?

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物无声的效果开展党建文化服务，将党建生活与百姓生活紧紧联系在一起，有效实现了引导群众、凝聚群众、教育群众、服务群众的党建目标，用契合群众需求的方式将党建植根于深厚的文化沃土，以更贴近人民群众生活的方式传播红色文化、宣传党的思想主张，确保党执政基础更加稳固。紧密围绕人民需求做党建、围绕群众生活建载体，才能真正将党的群众路线落实到城市党建工作的每个环节，才能真正赢得人民群众的认可与支持，使党组织迸发强大活力。将党建文化内涵融入城市治理实践中去，极大提升城市治理的文化品质和思想内涵。

实践证明，要做好城市党建工作必须依靠精准发力、大胆创新，才能大有作为。石家庄市作为河北省省会，承担着助力京津冀一体化发展的重任，城市各级党组织必须依托自身群众基础广泛的优势，找准开展工作的着力点，充分发挥“文化带动党建，党建反哺文化”的联动效应，切实把党的组织活力转化为发展动力，坚持党建引领、文化惠民，为创新石家庄市城市治理模式提供坚强的组织保证。打造具有城市特色的党建工程，关键要发挥党的领导核心作用。要不断增强党自身的执政本领，把提升组织力作为重点，引导广大党员发挥先锋模范的作用，大胆采用新技术助力党建，重视文化宣传的独特功能，使党建在城市治理中的引领作用不断增强。

城市治理具有动态性、系统性，也是一个与时俱进的过程。新时代的到来，是传统城市治理方式变革的重大机遇。面对城市人口的持续增长，提供更具包容性且充足的公共空间能够为市民营造更为舒适、宜居的生活环境，提高市民自我管理和自我服务能力，增强城市治理的内驱力；在建设智慧城市的过程中，运用新技术支撑，有利于形成具有自主知识产权的智慧城市技术与标准体系和解决方案，为我国智慧城市建设提供科技支撑，提高城市治理的技术含量；注重城市治理中公民的参与，对于提高决策水平、减少决策失误大有裨益，同时也利于加强政府与市民的沟通交流，做到从群众中来到群众中去，让市民理解政府决策，实现政策认同，提升城市治理的绩效；党建工作起着引领全局的作用，以严的精神、实的作风统筹推进党组织建设，将党组织建设与城市治理的各项工作紧密结合，促使党组织建设上台阶，提升城市治理品位和内涵。当然，这四个方面并不是孤立的，而是紧密联系，相互促进的。党建公园的建成拓展了城市公共空间；党建以及参与式治理需依靠新技术支持；公共空间的建设，城市党建关联了参与式治理；新技术的应用极大促进了城市党建。这四者共同构成了具有中国特色的城市治理的有机整体。

石家庄作为省会城市，其城市治理的实践探索效果显著，对于探索具有中国特色的城市治理方式具有一定启示意义。

··266政治动员：官员“懒政”治理新视角王雪纯河北师范大学摘要：当今世界正处于一个权力转移的历史性时期，中国同样正在加速建设富强民主文明和谐美丽的现代化强国，国际国内压力增大，任务艰巨，因此需要动员全体国家公职人员投入到社会建设的进程中去。然而官员“懒政”却是自古至今一直存在的问题，治理官员“懒政”、调动官员的主观能动性更是当前国家治理现代化下亟待解决的难题。“政治动员”是我党继承创新马克思主义的一种唤起民意的手段，并在党的建设中熟练运用。因此，可以运用党的已有经验来对官员进行政治动员，解决官员“懒政”的难题，调动官员的主观能动性，也可以结合古代治理官员不作为的手段以丰富政治动员的方式。

关键词：政治动员；官员动员；懒政党的十九大报告中提出，在2020年全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上，再奋斗15年，在2035年基本实现社会主义现代化。从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。目标虽然明确，但是任务非常艰巨。因此，在这个特殊的时期，想要建设一个富强的现代化强国，想要在错综复杂的国家环境下切实保障好本国的利益，需要调动全体国家公职人员尤其是官员的建设热情。

自古以来，我们国家就有官员不作为的情况，即“懒政”现象。当下在中央反腐的高压下使一些官员对未来产生了不确定性，加上政策转型在短期内造成的迷茫困惑①，导致了这种现象的产生，官员的不作为对社会的危害不亚于腐败问题。尤其是我国现行的行政问责制一定程度上也不利于激发官员的主观能动性。所以我们需要通过一系列制度改革来调动官员的主观能动性。中国共产党自执政以来在政治动员方面有着丰富的经验，政治动员是我们党的政治优势②，因此，本文的核心观点即通过政治动员来调动官员的政治热情，减少“懒政”现象，保障中国现代化进程的稳步推进。在分析中，论文的第一部分介绍“懒政”的含义、表现、原因及其危害，第二部分分析治理官员“懒政”的经验举措，第三部分介绍政治动员的概念特征及官员动员的界定与意义，第四部分分析政治动员遏制“懒政”现象的具体做法。

关于政治动员方面的研究，通过可利用的资料来看，我国关于政治动员方面的研究较少，且其中针对政治动员的概念和要素研究的居多，大部分也是针对突发事件而进行燕继荣：《官员不作为的深层原因分析》，《人民论坛》，2015年5月下。

①王旭宽：《政治动员与政治参与》，中央编译出版社，2012年，第15页。

②··267政治文化与国家治理（第三辑）?

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必要的动员。“动员”一词最早是一个军事概念，所以以此为依据，各专家学者在战争领域内对政治动员研究较多。政治动员的目的是激发动员客体的热情投身于国家建设上，因此，在各位专家学者的研究中将“政治动员”与“政治参与”紧密结合。中国共产党建党以来，一直是依靠动员一切拥护社会主义的阶层来实现其政治目标，以建设社会主义国家，因此，各专家学者以广大人民群众为动员客体来研究动员机制的利与弊，研究的目光大多放在中国共产党成立初期到改革开放前，着眼于发动的群众运动。本文将“政治动员”的动员客体具体化，具体分析官员动员的重要性，以期对社会有一些帮助。

一、官员“懒政”含义、表现及原因（一）官员“懒政”的内涵政府官员（governmentofficials），是指行使国家权力，履行国家公务，在各级政府机关从事政治和公共事务管理的工作人员。他们是财政供养人员中的一部分，其工资由国家财政支出，政府官员比政府雇员或公职人员范围窄，又习惯统称为“党政干部”。①官员“懒政”是指在官员及时有效履行职责的应然与官员程序上消极逾期不为的实然之间存在的偏差与矛盾，其实质是官员放弃权力、违背法律的一种行为。②官员处在某一职位上，享受权利的同时需要履行义务，本应该去运用权力响应中央的决策，但是不去作为，或者是拖延上级的指令。“懒政”在政治实践上，表现为一种不良的行政方式；它更是一种官员心态上的慵懒和懈怠。因为“懒政”的范围不仅包括那些虽然按时上下班，按程序工作、写文件、有绩效的官员的工作方式，但是并没有真正投入到工作中的情况，同样包括乱作为、瞎指挥，以粗放式的行政方式进行管理的情况。

（二）官员“懒政”的表现及危害现代社会，由于网络媒体的发展，官员的某些行为很容易被曝光到网上，之后就被处分，有时甚至不听官员的解释，无论大事、小事，放到媒体上被曝光出来的统统都是大事。加上“高压问责”“高压反腐”的威慑效应，一些官员害怕承担责任，不愿作为、不敢作为的心理蔓延到整个官僚系统。

习近平指出，“为官不为”主要指：一是能力不足而不能为，二是动力不足而不想为，三是担当不足而不敢为。在政治实践中官员“懒政”的表现为以下几点：一是一些官员在城市治理和环境治理层面大搞“一刀切”，用“简单粗暴”的方法让高污染工厂全部停产；禁止城市内出现流动摊贩，怕影响市容；“煤改气”的指示下来后，要求整个省禁止烧煤。这种行政方式，虽然使得各官员和各部门减少了麻烦，但是给百姓带来了沉重的负担，伤害党群干群鱼水情。二是官员们按章办事，不知变通。按照惯例和制定好的规章程序办事，缺乏灵活性，缺乏创新精神，本质还是没有真正将百姓的利益放在心上。三是大量时间用在开会、写文件上，没有去解决实际问题。存在“新瓶装旧酒”“共享式”写作等问题，开会内容、文件内容千篇一律，撰写的内容要么抄袭，要朱光磊：《现代政府理论》，高等教育出版社2006年，第159-169页。

①李景平、王婷：《古代官员不作为治理思想的现代诠释与借鉴》，《中外管理》，2018年3月中。

②··268政治动员：官员“懒政”治理新视角?

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么过于假、大、空。其本质是过于注重形式以及存在不实之风，缺乏务实的态度，这是一种假作为的现象。四是一些官员对中央精神断章取义，理解出现错误，或是只注意对自己有利的方面。以中央的政策为挡箭牌，回避问题，不落实中央精神。在既没有授权，也没有明令禁止不可为的交叉地带，官员们就选择视而不见，在规划上缺乏长远的眼光，缺乏创新的精神。五是官员们推诿扯皮现象严重。在如今的政府改革中一直提倡整体性治理，在治理过程中，会出现领头单位与“协作单位”共同管理的情况，但这时一些协同单位的官员以职责不清为借口不担当作为。部门与部门之间、官员与群众之间相互扯皮、推诿。各种“奇葩证明”也属于推诿扯皮的官僚主义现象。六是一些官员遇事畏首畏尾，对工作躲躲闪闪，遇事推脱，不敢与上级接触，小心翼翼怕犯错误。没有认清自己的职位，没有摆正心态。七是官员沉迷于字画、看星星等个人兴趣上，将群众的事情放在一边，将时间、金钱全部用在个人爱好上，忽视群众利益。这也很容易使自己陷入到腐败的泥沼中。八是现代官员出现“本领恐慌”，自己的能力不足以完成既定任务，因此选择不作为来保住自己已有的地位。总之就是虽然不贪污腐败，但就是不干实事，用消极的心理来对待群众的问题。

官员“懒政”的危害性极大。首先，它会降低政府的公信力，虽然老百姓办事时不再出现“脸难看，门难进”的现象，但是不能解决群众的需要，会导致群众很难相信政府，造成政府威信缺失，脱离群众。其次，官员“懒政”不利于政府人才的招收，一方面有志青年不愿意在这种慵懒、懈怠的环境下工作，另一方面“有关系”但没有能力的人员很容易被提拔，不利于行政系统的可持续发展。官员不作为会导致国家的政策方针难以推进，行政效率低下，不利于经济、政治的发展，这种心理也会在行政机关内部形成“集群”，破坏行政系统的生态环境。长此以往，官员“懒政”“怠政”的心理就会越来越普遍，成为一种固化属性，影响整个国家的前进。

（三）官员“懒政”的原因分析导致当前官员“懒政”的原因有很多。其一，十八大以来，在反腐高压与问责高压的影响下，对官员们的约束加强了，一些特权和福利被取消，官员们认为自己的利益受到损害，因此在没有好处的情况下不愿意有所作为。由于中央对腐败官员查得紧，加上行政容错机制不完善，一些官员怕犯错误，总是抱着观望的态度对待自己的任务与群众的利益，不敢作为。

其二，官员的选拔考核机制不够完善①，一旦晋升到某个职位，只要不犯错就不会被撤职，这种稳定易滋生懒政、怠政的心理。一些官员是靠拉关系上位的，本身就抱着拿“铁饭碗”的态度，动力不足。另外，官员考核方式单一，涉及“懒政”内容较少，一般来说只要不违反原则，就会很容易通过组织的测评和考核，缺乏抑制“懒政”的考核机制。

其三，国家发展进入了新时代，对官员的综合素质的要求比之前更高。一些官员粗放式的行政方式正暴露了他们能力上的不足，在管理能力、创新能力、变通能力上都有张梦茜：《行政干部“庸政懒政”现象调查及其治理研究》，《实事求是》，2018年第5期。

①··269政治文化与国家治理（第三辑）?

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欠缺。决策难度的加大使官员们不敢为，不愿为。

其四，对官员的激励不恰当容易导致官员“懒政”。在负激励方面，“一票否决”式的制度容易使官员们产生抵触心理，迫于压力，更多的精力放在“一票否决”方面的问题，对其他问题管理不够。高压反腐、高压问责使官员们做事力求稳定，缺乏创新动力；相关法律法规不完善，对“懒政”官员缺乏法律的约束。在正激励方面国家做的也不够，不少官员到达一定级别后升迁困难，于是就不愿意努力做出成果。此外，官员在收入等方面存在心理不平衡的现象，没有动力去做事。官员每天的工作都是千篇一律的，会产生厌烦情绪，物质与精神层面激励少。

其五，官员“懒政”思想意识层面的因素。官员理想信念缺失，缺乏敬业的精神，没有将人民群众最根本的利益作为为官的动力，反而去求名求利，态度不端正，致使在无利可图的情况下不愿意去作为；由于机构改革一直在进行中，官员们对于未来发展方向、政策持续性的认知和判断的不清楚，影响他们的政治信心，未来的不确定性使官员不愿作为；受“官本位”“官场潜规则”的等不良政治文化的影响，官员的信仰建设受阻，这些不良的政治文化腐蚀官员的精神。长此以往，不利于官员的价值观、责任意识、理想信念和宗旨意识的培养。

当前我国正处于社会主义市场经济体制完善过程中，同时国家建设还肩负着两个一百年奋斗目标，这些任务的完成始终离不开一个强大的政府和一批“勇担当勇作为”的官员引领改革开放。在未来实现国家治理现代化的目标中，政府的作用也会越来越重要，所以转变政府职能，净化官僚体制内的生态环境，对官员进行政治动员，调动官员的主观能动性是现在国家治理的一个难题，也是重点关注的一项内容。

二、古今治理官员“懒政”的经验举措中国古今一直存在官员不作为的症状，在治理方面给以我们借鉴。这些经验可以吸收到“政治动员”这种治理模式上，政治动员本质上讲求一种激励，激励包括正激励与负激励，通过古代一些治理官员不作为的案例，获得一些激励手段，服务于新时代的政治动员。同时，古代官员，尤其是到了明朝，士大夫们面对日益强化的君主专制，冒着必死的心态，指出君主的过错，称之为“死谏”。虽然有时“死谏”过分注重形式，指出的君主的过错并无实际影响，而且单凭“死谏”也不能与官员有作为等同，但是这种“死谏”之风背后所反映的精神，需要现代官员学习，它体现的政治文化传统也可以运用到“政治动员”的模式中，用来解决官员“懒政”的现状。

（一）古代治理官员不作为的历史经验《尚书·甘誓》记载：“用命，赏于祖，弗用命，戮于社”①。可以理解为“拒不执行命令的官员要被处以死刑。”这表示这一时期已经把不作为当成一种犯罪行为，并加以严厉的惩罚。秦代也是对不作为官员用法律的手段来惩治，《云梦秦简》中就记载了一名啬夫没有做好自己的本职工作，受到了“迁刑”。到了唐代，法律更加完善，将不屈万里：《尚书今译今注》，上海辞书出版社，2015年，第63页。

①··270政治动员：官员“懒政”治理新视角?

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作为犯罪分为政治方面的不作为犯罪，伦理道德层面的不作为犯罪，经济和军事方面的不作为犯罪，①并根据不同的罪名处以不同的刑罚。需要注意的是，唐朝在伦理道德层面，将“不孝”“不义”等违反道德的行为也视为“不作为”，注重加强官员们的道德建设，同时用更完善的立法手段来治理不作为行为。唐以后的朝代，大多沿用《唐律疏议》的手段来治理官员不作为行为。

（二）“死谏”背后的政治文化传统“死谏”之风在明代最为盛行，许多死谏之士也出自明代。海瑞备棺而谏，杨继盛弹劾高官被杀害，宪宗时期御史姜昂、孙需劝谏被杖等等士大夫们向皇帝谏言的事迹有很多。明代这种风气出现的原因值得我们分析。第一是皇帝会对这些人物追赠谥号，利用人们传统的光宗耀祖思想，激励现任官员为新朝竭诚效力。②第二是明代知识分子有一种“道统”高于“政统”的思想，产生了一种身份上的自觉，期望成为真正的“君子”，于是就把帮助皇帝“行道”当成了自己的职责。第三，教育在这方面起了重要的作用，儒家“仁义礼智信”的教育使官员们有了强烈的政治责任感与坚定地理想信念，这种信念深深印在士大夫的观念里，成为明代士大夫精神的一部分。第四，“死谏”的氛围浓厚，无论是官方还是民间，都对死谏之士非常尊重，在这种氛围下，死谏之士越来越多。

（三）当代治理官员“懒政”的具体举措：行政问责制的利弊行政问责制就是行政人员接受责任授权人对于工作绩效的问询，对造成的不良后果接受内部监督和责任追究。③这是一种行政系统内部的监督制度，不仅对各级政府主要负责人的不正当行为进行问责，同样对官员不作为现象进行监督。十八大以来，我国致力于构建全面的行政问责制度。问责过程中可以很详细地了解官员的价值观以及工作绩效。行政问责制是以比较完整的体系来促使官员加强责任感，以追责来督促官员积极作为。但是在实施的过程中也出现了一些不足之处。一是问责制度在不同省份的应用效果不同，各省问责力度差距大。各省对行政不作为的范围界定不清晰，问责内容很难统一。二是相配套的法律法规不完善，没有强制力。三是行政问责是通过追究官员责任这种负激励的手段来治理不作为现象的，不利于官员主观上的认同，甚至会使“不作为”现象加剧。

通过分析古代治理官员不作为的手段和明朝死谏之士繁多的原因，以及现阶段行政问责制的利与弊，我们可以学到很多经验，可以运用到政治动员模式当中。首先是自古以来，治理官员不作为的主要手段是进行负激励，通过立法手段和内外部监督来对不作为官员追责，以督促官员们积极参与到国家治理中来，那么就需要不断完善相配套的法律体系与监督体系。其次，教育也在其中发挥了重要作用，通过教育将道德规范注入到官员们的精神及行为中，可以有效地使官员产生一种自觉。最后是要对功绩高的官员及时进行奖励与宣传，名誉会让官员产生积极性。

孔亮亮：《论唐律中的不作为犯罪》，吉林大学硕士学位论文，2008年4月。

①吕书换：《明朝死谏之士与政治文化传统》，辽宁师范大学硕士学位论文，2015年3月。

②孔祥利：《以问责防治“为官不为”：现状特点与制度反思》，《中央党校学报》，2018年第5期。

③··271政治文化与国家治理（第三辑）?

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三、政治动员：一种治理“懒政”的新视角（一）政治动员内涵界定明确政治动员的概念，需要首先明确“动员”的内涵，二者密不可分。

“动员”最早是一个军事概念，在中国以及西方古代都会有在战争之前的鼓舞士气的仪式。从词源学上看，动员最早源于普鲁士。①普法战争爆发前，普鲁士人准备充分，而法国战前准备不足，因此法国在这场战争中失败。一些军事家便把普鲁士人的战争准备看作为动员行为。“动员”一词的德文为“Mobilmachen”，意思是“使……动起来”“进行战争动员”。②后传入英国，译为“Mobilization”，论其本义，乃集合（As‐semlling）、装备（Equipping）及准备出师作战之意。③即“在战时或国家发生其他紧急状况时，组织武装部队积极从事军事活动。就其范围来讲，动员是指一国的全部资源支援军事活动”④。将“动员”放在政治学的框架下，我们可以理解为：使动员客体动起来，进入到某种紧张的状态，按照动员主体的意志，加入到某个运动的建设中去。

“政治动员”是“动员”的一个延伸与发展。

国外学者对“政治动员”有很多论述。詹姆斯·R·汤森（JamesR.Townsend）、布莱特利·沃马克（BrantlyWomack）认为，“政治动员是指获取资源（这里是指人的资源）来为政治权威服务的过程”⑤。在维基百科上给出的关于政治动员（Govern‐mentMassMobilization）的解释为：“一国政府可以促进大规模动员，以支持它们所促进的事业。许多政府试图动员民众参加选举和其他投票活动。任何国家的政党都必须能够动员选民，以获得对其政党的支持，这总体上影响了选民的投票率。”在我国国内，林尚立教授认为：“所谓政治动员，通俗讲可以说是某个执政党或某个政府为了达到一些政治目的，利用已有的政治资源，通过动员社会的力量来实现经济和社会发展目标的活动”⑥。石永义教授则认为：“政治动员是说管理政治的主体对客体进行的多重的宣传、教育、激励等一系列活动。主要目的还是为了激发政治的客体在执行主体决策时是积极的”⑦。

对政治动员进行界定是非常有必要的，政治动员在战争和革命年代的表现总是激进的，但这是一种极端化的政治动员，是服务于特殊时代的需要，是一种独特的现象。西方国家运用政治动员来动员民众参加选举，以获得选票，这就是一种区别于革命年代的政治动员的运用。从本质上讲，政治动员是一种调动动员客体主观能动性的一种政治手段，是一种激励手段。在国家治理现代化的大背景下，需要对政治动员进行冷思考，用王旭宽：《政治动员与政治参与》，中央编译出版社，2012年，第2页。

①《德汉词典》上海译文出版社，1983年，第796页。

②张羽：《求证“动员”词源》，《国防用语大家谈》，2014年第3期。

③《简明不列颠百科全书》第2卷，中国大百科全书出版社，1985年，第684页。

④詹姆斯·R·汤森、布莱特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社，1996年，第102页。

⑤林尚立：《中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000年，第271页。

⑥石永义：《政治学原理》，中国人民大学出版社，2000年，第148页。

⑦··272政治动员：官员“懒政”治理新视角?

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更加理性的方式方法调动官员的积极性、参与性。

综合国内外学者的观点，本文认为“政治动员”（PoliticalMobilization）是指管理政治的主体，或者期望管理政治的主体，运用已有的政治资源，通过宣传、教育等方式，激励鼓动动员客体参与到某个政治活动中去，以实现管理政治的主体的政治目标。

可见，政治动员作为一种国家治理模式，可以依靠宣传、教育、激励等手段，弥补行政系统对于资源配置（尤其是人的资源）的不足，通过激发动员客体的积极性，更高效地完成一些政治目标。这是“政治动员”的优势所在，称之为“政治动员”的正功能。当然这也是需要在适当且合理的条件限制下，否则，过度的“政治动员”会产生消极的影响，学者称之为负功能。

“动员”一词简单来说就是使动员客体动起来，结合政治动员的含义，官员动员就是党和政府运用已有的资源，通过宣传、教育、正激励、负激励等手段调动各级官员的主观能动性，以保证官员们可以不忘初心，牢记使命，正确行使自己的权力，在自己的岗位上可以大有作为。

对官员进行政治动员，最重要的原因是每一个社会成员（包括官员这个群体）的政治能动性发育并不完全一致，存在着参与政治生活能力高低的分野。①有的人非常愿意参与政治，行使自己的权利，而有些人并不愿意加入到国家建设上来。“懒政”已经成为了一种普遍现象，但是它不应该成为官员对待群众的态度，和平时代更应有忧患意识。在当下社会，普通公民有些参与政治的能动性低不会引起什么巨大的问题，我们只是呼吁大家关注政治。但是在这“百年未有之大变局”的时代里，在两个“一百年”的历史使命的要求下，党和政府想要把人民群众从艰辛劳动中解放出来，将人民群众从贫穷困苦中解放出来，需要发挥全体官员的主观能动性，而不是在岗位上消极怠工，不愿作为，不敢作为。因此，对政府官员进行政治动员是非常有必要的。进行官员动员能够使国家顶层设计的目标如期且高质量地完成。让党和人民历尽千辛万苦、付出各种代价取得的宝贵成果永远掌握在人民的手中。最重要的是，能够在世界经济低迷期，在美国的贸易制裁下，保证社会主义现代化的道路不被中断，稳步迈向共产主义的康庄大道。

（二）中国共产党的“政治动员”历史回顾马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》一文中指出：“在市民社会，任何一个阶级要能够扮演这个角色，就必须在自身和群众中激起瞬间的狂热。在这一瞬间，这个阶级与整个社会亲如兄弟，汇合起来，与整个社会混为一体并且被认为是社会的总代表，在这一瞬间，这个阶级的要求和权利真正成为社会本身的权利和要求，他真正是社会的头脑和社会的心脏。”②这表明马克思早就认识到在群众中开展“政治动员”可以凝聚巨大力量。中国共产党以马克思主义为理论依据，因此，中国共产党在建党初期一直到改革开放以来，开展过多次“政治动员”活动，使农民、工人及一切拥护党的阶级阶层都参与到了国家建设中来。根据王旭宽的《政治动员与政治参与》，将中共领导的政治动员运动分为以下几个时期。

杨小明：《政治动员的功能新探》，《浙江学刊》，2012年第1期。

①《马克思恩格斯选集》（第一卷），人民出版社，1995年，第12-13页②

··273政治文化与国家治理（第三辑）?

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第一个时期是中国共产党成立初期与大革命时期的政治动员。这一时期，在一大通过的党纲指导下，要“把工农劳动者和士兵组织起来”，“灌输阶级斗争的精神”，“宣传共产主义”①。这一时期，我党进行“政治动员”的方式之一是办期刊，比如指导工人运动的《劳动周刊》。方式之二是办一些工人补习学校，比如成立运输工人预备学校，并在此基础上建立俱乐部等工人组织，以领导工人运动。大革命时期，国共两党建立统一战线，这时我党注重在士兵中进行政治宣传，为北伐做出贡献。同时，还组织农民协会和农民自卫军，开办农民运动讲习所。但这一时期的动员范围小，影响有限。

第二个时期是土地革命时期的政治动员。这一时期，在多次起义失败后，党的工作重心转向农村。通过宣传、发动、组织群众打土豪、分田地，建立了革命根据地。依靠工农群众，赢得了反围剿的胜利。土地革命时期，政治动员的效果十分明显。主要是因为在进行政治动员的过程中重视“从组织上动员群众”，在“工会”，“互济会”等组织中进行动员，有利于动员工作的推进。另外一个特点是政治动员形式多样，除了传统的几种动员方式，还通过各种通俗的方式，比如图画、演戏、歌咏的方式，容易让人接受，传播度高。

第三个时期是抗日战争时期的政治动员。中日矛盾是当时的主要矛盾，因此，毛泽东有先见性地提出了“战争伟力深厚之根源，存在于人民群众之中”。为了发动人民群众投身到抗日的伟大事业中，我们的政治动员有了新的进步。首先是政治动员有了较为完整的理论体系，这在《论持久战》中有着明确表现。第二是注重宣传鼓励与国民教育相结合。注重提高人民群众的识字率和政治文化水平。

第四个时期是解放战争时期的政治动员。为了制止内战，实现和平，我党广泛地开展了对各方民主和平力量的政治动员工作。在新的形势下，我党又通过加强形势教育，帮助群众认清蒋介石的反动本质，提高人民的觉悟。我党在全体干部和部队中进行宣传教育，通过干部会，干部集训的方式，组织干部学习和讨论，这一时期更加强调纪律。

第五个时期是中华人民共和国成立至改革开放前。中国共产党成为了执政党，在人民群众的心中有着很高的地位，因此开展政治动员运动就非常容易了。这一时期，我们党在政治动员有着更加完善的理论体系，可以更加熟练运用这一手段了。但是我们也犯了很多错误：“大跃进”、“人民公社化”运动、“文化大革命”运动。这是因为我们党对建设社会主义缺乏经验，加上法制和行政体制不完备，使我们陷入到了之前时期所采用的动员形式，没有做到与时俱进，没有将政治动员运动同国家其他领域的建设结合起来。我们需要接受深刻教训。

最后一个时期，是改革开放之后的时期。由于之前大搞“阶级斗争”，给社会带来了不稳定的生活环境，因此，邓小平强调“不搞强迫，不搞运动”②。我们逐渐通过完善法制，完善各种制度来取代政治动员，大规模的政治动员现象已经很少见了。新时期党的政治动员有了新的着眼点，注重政治动员主体的自身建设和政治动员的法律规范。

政治动员方式，“就是政治动员主体为实现政治目标而作用于政治动员客体的策略、《中共中央文件选集》（第一册），中共中央党校出版社，1989年，第3、6页①

《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1994年，第374页。

②··274政治动员：官员“懒政”治理新视角?

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方法、手段、途径，它是联系动员主体与动员客体的桥梁和纽带”①。根据各个时期我党在政治动员方式上的具体经验，我们可以借鉴很多。广播、电视、电脑等传媒宣传是最主要的宣传方式，标语口号、电影、演讲等通俗的方式更易让人接受，政治动员的效果最明显，传媒宣传具有信息传播、舆论引导、大众教育的多重作用，同时还能“具有为大众提供服务、促进政治化的功能”②。依靠教育进行政治动员也是非常有效的一种方式，教育可以提升民族的识字率，可以使人民群众更容易地理解国家的政策方针，推动政策执行；宣传主流意识形态，让动员客体建立起正确的价值观。合理的、通俗的、易深入人心的动员方式会产生积极的作用，在动员中要做好思想政治宣传工作，使宣传生动化，避免行政“全能主义”的政治动员形势，“加强法制建设，重视动员主体自身建设，新时代下重视互联网等新型传媒的动员”③。

由于国内、国际形势发生了变化，“修昔底德陷阱”“塔西佗陷阱”“中美贸易战”“三叉戟”军事演习，这些现象需要我们去应对破解这个百年未有之大变局。需要培养官员的理想与信念，我们可以借鉴这些方式方法来对官员们进行政治动员。在时代不断发展变化的今天，我们需要解决一些新的问题。十八大以来，我国开启了大规模的反腐败治理，制定《中央八项规定》、发布“红色通缉令”，我们国家的官员腐败问题得到了有效的遏制，但屡屡出现“为官不为，廉而不勤”的现象，需要通过“政治动员”的形式来调动官员的主观能动性。

（三）结合经验运用“政治动员”治理模式解决官员“懒政”问题第一，通过教育对官员进行政治动员。导致“懒政”现象出现的最大原因就是官员们的能力不足以及理想信念的缺失，能力不足就会使行政方式“粗放化”，出现“一刀切”等不合理的规划方法；官员能力不够就会照章办事，不知变通，没有创新；理解不透中央的精神，不能明确自己应该干什么，应该怎样做；做事底气不足，与上下级交流不到位，不敢作为。理想信念的缺失是最值得注意的，信息时代，官员的理想信念很容易被消磨，没有信仰就等于失去了内在驱动力，任何外在激励措施都不会起作用，于是我们应该对官员进行再教育，提高官员的本领，加强官员的信仰建设。教育本身就是政治动员最有效的手段，是一种正激励行为。通过教育进行官员动员首先要加强对官员的行政伦理及行政理论教育，要求官员明确责任，明白自己在这个岗位需要做什么。这样做一是可以帮助各级官员提高自身本领，在处理行政事务时更加专业；二是明确角色后，官员可以有所作为，而不是怕担责任、犯错误，让官员产生身份上的自觉。其次，还要对官员进行理想信念的再教育，有了理想信念才能有为人民服务的动力。此外，还要对官员进行传统文化的教育，让官员学习儒家“仁”“义”“忠”的思想，学习明代士大夫“死谏”的精神，做到可以为群众“抛头颅、洒热血”，调动官员的主观能动性，积极作为。方式上可以学习我党之前的动员方式，办官员学习班，增加干部会、干部集训，有组织地进行官员的再教育。

梁琦、宋靖宇：新时代背景下的政治动员研究，《办公室业务》，2016年第1期。

①刘诗文：《抗战时期毛泽东政治动员思想研究》，陕西科技大学硕士学位论文，2018年5月。

②罗凌波、唐治国：《中国共产党政治动员模式的历史考察》，《党政干部学刊》，2010年第1期。

③··275政治文化与国家治理（第三辑）?

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第二，健全配套的法律和官员的考核机制。通过“行政问责体制”的弊端，我们不难总结出，我们需要理性的法律条文约束动员行为，防止“过火”或“无法可依”。政治动员是具有煽动性的，在之前我们没有仔细考虑过这个问题，于是产生了很多极端的现象，在当下，我们应该让政治动员模式更文明、更理性，那么将政治动员纳入到依法治国的基本方略下是非常有必要的，建立健全法律体系，用法律规定好政治动员的模式。法律不应该只惩治腐败官员，对“懒政”官员也应起到约束作用，因为他们浪费了国家资源，败坏了政府的公信力。“懒政”能够在官员这个群体中泛滥，是因为不犯错误就不会被处分，但是对于不作为、慢作为官员没有强有力的惩戒措施。针对官员不作为也要有配套的法律，调动官员的主观能动性也需要有负激励，对于不作为官员及时发现并惩治，也会倒逼官员去作为的。

对官员进行政绩考核是一项既定内容，但是考核机制还不够完善，需要对考核主体、考核内容、激励与惩戒措施等方面加以完善。选拔最优秀、最有信念与担当的人才进入到官僚体系中，常态性地对官员进行工作考核，也可以对官员的当下心态与工作绩效有一个直面的了解，对于“懒政”官员，要在考核过后实施实际的惩罚措施。

第三，加强官员名誉建设。政治动员是一种引导方式，是通过精神或物质来引诱动员客体参与动员主体的活动。其中，精神引导最为重要。明代士大夫能够做到“死谏”就是因为那样做可以得到时人和后世敬仰，名垂千古。改革开放之前的政治动员模式也是比较注重这一点，有德有才，敢于为国、为党献身的同志都会被给予很高的荣誉，在党内也会给以高职位，为后世传颂。对有所作为的官员应该在名誉上和物质利益上给予高待遇，使他们在任职期间有动力去为百姓办实事。由于行政问责体制的弊端，官员们持一种观望的态度来对待群众，怕稍微做错一点事就被问责，丢掉自己的“乌纱帽”，因此，学界提倡健全容错制度。官员受到名誉上的嘉奖，也应忽视一些小错误，以激发官员的积极性、创造性。加强名誉建设，可以提高官员的政治信心，名誉上的嘉奖与群众的赞颂也可以使官员在千篇一律的工作中体验到乐趣，找到比个人雅好更有意义的事情，而不是在岗位上消磨时间，熬资历。

第四，传统动员方式在治理现代化条件下有新的发展。通俗的宣传方式指政治动员产生伊始就运用的动员方式，这样的动员方式会潜移默化地激发动员客体的能动性，易让动员客体接受。传统的标语口号宣传，歌咏、演讲、报纸宣传不能割舍，要继续运用。同时，也要把握时代发展的潮流，运用网络媒体来对官员进行动员。增加纪录片的拍摄制作，类似于《全面从严治党：永远在路上》这样的纪录片高产一些，关于国家大政方针推行的网络媒体的宣传多一些，在潜移默化中调动官员的积极性。在宣传中，加大对模范榜样的宣传力度，榜样建设同样适合官员。这都是正激励，正激励的作用是非常有效的，正激励比负激励的效果要好得多，因为在官员接收音频、视频类型的宣传中，可以直接激发官员内心的信念，重塑价值观。一些不良政治文化在官员中的传播是不间断的，所以正确政治文化的宣传也应该是长期性的、持续性的，给官员们营造一种良好的行政氛围。

四、结束语··276政治动员：官员“懒政”治理新视角?

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当前的国际国内环境要求我国更加突出政府的地位，在政治、市场方面把控全局以应对来自国际社会和我国内部改革开放的新要求，因此官员贪腐问题要解决，“懒政”问题也要解决。解决“懒政”问题是近年来的热点关注问题，学界多从行政问责和法学的角度来分析解决这一现象。但是在高压“问责”的条件下，反而不容易使官员们积极作为。政治动员作为我党独特的治理模式，有着长期的实践经验。历史告诉我们，政治动员在社会主义国家可以发挥巨大作用。一个时代有一个时代的治理模式，我们应该在新时代的大潮下对政治动员进行丰富与发展。结合历史经验，摒弃传统的以政治运动为主要方式的旧模式，用适合当下的模式来遏制“懒政”现象。以政治动员为主要方式对官员进行激励是一种内在激励，从精神上给官员以引导，更能从根本上解决“懒政”问题，保证动员客体的先进性、廉洁性、积极性，建立以激励制为主的责任政府，以实现“中国梦”的伟大目标。

··277政策范式转变与国家治理现代化①——以天津市民生科技政策为例刘畅杨小妮天津财经大学摘要：党的十八届三中全会提出要推动我国治理体系和治理能力现代化，不仅仅涉及到我国公共政策的改变，也是对我国公共政策的一次重塑，具有丰富而深刻的政策内涵。本文以天津市民生科技范式转变为例进行研究，探索政策范式转变在不同层面对我国的政策实践造成的影响，推进我国全面深化改革，实现社会主义现代化。同时，国家治理体系和国家治理能力的推进，也促进我国公共政策范式的转变。

关键词：国家治理；范式转变；民生科技；治理现代化针对于新时期的政策范式转变，将有效推动政策实践的发展。党的十八届三中全会提出，发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。国家治理现代化是一个涵盖治理理念、治理结构、治理工具等在内的有机整体，它不仅仅涉及我国具体政策的转变，而且对我国公共政策的实践的各种影响也开始显现，随着我国治理体系和治理能力现代化的逐步推进，我国公共政策范式转变已经隐然可期。近年来，天津市先后颁布多项旨在促进民生科技成果转化和民生科技发展的政策，发展经历了四个范式阶段，有效推进了以民生为重点的社会建设，推动了政府治理体系和治理能力的现代化。

一、天津市民生科技政策的基本内容自2007年“民生科技”概念出现至今，民生科技在我国科技大会和重要科技规划大会中的地位逐渐得到提升，对科技界的影响和改变也已经引发极大关注。近年来，科技部和天津市先后联合推行多项旨在促进民生科技成果转化和民生科技发展的政策。对于科技规划层面的主旨是惠民政策，产业设计层面的目标是逐步提升民生产业在全局中的重要性，在产业政策层面加大对民生产业的税收优惠与财政倾斜，在科研管理层面使用科技奖励等手段激励民生科技研究的发展，在项目管理层面调配科技经费倾向民生领域，在环境建设层面加强民生科技有关领域人才培养和国内外科技交流与合作。其目的都是要推动民生科技领域科研力量的集聚、促进民生科技成果的转化，依靠科技的力量解决其日常生活中难以实现的难题，更好地将科技与民众生活紧密联系起来。自2000本文系天津市科技发展战略研究计划项目《天津市民生科技政策绩效评价研究》（18ZLZXZF00340）的①

阶段性研究成果。

··278政策范式转变与国家治理现代化?

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年以来，天津市科技民生政策的发展经历了鼓励支持、实验探索、发展完善和科学创新四个范式阶段。

二、天津市民生科技政策的范式转变天津市民生科技政策的范式转变主要划分为四个阶段，第一个阶段是2000—2005年鼓励支持范式；第二个阶段是2006—2011年实验探索范式；第三个阶段是2012—2014年发展完善范式，第四个阶段是2015年至今的科学创新范式。四个范式阶段是一个主动提升、不断发展的阶段，后一阶段均为前一阶段的修正和补充，更具有时效性和实践性。

（一）鼓励支持范式（2000—2005年）“十五”计划开局之年，天津市牢牢围绕着市委提出的抢抓机遇、跨越式发展的工作思路，主动适应新的形势，进行结构调整，技术创新，促进国民经济快速增长。2000年以来，我国三大需求大幅上升，投资和消费全面提升，内需拉动作用增强。天津市要抓住机遇，树立创新意识，增加民生科技领域投资，2001年12月，为了加快实施创新驱动发展战略，规范和促进科技成果转化，加速科学进步和技术创新，《天津市促进科技成果转化条例（2001修订）》出台。2005年9月，天津市科委发布《关于进一步促进高新技术成果转化的暂行办法》，深入贯彻落实科教兴市战略，加强自主创新能力建设，促进高新技术成果转化。这一时期，天津市民生科技政策刚刚起步，属于鼓励支持范式。

（二）实验探索范式（2006—2011年）2008—2011年间，我国国内经济出现经济形势下滑、就业难度大的问题，“十二五”期间的几年，我国正处于经济增长换挡期、经济结构调整期，是在改革开放历史进程中极不平凡的五年，面临的国际形势很复杂，我国积极应对经济危机的冲击，取得了经济平稳快速增长。天津市也在经济形势的大背景下，发展商贸中心，并改善投资环境，加快投资科技民生企业，促进科技更好地惠及民生领域。在2011年，科技部发布了《关于加快发展民生科技的意见》，提出了“以人为本，发展为民”的中心思想，这个政策从国家的层面强调了科学技术的发展不应该只局限于科学成果的产出，更应该关注科学技术与民生领域的融合，通过科学技术解决民生问题。在该指导思想的推动下，我国的民生科技政策陆续出台。2011年11月，天津市政府转发市科委关于《“十二五”期间加快发展民生科技实施意见》的通知，从提高健康水平、促进公共安全、提升环境质量、提高防灾减灾能力等四个方面，提出未来应加强我市民生领域科技创新，加快培育和发展民生科技产业，更好地发挥科技进步对改善民生的保障作用，促进经济社会又好又快发展。

（三）发展完善范式（2012—2014年）2012年5月，天津市知识产权局发布《第一批天津市促进科技型中小企业发展知识产权服务专家的通知》，制定了加快发展科技型中小企业发展的战略部署和“调结构、惠民生、上水平”的活动要求。2013年2月，市科委、市财政局组织实施《天津市科技··279政治文化与国家治理（第三辑）?

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惠民计划管理办法实施细则（试行）》。惠民计划资助范围主要包括人口健康、生态环境、公共安全、城镇发展等与社会管理和社会发展密切相关的科技领域，其重点任务是：支持区县开展具有导向作用的先进技术成果的转化应用，提升技术的实用性和产业化水平；支持区县开展重点领域先进适用技术的综合集成和示范应用，推动先进适用技术在基层公共服务领域转化应用。同年，市科委、市侨办、市中小企业发展促进局等部门分别发布了科技民生领域的政策法规。2013年10月，《天津市支持科研院所创新发展实施意见》由天津市科委发布，为深入贯彻党的十八大和全国科技创新大会精神，落实天津市推动科技型中小企业加快发展的要求，深化科技体制机制改革，提升科研院所创新发展能力，发挥科研院所科技资源优势而制定。该项通知的颁布，也代表着在国家科技惠民计划的框架背景下天津市对民生科技的大力扶持，鼓励科研院所面向社会开展科学普及、环境保护等公益性服务，并按制定的评估指标体系对表现突出的公益性科研院所进行年度评估，对评估优秀的项目予以支持。仅2013年，天津市就出台关于科技民生领域的各种法规、细则、通知等十余项。2014年4月，天津市出台《天津市科技惠民计划管理办法实施细则（试行）》，从人口健康、生态环境、公共安全以及城镇发展等四个领域细化民生科技政策的覆盖范围。该时期民生科技迅速发展，参与的政府部门逐渐增多，各部门联合发文现象明显，并且除了政府部门，企业，非政府组织，高校等机构均重视科技民生事业的发展，取得了丰富的理论与实践成果。

（四）科学创新范式（2015年至今）“十三五”时期，我国经济发展进入速度换挡、动力转换、结构优化的新常态，是全面建成小康社会、加快进行强国建设的关键，也是加快实现中央对天津定位、建设美丽天津的关键时期，通过科技解决问题成为时代发展的客观趋势。2015年是天津市科技创新以及体制改革最关键的一年。在这一年，天津市获批建设国家自主创新示范区，自由贸易区，成为“一带一路”的重要节点区域，并且随着京津冀协同发展的深入开展，天津市的科学技术发展进入一个新的阶段，科技创新和体制改革面临着多个战略机遇共同发展的优势。为了全面贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会的精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和对天津提出的“三个着力”重要要求，2016年12月，天津市科委印发《促进科技成果转移转化行动方案的通知》，遵循五大发展理念，面向天津优势支柱产业和战略新兴产业，促进落实科技成果转移转化“151”工程。2017年7月，天津市第十六届人大会常委会第37次会议对《天津市促进科技成果转化条例》进行了修订。内容主要包括支持农业科研机构、农业试验示范单位独立或者与其他单位合作，促进农业科技成果转化，为农业生产提供包括产前、产中、产后在内的综合技术服务。2018年11月，为全面贯彻落实习近平主席提出的乡村振兴和创新驱动发展战略，天津市农委会发布关于印发2019年度农业科技成果转化与推广项目申报指南的通知，政策主要体现在加快推动“四区两平台”建设以及农业供给侧结构性改革方面，并能以需求为牵引，立足于本市农村农业科技发展需求与京冀农业高新技术转移和成果转化积极对接，加强“四院两校”合作，促进农业科技资源向天津市集聚，鼓励“产学研推”合作鼓励，加强项目联农带农作用，扩大科技成果在“困难村”··280政策范式转变与国家治理现代化?

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示范推广，推动“质量兴农、绿色兴农、品牌强农”理念落实，推动农村农业全面进步与升级、农民全面发展。2018年是天津市民生科技政策频繁出台的一年，天津市政府、天津市财政局、天津市卫计委、天津市科学委员会、天津市农委、天津市科技局等部门先后出台了十余项关于民生科技方面的政策法规，全面推进科技领域“放管服”改革的要求，积极赋予科研人员更大的人财物自主支配权，鼓励科技成果实现网上平台交易，健全“互联网+医疗健康”服务体系等。而这些政策的执行和实现，离不开政府各部门间的协同，该时期，部门协同程度大大提高。

三、政策范式发展与国家治理现代化的关系（一）国家治理现代化的基本内涵与具体实践国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高国家治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应时代发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。

而国家治理现代化这一总目标所涵盖的具体实践则包括：紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革；紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革；紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革；紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革；紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革；紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。

（二）政策范式发展推动国家治理体系和治理能力现代化天津市民生科技政策的范式转变，反映出我国的公共政策正在发生变化，政策扶持力度增强，政策效果日益明显。民生科技政策的陆续出台，提高了人民的生活质量和生活水平，促进政府执政能力的提升，从宏观层面来讲，促进国家治理能力和治理体系现代化。

中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的政治领导体现在制定党的纲领、路线，确定奋斗目标并通过法定程序使之上升为国家意志，成为全体人民共同遵守的规范方面。党制定的纲领、路线和确定的奋斗目标构成了我国公共··281政治文化与国家治理（第三辑）?

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政策最重要的来源，从而也在相当程度上决定着我国公共政策范式的走向。党的十八届三中全会提出的国家治理现代化，在深度上涵盖了国家治理的价值体系、结构体系和运行体系三个层面，在广度上囊括了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制和执政体制等诸领域。作为我们党探索社会治理取得的最新成果，国家治理现代化这一全面深化改革目标定位具有丰富的政策内涵，在具体政策、基本政策和元政策等不同层面都对我国当下和未来的政策实践产生了深刻影响。

四、国家治理现代化下的公共政策范式走向《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，这意味着我国国家治理体系和治理能力现代化的目标要在2020年初步实现。当下，我们已经处在实现党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中，而随着这一进程的不断深入和发展，我国公共政策范式也呈现出以下走势。

（一）全面深化改革，推动政策重心转变党的十一届三中全会做出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的决策，自此经济发展一直是党和国家工作的中心，经济政策也成为我国整体政策格局的重心所在，经济政策时代逐渐形成，这也是我国经济建设取得举世瞩目伟大成就的最重要原因之一。与此同时，以基本民生和社会保障为核心的公共服务体系越发成为我国经济社会发展中的“短板”，在经济发展中出现的人与环境的紧张关系也日益突出，在延续以往改革方向的基础上，党的十八届三中全会提出的全面深化改革将社会管理创新和生态文明提到了一个前所未有的高度。具体到天津市，政策的制定应以民生优先为主体，以公共需求为导向。政策集中向民生领域倾斜，比如教育住房、医疗养老、社会就业、公共安全等领域，以及将民生科技创新活动纳入到国家创新管理体系建设，鼓励高校关于民生科技的科研项目研究，创建民生科技服务平台，促进科学技术研究围绕社会需求展开。其次是对政策发展方向进行战略调整，对于环境、生态、健康、节能等民生问题，给予重点支持，提高关于民生科技科研经费投入，形成关注民生、以人为本的发展理念，将一味地发展科技的理念转到发展面向民众，满足公共需求上，让科技活动和创新成果造福于广大人民群众。

（二）综合利用多种政策工具，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动国家治理现代化的一个重要层面是治理工具的现代化，这也是我国全面深化改革的一个重点的领域。政策工具连接政策目标和政策结果，是用来实现政策目的的活动方式。政策性工具根据政府介入的强弱分为强制性工具和参与性工具以及介于两者之间的混合性工具，其中在政府治理过程中的政策工具主要有自愿性工具、经济工具、信息类工具等，自愿性工具主要指的是通过市场、家庭、社区等力量来解决问题。主要体现在：政策作为政治参与的一种形式，随着市场经济发展带来的社会利益关系和利益结构的分化，人们的权利意识和社会参与意识不断增强，社会团体组织使这些利益诉求有了··282政策范式转变与国家治理现代化?

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组织化的载体，而便捷的信息技术又为其提供了有利的支撑。国家治理本来就带有社会参与的性质，按照俞可平先生的说法，在权力主体方面，国家治理的主体是多元的，除了政府机构之外，还包括企业组织、社会组织、居民组织等；在权力性质方面，治理可以是强制的，但更多是协商的；在权力来源方面，治理的来源除了法律之外，还包括各种非国家强制的契约；在权力运行向度方面，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的；在作用范围方面，治理所及的范围则以整个公共领域为边界。关于国家治理现代化，党的十八届三中全会强调，要完善人民代表大会制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。具体到天津市的政策范式中，体现为要扩宽社会渠道为主线，积极运用自愿性政策工具，鼓励多元社会力量参与。在现在的发展形势下，单一的政府主导模式已经不适应社会发展的需要，吸纳多元社会主体参与兴建，促进社会公众的参与成为发展民生科技的必然趋势。民生科技发展应当建立以政府投入为主，多元化的民生科技经费来源渠道，才能充分动员企业和社会公共力量，顺利推动民生科技的发展。只有制定有力的民生科技发展政策鼓励民间资本投资，才能使民生科技发展迎来一个新的局面。

同样，国家治理包括发挥市场对资源配置的调节作用的一些经济性工具。经济政策是我国整体政策格局的重心所在，经济政策时代逐渐形成，这也是我国经济建设取得成功的原因之一。在具体的政策实践中，也体现了这一点。如在天津市民生科技范式转变中，积极地运用经济性政策工具，推动科技发展向民生领域倾斜。主要表现在制定税收优惠政策、增加政府购买、引导创新主体进行科技创新等方面，如在不同的民生科技项目上，实行增值税免税、消费税减税等方式，或是通过政府补贴、政府购买等方式引导民生科技创新，调动民生科技创新的积极性。

（三）推动政策价值取向变化，政策制定更加注重公平公共政策的本质是对社会价值的权威性分配，价值取向决定着权威性分配的方向，可以表现为对公平、效率、民主等不同价值的偏好。过度强调公平会影响效率，我国过去的“平均主义”和西方一些国家的社会福利病都证明了这一点。但我国社会保障体系总体仍处于较低的水平，当下的公平和效率之间还存在相互促进的可能空间。通过强化二次分配机制特别是建立健全针对弱势群体的教育、医疗、养老等社会保障体系，不仅不会降低反而可以提升效率；同时，强化对弱势群体的保障也是促进社会公平的最有效途径。公平和效率在弱势群体身上获得了统一，通过对弱势群体的关怀，我们完全能够实现公平与效率的双提升。可以预期，我国今后的政策价值偏好在总体上将更加强调公平。

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